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El fallo de la Corte Internacional de Justicia y la politica exterior chilena posterior a la Guerra del Pacifico.

El fallo de la Corte Internacional de Justicia del pasado 1[degrees] de octubre constituyo un sello mas a un largo proceso de la politica exterior chilena post Guerra del Pacifico. Se sumo al fallo de enero de 2014 sobre el limite maritimo con Peru, el cual, aunque dejo una sensacion ambivalente y sento un precedente dudoso, en el sentido de permitirse interpretar las intenciones de un tratado, constituyo una sancion mas acerca de la legitimidad y legalidad de las fronteras de Chile. Al final, fue un colofon a lo acordado mediante el Tratado de 1929. Dada la contemporaneidad de ambos casos y la raiz historica comun de las controversias resueltas por la CIJ, ambos fallos forman parte del mismo proceso historico e institucional de formacion, consolidacion y persistencia de la territorialidad de los paises sudamericanos. Como lo atestiguan estos y otros casos de controversias limitrofes en la region, este proceso de consolidacion territorial continua su desarrollo incluso hoy, mas de 200 anos despues de la independencia de las republicas hispanoamericanas. Por una parte, esto se explica porque buena parte de las sociedades boliviana y peruana aun alberga reservas emocionales y culturales sobre sus fronteras. Por otra parte, dada la importancia esencial que tienen la constitucion territorial y las fronteras en la existencia misma de los estados, particularmente en su version moderna, es casi inevitable que las cuestiones sobre el territorio, contenciosas o no, sean parte fundamental de la experiencia politica estatal. En este sentido, la reciente demanda boliviana sobre una supuesta obligacion de negociar, la demanda peruana sobre el limite maritimo y la demanda chilena sobre el rio Silala, responden a una dinamica historica inherente a la existencia institucional de los Estados y el delineamiento de sus fronteras, independientemente de las circunstancias particulares que hayan conducido a su fijacion actual.

LA HISTORIA QUE NO SE CLAUSURA

Una parte del pais ha mirado la historia posterior a 1883, ano del fin de la Guerra del Pacifico y la suscripcion del Tratado de Ancon, como de continuo asedio vecinal, ante el cual Chile habria ido cediendo paulatinamente. Esta vision es incorrecta. Un problema clave de la politica vecinal de Chile hasta el primer tercio del siglo XX fue la necesidad de cerrar definitivamente todo este ciclo con instrumentos juridicos compatibles con la evolucion del derecho internacional. El origen y la definicion politica de la Guerra del Pacifico estuvieron ligados a una legitimidad internacional existente por siglos, que adquirio una impronta particular a raiz de los conflictos interestatales e internacionales de los siglos XCIII Y XIX, particularmente entre potencias europeas. No puede reiterarse y enfatizarse suficiente la importancia que tuvo para la cultura internacional de las ultimas decadas del siglo XIX la guerra franco-prusiana y sus resultados politicos. Retrospectivamente, puede afirmarse que en ellos chocaron los principios tradicionales de sellar la paz--casi siempre con transferencia territorial--con el nuevo principio de la autodeterminacion nacional. No solo a la luz de todo esto, pero ocupando un puesto importante en el imaginario de la region, la idea de que Chile era un pais expansionista calo hondo en las miradas politicas del cono sur. Se podra decir que esto es injusto, dado que la Guerra del Pacifico no fue la unica en el ambito sudamericano, y que Chile solidarizo con Peru ante Espana en 1865, una decision costosa. Sin embargo, lo que quedo en la memoria internacional--en algun escondrijo hasta el dia de hoy--es la Guerra del Pacifico, en lo que el reivindicacionismo de Bolivia ha jugado un papel destacado.

En fin, la tardanza en sancionar definitivamente a traves de un tratado la realidad que resulto de la guerra, lo cual fue responsabilidad de todos los involucrados, ayudo a intensificar esta singularidad de la posicion internacional de Chile en el cono sur y finalmente en America Latina. Ello, junto al cambio de legitimidad--aunque no en su practica a nivel global--en las formas de compensacion al establecerse la paz tras un conflicto, hizo imperioso de parte de Chile manejar el reconocimiento de su estructuracion fronteriza como objetivo en un ambiente regional en donde flotaba un cierto aire de censura al pais por el resultado de la guerra. Habra sido injusta esta ultima apreciacion, pero constituia y en menor pero aun perceptible medida--se ha visto en la simpatia espontanea por algunos aspectos de la demanda boliviana--sigue constituyendo un factor en la mirada continental. Este escenario empujo a la diplomacia chilena, incluso antes del cambio de legitimidad en torno a la Primera Guerra Mundial, a favorecer un sistema de tratados definitivos.

Tras la experiencia traumatica y transformadora de paradigmas que fue la Primera Guerra Mundial, se produjo una intensificacion algo artificial del relato anti-expansionista, como resultado del triunfo aliado y de la instalacion de la Sociedad de las Naciones como intento de representacion institucional de un nuevo orden y una nueva cultura politica internacional. Esto llevo a que Chile abrazara con intensidad la legalidad que habia crecido ya por un tiempo a su sombra y que en America tenia y siguio teniendo algo de la impronta wilsoniana. Consecuentemente, Chile en la decada de 1920 se volco a solucionar el problema de la paz incompleta con Peru. Avento un eventual aislamiento, aunque las negociaciones fueron arduas hasta que se logro la firma del Tratado de Lima de 1929, el que, como deciamos, fue confirmado (o rematado), por si fuese necesario, por el fallo de 2014. Se sumo al Tratado con Bolivia de 1904 y tambien a los Pactos de Mayo de 1902 suscritos con Argentina--extraordinaria y en muchos sentidos vanguardista obra de la diplomacia anterior a 1914--, los que a su vez se forjaron en la huella del tratado matriz de 1881.

Bolivia, una republica nacida de los conflictos y tensiones de la emancipacion hispanoamericana, habia sido el Alto Peru o Audiencia de Charcas de la epoca colonial, una sociedad eminentemente andina, cuyo intercambio de bienes se realizaba, en gran medida, por el puerto de Arica. La Audiencia, en las apariencias--hay discusion al respecto--, tenia jurisdiccion sobre lo que llegaria a ser la provincia chilena de Atacama. A su vez, en los tiempos coloniales siempre se habia insistido en que la Capitania General de Chile limitaba al norte con el virreinato del Peru en el "despoblado de Atacama". Las primeras declaraciones oficiales de Bernardo O'Higgins como Director Supremo, en cuanto a limites y fronteras, tambien afirmaban que el limite norte era el desierto, en consonancia con la nocion tradicional del concepto de fronteras.

Al crearse la Republica de Bolivia y siendo Arica tradicionalmente parte del Virreinato, se planteo el problema de darle un puerto a Bolivia para movilizar su comercio internacional. Se hizo aproximadamente en la zona donde la audiencia tenia atribuciones, pero escasamente presencia oficial y menos todavia poblacion. Por lo mismo, Cobija (o La Mar) jamas llego a convertirse en una instalacion o siquiera en un poblado digno de la denominacion de puerto. Lo que aqui interesa es que fue parte de la idea del siglo XIX boliviano acerca de la necesidad de un puerto como elemento significativo de la existencia practica del pais. Como referencia no se esfumo del todo en el lenguaje oficial de la politica exterior boliviana hasta pasada la mitad del siglo XX, aunque su importancia relativa disminuyo marcadamente.

Es a esta nocion de puerto que Chile creyo responder con la oferta que condujo al Tratado de 1904. En un instrumento bastante novedoso para la epoca, se despejo el tema con el compromiso solemne del "libre transito", que hacia materialmente innecesaria toda aspiracion boliviana a un puerto con soberania. Los puertos chilenos, por medio de un tratado internacional, pasaban a convertirse en puertos bolivianos para los fines de importacion y exportacion de bienes. Sin embargo, la aspiracion a una "salida al mar"--interpretada como puerto--revivio y continuo su curso, materializandose en la presentacion de una demanda por parte del gobierno de La Paz ante la recien fundada Sociedad de las Naciones en 1920, como tambien en requerimientos formulados de manera directa ante las autoridades chilenas.

En las decadas siguientes se desarrollo un proceso de relativo largo plazo, pero bastante visible, de cambio de percepcion. En parte inducido, en parte por reaccion espontanea a partir de concepciones muy hondas en el espiritu, la aspiracion de Bolivia por un puerto--por lo demas solo materialmente lograda en 1904--se transformo en una aspiracion por el mar, lo que implica puerto y costa. Aun sin ser un reivindicacionismo absoluto--que significaria recuperar todo lo perdido en la Guerra del Pacifico--esta nueva actitud boliviana ponia en cuestion la estructuracion fronteriza de Chile, por lo inacabado del proceso de paz con Lima y la posibilidad, explorada por las conversaciones entre Chile y Bolivia previas al tratado fallido de 1895 y nuevamente en 1919-20, de obtener la salida al mar por al menos parte del territorio todavia en disputa.

Del encuentro entre una consolidada actitud boliviana respecto de la mediterraneidad y una situacion nunca completamente armonica en las relaciones entre los paises andinos surgio el impulso para las instancias de dialogo sobre el tema entre Chile y Bolivia en el transcurso del siglo XX. El caso boliviano ante la CIJ se baso fundamentalmente en una interpretacion particular de estas conversaciones. De acuerdo al aparato de politica exterior y el equipo juridico bolivianos, la manifestacion de una voluntad por parte de Chile en esas conversaciones constituia una obligacion para negociar la concesion de un territorio a Bolivia con soberania sobre la costa del Pacifico. Ademas de los argumentos juridicos, el caso boliviano se baso en un relato historico y politico sobre las relaciones entre ambos paises en el transcurso del siglo XX, que asignaba gran parte de la culpa por el fracaso de estas instancias de dialogo a una especie de inflexibilidad e incluso mala fe de parte de Chile. El discurso boliviano, asumido algo acriticamente por varios espectadores de la situacion en el sistema internacional, establece una relacion directa entre el supuesto expansionismo chileno del siglo XIX y la alegada intransigencia de nuestra diplomacia respecto de nuestros vecinos durante el siglo XX. Este discurso apela fundamentalmente a emociones y simpatias que rara vez se ponen del lado de una trayectoria diplomatica institucional como la chilena, vista por muchos como instrumento de una politica exterior ambiciosa e inicua. En la promocion de este relato, Bolivia, y particularmente el gobierno de Evo Morales, han tenido un exito no menor en la opinion publica internacional. Sin embargo, mas alla de los apoyos ideologicos obtenidos entre gobiernos latinoamericanos con identidades ideologicas afines, el caso boliviano, en su dimension propiamente politica y diplomatica, adolecio siempre de una debilidad intrinseca, determinada por la parcialidad y cierta artificialidad en la interpretacion de la historia de las relaciones entre Bolivia y Chile despues de la suscripcion del Tratado de 1904. Una somera revision de las instancias de dialogo entre ambos paises durante el siglo XX demuestra que, por razones de politica interna boliviana, la voluntad de conversar, expresada por distintos gobiernos chilenos, nunca encontro respuesta efectiva en La Paz. Bolivia no fue victima de una actitud inflexible de parte de Chile, sino de la impericia y volubilidad de sus propios dirigentes politicos, lo que resulto en una diplomacia erratica e inefectiva. Esto, naturalmente, se sumo a la dificultad inherente a cualquier acuerdo que no dividiera territorialmente a Chile y satisficiera la aspiracion de La Paz de una continuidad territorial hacia la costa.

En 1919, Chile sondeo con Bolivia la posibilidad de otorgarle un corredor hacia el Pacifico al norte de Arica, a cambio de su apoyo en la resolucion del asunto sobre el limite aun pendiente con Peru. El gobierno boliviano del Partido Liberal, al cual pertenecia Ismael Montes, Presidente del pais vecino al momento de la suscripcion del Tratado de 1904, rechazo la proposicion chilena dada su conviccion de que a Bolivia lo que en justicia le correspondia era la posesion soberana del puerto de Arica. Ningun antecedente en la historia de la conformacion territorial de Chile, Bolivia y Peru, en tiempos republicanos y coloniales, justificaba esta actitud. Sin embargo, Arica desde tiempos coloniales habia sido el principal puerto de embarque y descarga para el comercio internacional del area en torno a La Paz. El proyecto de Confederacion Peru-Boliviana de Andres de Santa Cruz, en la decada de 1830, guardo alguna relacion con esta vision respecto de la apropiada territorialidad de Bolivia y el mismo Ismael Montes publicito esta postura en el concierto internacional tras el fin de la Primera Guerra Mundial. Para la politica exterior chilena, sin embargo, este camino era inviable y muy probablemente hubiera sido muy mal recibido en Peru. Por lo mismo, las avenidas de negociacion entre Chile y Bolivia se cerraron casi por completo. El impasse se vio agravado por el cambio extraconstitucional de gobierno en Bolivia en 1920. En 1922, el nuevo gobierno, ahora liderado por el Partido Republicano, mas cercano a Peru, propuso a su par chileno la revision del Tratado de 1904, con la intencion de obtener una salida soberana al Pacifico a traves de la provincia de Antofagasta. El gobierno chileno, asumiendo la doctrina de intangibilidad de los tratados que ya se habia hecho parte fundamental de la formulacion de la politica exterior estatal y reconociendo la realidad territorial, ya a esas alturas consolidada en el norte del pais, rechazo la propuesta boliviana. Una idea similar a la formulada por Chile en 1919 fue sugerida por el Secretario de Estado norteamericano Frank Kellog en 1926. No obstante, la actitud renuente de Peru impidio que ese camino se explorara en mayor profundidad y detalle. Finalmente, el Tratado de 1929 entre Chile y Peru puso fin a esta etapa de la relacion e introdujo un nuevo elemento en el entramado juridico que definia las fronteras entre los tres paises en la zona al norte del desierto de Atacama.

En la decada siguiente, la principal preocupacion de la politica exterior boliviana fue otro conflicto limitrofe, esta vez en su frontera suroriental con Paraguay. El diferendo resulto en un conflicto belico de proporciones, luego del cual de nuevo Bolivia perdio territorio nominalmente bajo su soberania. La cuestion de la mediterraneidad practicamente desaparecio del horizonte de la relacion entre Chile y Bolivia y no reaparecio hasta finales de la decada de 1940, en gran medida gracias a los esfuerzos individuales del embajador boliviano en Santiago, Alberto Ostria Gutierrez. En 1950, el embajador boliviano y el canciller chileno intercambiaron notas que registraban la intencion de Santiago de entablar negociaciones con La Paz para otorgar a Bolivia un territorio soberano en la costa del Pacifico. Estas negociaciones, sin embargo, nunca se materializaron, principalmente porque el gobierno boliviano prefirio congelar el tema tras la suscripcion del documento, incluso ante la favorable opinion que sobre la iniciativa manifesto el Presidente de Estados Unidos, Harry Truman, y la afirmacion del Ministro de Relaciones Exteriores chileno, Horacio Walker, de que un eventual acuerdo no implicaria un intercambio territorial, sino compensaciones de otro tipo por parte de Bolivia.

El Movimiento Nacionalista Revolucionario, en el poder desde 1952, no consideraba que la cuestion de la mediterraneidad fuera fundamental para el desarrollo boliviano. Como resultado de esto, su relacion con el gobierno chileno de Carlos Ibanez del Campo se enfoco principalmente en cuestiones de intercambio economico e incluso ambos paises suscribieron un acuerdo comercial en 1955, el cual no contenia mencion alguna a la mediterraneidad. El tema se abordo nuevamente en 1961, cuando el embajador chileno en La Paz, Manuel Trucco, reitero la intencion declarada en 1950, sin encontrar respuesta de parte del gobierno del Movimiento Nacionalista Revolucionario. El gobierno boliviano solo volvio a referirse al tema de la mediterraneidad en febrero de 1962, en el momento mas algido de la controversia por las aguas del rio Lauca. Finalmente, el gobierno del MNR decidio retirar a su embajador en Santiago en abril de 1962, en respuesta a la decision chilena de desviar parte del curso del rio Lauca para uso agricola. Durante el resto de la decada de 1960 y hasta mediados de la decada de 1970, Bolivia sostuvo que la reanudacion de relaciones, independientemente de la causa inmediata de la ruptura, solo podria tener lugar si es que Chile se abria a tratar el tema de la mediterraneidad.

El contexto de tension regional de la decada de 1970, cuando la mayor parte de los paises sudamericanos eran gobernados por regimenes militares, abrio el camino para un nuevo acercamiento entre Chile y Bolivia. En 1975, tras la reunion en Charana entre los jefes de Estado Augusto Pinochet y Hugo Banzer, ambos paises volvieron a intercambiar embajadores. Meses despues, Chile propuso a Bolivia la cesion de un corredor hacia el Pacifico al norte de Arica, a cambio de un territorio de la misma superficie. En los dos anos siguientes, los equipos diplomaticos de ambos paises sostuvieron varias reuniones orientadas a afinar los detalles del canje. Esta es la unica instancia de dialogo entre Chile y Bolivia tras la suscripcion del Tratado de 1904 que puede considerarse como una negociacion propiamente tal. No es mera coincidencia que esto haya sido posible solo en el marco de excepcionalidad institucional que entonces regia en Chile y Bolivia: ambos gobiernos militares y particularmente sus lideres, estaban convencidos de que el gobierno militar peruano tenia intenciones belicas hacia Chile. El canje territorial, por ende, tendria un efecto transformador no solamente en la territorialidad boliviana, sino tambien en las fronteras de Chile y Peru, lo cual, de acuerdo a la vision de los militares chilenos, disminuiria marcadamente las probabilidades de una conflagracion en la region. No obstante, el mismo ambiente institucional e ideologico que abrio el camino a esta posibilidad determino que el mejor escenario no pudiera concretarse. Peru, que de acuerdo al Tratado de 1929 tiene derecho a pronunciarse sobre cualquier posibilidad de transferencia de soberania en los territorios de Arica y Tarapaca, rechazo la proposicion chilena y, a cambio, propuso la transformacion de Arica en una ciudad con soberania compartida entre los tres paises. Pinochet rechazo esta propuesta, que tampoco agrado a Banzer. En 1977, tras una reunion con sus pares chileno y peruano en Washington, y temeroso de las consecuencias politicas internas de haber manifestado su aceptacion al intercambio territorial propuesto por Pinochet, Banzer decidio replegarse y suspender el dialogo con Chile. En marzo de 1978, Bolivia volvio a retirar a su embajador en Santiago y desde entonces el vinculo diplomatico entre ambos paises se ha mantenido exclusivamente, y de manera algo ficticia, en el nivel de relaciones consulares.

EL FALLO DESPEJA EL HORIZONTE VECINAL Y REGIONAL

El fallo de la CIJ reconocio que las instancias de dialogo entre Chile y Bolivia posteriores a la suscripcion del Tratado de 1904 se enmarcaron dentro de la habitualidad de la practica diplomatica de los Estados modernos y, por lo tanto, no pueden entenderse como la contraccion de una obligacion. Haber aceptado el planteamiento boliviano hubiera significado, en la practica, establecer un marco normativo para la conduccion de las relaciones interestatales excesivamente inflexible. La riqueza de la diplomacia, especialmente en su dimension de manejo y prevencion de controversias, reside en el espacio de intercambio libre y creativo, delimitado por las conversaciones entre interlocutores soberanos dentro de un sistema internacional. La manifestacion de intenciones y voluntades en estas instancias debe entenderse exclusivamente como una posibilidad de apertura y transformacion, mas de ninguna manera puede considerarse como un compromiso y mucho menos como una obligacion. Para sancionar realidades nuevas estan los instrumentos formales de la politica internacional, especialmente los tratados. En este sentido, es posible afirmar que la postura chilena en las controversias que se han visto y se siguen viendo en la CIJ, responde no solamente a una definicion particular e inevitablemente parcial del interes nacional, sino tambien a una concepcion de la diplomacia y la estructura de las relaciones en el marco de un sistema internacional de Estados soberanos que, algo paradojicamente, puede ser incluso mas conducente al cambio y la evolucion que una postura como la boliviana.

Los gobiernos de Chile y Bolivia han seguido conversando en las primeras decadas del siglo XXI, con una perspectiva que en el momento anterior a la presentacion de la demanda boliviana en la CIJ lucio bastante promisoria. No obstante, luego de las experiencias del siglo XX, marcadas por la volubilidad de la postura boliviana y la relativa tenacidad de su aspiracion maritima, los gobiernos chilenos han descartado cualquier posibilidad de cesion de territorio con soberania, aunque siempre plantean la necesidad de normalizar las relaciones a nivel de embajadores y no se han cerrado a facilitar aun mas a Bolivia el acceso a los puertos y el territorio chileno. Por supuesto, en estos ultimos ambitos es posible redoblar los esfuerzos y mejorar todavia mas las condiciones de este flujo de personas y bienes hacia y en territorio chileno, para beneficio de ambos paises. No es posible, sin embargo, entablar un dialogo constructivo y efectivo con Bolivia mientras el discurso de su gobierno responda a una logica de victimizacion nacionalista, intransigente y poco realista. La culminacion del caso en la CIJ ofrece una interesante oportunidad para restablecer un grado de buena fe en la relacion mutua; solamente sobre esta base sera posible una convivencia fructifera entre ambos paises y un futuro de prosperidad e integracion real para la region. Afortunadamente, tanto la estrategia como el aparato de la politica exterior chilena se han demostrado plenamente capacitados para perseguir este objetivo.

El fallo despeja el panorama vecinal y despoja a las relaciones regionales--en especial a America del Sur--de un elemento de hipoteca representado por la herencia de una guerra del siglo XIX y que se revive en estas demandas. Los fallos de 2014 y de 2018 permiten renovar la imagen de Chile como pais anclado en una realidad juridica que se ha ido desarrollando sostenidamente y que debiera dar paso a una mayor cooperacion politica, complementando el crecimiento increible, para ojos de otra epoca, de la interaccion entre la sociedad civil, economica y social de los paises del cono sur. Lo mismo debiera ocurrir en las relaciones estatales con Peru y Bolivia.

Joaquin Fermandois (*)

Sebastian Hurtado (**)

(*) Licenciado en Historia, Universidad Catolica de Valparaiso. Doctor en Historia de America, Universidad de Sevilla, Espana. Desde 1971 se desempena como profesor de Historia Contemporanea en la Pontificia Universidad Catolica de Chile. Tambien es investigador del Centro de Estudios Publicos (CEP). Joaquin Fermandois fue Presidente de la Comision de Historiadores que asesoro a la Agencia del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile.

(**) Licenciado y Magister en Historia, Pontificia Universidad Catolica de Chile. Doctor en Historia, Ohio University. Se desempena en la Universidad Austral de Chile. Fue secretario ejecutivo de la Comision de Historiadores que asesoro a la Agencia del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile.
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Author:Fermandois, Joaquin; Hurtado, Sebastian
Publication:Estudios Internacionales
Date:Sep 1, 2018
Words:4131
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