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EU MINORITY POLICY IN EASTERN EUROPE: BETWEEN ENLARGEMENT AND NEIGHBOURHOOD/EU-MINDERHEITENPOLITIK IN OSTEUROPA: ZWISCHEN ERWEITERUNG UND NACHBARSCHAFT.

Der Beitritt der Mittel--und Osteuropaischen Lander (MOEL) hat zweifelsohne eine neue Etappe der EU-Minderheitenpolitik eingeleitet und die EU vor neue Herausforderungen gestellt: Mit den Erweiterungsrunden von 2004 und 2007 stieg die Gesamtbevolkerung der EU von etwa 375 auf ca. 500 Mio. Menschen an. Die Anzahl der nationalen und ethnischen Minderheiten in der EU erhohte sich von 73 auf 187, der Anteil ethnischer oder nationaler Minderheiten an der Bevolkerung in der EU wuchs von 8,6% (32,1 Mio. Angehorige) auf 8,8% (42,3 Mio. Angehorige). (1)

Beschaftigt man sich mit einem so vielschichtigen und facettenreichen Thema wie "Minderheitenpolitik" wird eines schnell deutlich: Neben der (formal-)rechtlichen Dimension gibt es eine--zumeist nicht unumstrittene politisch-normative Seite. Obgleich sich an der Frage der Definition von Minderheiten die Geister scheiden, kann hier eine juristische Eingrenzung des Gegenstandes vorgenommen werden: Minderheitenrecht bezeichnet im Volkerrecht das Anrecht ethnischer und nationaler Minderheiten auf Minderheitenschutz. Als Anknupfungspunkte minderheitenrechtlicher Regelungskonzepte sind grundsatzlich zwei Moglichkeiten denkbar. Wenn ein einzelner Angehoriger einer Minderheit Adressat einer solchen Regelung ist, handelt es sich um Individualrecht. Wird eine Minderheit als solche zum Subjekt besonderer Rechte, liegen kollektive Rechte vor.

Das Politikfeld Minderheitenpolitik kann--zumindest innerhalb der EU--als historisch gewachsenes "europaisches Minderheitenschutzregime" bezeichnet werden. Dieses basiert auf verschiedenen Entwicklungslinien im europaischen Mehrebenensystem. Die beiden zentralen Quellen im europaischen Minderheitenschutz, auf die spater noch naher eingegangen wird, sind das Rahmenubereinkommen des Europarats und das Kopenhagener Dokument der Konferenz uber Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE). Beide Instrumente unterscheiden zwischen dem Schutz nationaler Minderheiten als Gruppe und den Angehorigen dieser Minderheiten als Individuen und ordnen den Minderheitenschutz in den weiteren normativen Bereich des allgemeinen Menschenrechtsschutzes ein. 1

Im Folgenden sollen die wesentlichen Entwicklungspunkte des Minderheitenschutzes als rechtliches und politisches Konzept im Zusammenhang der EU-Erweiterung nachgezeichnet und problematisiert werden. Aus ihnen konnen wichtige Hinweise auf die Handlungsebenen, Motivationen und Zielentwicklungen des europaischen Minderheitenschutzes gewonnen werden. Ferner soll erortert werden, inwieweit man von einer Internationalisierung des Minderheitenrechts sprechen kann oder ob an dieser Stelle nicht das Konzept der differenzierten Integration von Minderheitenrechten zutreffender ist. (2)

Das europaische Minderheitenschutzregime

Das bestehende europaische Minderheitenschutzregime ist von mehrfacher Relevanz fur die Internationalisierung des Minderheitenrechts: Es stellt einerseits den Handlungsrahmen dar, in dem internationale Akteure agieren, und bietet andererseits rechtliche und politische Ressourcen an, auf welche beispielsweise die EU, aber auch transnationale NGOs zuruckgreifen. Die Erkenntnisse uber Defizite und Dynamiken dieses Minderheitenschutzregimes, welches vorwiegend auf volkerrechtlichen Regeln sowie auf weichen Mechanismen (soft law) basiert, konnen als Massstab fur die Bewertung der Internationalisierung des Minderheitenrechts dienen.

Im folgenden Abschnitt wird das volkerrechtliche, europaische Minderheitenschutzsystem in seiner konkreten Ausgestaltung naher untersucht. Der Fokus liegt dabei--neben der EU--auf den beiden wichtigsten Akteuren in diesem Bereich, der OSZE und dem Europarat.

OSZE

Die Konferenz uber Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE), die im Jahr 1995 in die Organisation fur Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) uberging, hatte sich mit unterschiedlichen Instrumenten fur den Minderheitenschutz eingesetzt. Die Organisation beschaftigte sich nach dem Ende der kommunistischen Regime in Osteuropa als erster der europaischen Akteure im Rahmen der "menschlichen Dimension" des KSZE-Prozesses mit minderheitenrechtlichen Fragen. 3 Seither gehoren die Formulierung einheitlicher Standards im Minderheitenschutz und die Uberwachung der Einhaltung der sich aus diesen ergebenden Verpflichtungen der Staaten zu den wichtigsten Aufgaben der beteiligten Lander. In der Regel sind die internationalen Dokumente der KSZE/OSZE nicht als volkerrechtliche Vertrage zu werten, sondern als soft law oder politische Absichtserklarungen.

Besonders hervorzuheben ist das Dokument des Kopenhagener Treffens der Konferenz uber die menschliche Dimension der KSZE vom 29. Juni 1990, in dem sich die Teilnehmerstaaten zum ersten Mal auf einen europaweiten Standard fur den Status und die Rechte von Minderheiten verstandigten. Die Kopenhagener Schlussakte gehort bis heute zu den umfassendsten Dokumenten im europaischen Minderheitenschutz und hatte eine Vorbildfunktion fur spater verabschiedete Regelungen zum Recht nationaler Minderheiten. Trotz ihres politischen Charakters wurde sie in mehrere bilaterale Vertrage zwischen KSZE-Teilnehmerstaaten als Bezugstext aufgenommen und als "rechtlich verbindlich" anerkannt. Die Europaische Union hat sie im Rahmen ihrer externen Beziehungen gegenuber einigen Drittstaaten zur Bedingung fur EU-Unterstutzungsmassnahmen gemacht. So wurde in der im Dezember 1991 von den EG-Aussenministern verabschiedeten Erklarung zu den "Richtlinien fur die Anerkennung neuer Staaten in Osteuropa und in der Sowjetunion" die Einhaltung der eingegangen KSZE-Verpflichtungen zum Mindeststandard erklart.

In der Folgezeit schuf die KSZE/OSZE eine Reihe von Mechanismen, um die Uberwachung und Durchsetzung der (politischen) Verpflichtungen zu verbessern. Besonders wichtig fur den Minderheitenschutz war das auf dem KSZE-Gipfel von Helsinki im Juli 1992 eingefuhrte Amt des Hochkommissars fur Nationale Minderheiten (HKNM). Sein Mandat bezieht sich in erster Linie auf ein Fruhwarnsystem, um hinter den Kulissen praventiv und deeskalierend auf Minderheitenkonflikte einzuwirken. Der HKNM bedient sich vor allem des Mittels der "stillen Diplomatie", um Vermittlung zwischen Parteien und Forderung von Vertrauen und Dialogbereitschaft zu erreichen. Dabei unterliegt sein Amt einer Reihe von institutionellen und operativen Einschrankungen. Insgesamt lassen sich die bisherigen Aktivitaten des HKNM als Element der Krisenpravention innerhalb der OSZE aber als uberwiegen gelungen bewerten. Dadurch erlangten die Vermittlungsbemuhungen des Hochkommissars erhebliche Bedeutung, sodass auch die EU wahrend des Beitrittsprozesses klar signalisierte, dass sie von den MOEL die Befolgung seiner Empfehlungen erwarte.

Europarat

Zu den Hauptaufgaben des Europarats gehort die Erarbeitung multilateraler volkerrechtlicher Vertrage. Mit der Europaischen Menschenrechtskonvention aus dem Jahr 1950 (EMRK) und dem dazugehorigen Uberwachungsmechanismus des Europaischen Gerichtshofs fur Menschenrechte (EGMR) hat er beachtliche Massstabe gesetzt. Die EMRK enthalt jedoch nur vage Vorschriften zum Schutz von Minderheiten. Direkte Erwahnung finden Minderheitenrechte nur im Diskriminierungsverbot des Art. 14 und in einigen Entwurfen fur ein Zusatzprotokoll zur EMRK. Ein allgemeines Diskriminierungsverbot bietet das 12. Zusatzprotokoll, das im April 2005 in Kraft getreten und von 18 Staaten ratifiziert worden ist (Stand: 18.03.2013); verwiesen sei an dieser Stelle auch auf den Entwurf eines Zusatzprotokolls zur EMRK in der Empfehlung 1201 (1993) der Parlamentarischen Versammlung des Europarats. Dieser Entwurf, insbesondere die in Art. 1 enthaltene und auch von anderen internationalen Akteuren zitierte Begriffsdefinition von "nationaler Minderheit" diente als bindender Massstab fur zukunftige Entscheidungen der Parlamentarischen Versammlung.

Im Bereich des Minderheitenschutzes verdienen zwei Vertrage des Europarats besondere Aufmerksamkeit, die Europaische Charta der Regionalund Minderheitensprachen und das Rahmenubereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten.

Die Europaische Charta der Regional--und Minderheitensprachen ist als Ergebnis langjahriger Bemuhungen am 5. November 1992 zustande gekommen und seit dem 1. Marz 1998 in Kraft. (4) Die "Sprachencharta" stellt in der chronologischen Abfolge das erste rechtlich verbindliche regionale Minderheitenschutzabkommen dar, auf das sich die Europaratsmitglieder verstandigen konnten. Sie behandelt mit dem sprachlich-kulturellen Bereich einen wichtigen Teil des Minderheitenschutzes, da Sprachen zu den wesentlichen Identitatsmerkmalen vieler nationaler Minderheiten zahlen. Dabei geht sie uber den blossen Schutz von Regional--und Minderheitensprachen hinaus und fordert auch deren aktive Forderung. Diese Unterstutzungsmassnahmen schliessen Regeln zur positiven Diskriminierung, also der aktiven Forderung von Minderheitsangehorigen, etwa in Bezug auf Sprachminderheiten, mit ein. Gleichwohl haben die Vertragsstaaten hier die Moglichkeit, einen Vorbehalt einzulegen. Die Sprachencharta konstituiert weder individuelle noch kollektive Minderheitenrechte, sondern stellt nur Verpflichtungen der Vertragsstaaten auf. Sie bietet damit einen Ansatz zum Schutz der Minderheitensprachen, die ausdrucklich keine Diskriminierung der Mehrheit darstellt. Zur Kontrolle der Umsetzung ist die Sprachencharta mit einem ausgefeilten, aber relativ schwachen Berichtssystem ausgestattet--ein entsprechendes Sanktionssystem fehlt allerdings.

Im Ergebnis ist die Sprachencharta ein wichtiger Baustein des europaischen Minderheitenschutzsystems, da sie mit dem sprachlichen Bereich einen wesentlichen Teil der kulturellen Identitat von Minderheiten anspricht. Zu ihren Defiziten gehoren dagegen der grosse Spielraum der Vertragsstaaten und die geringe Kontrolle der Umsetzung. Die Ermessensspielraume der Staaten bei der Auswahl der Sprachen und der zu ergreifenden Massnahmen erlauben es den Unterzeichnerstaaten, nur ein Minimum an Verpflichtungen auszuwahlen, ohne damit den sprachlichen Minderheitenschutz nachhaltig zu verbessern. Hinzu kommt, dass der Ratifikationsprozess eher schleppend verlauft: Von den 47 Mitgliedsstaaten des Europarates haben bislang erst 25 Staaten die Charta ratifiziert, acht Staaten haben sie lediglich unterschrieben, 14 Mitgliedsstaaten (darunter auch die EU-Mitglieder Belgien, Bulgarien, Estland, Griechenland, Irland, Lettland, Litauen und Portugal) haben sie nicht einmal unterzeichnet. (5)

Aufgrund der oben genannten Nachteile fallt die Beurteilung der Sprachencharta eher negativ aus. Die Ratifikation gestaltete sich auch im EU-Beitrittsprozess problematisch. Ende Februar 2004--also kurz vor der Osterweiterung--hatten sie nur drei der MOEL (Ungarn, die Slowakei und Slowenien) ratifiziert. In den Fortschrittsberichten der EU wurde der Stand der Ratifikation zwar erwahnt, spielte aber im Vergleich zum Rahmenubereinkommen eine weniger wichtige Rolle.

Das Rahmenubereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten (kurz: Rahmenubereinkommen), welches ab Februar 1995 zur Zeichnung (auch fur Nichtmitgliedsstaaten des Europarats) auslag, trat im Februar 1998 und damit noch vor der Sprachencharta in Kraft. (6) Sein Schwerpunkt liegt im grundsatzpolitischen Bereich bezuglich des Minderheitenschutzes. Das Rahmenubereinkommen verfolgte offiziell das Ziel, die politischen Verpflichtungen aus den Dokumenten der KSZE in volkerrechtliche Vertrage umzuwandeln. In der Ausarbeitungsphase wurden eine verbesserte Koordination der europaischen Organisationen angestrebt und Vertreter der KSZE/OSZE und der Kommission der EG/EU miteinbezogen.

Das Rahmenubereinkommen ordnet den Minderheitenschutz als Bestandteil des internationalen Menschenrechtsschutzes ein (Art. 1). Es enthalt nur andeutungsweise eine Definition von "nationaler Minderheit" (Praambel, Art. 3) und auch keine direkt anwendbaren Bestimmungen. Vielmehr beschrankt es sich darauf, Grundsatze und Prinzipien zum Minderheitenschutz aufzustellen. Die Vertragsparteien verpflichten sich zur Durchfuhrung der Ziele, haben aber einen breiten Ermessensspielraum bei der Wahl der Mittel zur konkreten Durchsetzung. Zur Kontrolle der Durchfuhrung des Rahmenubereinkommens wurde wie schon bei der Sprachencharta bewusst kein gerichtsformiges Verfahren, sondern ein System regelmassiger Staatenberichte gewahlt. Anhand dieser Staatenberichte sollen die beiden Uberwachungsgremien, das Ministerkomitee und ein Beratender Ausschuss, die Umsetzung des Rahmenubereinkommens kontrollieren (Art. 24 ff.).

Das Rahmenubereinkommen hat sich aus juristischer Sicht zum wichtigsten Bezugspunkt im europaischen Minderheitenschutzregime entwickelt. Auch im Monitoring-Prozess der EU-Erweitenmg hat es als wichtige Referenz gedient. (7) Insgesamt ist das Rahmenubereinkommen durchaus als deutlicher Fortschritt fur den regionalen Minderheitenschutzstandard zu bewerten, da es zu einer--wenn auch relativ schwachen--rechtlichen Bindung seiner Vertragspartner fuhrt. Die Mitgliedsstaaten wurden durch den Durchsetzungsmechanismus des Rahmenubereinkommens erstmals einer gewissen Kontrolle hinsichtlich ihrer Minderheitenpolitik unterworfen. Die Effektivitat des Rahmenubereinkommens hangt jedoch von der Bereitschaft der Vertragsstaaten zur Erfullung der eingegangenen Verpflichtungen, von der sorgfaltigen Kontrolle der Uberwachungsorgane sowie von der Anzahl der Vertragsstaaten ab. Besonders in der grossen Beteiligung der europaischen Staaten hebt sich das Rahmenubereinkommen von der Sprachencharta ab. Bisher haben 39 Staaten das Rahmenubereinkommen ratifiziert, wenngleich wichtige Staaten wie Frankreich, Griechenland, Belgien und die Turkei noch fehlen. (8)

Europaische Union

Auf dem Gebiet der Minderheitenpolitik verfugte die EU uber lange Zeit kaum uber eigene Zustandigkeiten. Im Zuge der EU-Osterweiterung entwickelte sie jedoch Ansatze einer Minderheitenpolitik nach aussen--welche als Folge der Erweiterung teilweise rechtlich und politisch "internalisiert" wurde. Bei der Bewertung der EU-Minderheitenpolitik gilt es dennoch, zunachst zwischen Binnen--und Aussenperspektive zu unterscheiden.

Der Amsterdamer Vertrag von 1997 brachte zahlreiche minderheitenrelevante Neuerungen im Primarrecht. Der eigene Anspruch der EU, eine ,Wertegemeinschaft' zu sein, fuhrte dazu, dass sich die EU-Institutionen verstarkt mit menschenrechtlichen Themen beschaftigten. Mit dem damaligen Art. 13 EG-Vertrag (heute Art. 19 AEUV) wurde in der Textfassung des Amsterdamer Vertrages eine Rechtsgrundlage geschaffen, auf deren Basis die EU seither Massnahmen gegen Diskriminierung aufgrund von Rasse und ethnischer Herkunft ergreifen kann. Auf Basis dieses Artikels prasentierte die EU-Kommission mit der "Antidiskriminierungsrichtlinie" (RL 2000/43/EG) und der "Gleichbehandlungsrahmenrichtlinie" (RL 2000/78/EG) zwei Vorschlage, die im heutigen EU-Recht als Grundsteine der gemeinschaftlichen Antidiskriminierungspolitik gelten. Damit wurde der Diskriminierungsschutz im gemeinschaftlichen Besitzstand (acquis communautaire) der EU verankert und das Fundament fur die weitere Ausgestaltung der EU-Minderheitenpolitik gelegt.

Mit dem gescheiterten Verfassungsvertrag und dem daraus hervorgehenden Reformvertrag von Lissabon fand der Begriff ,Minderheit' im Jahr 2007 erstmals in einem primarrechtlichen Text der EU Erwahnung. Im neuen Artikel 2 EUV werden Rechte von Personen, die Minderheiten angehoren, ausdrucklich zu den grundlegenden Werten der Union gezahlt.

Eine weitere Quelle des EU-Minderheitenrechts stellt die Charta der Grundrechte (GRC) dar, welche mit Inkrafttreten des Lissabon-Vertrags fur die meisten EU-Staaten (ausser Polen, dem Vereinigten Konigreich und der Tschechischen Republik) durch den Verweis in Artikel 6 des geanderten EU-Vertrages verbindlich wurde. Aus minderheitenrechtlicher Sicht ist die GRC besonders interessant, da sie in Art. 21, Abs. 1 den Begriff nationale Minderheit' einfuhrt:

"Diskriminierungen, insbesondere wegen des Geschlechts, der Rasse, der Hautfarbe, der ethnischen oder sozialen Herkunft, der genetischen Merkmale, der Sprache, der Religion oder der Weltanschauung, der politischen oder sonstigen Anschauung, der Zugehorigkeit zu einer nationalen Minderheit, des Vermogens, der Geburt, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung, sind verboten."

Im Gegensatz zu Art. 19 AEUV enthalt diese Bestimmung eine klare und direkt anwendbare Verbotsklausel, gibt der EU jedoch kein eindeutiges Mandat, um gegen solche Diskriminierungen vorzugehen. Gleichwohl wurde mit Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages der Terminus nationale Minderheit' als Begriff in das Primarrecht uberfuhrt.

Der Vertrag von Lissabon ist somit eine Zasur in der EUMinderheitenpolitik, da auch die Rechte von Angehorigen ethnischer und nationaler Minderheiten erstmals zu den Grundwerten der Gemeinschaft gezahlt werden: Die GRC verbietet Diskriminierung aufgrund der "Zugehorigkeit zu einer nationalen Minderheit" (Art. 21, Abs. 1). Zusammen mit Artikel 22 GRC, in welchem die Achtung der Vielfalt der Kulturen, Religionen und Sprachen verankert wurde, ist sie eine eindeutige Aussage fur Minderheitenrechte innerhalb der EU. Dennoch kann der Reformvertrag nicht uber den Widerspruch hinwegtauschen, dass zwar ein expliziter Bezug zu Minderheiten hergestellt wird, konkrete Bestimmungen fur die Umsetzung dieser Rechte aber noch fehlen.

Massgeblich fur die externe Dimension der EU-Minderheitenpolitik waren die vom Europaischen Rat im Juni 1993 beschlossenen ,Kopenhagener Kriterien'. Die politischen Beitrittskriterien, die rechtsstaatliche und demokratische Strukturen verlangen, beinhalten dabei auch die Achtung und den Schutz von Minderheiten.

Den konkreten Beitrittsverhandlungen ging eine analytische Durchleuchtung des sich standig fortentwickelnden Acquis durch ein Screening der EU-Kommission voraus. Die EU machte bereits die Eroffnung von Beitrittsverhandlungen von der volligen oder partiellen Erfullung der politischen und wirtschaftlichen Kriterien abhangig und verfolgte deren weitere Implementierung und Einhaltung durch ein aufwendiges Monitoring-Verfahren wahrend der Verhandlungen bis zur Aufnahme.

Die regelmassigen Fortschrittsberichte offenbarten dabei einen sehr selektiven Ansatz der Kommission bei der Bewertung der Minderheitensituationen in den Beitrittsstaaten. Die Kommission richtete ihre Aufmerksamkeit insbesondere auf drei Minderheitengruppen: Neben den russischen Gruppen im Baltikum und in Osteuropa bildeten die Roma und die ungarischen Minderheiten in den Nachbarstaaten Ungarns bisher die Schwerpunkte der Fortschrittsberichte. Dabei wurden sowohl "harte" (sicherheitspolitischer Konflikt mit Russland) als auch "weiche" Sicherheitsinteressen (Armutsmigration der Roma, organisierte Kriminalitat und soziale Spannungen) berucksichtigt. Das Konfliktpotential um die "Auslandsungam" im Karpatenbecken konnte durch die EU-Politik zumindest vorubergehend entscharft werden. Jedoch zeigt der zunehmende Nationalismus in Ungarn nach dem EU-Beitritt eine parallele Entwicklung, die EU-Werte und Normen in diesem Bereich untergraben konnte.

Der Fokus der EU auf politisierte Gruppen liess zahlreiche kleinere Minderheitengruppen in den Beitrittslandern dagegen weitgehend unerwahnt--diese wurden nur selten uberhaupt in den Berichten behandelt. Ausserdem wurden die Minderheitengruppen nicht offiziell von EU-Seite in die Beitrittsverhandlungen mit einbezogen; sie waren nur mittelbar uber die nationalen Parlamente beteiligt--falls die betroffene Minderheit dort reprasentiert war (wie etwa die ungarische Minderheit in der Slowakei).

Der Minderheitenschutz spielt im Erweiterungsprozess eine zunehmend wichtige Rolle: Die Beitrittslander mit Kandidatenstatus (Albanien, Montenegro, Serbien, Mazedonien, Turkei) haben allesamt Minderheitenkonflikte. Die EU kann jedoch nur mit einer nach innen und aussen glaubwurdigen Minderheitenpolitik solche ethnischen Konflikte in der Nachbarschaft einhegen. Das eine solche Politik auch proaktiv ausgestaltet werden muss, ist nicht zuletzt seit der Ukraine-Krise virulent geworden.

Schlussbemerkungen

Der Minderheitenschutz hat in Europa seit den 1990er Jahren eine besondere zentrifugale und zentripetale Dynamik entfacht. Nachdem die KSZE/OSZE zunachst die politische Vorreiterrolle fur sich beansprucht hatte, verlagerte sich das Engagement der an Minderheitenschutz interessierten Staaten auf den Europarat und schliesslich auf die EU. Das (ideal-)politische Moment der KSZE-Dokumente von 1990 ist abgeflaut und einer pragmatischeren Handhabung gewichen. Die Dynamik im europaischen Minderheitenschutzregime ging von anfangs weitreichenden, rein politischen hin zu schwacheren, dafur aber rechtsverbindlichen Vereinbarungen. Teilweise lasst sich auch feststellen, dass sich die Trennlinien zwischen Recht und Politik durch internationale Instrumente wie das Rahmenubereinkommen uberschneiden.

Bei der inhaltlichen Bestandsaufnahme zeigt sich, dass sich das volkerrechtliche Minderheitenrecht derzeit im Wesentlichen auf einen individualrechtlichen Zugang beschrankt. Kollektive Minderheitenrechte sind kaum vorzufinden, der Gruppenschutz beschrankt sich bisher allenfalls auf den Schutz vor physischer Gewalt im Rahmen des Selbstbestimmungsrechts der Volker. Weitergehende Gruppen rechte, etwa Verpflichtungen zu bestimmten Autonomieformen, sind dagegen bisher wenig internationalisiert. Lediglich in politischen Absichtserklarungen, wie dem Kopenhagener Dokument der KSZE, wird auf solche kollektiven Rechte hingewiesen. Da diese Erklarungen oft nur als soft law zum europaischen Minderheitenschutzregime beitragen, bleiben fur das Schutzniveau der europaischen Minderheitengruppen primar das nationale Recht und die Vereinbarungen in bilateralen Vertragen ausschlaggebend. Die Ausgestaltung nationaler Rechtsordnungen hinsichtlich der Stellung nationaler Minderheiten in Europa ist aber sehr heterogen und spiegelt die speziellen demographischen, historischen, okonomischen, politischen und sozialen Merkmale der einzelnen Staaten wider. Etwa drei Viertel der europaischen Rechtsordnungen beinhalten jedoch zumindest eine verfassungsrechtliche Absicherung der grundlegenden Minderheitenrechte. (9)

Der normative Druck der Institutionen fuhrte bisher allenfalls zu inkrementellen Verbesserungen des minderheitenrechtlichen Schutzniveaus in Europa. Gerade die Defizite des volkerrechtlichen Minderheitenrechts werden hier deutlich: vage Formulierungen und weite Ermessensspielraume fur Vertragsstaaten; juristisch unzureichende Kontroll--und Durchsetzungsverfahren sowie die Abstinenz grosser Staaten von zentralen Vertragen wie dem Rahmenubereinkommen. Die OSZE hat mit ihrem pragmatischen Zugang gegenuber dem Europarat den Vorteil, dass sie mit ihren Langzeitmissionen und dem Hohen Kommissar direkt vor Ort die Situation von Minderheiten untersuchen und politische Kompromisse zwischen den Konfliktparteien erarbeiten kann. Da sie aber kaum rechtlich verbindliche Vereinbarungen hervorbringt, bleibt auch ihr Einfluss auf die nationalen Minderheitenpolitiken und Rechtssysteme gering.

Mit der EU-Osterweiterung wurden zunehmend grenzuberschreitende Minderheitenfragen demographischer, politischer und rechtlicher Natur in den Raum der EU importiert und dadurch multiple Pfadabhangigkeiten erzeugt. (10) Durch die sich andernden Akteurskonstellationen entwickelt sich die EU-Minderheitenpolitik dynamisch in allen drei Bereichen der politischen Analyse (policy, politics, polity) durch innere und aussere Einflussfaktoren weiter.

Schliesslich stellt sich noch die Frage: Welche Ruckwirkungen hat die EU-Erweiterung auf die Internationalisierung der Minderheitenrechte und wie lassen sich diese theoretisch erfassen?

Im Bereich des Minderheitenschutzes ergeben sich einige Schwierigkeiten bei der Anwendung von etablierten Konzepten der Europaforschung: Da es in der Minderheitenpolitik aufgrund mangelnder Normenkonsistenz keine klaren benchmarks der EU gab, sind sowohl Politiktransfer als auch Diffusion als Analyserahmen nur bedingt brauchbar. Die EU hat bei den besonderen Minderheitenrechten keine eigenen Policy Modelle zur Verfugung stellen konnen, da es sich grosstenteils um nichtvergemeinschaftete Politikfelder handelte. Die einzelnen EU-Lander haben unterschiedliche Traditionen, Normen und Praktiken im Umgang mit ethnischen und nationalen Minderheiten. Teilweise kamen die innovativeren, anwendungserprobten Modelle aus den MOEL, wie etwa das europaweit einzigartige System der Minderheitenselbstverwaltungen in Ungarn.

Parallel zum EU-Erweiterungsprozess entwickelte sich die Minderheitenpolitik auf der EU-Ebene fortgehend weiter. Diese Prozesse mundeten in der Aufnahme des Minderheitenschutzes im EU-Primarrecht mit dem Vertrag von Lissabon. Dass solche Neuerungen in das EU-Vertragswerk aufgenommen wurden, lag auch an der erhohten Zahl minderheitenpolitisch interessierter Staaten. (11) Allerdings fuhrt dies nicht zwangslaufig zu erhohter Konvergenz der EU-Mitgliedstaaten im Minderheitenschutz: Im Bereich Minderheitenpolitik lasst sich--wie in vielen anderen Politikbereichen--eine zunehmend differenzierte Integration beobachten. Die Schutzniveaus einzelner Mitgliedstaaten sind sehr unterschiedlich und reichen von einer verfassungsmassigen Verankerung der Minderheitenrechte bis zur Nichtanerkennung der Existenz von ethnischen oder nationalen Minderheiten auf dem eigenen Territorium. Uberdies ist eine durch den EU-Erweiterungsprozess entstandene Diskrepanz festzu stellen. Alle beigetretenen Lander aus Mittel--und Osteuropa haben auf Druck der EU etwa das Rahmenubereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten des Europarats im Zuge des EU-Beitritts ratifiziert, im Gegensatz zu den "alten" EU-Staaten Frankreich und Griechenland.

Das Teilnehmerfeld an wichtigen Instrumenten des Minderheitenschutzes gleicht eher dem Modell der "konzentrischen Kreise". Mit Hinblick auf das Rahmenubereinkommen oder der Grundrechtecharta kann hier nicht nur auf eine temporare Differenzierung hingewiesen werden: Viele der nicht-partizipierenden Staaten beabsichtigen nicht, diesen Vertrags werken mittelfristig beizutreten. Insofern ist die Aussicht auf eine sektorale Differenzierung und damit auch die Gefahr permanenter raumlicher Trennlinien im Minderheitenschutz in Europa nicht von der Hand zu weisen. Wenn die EU jedoch Minderheitenwerte nach aussen und in unmittelbarer Nachbarschaft verteidigen will, muss sie auch nach innen fur einheitliche Regelungen sorgen.

Bibliographie

1. Europarat (1992), Europaische Charta der Regioml--und Minderheitensprachen, ETS-No. 148, Zeichnung 5. November 1992, Inkrafttreten 1. Marz 1998, Text online abrufbar unter http://conventions.coe.int/Treaty/ger/Treaties/ Html/148.htm (Stand: 05.06.2015).

2. Europarat (1995), Rahmenubereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten, ETS-No 157, Zeichnung 1. Februar 1995, Inkrafttreten 3. September 1998; online abrufbar unter http://conventions.coe.int/ Treaty/ger/Treaties/Html/157.htm (Stand: 05.06.2015).

3. Hofmann, Rainer (2006), "Der Schutz von Minderheiten in Europa", in: Weidenfeld, Werner [Hrsg.]: Die Europaische Union. Politisches System und Politikbereiche, Bonn: Bundeszentrale fur politische Bildungsarbeit.

4. Opitz, Maximilian (2007), Die Minderheitenpolitik der Europaischen Union: Probleme, Potentiale, Perspektiven., Berlin: LIT-Verlag.

5. Pan, Christoph; Pfeil, Beate S. (2006), Minderheitenrechte in Europa. Hattdbuch der europaischen Volksgruppen, Band 2, 2., uberarbeitete und aktualisierte Auflage, Wien/New York: Springer.

6. Sasse, Gwendolyn (2004), "Minority Rights and EU Enlargement: Normative Overstretch or Effective Conditionality?", in: Toggenburg, Gabriel [Hrsg.]: Minority Protection and the Enlarged Union: The Way Forward, Budapest: OSI/LGI.

7. Toggenburg, Gabriel; Rautz, Gunther (2010), ABC des Minderheitenschutzes in Europa, Stuttgart: UTB.

8. Vizi, Balazs (2005), "An Unintended Legal Backlash of Enlargement? The Inclusion of Minority Rights in the EU Constitutional Treaty", in: Regio--Minorities, Politics, Society, 2005/01.

Christoph Schnellbach *

* Dr. Christoph Schnnellnach ist Lehrbeauftragter und Projektkoordinator am Geschwiste-Scholl-Institut fur Politikwissenschaft. Von 2012-2014 war er Junior Research Fellow an der Andrassy Universitat Budapest. Seine Forschunsschwerpunkte sind Europaische Integration, EU-Erweiterung und Minderheitenpolitik.

Contact: Christoph.Schnellbach@gsi.uni-muenchen.de

(1) Die Gesamtzahl der Volksgruppen in Gesamteuropa (39 Staaten) wird auf 337 beziffert, mit insgesamt 103,5 Mio. Angehorigen. Als Grunde fur das starke Ansteigen der Anzahl Minderheitsangehoriger in Europa fuhren die Autoren an, dass die Transparenz politischer und demografischer Strukturen in Europa grosser geworden ist, viele Minderheitenangehorige im Schutze der Demokratie, Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit wieder zu ihrer Identitat zuruckgefunden haben und die Anzahl der Staaten betrachtlich gestiegen ist--womit auch die Zahl der Minderheiten uberproportional ansteigt, vgl. Christoph Pan, Beate S. Pfeil, Minderheitenrechte in Europa. Handbuch der europaischen Volksgruppen, Band 2, 2, uberarbeitete und aktualisierte Auflage, Wicn/New York: Springer, 2006.

(2) Internationalisicrung meint in diesem Zusammenhang die Erweiterung der Zustandigkeit auf mehrere Staaten oder internationale Organisationen, unter differenzierter Integration versteht man dagegen die abgestufte Integration in verschiedenen Politikfeldern (z. B. der EU) auf zeitlicher, inhaltlicher, struktureller oder raumlicher Ebene.

(3) Die KSZE war seit ihrem Entstehen im Jahr 1975 ein rein zwischenstaatlicher Prozess. Erst durch die zunehmende Institutionalisierung seit der Charta von Paris 1990 verfestigte sich die Organisationsstruktur.

(4) Vgl. Europarat, Europaische Charta der Regional--und Minderheitensprachen, ETS-No. 148, Zeichnung 5. November 1992, Inkrafttreten 1. Marz 1998, Text online abrufbar unter http://conventions.coe.int/TreatsVger/Treaties/Htinl/148.htm (Stand: 05.06.2015).

(5) Ubersicht der Unterzeiehnungen/Ratifikationen, online abrufbar unter: http://conventions.coe.int/Treatv/Commun/ChercheSig.asp?NT=l48&CM=8&DF=05/06/2015& CL=ENG (Stand: 05.06.2015).

(6) Europarat, Rahmenubereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten, ETS-No 157, Zeichnung 1. Februar 1995, Inkrafttreten 3. September 1998; online abrufbar unter http://conventions.coe.int/Treatv/ger/Treaties/Htrn]/l57.htm (Stand: 05.06.2015).

(7) Vgl. Gwendolyn Sasse, "Minority Rights and EU Enlargement: Normative Overstretch or Effective Conditionality?", in: Toggenburg, Gabriel [Hrsg.]: Minority Protection and the Enlarged Union: The Way Forward, Budapest: OSI/LGI, 2004, S. 68 f.

(8) Frankreich und die Turkei haben das Rahmenubercinkommen nicht unterzeichnet, Ubersicht online abrufbar unter: http://conventions.coe.int/Treatv/Commun/ChercheSig.asp7NTM 57&CM=8&DF=05/06/2015& CL=ENG (Stand: 05.06.2015).

(9) Vgl. Pan, Pfeil, S. 641. Ein durch Rechtsvergleichung ermittelter gemeineuropaischer Mindeststandard des Minderheitenrechts findet sich bei Rainer Hofmann, "Der Schutz von Minderheiten in Europa", in: Werner Weidenfeld [Hrsg.], Die Europaische Union. Politisches System und Politikbereiche, Bonn: Bundeszentrale fur politische Buldung, 2006, S.390 f.

(10) Die Interessen der staatlichen Akteure werden auf die EU-Ebene ubertragen und im Beitrittsprozess transformiert. Die EU entwickelt parallel zum Erweiterungsprozess eigene Mechanismen und Politiken im Minderheitenschutz. Diese Innovationen konnen vom organisierten Austausch von best practices bis zur Einfuhrung von rechtlichen Regelungsmechanismen reichen. Die EU-Mitgliedsstaaten sind ihrerseits verpflichtet, die neuen EU-Politiken zu importieren.

(11) Vgl. Vizi Balazs, "An Unintended Legal Backlash of Enlargement?--The Inclusion of Minority Rights in the EU Constitutional Treaty", in: Regio--Minorities, Politics, Society, 2005/01, S. 89 ff.
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Author:Schnellbach, Christoph
Publication:Studia Europaea
Date:Jun 1, 2015
Words:3938
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