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El estado fragmentado: los retos de combinar eficiencia, normas institucionales y democracia (1).

En este articulo, describimos la aparicion de un estado mas ligero y mas fragmentado surgido como consecuencia de la transformacion de las organizaciones del sector publico, las cuales de ser entidades multifuncionales integradas se convirtieron en organizaciones autonomas con un solo proposito. Posteriormente, discutimos los efectos y las implicaciones de esas nuevas formas organizacionales del estado moderno y el equilibrio entre diferentes normas y valores, tales como democracia, libertad, equidad, justicia y eficiencia, en el sector publico. Por ultimo, discutimos los retos que implica introducir reformas de la NGP en paises con puntos de partida diferentes para las reformas administrativas en sus respectivos sistemas politico-administrativos.

Palabras clave: teoria de la organizacion, Nueva Gestion Publica y organizacion, retos de las reformas administrativas, institucionalismo.

The Fragmented State--The Challenges of Combining Efficiency, Institutional Norms and Democracy

In this paper we describe the emergence of a leaner, more fragmented state brought about by the transformation of public-sector organizations from integrated multi-functional entities into autonomous and single-purpose organizations. We then discuss the effects and implications of these new organizational forms of the modern state and the trade-off between different norms and values, such as democracy, freedom, equity, justice and efficiency, in the public sector. Finally we discuss the challenges of introducing NPM reforms in countries with different starting points for administrative reforms in their respective political-administrative systems.

Keywords: organizational theory, organization and New Public Management, administrative reform challenges, institutionalism.

INTRODUCCION

Como modelo de reforma del sector publico, la Nueva Gestion Publica (NGP) se ha extendido rapidamente en muchos paises durante las dos ultimas decadas. Encabezada por reformadores de corte empresarial como la Organizacion para la Cooperacion y el Desarrollo Economicos (OCDE) y algunos pioneros anglosajones (Pollit y Bouckaert, 2000), la ola de reforma, con distintos grados de intensidad, ha abarcado principalmente democracias occidentales, pero tambien ha afectado a algunos paises en desarrollo mediante la influencia del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Aun cuando parece que la NGP ha alcanzado su punto maximo y ha sido modificada en paises que se considerarian sus pioneros, como Nueva Zelanda (Gregory, 2002), todavia esta teniendo un fuerte impacto en la estructura y el funcionamiento del sector publico en muchos paises. En varios casos, una estructura estatal previamente integrada se ha vuelto considerablemente mas difusa e incluso fragmentada.

Pero aunque este es el panorama principal, existe un grado considerable de variacion nacional, producto de las diferencias en los aparatos estructurales existentes antes de la reforma y de las tradiciones historico-culturales. En ese mismo sentido, tambien ha tenido un papel importante el grado de presion externa proveniente de la reforma (Christensen y Laegreid, 2001). La primera parte de este articulo describe algunas caracteristicas de este desarrollo, enfocandose principalmente en la devolucion estructural (structural devolution) del sector publico con la Nueva Gestion Publica.

El principal objetivo de la segunda parte del articulo son los efectos politicos mas generales de la NGP y sus implicaciones para la democracia. Los defensores de la NGP han tendido a retratarla como una especie de "mundo feliz", prometiendo que la NGP mejorara todo. Un aumento en la eficiencia seria el producto de mayor autonomia y desregulacion, mas flexibilidad y mayor discrecion para las instituciones y los actores gerenciales y comerciales. Se supone que la NGP aumenta la participacion y la influencia de los consumidores de servicios publicos, pero tambien fortalece el control politico y administrativo, la auditoria y la regulacion. Si bien nos interesan particularmente los efectos sobre el control politico y la rendicion de cuentas, tambien vemos de manera general los diversos efectos secundarios de la NGP, tales como cambios en la cultura politica, el capital politico y la corrupcion. El articulo concluye con una discusion sobre las implicaciones de introducir reformas de la NGP en paises en desarrollo o transicionales. Ilustramos los desarrollos discutidos utilizando datos empiricos de Noruega y otros paises.

UNA PERSPECTIVA TRANSFORMADORA

La perspectiva teorica que usamos en este articulo para analizar la reforma gubernamental es la institucional amplia, la cual tiene presente la interaccion entre rasgos estructurales e instrumentales (sistema de gobierno nacional), rasgos culturales (tradiciones historicas y administrativas) y limitaciones externas (los ambientes tecnicos e institucionales) (Christensen y Laegreid, 2001). Este enfoque se centra en la compleja y dinamica interaccion entre los diferentes factores externos e internos como una manera de entender la transformacion organizacional que ocurre en el sector publico, en general, y en el servicio civil, en lo particular. Tambien atiende todo lo referente a los efectos que ello tiene.

Una escuela de pensamiento considera que la implementacion de reformas relacionadas con la NGP y la creacion de un estado fragmentado es, principalmente, una respuesta a la presion externa. Este determinismo ambiental (Olsen, 1992) puede darse de dos maneras. En el primer caso, un pais puede adoptar normas internacionales e ideas acerca de como organizar y dirigir el servicio civil, simplemente porque es la doctrina preponderante. La NGP tiene sus origenes en ciertos paises anglosajones y organizaciones internacionales como la OCDE. En ellos ha echado raices el mito de la reforma y se ha vuelto ideologicamente dominante y, desde ellos, se ha difundido por todo el mundo (Czarniawska y Sevon, 1996; Meyer y Rowan, 1977; Scott, 1995). Este proceso de diseminacion puede implicar elementos isomorficos: por ejemplo, puede crear presion por reformas y cambios estructurales similares en muchos paises (DiMaggio y Powell, 1983). El isomorfismo puede verse como un proceso natural, determinista y descontextualizado, engendrado por normas y valores dominantes comunes. En el segundo caso, la NGP puede verse genuinamente como la solucion optima para problemas tecnicos generalizados: por ejemplo, puede adoptarse para resolver problemas creados por una falta de desempeno instrumental o por la competencia economica y la presion del mercado. En este caso, se adoptan las reformas de la NGP, no por su hegemonia ideologica, sino por la eficiencia tecnica que se observa. Las dos lineas de argumentacion tratan el ambiente como institucional o tecnico, respectivamente.

Otra vision sobre la NGP dice que las reformas son principalmente un producto del contexto nacional, historico e institucional. Distintos paises tienen tradiciones historico-culturales diferentes y sus reformas "dependen del camino", lo que significa que las reformas nacionales tienen rasgos y trayectorias unicos (Krasner, 1988; March y Olsen, 1989; Selznick, 1957). Los caminos tomados para hacer la reforma reflejan los principales rasgos de los procesos institucionales nacionales, donde las "raices" institucionales determinan el camino seguido en una adaptacion gradual a la presion interna y externa. Mientras mayor sea la consistencia entre los valores que subyacen a las reformas y los valores en que se basa el sistema administrativo existente, mas probable sera que las reformas tengan exito (Brunsson y Olsen, 1993), pues un alto grado de compatibilidad promueve la adaptacion y la implementacion.

Una tercera vision destaca las diferencias nacionales en los rasgos constitucionales y las estructuras politico-administrativas y sostiene que esos factores contribuyen en cierta medida a explicar la manera como los paises manejan los problemas nacionales y los procesos de reforma (Olsen y Peters, 1996; Weaver y Rockman, 1993). Los principales rasgos del sistema de gobierno, la forma del gobierno y la estructura formal de la toma de decisiones dentro del sistema politico-administrativo pueden afectar la capacidad de un pais para llevar a cabo reformas administrativas. Los sistemas administrativos homogeneos y de "dictaduras electorales" al estilo Westminster tienen el potencial de ser mas propensos a la reforma que los sistemas diferentes de Westminster con estructuras partidarias complejas, mayorias parlamentarias cambiantes y una burocracia heterogenea.

Dentro de las limitaciones esbozadas, los lideres politicos tambien tienen mucha libertad de accion para lanzar y poner en marcha reformas de la NGP por medio del diseno administrativo y una politica administrativa activa. Sus identidades, recursos y capacidad para el calculo racional y el control politico (Dahl y Lindblom, 1953; March y Olsen, 1995) estan en gran medida limitados por la compleja interaccion del ambiente y los rasgos historico-institucionales y el sistema de gobierno. Por consiguiente, la adaptacion a la presion externa no se refiere unicamente al determinismo ambiental, sino que tambien puede tener elementos intencionales que tienen lugar a partir de acciones del liderazgo politico-administrativo, los profesionales o las empresas de consultoria que "certifican" ciertas "recetas" o reformas o que, de otra manera, representan un "doble discurso" o "hipocresia" sistematica (Brunsson, 1989).

Sin embargo, el manejo nacional consciente de reformas inspiradas internacionalmente puede llevar tambien tan solo a la imitacion de elementos selectos de la reforma en lugar de a paquetes completos de reforma, lo cual podria crear variaciones entre paises (Rovik, 1996). Ademas, la habilidad politica para controlar los procesos de reforma puede aumentar cuando el sistema de gobierno y los factores estructurales aumentan la capacidad y la atencion del liderazgo politico, o puede dificultarse con el proceso de negociacion o por la falta de compatibilidad con las normas historicas institucionales (Christensen y Peters, 1999; Brunsson y Olsen, 1993). Dichos rasgos probablemente tambien haran que los sistemas politico-administrativos sean mas vulnerables a la presion por la reforma que proviene del ambiente.

Una perspectiva transformadora surge cuando combinamos rasgos de reforma internos y ambientales para explicar por que el contenido, los efectos y las implicaciones de la NGP pueden ser diferentes en distintos paises (Christensen y Laegreid, 1998). Esta perspectiva niega tanto la posicion optimista de que los defensores a ultranza de la reforma politica tienen una compresion absoluta y completa, asi como poder sobre el proceso de reforma, como tambien la posicion fatalista de que no tienen posibilidad de influir en las reformas mediante la eleccion politica (Laegreid y Olsen, 1993; Laegreid y Roness, 1999; Olsen, 1992). En cambio, la perspectiva transformadora ofrece una posicion intermedia, en la que los lideres politicos tienen garantizado un grado de maniobra, mientras que su influencia se ve limitada por factores ambientales, rasgos del sistema de gobierno y el contexto historico-institucional.

En un extremo, la presion del ambiente internacional para adoptar reformas de la NGP, ya sea mediante organizaciones internacionales o crisis economicas, puede tener profundos efectos en los sistemas nacionales si las reformas son promovidas simultaneamente por el liderazgo politico-administrativo y son compatibles con las tradiciones historico-culturales. En el otro extremo, la presion ambiental por la reforma puede producir pocos cambios y efectos si los lideres politicos y administrativos tratan conscientemente de obstaculizar o evitar las reformas debido a su falta de compatibilidad con las normas y los valores tradicionales, y con los modelos de reforma nacionales (Brunsson y Olsen, 1993). Estos dos extremos corresponden, respectivamente, a un proceso de contextualizacion --que hace enfasis en el lugar en que coinciden los conceptos de cambio y las necesidades internas-- y un proceso de descontextualizacion --que destaca la singularidad de los sistemas nacionales y la falta de compatibilidad entre sus valores y normas, y las reformas de origen externo (Rovik, 1996).

En realidad, es probable que, cuando los conceptos y los procesos de reforma generados externamente sean transferidos a sistemas politico-administrativos nacionales, se vuelvan mas complejos y tengan efectos e implicaciones mas variadas y ambiguas que los extremos que acabamos de comentar. En la practica, los lideres politicos pueden utilizar ciertos elementos de reformas generadas externamente o tratar de redefinir elementos o situaciones ambiguas de la reforma en un contexto nacional, a fin de embonar los objetivos instrumentales y la cultural nacional. O pueden deliberadamente manipular las reformas como mitos y simbolos, fingiendo implementarlas, pero sin tener en realidad muchas intenciones de hacerlo, y tratar de promover su legitimidad mediante el doble discurso, la separacion de las decisiones y las acciones (Brunsson, 1989). En otro escenario mas, los lideres politicos pueden aceptar las reformas, dejando su puesta en marcha en manos de los lideres administrativos y, por tanto, permitiendo su ajuste, traduccion y edicion para que se adecue a los rasgos institucionales-culturales (Jacobsson, Laegreid y Pedersen, 2003; Rovik, 1998; Sahlin-Andersson, 1996).

Los efectos de las reformas relacionadas con la NGP sobre el control politico pueden, dada la complejidad potencial mostrada por la perspectiva transformadora, apuntar en diferentes direcciones. Los politicos pueden tratar de retener o fortalecer su poder y control usando conscientemente las medidas de reforma. Pero tambien pueden perder control al aceptar los elementos de la reforma que debilitan su liderazgo. Los efectos de las reformas de la NGP sobre el control politico-democratico pueden estar relacionados con la manera en que los gerentes definen y redefinen sus papeles y ponen en marcha las reformas. Los procesos de negociacion tambien pueden ser evidentes, haciendo que los lideres politicos acepten compromisos o resistencias basadas culturalmente.

LA NUEVA GESTION PUBLICA: LA FUENTE DE LA FRAGMENTACION

EL PANORAMA GENERAL: UNA CONFRONTACION DE MODELOS DE ESTADO

Una vision tradicional en los paises parlamentarios es que la democracia y el control politico-administrativo estaban definidos de acuerdo con la "cadena parlamentaria de gobernanza" y el mandato dado por la poblacion a los lideres politicos mediante el canal electoral (Olsen, 1983). (2) El pueblo selecciona representantes para los organismos politicos en las elecciones, el poder ejecutivo se basa en la mayoria politica en esos organismos y el ejecutivo tiene a su disposicion un servicio civil neutro con abundante experiencia profesional que prepara e implementa politicas publicas, incluidas las reformas.

Esta perspectiva del papel de la burocracia es aun relevante e importante, pero ha sido modificada de muchas maneras. Olsen (1988) llama a este modelo de gobernanza "el estado soberano ligado a la racionalidad", refiriendose a un estado centralizado con un sector publico grande en donde la estandarizacion y la igualdad son rasgos prominentes. El modelo subraya los rasgos colectivos e integradores del sistema politico-administrativo, la herencia comun y el papel del ciudadano (March y Olsen, 1989). El papel del servicio civil en un estado asi puede considerarse bastante complejo, relacionado con consideraciones de control politico, eficacia en las decisiones, responsividad (responsiveness), competencia profesional y valores del Rechtsstaat. Se supone que esta complejidad aumenta la flexibilidad y la sensibilidad politica de los servidores civiles y, por tanto, se percibe mas como una fortaleza que como una debilidad (Christensen, 1991).

De acuerdo con este modelo de estado, los procesos de cambio y reforma en un sistema politico-administrativo son jerarquicos y estan dominados por los lideres politicos y administrativos: por ejemplo, los procesos de decision son cerrados y tienen un grupo exclusivo de participantes (Hood, 1998; March y Olsen, 1983). Dentro de los limites de la racionalidad limitada, los lideres tienen una buena puntuacion en calculo racional al formular constantemente metas y pensar organizacionalmente los medios y los fines (Dahl y Lindblom, 1953; Simon, 1957). Como se indico, este ideal es dificil de cumplir en un estado complejo y fragmentado.

Este modelo tradicional ha sido completado por una variedad de otros modelos (Olsen, 1988; Peters, 1996). Uno de ellos, estrechamente relacionado con la NGP y el centro de atencion de este articulo, ha sido llamado por Olsen (1988) "el estado supermercado". En este modelo alternativo de democracia y control politico-administrativo, el estado es concebido como un proveedor de servicios, con enfasis en la eficiencia y la buena calidad, y al pueblo como un consumidor, usuario o cliente (Hood, 1998). En este modelo, la jerarquia esta, en cierto sentido, de cabeza: por ejemplo, en vez de que el estado controle a la sociedad sobre la base de un mandato democratico del pueblo, la sociedad controla al estado mas directamente a traves de los mecanismos de mercado. El estado supermercado principalmente se ocupa de los valores y las normas economicas, lo que significa que hay que restar importancia a otros valores y consideraciones del modelo del estado centralizado, haciendo que este modelo sea mas unidimensional (Nagel, 1997). Ademas, los procesos de reforma publica son principalmente un resultado de cambios en los procesos de mercado y de la demanda del usuario y, por tanto, tienen una naturaleza ambiental-determinista (Olsen, 1992).

De acuerdo con este modelo, al parecer las reformas administrativas son apoliticas o incluso antipoliticas (Frederickson, 1996). Por consiguiente, por un lado, los organismos publicos y los politicos suelen ser vistos casi como actores ilegitimos que obstruyen la eficiencia y, por el otro, el estado centralizado suele ser visto como sobrecargado e ineficiente en el nivel central (Boston et al., 1996; Gustafsson y Svensson, 1999). Lo que le hace falta a este modelo es una perspectiva de la relacion entre la influencia de los votantes o ciudadanos sobre los politicos mediante el canal electoral, por un lado, y su influencia mas directa en los organismos publicos como clientes y consumidores, por el otro. Y si bien puede decirse que el modelo contiene algunos elementos de una vision alternativa de la democracia --por ejemplo, una democracia directa orientada individualmente con dejos economicos--, no es facil ver como actores atomizados que toman decisiones en un mercado puedan participar en la creacion de un sistema democratico estable y responsable y dar a los lideres politicos limitaciones politicas inequivocas. Se podria decir, incluso, que su potencial para influir en los servicios es tambien ambiguo y discutible.

Para recapitular, el estado supermercado parece representar una vision unidimensional del sector publico, donde predomina el factor economico, mientras que el estado controlado por la sociedad esta mas preocupado con un complejo equilibrio de una variedad de consideraciones legitimas. Los dos modelos de estado presentados tienen implicaciones normativo-politicas tradicionalmente asociadas con un espectro de izquierda-derecha. Los partidos socialistas y socialdemocratas han defendido el modelo del estado soberano, mientras que los partidos conservadores y liberales han apoyado el modelo del estado supermercado (Nagel, 1997). Las actitudes de los grupos de interes tambien han seguido la misma division, ejemplificada por la resistencia entre sindicatos laborales y de servidores civiles, asociados con partidos laboristas al modelo del supermercado (Castles, Gerritsen y Volwes, 1996, Laegreid y Roness, 2003). Sin embargo, un cambio electoral hacia la derecha en los paises occidentales durante los ultimos 20 anos ha llevado a un gran avance para el modelo del supermercado, de tal modo que, ahora, incluso los partidos socialdemocratas han llegado a aceptar algunos de sus elementos. Si bien aun son vistos como muy controvertidos, otros los consideran como una necesidad politica o como una "tercera via" (Giddens, 1998), con lo que, en general, se allana el camino para una implementacion mas amplia de la NGP. Vale la pena senalar que antes de la ampliacion de la UE, una clara mayoria de sus paises tenia gobiernos socialdemocratas, a menudo del perfil de Blair.

Este debate politico-normativo acerca del desarrollo del sector publico ha estado acompanado de un debate paralelo entre estudiosos de todo el mundo. Algunos economistas y eruditos de la gestion han senalado la ineficacia del sector publico y han pedido un estado mas ligero y eficiente (Boston et al., 1996). Esas personas han desempenado un papel activo en los procesos de reforma, tanto como productores de modelos e ideologias como en su calidad de empresarios en el servicio civil, como lo ejemplifica Nueva Zelanda (Goldfinch, 1998). Ellos han visto la NGP como una "ventana de oportunidad" para promover su propio modelo predefinido (Aberbach y Christensen, 2001; Kingdon, 1984). Al mismo tiempo, los politologos a menudo han defendido un modelo de sector publico basado en argumentos colectivos e institucionales.

Pocos paises han adoptado todos los elementos del modelo del estado soberano o aceptado sin cuestionar los principios principales del estado supermercado en sus reformas, lo que sugiere una discusion acerca de como estos deberian combinarse y sintetizarse. Existe el potencial para una transformacion de sistemas y papeles que combina el cambio evolutivo indicado por el modelo soberano con un cambio revolucionario prescrito por el modelo de supermercado (Greenwood y Hinings, 1996). Dicha combinacion hace uso de ambos modelos globales de la NGP y versiones locales (Rovik, 1998). Entonces, ?cuales son las caracteristicas de este nuevo hibrido? ?Como puede asegurarse el control politico-administrativo con mas mercado y gestion y, a la inversa, como puede ser modificado el estado soberano por estos elementos del mercado? ?Se trata de una cuestion de cambio estructural o cultural, o de una combinacion de ambos? ?Como afecta y transforma esto los papeles de los politicos centrales y los lideres administrativo-institucionales y cuales son las implicaciones democraticas mas generales?

Desde la decada de 1980, la tendencia internacional en la reforma administrativa ha sido neoliberal, lo que implica pensamiento gerencial y mentalidad de mercado. El sector privado se ha vuelto el modelo y la administracion publica ha llegado a ser vista como un proveedor de servicios para los ciudadanos, los cuales han sido redefinidos como clientes y consumidores. Esas tendencias de reforma han debilitado al modelo del estado soberano y han mejorado el modelo de supermercado.

PRINCIPALES CARACTERISTICAS DE LA NUEVA GESTION PUBLICA

Nueva Gestion Publica es una etiqueta que uso por primera vez Hood (1991) para describir una ola de reformas administrativas. La principal caracteristica de la NGP es su enfasis en valores economicos neoinstitucionales. Esto implica un dominio ideologico, mediante el cual muchos valores tradicionalmente legitimos del sector publico son vistos tan solo en terminos economicos o se les resta enfasis, haciendo mas evidentes las tensiones entre diferentes valores (Boston et al., 1996). En la NGP, este dominio tambien esta conectado con opiniones fuertes, aunque no siempre bien fundamentadas, acerca de las implicaciones de los valores economicos para la organizacion formal del sector publico, para procedimientos administrativos, para la pericia necesaria y para su relacion con el sector privado. Esas opiniones han sido caracterizadas, a menudo, por rasgos simbolicos.

Cuando se dice que las reformas de la NGP son tipicamente teoricas, como en Nueva Zelanda, con frecuencia se quiere decir que domina la teoria economica. Algunos ejemplos son la teoria de la eleccion publica, los modelos del principalagente y los modelos de costos de transaccion (Boston et al., 1991, 1996). En esos modelos, se considera que las actividades del sistema politico-administrativo son juegos estrategicos entre actores racionales cuya meta es hacer que el sistema sea mas eficiente, racionalizado y consistente (Evans et al., 1996). Dichos modelos economicos parecen considerar las metas ambiguas, las estructuras formales complicadas y las normas culturales compuestas de un servicio civil complejo como senales de "enfermedad" y no como rasgos distintivos fundamentales de un sector publico heterogeneo. Al mismo tiempo, los criticos de esos modelos destacan que este modo de pensar es simplista y minimizan la importancia de la etica del sector publico y las limitaciones institucional-culturales; tambien senalan que no han resultado tan fructiferos como se previo cuando se confrontaron con el sector publico en la vida cotidiana.

Incluso si la NGP defiende valores y objetivos economicos, el concepto es vago y tiene multiples facetas, y ofrece una especie de "canasta de compras" de diferentes elementos para reformadores de la administracion publica (Hood, 1991; Pollitt, 1995). Los principales componentes de la NGP son una gestion publica practica --que supuestamente permite un control activo, visible y discrecional de una organizacion por parte de personas que tienen libertad para administrar--, estandares explicitos de desempeno, un mayor enfasis en el control de resultados, mayor competencia, contratos, devolucion, desagregacion de unidades y tecnicas gerenciales del sector privado. La principal hipotesis de las reformas de la NGP es que mas mercado, mas gestion y mas autonomia produciran mas eficiencia, sin tener efectos secundarios negativos sobre otros valores del sector publico, como el control politico. Nosotros sostenemos que esta hipotesis es cuestionada y que aun debe ser confirmada como un hallazgo general. Los efectos de la NGP a menudo son prometidos o esperados, pero rara vez estan muy bien documentados (Christensen y Laegreid, 2001; Pollitt y Bouckaert, 2000).

La tension surge del caracter hibrido de la NGP, que combina teoria de la organizacion economica y teoria gerencial (Aucoin, 1990; Hood, 1991). Esta tension resulta de la contradiccion entre las tendencias centralizadoras inherentes en el contractualismo y las tendencias devolutivas del gerencialismo. El primer grupo de ideas proviene de la teoria de la organizacion economica y se enfoca en la supremacia del gobierno representativo sobre la burocracia (Boston et al., 1996). Una leccion de este paradigma es que el poder de los lideres politicos debe ser reforzado ante la burocracia. Esta concentracion de poder exige poner atencion en la centralizacion, la coordinacion y el control, objetivos que deben ser alcanzados principalmente via arreglos contractuales. Sin embargo, la cuestion es hasta que punto en realidad sucede esto en la practica. El segundo grupo de ideas viene de la escuela gerencial de pensamiento, que se centra en la necesidad de restablecer la supremacia de los principios gerenciales en la burocracia (Kettl, 1997). Sin embargo, para aumentar la capacidad de los gerentes con la finalidad de realizar acciones hay que poner atencion en la descentralizacion, la devolucion y la delegacion, lo cual, desde luego, debilita potencialmente el propio control politico prescrito por la teoria de la organizacion economica. Por lo tanto, al defender tanto la centralizacion como la devolucion, la NGP contiene una contradiccion inherente.

DEVOLUCION ESTRUCTURAL: MAYOR ESPECIALIZACION VERTICAL Y HORIZONTAL

La devolucion puede tener muchas formas, pero una idea principal es fortalecer el poder discrecional de los gerentes y darle mas autonomia a los niveles subordinados y a las agencias (OCDE, 1996). La devolucion es distinta de la descentralizacion politica, donde la autoridad es delegada a representantes electos (Pollitt, Birchall y Putnam, 1998). La devolucion estructural vertical conlleva una transferencia de autoridad hacia abajo en la jerarquia entre diferentes formas organizacionales, ya sea entre organizaciones existentes o hacia nuevas organizaciones gubernamentales subordinadas (Pollitt y Bouckaert, 2000). En cambio, la especializacion horizontal implica separar las funciones administrativas dentro de la misma organizacion, algo que con la NGP a menudo ha ido de la mano de mayor especializacion estructural vertical.

En muchos paises, la devolucion estructural o especializacion vertical ocurre cuando cambian sus principales arreglos politico-administrativos organizacionales moviendo unidades hacia formas organizacionales que estan mas lejos del liderazgo politico central. En algunos casos esto ocurre aun dentro de la organizacion administrativa gubernamental, en otros, no. Los argumentos economicos de esta devolucion estructural, particularmente el tipo de devolucion estructural mas externa, se basan en una especie de logica determinista. La presion global para cooperar y competir de nuevas maneras esta apuntando en la direccion de mas competencia de mercado y vastos procesos de cambio. A fin de ajustarse a este acontecimiento, plantea el argumento, se necesita mas devolucion estructural de las funciones comerciales para manejar el incremento en la competencia. Esto es un reflejo tambien del axioma de que la politica y los negocios deben estar separados y que los actores privados son actores mas idoneos para el mercado que los publicos. En consecuencia, la manera mas efectiva de hacer negocios para el sector publico es crear formas organizacionales que se ocupen mas sistematicamente de las funciones comerciales o dejar que los actores privados asuman ciertas funciones comerciales publicas (Boston et al., 1996). Los argumentos que estan a favor del tipo de devolucion estructural mas interna, que implica mayor autonomia para las agencias comunes o para las agencias reguladoras, son que aquellas pueden ser mas eficientes para proveer servicios y que estas tienen una necesidad especial de autonomia profesional (Christensen y Laegreid, 2003).

Los argumentos en contra de algunos de los argumentos economicos que estan detras de la devolucion estructural externa pueden ser que las funciones politicas y comerciales han sido integradas en muchos paises durante largo tiempo sin ningun problema importante, que los considerables recursos financieros recibidos por el sector publico de las actividades comerciales deben mantenerse para propositos colectivos y que es importante que el sector publico controle y regule las actividades economicas, incluida la propiedad. La naturaleza de las consideraciones politicas tambien esta cambiando. Las consideraciones tradicionales de politicas publicas respecto de un amplio caracter social o consideraciones sociales ahora se ven como funciones relevantes o no comerciales que tienen que pagarse por separado (Self, 2000). Los argumentos en contra de la tendencia a sacar agencias de la administracion gubernamental son los problemas de desconectar el control de las politicas y el desarrollo de la provision de servicio, la importancia potencial del control politico de muchas de esas unidades y, desde una perspectiva democratica, las implicaciones problematicas de situar a la autonomia profesional como la caracteristica mas importante de la funcion reguladora.

En muchos paises que han implementado reformas relacionadas con la NGP, es evidente un aumento en la diferencia horizontal entre funciones administrativas. Funciones que tradicionalmente fueron organizadas juntas, tal como el consejo en materia de politicas publicas, las tareas reguladoras, las funciones de propiedad, las funciones de control y las funciones comprador-proveedor, han sido ahora separadas en distintas unidades. Nueva Zelanda es el ejemplo mas tipico de este tipo de cambio estructural, al haber adoptado el principio de las organizaciones con un solo proposito o una sola mision (Boston et al., 1996). Los argumentos para esta solucion son que promueve la efectividad y la eficiencia al aclarar las funciones administrativas y evitar la combinacion sobrepuesta y ambigua de funciones que desdibujan las lineas de mando y autoridad. Un posible efecto de dicha especializacion administrativa fuerte de funciones es un aumento en la necesidad de coordinacion, porque hay mas fragmentacion en el sistema. Otro efecto puede ser que las nuevas unidades especializadas creceran al agregarseles tareas que han perdido mediante la especializacion; por ejemplo, las unidades compradoras pueden agregar funciones consultoras de politicas publicas. Todo esto puede conducir a un aumento en el numero de servidores civiles y recursos utilizados: es decir, una burocracia mas compleja en lugar de simplificada.

Las reformas modernas relacionadas con la NGP han combinado la especializacion vertical con la horizontal, lo cual crea un estado que es mucho mas fragmentado que el modelo integrado tradicional. Los efectos de este acontecimiento seran analizados en la siguiente seccion.

LOS EFECTOS E IMPLICACIONES DE UN ESTADO FRAGMENTADO

LOS EFECTOS DE LA DEVOLUCION ESTRUCTURAL COMPLEJA

El objetivo de la devolucion estructural es devolver funciones que no necesitan ser controladas politicamente y mantener tareas politicamente importantes bajo control central. Junto con lograr una mayor transparencia, el objetivo de este proceso es permitir "mas direccion en asuntos grandes y menor direccion en asuntos pequenos". Nuestro criterio es que esto resulta ser mas facil en la teoria que en la practica y que los resultados pueden facilmente derivar en menos control politico, tanto formalmente como en la realidad.

La devolucion esta inspirada en el eslogan "dejen que los gerentes administren" (let the managers manage), lo cual significa discrecion para los gerentes y las juntas directivas, y la no demasiada interferencia diaria de los lideres politicos. La implicacion de este eslogan es que los altos ejecutivos son mejores administrando y, por tanto, deben recibir la discrecion y la oportunidad de hacerlo, reduciendo asi la carga del liderazgo politico y, mediante una clara division entre politica y administracion, mayor control politico. Pero tambien se puede afirmar que el eslogan refleja una tendencia antipolitica, que potencialmente debilita el control politico. "Dejen que los gerentes administren" puede significar que los gerentes obtienen mas recursos, tareas y responsabilidad, haciendo menos legitimo que los politicos interfieran en sus asuntos. Ademas, la devolucion estructural a menudo significa menos capacidad para el control politico central. Un efecto obvio de la mayor devolucion estructural de las funciones comerciales es tanto un nucleo mas reducido como, en general, un sector publico reducido, debido a los recortes de personal en las empresas publicas y a la privatizacion (Gregory, 1998a). Otro efecto es la creciente complejidad estructural o formas hibridas, porque son nuevas combinaciones de intereses politicos y comerciales construidos en nuevas unidades publicas.

Pero, ?la mayor devolucion estructural debilita el control politico, sin importar si es eficiente? Un argumento importante para responder "si" es que la devolucion estructural cambia los instrumentos de control y aumenta la distancia entre el liderazgo politico y las unidades subordinadas y los niveles inferiores de gerencia (Egeberg, 1989). Esta logica se basa en la nocion de erigir nuevas barreras o limites estructurales. La principal leccion, por tanto, es que la devolucion estructural significa una disminucion en la capacidad central de control y en la autoridad para ejercer control y menos atencion a las consideraciones politicas de las unidades subordinadas, especialmente en unidades orientadas hacia el mercado (Mascarenhas, 1996; Pollitt y Bouckaert, 2000). Hay una tendencia a definir el ambiente politico en las empresas publicas como una interferencia "inapropiada" en asuntos comerciales. Un estudio de los principales lideres politicos y administrativos de Noruega lo muestra con claridad (Christensen y Laegreid, 2002). La mayoria de los ministros entrevistados coinciden en que la devolucion estructural de las funciones comerciales del estado ha debilitado su control politico, cosa que ellos consideraban un tanto problematica. Tambien reconocieron la existencia de presion para usar los instrumentos restantes de control de una manera pasiva y reactiva. Los lideres administrativos mas importantes aceptaron mas facilmente los efectos de la devolucion y los principales lideres comerciales del estado querian ir mas alla.

La forma mas limitada de devolucion estructural son los procedimientos internos, que significa una transferencia de autoridad de ministros a agencias. Esto les da mas autonomia, responsabilidad y libertad de accion al usar recursos asignados al mismo tiempo que mantiene estable la forma principal de afiliacion estructural. Esta version debil de autonomizacion en general no ha provocado mucha controversia, aunque potencialmente debilita el control politico. Esta asociada en muchos paises con varios sistemas nuevos de control, que incluyen la gestion por objetivos y resultados, el presupuesto segun desempeno, la gestion del desempeno y las auditorias, un "dialogo de direccion" formal, una carta anual de objetivos y la asignacion de recursos de los ministerios a las agencias, informes de desempeno de las agencias a los ministerios y reuniones formales. Cuando se les pregunto cual era su opinion sobre el nuevo sistema, los ministros noruegos y los lideres de las agencias, por lo general, expresaron satisfaccion (Christensen y Laegreid, 2002). Consideraron que aumentaba la conciencia de los objetivos, medios y resultados, y que mejoraba tanto el control como las actividades de las agencias, aunque no estaba claro si realmente habia aumentado la eficiencia. Pero algunos ministros consideraron que el nuevo sistema estaba creando un nuevo tipo de lider de las agencias, que era mas autonomo y menos sensible a las senales politicas. El problema principal parece ser la interrelacion entre politicos y administradores. Los ministros dedicaron poco tiempo y energia a las nuevas tecnicas de direccion y las dejaron en gran medida en manos de los lideres administrativos, o sea, en la practica les transfirieron el poder y la influencia.

Otro tipo de devolucion interna es el establecimiento de nuevas agencias reguladoras o autoridades de supervision. Mientras la funcion reguladora siempre ha existido al lado de tareas administrativas y comerciales, ahora con frecuencia se ubica en organismos reguladores especificos con estatus formal de agencias. Este desarrollo, que es una larga tradicion en Estados Unidos y ha sido adoptado mas recientemente en otros paises participes de la NGP, ha resultado controvertido por numerosas razones. Un asunto central es si esas agencias reguladoras deben tener mas autonomia que otras agencias. Los miembros del gabinete, del estudio noruego mencionado, son los mas escepticos de la autonomia y su principal argumento es que parte de las agencias reguladoras cubren areas de politicas publicas que requieren control politico y que no hay ninguna razon para darles mas autonomia. Tambien sienten un tufillo a sentimiento antipolitico en el argumento de que las agencias reguladoras deben tener una autonomia especial.

Otra cuestion controvertida respecto de las agencias reguladoras es si la propiedad y la regulacion de las companias propiedad del estado deben estar ubicadas dentro del mismo ministerio. El principal argumento en paises de la OCDE o importantes paises de la NGP es que esas funciones deben mantenerse separadas (OCDE, 2003). Sin embargo, el estudio noruego muestra una considerable discrepancia entre lideres politicos y administrativos al respecto. Un argumento a favor de tener la agencia regulatoria en el ministerio del sector correspondiente, con frecuencia apoyada por ejecutivos politicos, es que este arreglo mantiene y fortalece la competencia sectorial. Sin embargo, la mayoria de los lideres administrativos preferiran mantener separadas las funciones reguladoras y comerciales. Afirman que la pericia especifica del sector no es importante para las agencias reguladoras y que las funciones reguladoras pueden organizarse de manera que cubran distintos sectores.

Para concluir: mientras que la organizacion con un solo proposito parece haber surgido como la nueva ortodoxia administrativa, hay mucho desacuerdo y gran confusion y ambiguedad institucional entre lideres politicos y administrativos acerca de como organizar las agencias centrales y las autoridades de supervision horizontal y vertical, asi como tambien en lo concerniente a como organizarlas geograficamente. El caso noruego, segun el cual los lideres politicos son los mas escepticos, parece ser representativo en una perspectiva comparada.

Nueva Zelanda es una especie de caso extremo respecto a la devolucion estructural compleja, pues decidio combinar una fuerte especializacion horizontal con una fuerte especializacion vertical. Boston et al. (1996) plantean que en Nueva Zelanda la devolucion ha tenido un efecto doble. Por un lado, la separacion de funciones comerciales y no comerciales, destacada en el establecimiento de empresas publicas, supuestamente es eficiente y garantiza la rendicion de cuentas, a pesar de que esta disenada para debilitar el control politico (Evans et al., 1996). Por otro lado, algunas entidades de la Corona, en competencia con actores privados, han hecho que el control politico y la coordinacion sean mas problematicas y que las lineas de autoridad se vuelvan mas ambiguas, lo cual ha dificultado garantizar los intereses colectivos.

Australia ha tenido un perfil similar respecto de la devolucion estructural, pero eligio una solucion horizontal mucho mas integrada como manera de organizar la maquinaria del gobierno. Dieciseis departamentos clave se establecieron a principios de la decada de 1980, llamados megadepartamentos, y esta caracteristica apoyo la politica de Hawke de fortalecer los rasgos integradores del gabinete (Campbell y Halligan, 1992). Comparados con una solucion mas fragmentada, esto probablemente fortalecio la influencia de los lideres politicos, tanto respecto a los servidores civiles de alto nivel en las agencias centrales y departamentos, como al hacer contrapeso a las instituciones subordinadas y a las entidades comerciales. Pero la devolucion estructural, la comercializacion y la privatizacion, especialmente en la decada de 1990, y mas aun, durante el gabinete de Howard, generalmente debilitaron el liderazgo politico central, a pesar de que su control sobre el nucleo del sector publico todavia es bastante fuerte.

Noruega eligio un camino de reforma estructural mas parecido al de Australia que al de Nueva Zelanda en la decada de 1980, poniendo el enfasis en la especializacion horizontal moderada de los ministerios --aunque no creo nada que se pareciera a los megadepartamentos de Australia-- y una especializacion vertical moderada. En los ultimos 5 a 10 anos, las reformas han recordado mas a las de Nueva Zelanda en la decada de 1980, y cerca de 50 unidades gubernamentales han sido reorganizadas al alejarlas del liderazgo politico, incluida la transformacion de viejas empresas publicas en nuevas companias estatales, lo que ha dado mas autonomia a las agencias normales y ha establecido nuevas agencias reguladoras (Laegreid et al., 2003). Varios estudios han mostrado que esta tendencia debilita el liderazgo politico central y crea mayor complejidad y confusion.

EL ESTADO FRAGMENTADO Y LOS RETOS DE LA RENDICION DE CUENTAS

Un aspecto importante de la reforma administrativa es el tema del control politico y la rendicion de cuentas de los servidores civiles de alto nivel. Con sus principios de la rendicion de cuentas basada en resultados, competencia, transparencia y relaciones contractuales, la NGP representa una separacion de la "vieja administracion publica", donde la rendicion de cuentas se basaba en procesos, control jerarquico, confianza y tradiciones culturales. Ha habido un cambio de modelos de rendicion de cuentas de sencillos a complejos (Day y Klein, 1987). La nocion tradicional de rendicion de cuentas, es decir, la autoridad verticalista responsable ante el pueblo mediante los encargados electos de formular las politicas, es desafiada por el enfasis doble en clientes y resultados, que en algunos casos hace que los administradores se enfoquen hacia abajo, hacia los ciudadanos, en lugar de hacia arriba, hacia los funcionarios electos.

En las reformas administrativas como las de la NGP, se pone mucha atencion en la rendicion de cuentas gerencial con escasa consideracion de la responsabilidad politica. Por rendicion de cuentas gerencial nos referimos a la obligacion de ofrecer una explicacion de las acciones ante los que estan en una posicion de autoridad superior. La responsabilidad, por otro lado, es aceptada para las acciones realizadas por uno mismo o por otros y es sentida mas como una obligacion subjetiva (Gregory, 1995). Esto significa que la rendicion de cuentas puede ser un componente necesario de responsabilidad, pero no el unico. Ser responsable connota la habilidad de actuar, asi como simplemente informar, e implica preocupacion por las consecuencias de la accion. Hay un cierto sabor moral que se echa de menos con esta vision de la rendicion de cuentas (Martin, 1997).

March y Olsen (1989) destacan esta diferencia al hacer una distincion entre procesos agregadores e integradores en las organizaciones publicas. En los procesos integradores, los servidores civiles tendran una sensacion de pertenencia, una historia comun y tradiciones que haran mas facil tener un sentimiento de integracion, obligaciones y un proposito comun, y actuar en consecuencia (March, 1994). En los procesos agregadores, los actores estan mas atomizados y no tienen un sentimiento de integracion; necesitan incentivos para actuar de cierta manera. En lugar de estar socializados en una cultura administrativa y un codigo de etica, su disciplina se ajusta a orientar su conducta por diferentes tipos de motivaciones formales (Laegreid y Olsen, 1984). Aqui vemos el contraste entre la logica de lo apropiado (relacionado culturalmente) y la logica de la consecuencia (relacionado instrumentalmente).

Esta cuestion de la rendicion de cuentas tiene cuando menos dos facetas. Primero, ?como van a rendir cuentas los servidores civiles de alto nivel? Y, segundo, ?como pueden los ministros tener el mejor analisis politico y los consejos para respaldar sus actividades de elaboracion de politicas publicas? Mientras que la rendicion de cuentas gerencial puede haber mejorado, como se observa en el gobierno de Nueva Zelanda, las reformas tambien han llevado a la fragmentacion del sector publico y la aceptacion de la responsabilidad politica de los ministros ha sido atenuada, como lo demuestran Weller et al. (1997) en un estudio comparativo del ejecutivo de varios paises. El problema de "muchas manos" (Thompson, 1980) ha crecido. Las distinciones conceptuales que estipula la reforma acerca de los papeles del ministro y el ejecutivo en jefe son ampliamente claras en papel, pero fracasan en la practica. La ambiguedad de la responsabilidad se vuelve especialmente clara cuando las cosas salen mal (Gregory, 1998b). Esto significa que la reduccion en la responsabilidad politica necesitaria estar balanceada con las ganancias posibles en efectividad y eficiencia (Boston et al., 1996). Una preocupacion por la eficiencia suele sobrevalorar la necesidad de la rendicion de cuentas gerencial mas que promover la responsabilidad politica. La eficiencia no es garantia de buen juicio politico y social, que es esencial para garantizar una genuina responsabilidad politica y legitimidad (Gregory, 1998b). La busqueda de la rendicion de cuentas puede pagar el precio de una disminucion en la sensacion de responsabilidad. El basar la rendicion de cuentas en especificaciones ex ante del desempeno puede tener consecuencias imprevistas, tal como cuando asuntos no especificados escapan de la rendicion de cuentas. Este problema no sera remediado por indicadores mas detallados del desempeno. Mas bien, la solucion puede tener que venir de adoptar un modelo de responsabilidad (Schick, 1996).

Hay una inconsistencia intrinseca en la NGP. Se supone que el modelo aumenta la influencia de los politicos electos sobre la burocracia, mientras que, al mismo tiempo, reduce su responsabilidad por las acciones de la burocracia. Una de las mayores preocupaciones en las reformas administrativas es el equilibrio entre libertad y rendicion de cuentas (Dunn, 1997). El modelo burocratico tradicional, con poca libertad o rendicion de cuentas por resultados, pero mucha responsabilidad para seguir las reglas, ha sido un modelo extraordinariamente exitoso y duradero de administracion publica. Hoy dia, los administradores publicos de todo el mundo estan buscando mas libertad, pero tambien estan ansiosos por obtener mayor rendicion de cuentas. Un sistema que extiende la libertad a los gerentes sin fortalecer su rendicion de cuentas debilita el poder de los politicos y es inferior al modelo tradicional burocratico de administracion. Una reforma que implica un desequilibrio entre libertad y rendicion de cuentas es disfuncional. El sistema no funcionara si a los funcionarios se les da mas libertad sin expectativas claras sobre el desempeno (Scott, 1996).

Puede haber una "zona de indiferencia" (Simon, 1957) en la que los burocratas pueden operar con gran autonomia. Pero si exceden cierto limite, los politicos pueden apretar el control politico. Esto significa que la relacion entre politicos y burocratas puede tener un patron de flujo y reflujo en lugar de ser un desarrollo lineal hacia menos control politico. Las ideas de la NGP sobre descentralizacion, devolucion y la consecuente fragmentacion crean una necesidad de mayor coordinacion y control, a fin de garantizar la coherencia de las politicas publicas en el gobierno (Hart, 1998; Peters y Savoir, 1995). Darle a los gerentes publicos mas autoridad para manejar programas puede provocar que los ministros obtengan mas capacidad de establecer la discrecion central y las prioridades, a fin de resolver los problemas de perdida de control sobre la implementacion de las politicas publicas que plantean las reformas de la NGP (Maor, 1999). Ademas, achicar la capacidad institucional de la burocracia central puede aumentar el poder de los lideres politicos. El gerencialismo puede permitir que los ejecutivos ejerzan mayor control sobre sus agencias, pero en realidad este es solo un mayor control sobre un campo menor (Davis, 1997).

Sin embargo, es una paradoja que, mientras que la reforma administrativa se ha vuelto mas global, tambien se ha vuelto mas problematico para los lideres politicos satisfacer los requisitos de un proceso de reforma racionalmente planeado (Laegreid y Roness, 1999). A fin de entender esta paradoja, es necesario considerar el hecho de que el tiempo, la energia y la atencion son recursos escasos para los lideres politicos.

En Australia, las reformas del sector publico han causado preocupaciones acerca de la rendicion de cuentas, con un enfasis especial en el caracter distintivo de la rendicion de cuentas publica y en el papel del interes publico en el mundo de la administracion publica australiana (Uhr, 1999). Hay una tension implicita entre los estandares de la rendicion de cuentas de la administracion publica tradicional y la gestion publica contemporanea (Shergold, 1997; Minson, 1998). En Noruega y en Nueva Zelanda, tradicionalmente ha habido una doctrina de responsabilidad ministerial, que dice que los ministros asumen la culpa, asi como el credito por las acciones de los administradores, que deben permanecer anonimos y mas alla de cualquier credito o culpa. Las reformas administrativas han aumentado el conocimiento publico de la identidad y las obligaciones en materia de politicas publicas de muchos servidores civiles de alto nivel, y distintos ministros fomentan el proceso administrativo, con lo cual desafian esta doctrina. En Nueva Zelanda, las reformas administrativas pueden haber alterado la doctrina de la responsabilidad ministerial, mientras que una nueva version de la rendicion de cuentas se ha desarrollado con base en relaciones contractuales entre ministros y sus ejecutivos en jefe (McLeay, 1995). La rendicion de cuentas por contratos se basa en la idea de la conducta oportunista, donde las personas aprenden a desconfiar unas de otras. Esto puede hacer que el control sea mas visible, pero queda sin responderse si esta es una mejor forma de control que el viejo control interno basado en la confianza.

El estudio de los maximos lideres politicos y administrativos noruegos muestra un patron mas complejo de responsabilidad y rendicion de cuentas que antes (Christensen y Laegreid, 2002). El parlamento esta buscando control y escrutinio mas agresivamente mediante un comite de control, audiencias abiertas y auditorias del desempeno por parte de una revitalizada Oficina de Auditoria, algo que pone mas presion a los ejecutivos politicos y les da mas exposicion a los altos lideres administrativos. Si bien esto crea un mayor sentido de unidad en los ministerios, tambien aumenta las tensiones internas, pues cuando los ejecutivos politicos tienen problemas para obtener informacion sobre cuestiones criticas, suelen culpar a los burocratas. En cambio, los lideres administrativos son renuentes a aceptar la culpa y tratan de regresarla a los politicos cubriendose las espaldas.

La NGP ha cambiado algunos de los rasgos culturales fundamentales del sistema politico-administrativo, en particular, acerca de los papeles de los lideres administrativos y su relacion con el liderazgo politico. En el viejo estado integrado, los lideres politicos y administrativos se consideraban parte de un colectivo; habia una sensacion de que todos estaban "en el mismo barco". En contraste, en el estado fragmentado los rasgos agregadores son mas evidentes; por ejemplo, los altos politicos y lideres administrativos tienden a ser vistos como jugadores de diferentes equipos; hay mas recelo en la relacion y los lideres administrativos son considerados "turistas" en su camino hacia otro puesto y, por consiguiente, menos comprometidos.

RELACIONES INESTABLES E INTENTOS DE LOS LIDERES POLITICOS POR RECUPERAR EL CONTROL POLITICO

Ilustraremos la relacion inestable entre los lideres politicos y administrativos en el estado fragmentado usando dos ejemplos de Noruega (Christensen y Laegreid, 2003). Los casos en cuestion se refieren a la politica de migracion y a la politica hospitalaria, pero pueden usarse como base para una discusion mas general de como los politicos pueden tratar de recuperar el control politico.

En 2001, el Directorado de Inmigracion (UDI por sus siglas en noruego) de Noruega recibio mas autonomia y autoridad. La idea buscaba que las decisiones sobre casos individuales estuvieran al alcance de los lideres politicos del ministerio y del gabinete. El ministerio debia evitar instruir a las agencias sobre como interpretar la ley, evitar ejercer sus juicios y evitar dictaminar sobre casos individuales; pero la medida tambien permitia evadir la culpa. Sin embargo, los limites de la jurisdiccion entre las autoridades ministeriales y el UDI se mantuvieron borrosos.

Dos casos --uno que involucraba el manejo de un potencial terrorista del norte de Irak que vivia en Noruega y el otro que se referia a antiguos secuestradores a quienes se les otorgaron permisos de trabajo y residencia en Noruega-- ejemplifican la relacion inestable entre los lideres politicos y administrativos en un estado fragmentado. Un asunto particularmente interesante fue si los casos deberia manejarlos de manera independiente el UDI como casos regulares o si el ministerio podia o debia interferir y darle instrucciones a la agencia. En el primer caso, el papel del UDI se redujo a preparar el caso, mientras que la toma de decisiones se reubico en el ministerio. En el segundo caso, el papel autonomo de la agencia se respeto y los secuestradores recibieron permisos de trabajo y residencia de parte del UDI sin que el ministerio fuera informado o consultado. Cuando la decision se hizo publica, las autoridades fueron duramente criticadas por la oposicion politica y los medios de comunicacion, y la ministra tuvo que admitir en persona que la decision habria sido distinta si el ministerio hubiera sido informado del caso. Sin embargo, el ministerio no podia invalidar la decision una vez que habia sido tomada.

La segunda area de politica publica que usamos para ilustrar el dilema autonomia-control es la reforma de los hospitales noruegos, que entro en vigor en 2002. Dos cosas sucedieron en esta reforma: la propiedad de los hospitales fue transferida de los condados (nivel regional) al gobierno central; y los hospitales cambiaron su forma organizacional de unidades administrativas publicas para formar parte de empresas de salud regionales. Varios casos ilustran los problemas de la nueva estructura. Cada vez ha habido mas conflictos por las fusiones o los cierres de hospitales y pabellones locales y tambien disputas sobre como usar el sistema de grupos de diagnostico relacionado, donde se considera que una empresa de salud regional engana al sistema.

Muchos de estos casos ejemplifican los problemas de conceder mayor autonomia en nombre de la eficiencia. Los efectos, en algunos casos, han sido politicamente controvertidos y hay mucha presion para que el ejecutivo politico recupere el control. Una intencion de los reformadores era guardar las distancias de los politicos al excluir al consejo regional del proceso de toma de decisiones y a los politicos de los partidos regionales de las juntas de gobierno de los hospitales. Aunque formalmente han tenido exito al respecto, la participacion politica esta tendiendo ahora a reaparecer en la forma de grupos locales de cabildeo y como mayor atencion del parlamento hacia la politica de salud, con lo cual se desafia el equilibrio entre la autonomia de la empresa y el control politico central que los agentes de la reforma querian establecer. Las actividades de los medios de comunicacion, los miembros del parlamento y los grupos de cabildeo a menudo no estan de acuerdo con los procedimientos formales para contactar y comunicarse entre el ministerio y las empresas de salud.

Los casos citados en la politica migratoria y el sector publico muestran varios potenciales para ambiguedad y conflictos y revelan un numero de aspectos del problema de que los politicos pierdan el control mediante mayor autonomia administrativa y comercial. Todos ellos demuestran que, en la practica, es dificil estar a la altura del modelo oficial de gobernanza formal con direccion de marco (frame-steering) y gestion del desempeno (Pollitt, 2002). De acuerdo con este modelo, se supone que el ministerio establece los objetivos de las politicas, las traduce en objetivos mensurables y luego monitorea y revisa activamente de manera anual el desempeno de las agencias, mientras se esfuerzan por lograr los objetivos, recompensando los exitos y castigando los fracasos repetidos. Sin embargo, no se supone que interfiera en los detalles. A las agencias se les da libertad de elegir los medios para alcanzar sus objetivos y los ministerios las responsabilizan por lograrlo. A menudo, los ministerios establecen objetivos generales que son vagos, contradictorios y sujetos de cambio, lo que implica equilibrios no resueltos. Con frecuencia, el ministerio permite que las agencias estipulen sus propios estandares y objetivos, pero descuida el monitoreo de esos objetivos. En casos que son politica y particularmente destacados, o cuando algo sale mal y hay presion de los medios de comunicacion o cabildeo, el ministerio puede interferir y quitarle algunas libertades a las agencias, formular nuevas reglas y criticar a las agencias por las acciones que en realidad no se discutieron o aclararon cuando se fijaron los objetivos (Pollitt, 2002).

Estos casos noruegos nos ayudan a entender como ocurren ambiguedades y conflictos entre el ejecutivo politico y los lideres de las agencias y companias estatales en el estado fragmentado. Sin embargo, tambien debemos observar los mecanismos para recuperar el control politico. La estrategia instrumental mas obvia de los politicos ejecutivos para recuperar la capacidad y el control politico consiste simplemente en reorganizar, a fin de recuperar su influencia. Esto depende principalmente de dos precondiciones: debe haber una coalicion ganadora a favor de recuperar el control y los efectos negativos de la autonomizacion deben ser tan obvios que habria mucho que perder politicamente si no se hiciera nada. Los ultimos acontecimientos en Nueva Zelanda demuestran, en este sentido, varias maneras para recuperar la influencia politica (Gregory, 2002): se puede volver a fortalecer el centro politico-administrativo empleando mas personas para realizar funciones de control; se pueden fortalecer las agencias de control y las companias estatales; se pueden redactar contratos que delineen claramente la rendicion de cuentas de los lideres subordinados, y se pueden lanzar programas y proyectos para fortalecer la coordinacion en una estructura gubernamental fragmentada. En varios de los paises mas radicales de la NGP, como el Reino Unido, Nueva Zelanda y Canada, el gobierno ha establecido en los ultimos anos programas "de gobierno conjunto" para recuperar el poder de coordinacion (Bakvis, 2002; Gregory, 2002; Richards y Smith, 2002).

Otra estrategia instrumental para recuperar el control es que los ejecutivos politicos se reafirmen utilizando las palancas de control existentes y reformadas de manera activa. Para lograrlo, probablemente el aparato que rodea a los lideres politicos deba ser fortalecido estableciendo mas posiciones para consejeros politicos o reclutando expertos capaces de manejar nuevas funciones de control. La ventaja de esta estrategia es "devolver" la influencia al ser mas proactivo y tratar de restarle importancia al vacio de poder que surgio cuando los lideres politicos ejecutivos se retiraron del control fuerte. La desventaja es que pueden terminar en un dilema: cuando tratan de controlar, a menudo el parlamento los culpa de ser demasiado activos de acuerdo con la nueva devolucion formal; pero cuando se abstienen del control, son acusados de ser demasiado pasivos cuando se necesitan acciones. El peligro es que los politicos trataran de delegar la culpa pero no el credito, mientras que la administracion acepta el credito, pero no la culpa. Es probable que estos intentos de los politicos por quedarse con el pastel y comerselo, haciendo que el credito fluya hacia arriba y la culpa fluya hacia abajo, lleve a conflictos e impasses y, a la larga, probablemente a una culpa compartida (Hood, 2002).

Los lideres politicos ejecutivos tambien pueden reafirmarse proponiendo nuevos programas de reforma. La mejor manera de deshacerse de una reforma es lanzando una nueva, pues las reformas siempre se ven mejor ex ante que ex post (Brunsson y Olsen, 1993). Tipico de estos programas es que tienen fuertes rasgos simbolicos. Son importantes para desarrollar significado e interpretar la experiencia (Laegreid y Roness, 1999). Por consiguiente, una tarea importante para los lideres politicos es lanzar ideas de reforma, formular visiones del sector publico y hablar acerca de lo que constituyen cuestiones relevantes y soluciones adecuadas que parecen orientadas a la eficiencia. En este sentido, las reformas pueden considerarse formadoras de opinion y, por tanto, mas arraigadas en el mundo de las ideas que en el de la practica (Brunsson y Olsen, 1993). Sin embargo, apoyar programas que se centren en la eficiencia puede ser problematico, pues suelen parecerse mucho a los programas que inicialmente debilitaron el control politico.

Otra estrategia provechosa para los politicos que carecen de tiempo y capacidad de atencion es ejercer el control por medio de una intervencion al azar (Hood, 1998; Laegreid y Roness, 1999). Es importante distinguir entre compromiso politico en cualquier asunto y compromiso politico en todos los asuntos. En la practica, una capacidad y atencion limitada significa que solo pueden involucrarse en un pequeno numero de asuntos. Un elemento de azar artificioso o lo imprevisible y deliberado con respecto a donde y como los lideres politicos intervienen, supervisan y controlan el proceso de reforma puede compensar la falta de capacidad y atencion y darles mas influencia sobre el proceso de las politicas. Por tanto, la institucionalizacion de un control aleatorio, que vincula un elemento de casualidad con el ejercicio de la autoridad supervisora, puede ser una herramienta efectiva de la gobernanza politica.

ALGUNAS LECCIONES E IMPLICACIONES PARA PAISES EN DESARROLLO

Una leccion relevante que surge de estas experiencias en el campo de la reforma administrativa --su contenido, efecto e implicaciones-- es que el contexto importa. Aunque la pulcritud de "la mejor manera" sigue atrayendo seguidores, es justo decir que una misma solucion no sirve para todo. Una razon es que diferentes paises tienen distintos puntos de partida economica, politica y socialmente. Diferentes funciones, realizadas en diferentes culturas y circunstancias administrativas, requieren diferentes enfoques y diferentes mezclas de normas y valores (Pollitt, 2003). Las reformas de la gestion publica implican trueques entre equilibrios como seguridad y eficiencia, prediccion e innovacion, eficiencia e igualdad, velocidad y exactitud, autonomia y control, flexibilidad y rendicion de cuentas, efectividad y justicia, etc. Estas son las tensiones implicitas en los sistemas politico-administrativo multifuncionales que no se resuelven facilmente. ?De que manera las reformas de la NGP, en general, y la devolucion estructural y la fragmentacion, en particular, manejan las tensiones intrinsecas involucradas en equilibrar igualdad, tolerancia y responsabilidad comun con la eficiencia? El paradigma de la NGP no destaca dos valores cardinales de la gobernanza democratica --igualdad e inclusion-- o los rasgos clasicos de los sistemas burocraticos, tales como el anonimato y la permanencia de los lideres administrativos. No hay una respuesta universalmente aceptada a la pregunta de donde debe fijarse el equilibrio, pues los valores y las normas difieren entre las culturas.

La idea de la devolucion estructural se ha transferido de los paises de la OCDE a otras partes del mundo, ya sea porque a los paises les parecio que esta forma era atractiva o porque se la impusieron organismos internacionales, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Mientras que los donantes de ayuda han apoyado con mucho entusiasmo la transformacion de los estados del Tercer Mundo de acuerdo con los principios de la NGP (Banco Mundial, 1991, 1997), las criticas senalan la dificultad que implica hacer dichas "transferencias de politicas" entre diferentes culturas politicas y burocraticas (Minogue, 2002). En contraste con las organizaciones de donantes que presentan las reformas de la NGP como una medicina generica, la aplicacion de dichas reformas en estados de transicion en la practica ha sido dispareja.

Los panoramas generales de los efectos de la NGP en paises en desarrollo indican que la evidencia del impacto de la NGP es "desconcertantemente ambigua" (Polidano, 2001). Es justo decir que la NGP tiene unas bases empiricas debiles. Es obvio que ha habido problemas con la implementacion, en particular con respecto a la subcontratacion (McCourt, 2001). Los efectos han sido cuando mucho variados, con algunas mejoras en eficiencia y efectos diversos sobre la equidad. Con respecto a las agencias autonomizadas que prestan servicios, los costos de transaccion suelen exceder las ganancias en eficiencia, y las reformas que buscan separar al comprador del proveedor pueden haber reducido la rendicion de cuentas y aumentado la desigualdad (Batley, 1999; Manning, 2002). Sin embargo, hay algunas evaluaciones empiricas de lo que si ha funcionado y es necesario investigar mas el vinculo entre autonomia gerencial, desempeno organizacional y corrupcion. El impacto de la agencificacion sobre la fragmentacion es probablemente mayor en paises en desarrollo que en muchos paises industrializados, porque la capacidad de tener en el centro una formulacion de politicas coordinadas es ya lo suficientemente dificil en muchos paises del Tercer Mundo (Manning, 2002; Polidano, Hulme y Minogue, 1998).

Con el tiempo, ha ido quedando claro que ciertos factores cruciales que pueden haberse dado por sentados en democracias liberales de Occidente afectan de manera importante el resultado de la agencificacion en estados en desarrollo. Muchos de los paises en transicion tienen "economias duales": una economia informal asi como una cultura informal en el sector publico tanto como en el privado, y esto hace que esos paises sean vulnerables cuando introducen reformas de la NGP basadas en la nocion weberiana de la burocracia (Schick, 1998). Dichas sociedades carecen de un sector de mercado robusto, mecanismos establecidos para hacer cumplir los contratos, de la capacidad gerencial de personas experimentadas capacitadas y leyes transparentes. Ademas, el nivel de confianza interpersonal y de confianza en las instituciones gubernamentales es bajo, asi como el capital etico en el sector publico. Las normas de conducta son debiles y el nivel de corrupcion es alto (Polidano, Hulme y Minogue, 1998). Es peligroso encomendar a los gerentes publicos mayor libertad sobre los recursos cuando no han internalizado el habito de gastar el dinero publico de acuerdo con las reglas. En dichas situaciones, transferir la responsabilidad de una agencia central unica a una pletora de agencias probablemente aumentara el riesgo de corrupcion. Donde florece la informalidad, coexisten dos sistemas de servicio civil, uno basado en reglas formales y el otro basado en practicas, que no se conectan muy bien. Esto puede aplicarse a la politica de personal, a asuntos presupuestarios generales y, especialmente, a agencias y companias devueltas. En esas situaciones, las reformas de la NGP que implican mayor flexibilidad y autonomia pueden ser vistas como una nueva oportunidad para el nepotismo y el clientelismo (Pereira, 2001). Tanto devolver la autoridad como la competencia estan limitados por la incapacidad. Cuando la capacidad del gobierno es debil, la prestacion directa de servicios puede ser una estrategia con un riesgo menor (McCourt, 2002).

Una leccion es que los paises no deben pasar directamente de un sector publico informal a uno donde los gerentes reciben una gran discrecion para manejar asuntos financieros y de personal. Una estrategia podria ser un modelo de reforma en dos fases que implique un camino secuenciado, donde las reformas del servicio civil deben completarse antes de que el pais se embarque en reformas de gestion publica (Pereira, 2001). Esto implica construir una capacidad gerencial, confianza y experiencia. Deben instalarse e internalizarse los procesos basicos antes de proceder con practicas mas avanzadas. El modelo tradicional que hace enfasis en la probidad y el debido proceso mas que en resultados es adecuado para paises donde la corrupcion es un problema real (McCourt, 2002). Los gerentes deben ser capaces de controlar los insumos antes de tratar de controlar los resultados, de dar cuentas del efectivo antes de dar cuentas del costo, de ser leales a reglas uniformes antes de estar autorizados para hacer sus propias reglas, y de conocer la operacion de sistemas centralizados integrados antes de estar autorizados para ir solos a agencias autonomas (Schick, 1998). Una primera prioridad, si se quiere introducir mas agencificacion y autonomizacion del sector publico en dichos contextos, es tener un nucleo de servicio civil que funcione bien con la capacidad y las habilidades suficientes para hacer coincidir la necesidad de nuevos arreglos de rendicion de cuentas y el desempeno que esos tipos de reformas requieren.

Una condicion previa para una agencificacion exitosa es que la creacion de agencias y de companias estatales conlleva un equilibrio entre nuevas libertades operativas y nuevas formas de fijarse metas e informar sobre el desempeno. Si todo el enfasis se coloca en la libertad para operar de una manera "formal" desarrollando la parte gerencial de la reforma, y casi nada en la sujecion de esa libertad dentro de un marco firme de control politico o administrativo por medio de sistemas de rendicion de cuentas y vigilancia institucional sobre agencias autonomas, como fue el caso en Tanzania, Latvia y Mexico (Cauldfield, 2003; Pollitt, 2003; Arellano, 2000), estos tipos de reformas representan un reto para la democracia. Muchas agencias existen en un vacio de politicas, lo que significa una ausencia de objetivos claros de politicas publicas politicamente formulados, lo que implica objetivos vagos para el trabajo diario de las agencias devueltas. Ademas, en muchos paises en desarrollo la rendicion de cuentas publica externa es desafiada en parte por la debilidad de los organismos de control externos independientes ligados al parlamento. Asimismo, el control interno del ejecutivo es debilitado por deficit de motivacion y de capacidad. La capacidad y la competencia ministerial para darle seguimiento y monitorear a las agencias autonomas a menudo son insuficientes. Las habilidades de gestion del desempeno en el ejecutivo son bajas en general y las lineas de responsabilidad del ministerio para las agencias se vuelven ambiguas ante la presencia de otros intereses como representantes de las agencias. Sin embargo, esos problemas no son unicos de los paises en transicion. Son bien conocidos en todos los paises que han introducido reformas de la NGP. Pero algunos paises son mas vulnerables a dichos defectos que otros, debido a factores contextuales.

La contratacion externa de servicios (outsourcing), la autonomizacion y la devolucion estructural no se gestionan solos. Requieren una supervision activa y atenta. Y dicha supervision requiere una capacidad que es sustancialmente diferente de las herramientas burocraticas tradicionales, tal como una capacidad de comprar y la habilidad de formular objetivos operativos y evaluar resultados y desempeno (Kettl, 2000). Una mayor autonomizacion y devolucion estructural requiere el establecimiento de controles externos confiables aplicados de una manera justa y realista. Desregular y dar a los gerentes una mayor discrecion en la operacion de sus programas y organizaciones sin primero tener un sector publico honesto, basado en reglas y que funcione de manera formal, es buscar problemas. Debe haber un nivel basico de confianza mutua y de etica publica internalizada entre los gerentes del sector publico, a fin de que tengan exito las reformas de la NGP de este tipo.

CONCLUSIONES

En este articulo analizamos si las reformas de la NGP, en general, y las reformas de autonomizacion, en particular, son adecuadas y efectivas en varios paises. Para responder a esta cuestion, debemos enfocarnos no solo en el objetivo principal --la eficiencia--, sino tambien prestar atencion a los efectos secundarios de otros objetivos, tal como el control politico-administrativo. Nuestro argumento es que probablemente las reformas de la NGP tengan efectos secundarios negativos sobre el control politico, pero que el alcance y la importancia de dichos efectos dependan del contexto. Las reformas de la NGP son especialmente vulnerables a los efectos secundarios negativos cuando se instalan en paises donde las capacidades basicas y el debido proceso del servicio civil estan ausentes y se carece de un alto capital etico y confianza en el gobierno. Se tiene que tener particular cuidado al introducir reformas en paises en desarrollo, cuando su exito, incluso en paises desarrollados, esta por demostrarse (Minogue, 2001). Ademas de esto, el contexto politico es tambien importante para entender por que las reformas administrativas son tan dificiles de implementar exitosamente. El compromiso politico es la raiz del fracaso de muchas iniciativas de politicas publicas, incluidas las reformas de la Nueva Gestion Publica (McCourt, 2003).

La democracia requiere gobierno y el gobierno requiere servidores publicos leales, competentes y profesionales. En anos recientes, en Naciones Unidas, el Banco Mundial y otros organismos, ha ocurrido una disminucion gradual de entusiasmo para algunas reformas relacionadas con la NGP. Ha habido un redescubrimiento del contexto historico-institucional (Olsen, 2004). Ahora se hace mucho enfasis en la necesidad de comprender a profundidad la situacion especial en paises individuales (Banco Mundial, 2000). En la practica, una reforma dada de la NGP se refracta a traves del prisma de las leyes de un pais en particular, de imperativos de la politica cultural, etc. (McCourt, 2003). Las prioridades han dejado de ser un impulso por crear agencias y organismos autonomos y se han convertido en una lucha por lograr una buena gobernanza, en general, y mas especificamente encontrar el equilibrio correcto entre rendicion de cuentas y autonomia al enfocarse en aparatos de coordinacion debiles, falta de capacidad de gobierno y mecanismos debiles de rendicion de cuentas (OCDE, 2002).

Este acontecimiento senala la necesidad de fortalecer la capacidad y las aptitudes en la administracion publica. Las nociones de que la prosperidad economica debe ir acompanada de justicia social y que la equidad es una condicion necesaria de la gobernanza democratica han regresado. El concepto de la eleccion publica es desafiado por el concepto de servicio publico (Denhart y Denhart, 2003) o espiritu publico. Despues del 11 de septiembre, ha aumentado el reconocimiento de la necesidad de un estado fuerte, democratico y estrategico y hay senales que indican un movimiento para volver a introducir el estado. Las tareas de subcontratacion relacionadas con la seguridad se estan volviendo menos populares y se ha iniciado una discusion acerca del fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos centrales para controlar y regular (Wise, 2002). La necesidad de construir capacidades y reforzar las aptitudes esta ganando mas atencion y hay una creciente creencia en un papel mas fuerte e importante del gobierno.

Cada vez mas, el foco esta en la implicacion de reformas para el profesionalismo y la etica, en como evitar la erosion del capital etico y en como preparar, educar y capacitar a los empleados del servicio publico. Puede ser justo decir que en todos esos puntos los principios fundamentales del modo de la NGP que incluyen la reduccion del gobierno central, la autonomizacion y el prototipo de mercado se han mostrado debiles. La contratacion externa de servicios (outsourcing), la privatizacion, la devolucion estructural y las asociaciones se promovieron activamente, aun cuando en muchos paises no existian condiciones previas basicas para el exito. Para que las reformas de la NGP florezcan en condiciones economicas, es necesario que la integridad administrativa y la capacidad administrativa sean favorables. Es imposible, por ejemplo, privatizar exitosamente un pais sin que exista un sistema bien desarrollado de mercados competitivos, y la subcontratacion no funcionara sin un sistema bien desarrollado de derecho contractual (Kettl, 2000). Se paso por alto el hecho de que es poco probable que un servidor publico desmoralizado y mal pagado sea el candidato ideal para dichas formas organizacionales innovadoras y es casi seguro que sea vulnerable a los chanchullos y a la corrupcion.

Entonces, ?como debemos equilibrar las diferentes normas y valores del sector publico con un periodo de reforma de la Nueva Gestion Publica? Una posicion es que la NGP, con su fuerte enfasis en la eficiencia, suele debilitar los valores del servicio publico tradicional, como la justicia, la prediccion, la honestidad, la igualdad, la continuidad, la seguridad, el debido proceso y el control politico. Otro argumento es que la NGP complementa los valores tradicionales al introducir calidad en el servicio, servicio al cliente y responsividad. Una tercera posicion es que la NGP tiende a incrementar la tension entre diferentes valores en ciertos contextos especificos (Pollitt, 2003). En arreglos como las asociaciones publico-privadas, la prestacion de servicios publicos, los servicios estatales de beneficencia o en paises con debil capital etico en el sector publico y un bajo nivel de confianza, la nueva mezcla de valores engendrados por las reformas de la NGP podria ser mas desafiante que en situaciones con limites claros entre el sector privado y el publico, fuerte capital etico en el sector publico y alto nivel de confianza mutua. Sin embargo, seria ingenuo esperar que las reformas de la NGP, con su fuerte enfoque en la eficiencia y el servicio al cliente, fueran adoptadas con exito en todo el sector publico o en el sector publico de todos los paises sin perder otros valores deseables. Una mayor eficiencia no puede producirse en contra de la confianza del publico.

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(1) Articulo recibido el 13 de enero de 2005 y aceptado el 11 de abril de 2005. Este articulo fue escrito como parte del proyecto de investigacion titulado "Regulacion, control y auditoria" en el Centro Rokkan, financiado por el Consejo Noruego de Investigacion. Se presento una primera version de este documento en el seminario "Reconstruyendo instituciones bajo incertidumbre: definiendo a las organizaciones en el nuevo siglo" de la Division de Administracion Publica del Centro de Investigacion y Docencia Economicas (CIDE), Ciudad de Mexico, 15-16 de enero de 2004. Queremos agradecer a Steinar Askvik, Ishtiaq Jamin y a los participantes del seminario por sus valiosos comentarios. Traduccion del ingles de Susana Moreno Parada.

(2) Por supuesto que muchos de los rasgos basicos que describimos aqui tambien se aplican en sistemas presidenciales y mixtos, pero la diferencia esta en que, en dichos sistemas, el pueblo tiene mas de un conjunto de representantes o agentes.

Tom Christensen y Per Laegreid *

* El doctor Tom Christensen es profesor del Departamento de Ciencia Politica, Universidad de Oslo, correo electronico: Tom.Christensen@stv.uio.no. El doctor Per Laegreid es profesor del Departamento de Administracion y Teoria de la Organizacion/Rokkan, Centro Universitario de Bergen, correo electronico: Per.Lagreid@aorg.uib.no.
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Author:Christensen, Tom; Laegreid, Per
Publication:Gestion y Politica Publica
Date:Dec 22, 2005
Words:16195
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