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ERRORES ESTADISTICOS EN LA LEY DE COORDINACION FISCAL DE MEXICO: UNA NOTA.

STATISTICAL ERRORS IN THE FISCAL COORDINATION LAW OF MEXICO: A NOTE

1. Introduccion

A finales de los anos setenta se formaliza en Mexico el esquema de la coordinacion fiscal entre los distintos ordenes de gobierno con la finalidad de evitar la superposicion de gravamenes federales, estatales y municipales, lo que producia cargas fiscales excesivas en los contribuyentes. De esta manera, a traves de la Ley de coordinacion fiscal (LCF), se definio que las entidades federativas recibirian proporciones constantes de la recaudacion federal, a cambio de lo cual no mantendrian impuestos estatales o municipales que solo estableceria la Federacion.

Una decada despues, en las formulas de distribucion de las participaciones en ingresos federales se introdujo la variable poblacional, asi como indicadores aproximados de la actividad economica (e.g. impuestos asignables). Por ende, hasta el ano 2007, poco mos de 45% de los ingresos federales que se transferian a las entidades federativas se calculaba en funciin directa del nimero de habitantes en cada uno de ellas.

A partir del ano 2008 la poblacion adquiere un papel mucho mas relevante para la distribucion de ingresos, en virtud de que la estructura de las formulas vuelve a cambiar producto de una reforma hacendaria en materia de federalismo fiscal que privilegia la informacion de poblacion, al incorporarla como un factor por el que se ponderan todas las variables que conforman dichas formulas, es decir, el Producto Interno Bruto por entidad federativa, asi como la recaudaciin de impuestos y derechos locales.

Para este replanteamiento de la relacion fiscal entre los tres ordenes de gobierno se argumento la generacion de mejores incentivos para fortalecer sus haciendas piblicas, al fomentar la recaudacion y la actividad economica (vease Camara de Diputados, 2007a: 3), empero, al redefinir la estructura de la formula, la distribuciin de las participaciones muestra una estrecha relacion con el comportamiento poblacional, lo que neutraliza la influencia del resto de las variables. En el presente estudio dicha circunstancia se analizara inicamente desde el punto de vista de la relevancia y efectos de las fuentes de informaciin. (1)

Por otro lado, debido a que la informaciin del Producto Interno Bruto por entidad federativa se utiliza en terminos nominales, contrario a conseguir el objetivo de hacer que las participaciones en ingresos federales incentiven la dinamica economica, genera importantes sesgos, ya que no se toma en cuenta el efecto de los precios en dicha variable. Esto es, la actividad economica en los estados y la Ciudad de Mexico que se considera a traves del Producto Interno Bruto incluye tambien el crecimiento en el nivel de precios, por ende, la distribucion de recursos esta relacionada fuertemente con el nivel de precios, mas no necesariamente con el impulso al crecimiento economico.

Dado que tales consideraciones determinan los ingresos que reciben las entidades federativas por concepto de participaciones en ingresos federales, resulta muy importante su analisis con la finalidad de brindar elementos tecnicos en la discusion sobre el fortalecimiento del Sistema nacional de coordinacion fiscal mexicano (SNCF).

El presente trabajo comprende tres secciones adicionales a esta. En la seccion 2 se describe brevemente el SNCF, asi como sus modificaciones, con enfasis en las realizadas en la ultima decada, en particular las correspondientes al Fondo general de participaciones (FGP). Mas adelante se analiza la eleccion de las variables y las consecuencias que esta ha tenido en la distribucion de los ingresos entre las entidades federativas. Por ultimo, se presentan las conclusiones.

2. Sistema nacional de coordinacion fiscal

En 1979 se creo el SNCF que actualmente rige las relaciones entre los tres ordenes de gobierno, a traves del cual, por primera vez en el pais, se dispone distribuir participaciones a entidades federativas y municipios de los recursos derivados del total de los impuestos federales (vease Nudez, 1981: 95). Es decir, se limita la concurrencia de facultades entre la Federacion y las entidades federativas para imponer contribuciones, disenandose un mecanismo de distribucion de recursos a traves de participaciones, que permite compensar la perdida de los ingresos de fuente propia de las entidades federativas a fin de cubrir con su gasto publico.

De esta manera, con la promulgacion de la LCF se le dio sustento a dicho sistema de coordinacion entre el ejecutivo federal con los estados, municipios y el entonces Distrito Federal, se establece asi la mecanica para distribuir las participaciones en los ingresos federales.

Originalmente la Ley establecio dos fondos: i) General de participaciones (FGP), que se constituyo con 13% del total de la recaudacion federal por concepto de impuestos y ii) Financiero complementario de participaciones (FCP), con 0.37% de ese mismo total. La estructura de este ultimo introdujo el factor poblacional para su distribucion, al considerar la cantidad de los habitantes de cada entidad federativa.

A principios de los anos noventa se modifica la LCF, se elimina el FCP pero se incrementa el FGP, al ascender a 18.1% de la recaudacion federal participable (hasta llegar a 20% en 1996), y se introduce un esquema redistributivo de dicho Fondo, que considera la proporcion directa del nuomero de habitantes de cada entidad federativa.

Adicionalmente, se incluyen impuestos asignables en la formula de distribucion ante la ausencia de un indicador que reflejara la actividad econoomica de las entidades federativas, los cuales muestran parte de la dinoamica del consumo en ellas.

Asi, en un esquema que fue gradual, casi la mitad del FGP se calculaba de conformidad con la estructura:

[C1.sub.i,t] = [n.sub.i]/[suma de (i)][n.sub.i] (1)

Donde [C1.sub.i,t] era el coeficiente de distribucion de la entidad federativa i(= 1, ..., 32) en el ano t, conocido entonces como "primera parte" y ui era la oltima informacion oficial de poblacion dada a conocer por el Instituto Nacional de Estadistica y Geografia (INEGI) para la entidad federativa i.

Para la distribucion de la "segunda parte" se designaba 45.17% de acuerdo con la actividad econoomica de la entidad federativa, es decir, en los toerminos del crecimiento de los impuestos asignables federales, (2) a saber:

[C2.sub.i,t] = [B.sub.i]/TB (2)

[C2.sub.i,t] es el coeficiente de participacion de la entidad federativa i en el ano para el que se efectuaba el calculo y TB la suma de [B.sub.i] = (C[2.sub.i,t-1])(I[A.sub.i,t-1]), con C[2.sub.i,t-1] definido como el coeficiente de partidpacion de la entidad federativa i en el ano inmediato anterior; I[A.sub.i,t-1] los impuestos asignables en el ano inmediato anterior e I[A.sub.i,t-2] los impuestos asignables en el segundo anno inmediato anterior al que se efectuo el calculo.

Como complemento, 9.66% se distribuia en proporcion inversa a las participaciones por habitante de cada entidad federativa, definido como:

[C3.sub.i,t] = [n.sub.i]/R[P.sub.i,t] + R[S.sub.i,t]/[suma de (i)] [n.sub.i]/R[P.sub.i,t] + R[S.sub.i,t] (3)

En donde R[P.sub.i,t] era la recaudacion de la "primera parte" de la entidad i en el ano t y R[S.sub.i,t] era la recaudacion de la "segunda parte". Por consiguiente, hasta el 2007, la distribucion del fondo general se definia como:

FG[P.sub.i,t] = 0.4517[C1.sub.i,t] + 0.4517[C2.sub.i,t] + 0.0966[C3.sub.i,t] (4)

En el ano 2008, producto de una reforma hacendaria en materia de federalismo fiscal entraron en vigor nuevas formulas y variables para determinar la asignacion estatal de las participaciones en ingresos federales. Con base en ello, se fijo el monto nominal de las participaciones recibidas por entidad federativa en el anno 2007 para distribuirse junto con el incremento del FGP respecto a dicho ano base, en funcion de los aumentos en la actividad economica, medida a traves del Producto Interno Bruto de las entidades federativas (60%), del incremento en la recaudacion local (30%) y del nivel de recaudacion local (10%). A partir de entonces, los fondos de participaciones se encuentran ponderados por la variable poblacional, cuya fuente es la oltima informacion oficial de poblacion que de a conocer el INEGI.

Al considerar al Producto Interno Bruto de las entidades federativas (PIBE) como una variable mos estable que los impuestos asignables, se definio que 60% de las participaciones se distribuirian a partir de su crecimiento, de acuerdo con lo siguiente:

[C1.sub.i,t] [PIB.sub.i,t-1]/[PIB.sub.i,t-2] [n.sub.i]/[suma de (i)] [PIB.sub.i,t-1]/[PIB.sub.i,t-2] [n.sub.i] (5)

El [PIB.sub.i,t-1] es la informacion oficial del Producto Interno Bruto del oltimo ano dado a conocer por el INEGI para cada entidad federativa; [PIB.sub.i,t-2] tambien se refiere a la informacion oficial del Producto Interno Bruto, pero de dos anos anteriores y [n.sub.i] es la oltima informacion oficial de poblacion dada a conocer por dicho Instituto.

Por otra parte, de acuerdo con el ejecutivo federal, la incorporacion de la recaudacion de las entidades federativas implica un incentivo importante para mejorar las haciendas locales, ya que incorporar el cambio y del nivel de la recaudacion de estas permite premiar, tanto a las que ya han realizado esfuerzos para incrementar su recaudacion y que, por lo tanto, es mas dificil aumentarla, asi como a las entidades cuyo potencial de incrementar su recaudacion es mayor (vease Camara de Diputados, 2007a: 8). De tal suerte que la formula actual distribuye 30% con base en los incrementos en impuestos y derechos de cada entidad federativa conforme a:

[C2.sub.i,t] = [DELTA]I[E.sub.i,t][n.sub.i]/[suma de (i)] [DELTA]I[E.sub.i,t][n.sub.i] (6)

I[E.sub.i,t] es la informacion de la recaudacion de impuestos y derechos locales de la entidad federativa i en el ano t contenida en la ultima cuenta publica oficial (vease LCF, 2014), cuyo operador [DELTA]I[E.sub.i,t] es un promedio movil de tres annos de las tasas de crecimiento en la recaudacion de los impuestos y derechos locales, de acuerdo con lo siguiente:

[DELTA]I[E.sub.i,t] = 1/3 [3.sub.suma de (j=1)] I[E.sub.i,t-j]/I[E.sub.i,t-j-1] (7)

Por ultimo, el 10% restante se distribuye con base en el nivel de recaudacion de impuestos y derechos:

[C3.sub.i,t] = I[E.sub.i,t-1][n.sub.i]/[suma de (i)] I[E.sub.i,t-1][n.sub.i] (8)

De forma tal que, a partir del ano 2008, [P.sub.i,t] es la participacion del FGP de la entidad federativa i en el ano t, definida como:

[P.sub.i,t] = [P.sub.i,07] + [DELTA]FG[P.sub.07,t] (0.6[C1.sub.i,t] + 0.3[C2.sub.i,t] + 0.1[C3.sub.i,t]) (9)

[DELTA]FG[P.sub.07,t] es la diferencia entre el FGP del ano 2007 y el ano t, que se distribuye conforme a los coeficientes C1, C2 y C3 obtenidos de las formulas (5)-(8), y [P.sub.i,07] la participacion del fondo que la entidad i recibio en el ano 2007.

Dicha estructura bajo la premisa de que las participaciones mejoran los incentivos de las entidades federativas para aumentar la actividad economica y la recaudacion estatal (vease Comara de Diputados, 2007a: 9).

3. Eleccion de las variables y sus implicaciones

Las modificaciones que sufrio la mecanica de distribucion de las participaciones en ingresos federales, en la oltima decada, redefinieron los tres componentes de distribucion del FGP, a fin de evitar que se neutralizara el mejor desempeno tributario y de la actividad economica, asi como incidir en que las participaciones per capita tuvieran una relacion mas estrecha con la actividad economica de las entidades federativas y otorgaran verdaderos incentivos para la recaudacion (vease Camara de Diputados, 2007a: 7).

Sin embargo, al tratar de fortalecer la relacion entre las participaciones per capita y las variables utilizadas en ella, no se consideraron algunas circunstancias primordiales que de facto provocan distorsiones en la distribucion de los ingresos entre las entidades federativas. En la practica, la eleccion de estas variables de distribucion pareciera inhibir cualquier estrategia de impulso al crecimiento econoomico y a la recaudacion por parte de los estados y la Ciudad de Mexico.

3.1. Poblacion

Tal y como se aprecia en las formulas correspondientes, la poblacion juega un papel primordial ya que toda la estructura se pondera por esta variable, por ende, adquiere la mayor relevancia para la distribucion de las participaciones: la aplicacion de las formulas vigentes a partir del anno 2008 da por resultado que el coeficiente del FGP que toma en cuenta el PIBE (C1) se comporte procticamente igual que el coeficiente poblacional.

De igual forma, la recaudacion de impuestos y derechos por entidad federativa (denominada C2 en la formula descrita), sigue el mismo comportamiento que el coeficiente poblacional (ver grafica 2), por lo que resulta evidente que los ingresos que los estados y la Ciudad de Mexico reciben y recibiran por participaciones del FGP estaran en funcion de la dinamica que la variable poblacional tome. Por ende, la fuente de informacian que se emplea para su aplicacion en las farmulas es de la mayor relevancia.

A partir de 1991 y hasta 1999 la informacion de esta variable, de acuerdo con la LCF, se tomaba de la altima informacian oficial que hubiera dado a conocer el INEGI al iniciarse cada ejercicio. Es decir, de 1991 a 1994 se utiliza el Censo general de poblacion y vivienda, 1990; durante 1995 y 1996 la Encuesta nacional demografica, 1992; de 1997 a 1999 el Conteo de poblacion y vivienda, 1995, mientras que del ano 2000 a junio de 2003, el Censo general de poblacion y vivienda, 2000.

Ahora bien, en el ano de 1999 la Camara de Diputados adelanto la fecha de utilizaciaon de la informaciaon de poblaciaon que da a conocer el INEGI con base en el siguiente argumento de la Comisian de Hacienda y Credito Pablico:

"Esta Dictaminadora considera conveniente realizar algunas precisiones al articulo 2o. de esta Ley en atencion a las multiples quejas de las Entidades Federativas en el sentido de que actualmente no se registran con oportunidad las variaciones que muestra la poblacion en la informacion del Instituto Nacional de Estadistica, Geografia e Informatica. Por ello, considera conveniente acotar su uso, para que el indicador de una parte importante de las participaciones, no se desfase en su aplicacion en beneficio de los propios Estados y Municipios". (Camara de Diputados, 1999: 48).

En virtud de lo anterior, se modifico la redaccion en la LCF para que el namero de habitantes se tomara de la altima informacion oficial que hubiera dado a conocer el INEGI, pero en el ano que se publica. Es decir, durante la daecada de los noventa y hasta junio de 2003, la informaciaon de poblaciaon utilizada para la distribuciaon del FGP considero tres fuentes de informacion: el censo poblacional, el conteo de poblaciaon y vivienda, y la encuesta nacional demograafica, ya que se consideraba la informacioan del INEGI al iniciarse cada ejercicio.

Asi, una vez que en mayo de 2003 la Encuesta nacional de empleo (ENE) dispuso de informacion poblacional con representatividad nacional, a partir de julio de ese ano la Secretaria de Hacienda y Credito Pablico (SHCP) comenzo a utilizar dicha encuesta para la distribucian de participaciones, ya que en ella el INEGI incluia estimaciones trimestrales de la poblacion nacional y por entidad federativa.

En el ano de 2005 la ENE fue sustituida por la Encuesta nacional de ocupacion y empleo (ENOE) y, a partir de mayo del mismo ano, es la fuente de informacion que se emplea para el calculo del FGP. Cabe destacar que una vez que se tiene informacion de los censos o conteos poblacionales es esta la que se utiliza en las formulas de distribucion, pero en cuanto se dan a conocer nuevamente los datos de la ENOE, que como ya se menciono son trimestrales, estos vuelven a emplearse para el calculo de las participaciones (las estimaciones de la ENOE se ajustan a las proyecciones que el Consejo Nacional de Poblacion actualiza con base en los resultados del censo o conteo de poblacion y vivienda).

En consecuencia, al analizar en el tiempo el comportamiento de la variable poblacional se identifica un problema estructural que impacta a todas las entidades federativas, ya que las estimaciones de poblacion de la ENOE, al considerar los ajustes que estas sufren con los censos y conteos, se observa que no es temporalmente consistente, ya que subestima o sobreestima el numero de habitantes a nivel nacional y como resultado, el de cada entidad federativa. Lo anterior, por supuesto, reduce o aumenta, depende del caso, los ingresos que los estados y la Ciudad de Mexico reciben por concepto de participaciones.

La grafica 3 muestra el numero de habitantes que la ENOE utiliza trimestralmente para el cumplimiento de su objeto, se consideran los ajustes que lleva a cabo, incluso de manera retrospectiva. Se observa que despues del XII Censo de poblacion y vivienda, 2000 (punto A), la ENOE observo una tendencia que ubico a la poblacion, en el cuarto trimestre de 2005, en 105, 931, 257 habitantes (punto B).

Sin embargo, una vez que se llevo a cabo el II Conteo de poblacion y vivienda, 2005 se ajusto a la baja la tendencia poblacional que presento la ENOE en trimestres anteriores y el numero de habitantes paso a 104, 294, 222 (punto C).

De hecho, el INEGI proceso de nuevo las bases de datos de las encuestas en hogares levantadas entre los annos 2000 y 2005 (punto C a D), con el proposito de empatar sus resultados con el ejercicio de conciliacion demografica llevado a cabo por El Colegio de Mexico, la Secretaria General del Conapo y el propio Instituto, de manera que sus resultados fueran consistentes con la realidad poblacional que ha mostrado el II Conteo de poblacion y vivienda, 2005 y diversas encuestas socio demograficas (v ease INEGI, 2006b: 2).

Ahora bien, una vez que se dio a conocer el Censo de poblaciun y vivienda, 2010, se ajusto de nuevo el nivel poblacional, pasa del punto E al F y continuo la informacion de la ENOE hasta llegar al punto G. (3) A partir de ahi, para el primer trimestre del ano 2013, (punto H), el nivel vuelve a modificarse al alza.

De esta manera, se ajustaron las series de la ENOE desde el primer trimestre de 2005 (punto I),y se actualizaron hasta llegar al punto J (i.e. tercer trimestre de 2015). Es importante destacar que el nivel de la serie que se observa, con base en los ajustes senalados, es mayor incluso que la serie de datos de la ENOE despues del censo 2000 y del conteo 2005. Es decir, la revision retrospectiva de los datos efectuada en 2013 resulto en un nivel mayor que el ajuste realizado con base en el II Conteo de poblacion y vivienda, 2005.

No obstante, el INEGI (2015) al realizar la encuesta intercensal 2015 identifico que el nivel de poblacion en dicho trimestre de 2015 era menor, lo ubica en 119, 530, 753 habitantes y no en 121, 168, 094 (punto J).

En febrero de 2016 se publicaron los resultados de la ENOE correspondientes al IV trimestre de 2015, de nuevo los datos de poblacion se modifican, pero ahora al alza (punto L), lo que contraviene los resultados de la encuesta intercensal y se desprende que los mismos no se ajustaron con base en dicha encuesta.

En ese sentido, se observa que la variable poblacional sufre diversos ajustes en el tiempo, incluso de manera retrospectiva, que la ubican en distintos niveles en funcion del trabajo desarrollado por las instituciones competentes. De acuerdo con el INEGI, los datos absolutos de las encuestas en hogares se ajustan siempre a proyecciones demograficas, no solo con la finalidad de tener un referente poblacional en periodos intercensales, sino tambien para eliminar las fluctuaciones en los datos estimados que son inherentes a los esquemas de muestreo probabilistico propios de estas encuestas; lo que facilita las comparaciones en el tiempo (vease INEGI, 2013: 1).

No obstante, para efectos de la distribucioin de las participaciones en ingresos federales no existe actualizacion que permita compensar la perdida que experimentan en sus haciendas publicas las entidades federativas a las que se les subestimo la poblaciun. Es decir, si bien con el trabajo que lleva a cabo el INEGI se ajustan las estimaciones de la poblacion en diversos momentos, en ningun caso se restituye o compensa a las entidades federativas que se vieron afectadas en sus participaciones.

Al respecto, la grafica 4 muestra el numero de habitantes a nivel nacional que se ha utilizado para el calculo de la distribucion de participaciones en ingresos federales, las cuales pueden estar sobre o sub estimadas, lo que impacta en el nivel de ingresos de una de las fuentes mas importantes de recursos de las entidades federativas.

Para ilustrar la importancia que tiene la fuente de informacion, supongamos que en lugar de utilizar el nuumero de habitantes que estima trimestralmente la ENOE se hubieran considerado las cifras de los censos y conteos. La gruafica 5 muestra que, en acumulado, en el periodo de julio de 2003 a diciembre de 2007, 16 entidades federativas hubieran recibido mayores recursos de los que realmente recibieron, por aproximadamente 17, 300 millones de pesos.

Si consideramos ahora la distribucion con base en las formulas producto de la reforma hacendaria en materia de federalismo fiscal del ano 2007, se observa que 12 estados dejaron de percibir mos de 18,000 millones de pesos. De dicho monto 67% correspondio a la "perdida" de solo dos entidades federativas (Ciudad de Mexico y Veracruz).

Lo anterior, al considerar incluso que la informacion del nomero de habitantes de los censos, conteos o encuestas intercensales parece discrepar entre cada una de dichas fuentes.

3.2. Producto Interno Bruto por entidad federativa

En la LCF se definio que 60% del FGP se distribuiria a partir del crecimiento del PIBE, por lo que es uno de los componentes mos importantes para definir los ingresos de las entidades federativas. Al respecto, se utiliza la informacioon de dos annos consecutivos de cada entidad federativa bajo la relacion [PIB.sub.i,t-1]/[PIB.sub.i,t-2] Sin embargo, los datos utilizados corresponden a valores nominales, por lo que la relacion que se observa, y que incide en la distribucion entre las entidades federativas, incluye las variaciones de precios que se dan en los distintos componentes del Producto Interno Bruto de cada entidad federativa. Es decir, el PIBE tiene un indice de precios implicito distinto, por lo que el crecimiento que se observa al utilizar la informacioon nominal no corresponde necesariamente al esfuerzo que realizan las entidades federativas, por lo cual el incentivo establecido en la LCF pierde sentido.

La grofica 7 muestra el promedio de la tasa de crecimiento anual del PIBE durante el periodo de 2003 a 2014, tanto en terminos nominales como en reales. Resulta evidente que se sobredimensiona el crecimiento de la actividad econoomica si no se elimina el efecto de los precios.

Resulta emblematico el caso del estado de Campeche, en que el promedio de la variacion del PIBE, en terminos reales, durante el periodo de 2003 a 2014 fue negativo, no obstante, la distribucion de participaciones se llevo a cabo considerando crecimientos importantes en esta variable.

La grafica 8 ilustra que el nivel de precios medido a traves del indice de precios implicito es distinto para cada entidad federativa, en cada ano.

En este sentido, la variacian anual del indice que nos ocupa es determinante para identificar si realmente existe un crecimiento en la actividad economica de cada entidad federativa, ya que este puede modificarse considerablemente de un anno a otro, sin relaciaon alguna con las actividades que el ejecutivo estatal lleve a cabo para impulsar el crecimiento econoamico.

Cada ano, la variacion bruta del PIBE presenta diferencias sustanciales entre los valores nominales y reales, lo que genera distorsiones en la distribucian interestatal del FGP. Si consideramos cual hubiera sido el comportamiento de la relacion [PIB.sub.i,t-1]/[PIB.sub.i,t-2] de haberse utilizado los valores reales, la historia hubiera sido muy distinta a la que se observo, ya que los recursos tendrian una distribucian totalmente diferente (vease grafica 10).

De hecho, la varianza de este crecimiento bruto con los valores nominales evidencia mayor volatilidad que con los valores reales, como se muestra en la grafica 11, por lo que, lejos de generar los incentivos para los que fue disenada la inclusion del PIBE en la mecanica establecida en la LCF, provoca distorsiones que se materializan en la distribucion de las participaciones del FGP.

Si comparamos los recursos recibidos por las entidades federativas con la informaciaon nominal, como se hace actualmente-, con lo que estas hubieran obtenido de haberse empleado el valor real del PIBE, se observa que a 13 de ellas les hubieran correspondido mayores participaciones. No obstante, con los valores nominales utilizados, 19 entidades federativas se han visto favorecidas con mayores ingresos, lo cual no esta asociado, necesariamente, al impulso de la actividad economica en su region, sino al crecimiento en el nivel de precios.

Un componente adicional en esta discusion es la oportunidad de la informacion, ya que el PIBE utilizado desde el ano 2008 para la distribucion del FGP muestra rezagos importantes, por lo que no se corresponde, nuevamente, con el objetivo de incentivar la actividad economica de cada entidad federativa.

A favor de ello debe decirse que ha mejorado la oportunidad de la informacion, de tal suerte que, para la distribucion de las participaciones de diciembre de 2015, se utilizo el PIBE de 2013 y de 2014. Sin embargo, durante los primeros cuatro meses del ejercicio fiscal 2008 la informacion utilizada del PIBE fue la correspondiente a los anos 2003 y 2004.

Las distorsiones en la distribucion que resultan de la informacion utilizada para el calculo de las participaciones en ingresos federales (en particular a partir de la reforma hacendaria vigente desde 2008), tanto de poblacion como del Producto Interno Bruto, resultan evidentes y controversiales que podria suponerse que las entidades federativas que de alguna manera resultaron afectadas actuarian en consecuencia.

No obstante, con la excepcion del Distrito Federal (ahora Ciudad de Mexico) quien a principios del mes de enero de 2008 se inconformo legalmente y promovio ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacion una demanda de controversia constitucional por la que se solicitaba la invalidez de las modificaciones a la LCF, ninguno de los estados desfavorecidos realizo alguna accion al respecto.

Esto sugiere que existen ciertas rigideces en el SNCF, que apuntan, sobre todo, en dos direcciones, la primera de ellas es la marcada dependencia de los ingresos estatales en los recursos federales que recibe (en algunos casos estos son superiores a 90%), lo que limita su margen de actuacion respecto a la autoridad federal. Asimismo, al ser el mecanismo de distribucion un juego de suma cero en el que un ganador necesariamente implica un perdedor, no existe una postura unica de las 32 entidades federativas, ni los incentivos suficientes para colaborar en conjunto que permita hacer frente a definiciones que pueden impactar solo a algunos.

3.3. Recaudacion de impuestos y derechos locales

Tal y como se menciono en la segunda secciun, los coeficientes C2 y C3 representan en conjunto 40% de la distribucioin de los recursos del [DELTA][FGP.sub.7,t], los cuales consideran la informaciun de la recaudacion de impuestos y derechos. Esta informacion, aun y cuando no presenta un error estadistico propiamente dicho, tiene una caracteristica particular sobre la que es oportuno reflexionar para abonar la discusion.

De acuerdo con la LCF la fuente de informacion es la ultima cuenta publica oficial de cada entidad federativa, considerandose impuestos y derechos locales todos aquuellos que se recauden a nivel estatal, asu como el impuesto predial y los derechos por suministro de agua que registren un flujo de efectivo.

Sin embargo, a partir del ano 2013 las reglas de validacion de la informacion para el calculo de los coeficientes de distribucion de las participaciones federales regulan el procedimiento de envio, procesamiento, verificacion y, en su caso, correccion de las cifras de impuestos y derechos. (4) Es decir, la informacion de la recaudacion de impuestos y derechos locales es revisada, validada y modificada por el Comite de vigilancia del sistema de participaciones en ingresos federales, grupo de trabajo de la Comision permanente de funcionarios fiscales conformado por ocho entidades federativas y la SHCP, de tal forma que no necesariamente se utiliza la informacion de las cuentas publicas estatales.

La grafica 13 muestra que mas de la mitad de las entidades federativas presentan diferencias entre lo que reportan en su cuenta publica respecto a las cifras que les son validadas y se utilizan para el calculo de sus participaciones: la recaudacion de las cuentas publicas de 2013 es mayor a la que se valida. (5)

Este mecanismo de validacion, que permite que la informacion que se utiliza para la distribuciuon de participaciones sea distinta a la de las cuentas publicas, da por resultado que los criterios de asignacion sean subjetivos, lo que no brinda certeza juridica y puede inhibir el esfuerzo adicional de las entidades federativas para incrementar su recaudacion (e.g. aumento de tasas, creacion de nuevas contribuciones, etc.), ya que este no necesariamente sumaru en el culculo de sus participaciones, contraviniendo el objetivo de generar incentivos que impulsen una mayor recaudaciuon.

4. Conclusiones

La poblacion y el PIBE son variables de suma importancia para las haciendas publicas de los estados y de la Ciudad de Mexico, en virtud de que, dada la estructura de las furmulas de distribucion vigentes a partir del ano 2008, definen las participaciones en ingresos federales por concepto del FGP que reciben del ejecutivo federal.

No obstante, la elecciun de la informacion de estas variables muestra diversas contradicciones respecto a los objetivos por los que se justifico su instrumentacion, ya que neutralizan los incentivos que se esperaria generaran. Por tal motivo, la consistencia de dicha informacion es fundamental para brindar certeza juridica a las entidades federativas sobre sus ingresos, sobre todo, al considerar que el FGP es una de las fuentes de mayor importancia.

En el caso de la poblacioun, la principal fuente de informaciuon utilizada hasta ahora proviene de una encuesta cuyo objeto es distinto a capturar la dinamica demografica del paus, lo que da por resultado que se sobreestime o subestime el nuumero de habitantes con el que cuenta cada entidad federativa. Aunado a lo anterior, la informacion que arrojan los censos y conteos pareciera contradecirse, entre su, una vez que esta se analiza en el tiempo.

Por su parte, la informaciuon del PIBE, como indicador de la actividad econuomica, no cubre con su principal objeto de capturar el crecimiento en las distintas regiones del pais, ya que al incorporarla en las formulas correspondientes se utilizan valores nominales que estan "contaminados" con la dinamica de los precios de los distintos componentes de dicho indicador.

Adicionalmente, la validacion y modificacion que se lleva a cabo de la informacion de los impuestos y derechos registrados en las cuentas pablicas de los estados y la Ciudad de Mexico podria desincentivar el esfuerzo por obtener una mayor recaudacion de ingresos locales.

En este orden de ideas, con base en el analisis desarrollado se observa que es indispensable generar las condiciones que permitan al INEGI realizar adecuaciones oportunas a la informacion de poblacion a traves de mediciones mas consistentes de la dinamica demografica, a efecto de que esta sea utilizada por la SHCP para ajustar anualmente los montos de recursos que reciben las entidades federativas.

De igual manera, con el fin de alcanzar los objetivos de incentivar que las entidades federativas impulsen el crecimiento econaomico, debe replantearse, entre otras consideraciones, la utilizaciaon de los valores reales del Producto Interno Bruto.

A reserva de un analisis posterior mas detallado, con la informacion actualmente utilizada en las formulas de distribucion no es evidente que los incentivos de fomento a la recaudaciaon y la actividad economica se esten materializando, por el contrario, se observa que el desarrollo de las haciendas estatales, incluida su politica de impulso a la economia regional, esta separada de la distribucion de participaciones en ingresos federales. Por consiguiente, es dificil que la planeacion gubernamental estatal contenga estrategias vinculadas tanto al desarrollo economico como al fortalecimiento de sus haciendas poblicas. Los esfuerzos estatales y los incentivos federales se neutralizan, dando lugar a comportamientos inerciales que no promueven el desarrollo.

En el caso de la informacion de la recaudacion de impuestos y derechos, para que las entidades federativas cuenten con una base monima para "competir" en igualdad de condiciones en la distribucion de las participaciones, si bien deben establecerse reglas especificas sobre los conceptos que deben considerarse para el calculo, estas deben surgir del proceso de armonizacion contable que se esta desarrollando en Mexico, lo que brindaria certeza juridica y objetividad en la distribucion.

Mejorar la informacion que se utiliza para la asignacion de las participaciones no implica, necesariamente, modificar la LCF, lo cual facilita su instrumentacion. Sin embargo, con la finalidad de fortalecer realmente el federalismo fiscal mexicano, pareciera oportuno ir mas alla en el analisis, a efecto de replantear el mecanismo de distribucion de participaciones federales que permita generar los incentivos adecuados y rescatar el criterio resarcitorio que debiera contener.

Anexo

Detalle de las estimaciones

Poblacion

Sabemos por la ecuacion (4) que hasta el ano 2007 el Fondo general de participaciones se distribuia conforme a:

[FGP.sub.i,t] = 0.4517[C1.sub.i,t] + 0.4517[C2.sub.i,t] + 0.0966[C3.sub.i,t] (4)

Asimismo, al sustituir (1) y (3) en (4), tenemos que:

[FGP.sub.i,t] = 0.4517 x [n.sub.i]/[suma de (i)][n.sub.i] + 0.4517[C2.sub.i,t] + 0.0966 x [n.sub.i]/[RP.sub.i,t] + [RS.sub.i,t]/[suma de (i)] [n.sub.i]/[RP.sub.i,t] + [RS.sub.i,t] (10)

Donde ni es la informacion oficial de poblacion dada a conocer por el INEGI para la entidad federativa i (=1, ..., 32), correspondiente a la ENE o a la ENOE. Los resultados de las participaciones del FGPi;i, aso como la informacioon de las variables que lo conforman fueron publicados mensualmente en el Diario Oficial de la Federacion (DOF) por la SHCP. (6)

Consideremos ahora [n'.sub.i] como la informacion de los censos, conteos o encuesta intercensal para cada i y lo sustituimos en (10), ceteris paribus, tenemos:

[expresion matematica irreproducible] (11)

Al comparar los resultados de (10) y (11) obtenemos el monto [D.sub.i,t], que representa el monto de las participaciones por concepto del Fondo general que se recibieron o dejaron de recibirse por usar una u otra fuente de informacion:

[FGP.sub.i,j]-[FGP'.sub.i,t] = [D.sub.i,t] (12)

De tal suerte que si [D.sub.i,t] > 0 la entidad federativa i recibio mas participaciones, dada la informacion de la ENOE/ENE, de las que hubiera recibido si la fuente de informacion hubiera sido el censo o conteo; por el contrario, si [D.sub.i,t] < 0 la entidad federativa i recibio menos participaciones al haberse considerado dicha informaciaon en lugar de la correspondiente al censo o conteo.

Ahora bien, en virtud de que a partir del ano 2008 se modificaron las formulas de distribucion, esta actualmente se basa en el crecimiento en el Fondo general de participaciones entre el ano 2007 y el anno t, mas la participacion del Fondo que la entidad federativa i recibio en el anno 2007:

[P.sub.i,t] = [P.sub.i,07] + [DELTA][FGP.sub.07,t] (0.6[C1.sub.i,t] + 0.3[C2.sub.i,t] + 0.1[C3.sub.i,t]) (9)

Si sustituimos (5), (6) y (8) en (9) observamos que:

[expresion matematica irreproducible] (13)

Como en el caso anterior, [n.sub.i] es la informacion oficial de poblacion dada a conocer por el INEGI para la entidad federativa i correspondiente a la ENOE, de tal manera que al considerar [n'.sub.i] como la informacion de los censos o conteos para cada i y sustituir en (13), todo lo demas constante, tenemos:

[expresion matematica irreproducible] (14)

Al obtener la diferencia de los resultados de (13) y (14) obtenemos el monto [E.sub.i,t], que representa el monto de las participaciones por concepto del Fondo general que se recibieron o dejaron de recibirse por utilizar una u otra fuente de informacion:

[P.sub.i,t] - [P'.sub.i,t] = [E.sub.i,t] (15)

Si [E.sub.i,t] > 0 la entidad federativa i recibio mos participaciones, dada la informacion de la ENOE, de las que hubiera recibido si la fuente de informacion hubiera sido el censo o conteo; por el contrario, si [E.sub.i,t] < 0 la entidad federativa i recibio menos participaciones al haberse considerado la ENOE en lugar de la correspondiente al censo o conteo.

Producto Interno Bruto

Para efectos del calculo correspondiente al Producto Interno Bruto, partimos de la ecuacion (9), en la cual sustituimos (5) y obtenemos:

[expresion matematica irreproducible]

Donde sabemos que el [PIB.sub.i,t-1] es la informacion oficial nominal del Producto Interno Bruto del ultimo ano dado a conocer por el INEGI para cada entidad federativa i y [PIB.sub.i,t-2] es tambien la informaciun oficial del Producto Interno Bruto en terminos nominales, pero de dos anos anteriores.

Si sustituimos dichos valores nominales con el valor real del Producto Interno Bruto por entidad federativa, PIB?, ceteris paribus, tenemos que:

[expresion matematica irreproducible]

Por tanto, al comparar los recursos recibidos por las entidades federativas con la informacioun nominal, como actualmente se hace, con lo que estas hubieran obtenido de haberse empleado el valor real del Producto Interno Bruto observaremos que [P.sub.i,t]-[P".sub.i,t] > 0, si a la entidad federativa i le correspondieron mayores participaciones con los valores nominales. Por su parte, [P.sub.i,t]-[P".sub.i,t] < 0 si la entidad i recibio menos participaciones por utilizar los valores nominales de los que le hubieran correspondido de haberse considerado los valores reales.

Fecha de recepcion: 28 IV 2016

Fecha de aceptacion: 28 IX 2016

Agradecimientos

Agradecemos los valiosos comentarios de dos dictaminadores anonimos. Las opiniones expresadas en el presente articulo son a titulo personal por lo que no reflejan la posicion de la Secretaria de Finanzas del Gobierno de la Ciudad de Mexico. fareche@gmail.com, alan.carbajalz@gmail.com

Referencias

Arechederra Mustre, F.K. y C.M. Urzua. 2016. La ley de coordinacion fiscal en Mexico: una critica aritmetica, documento de trabajo, EGAP-2016-02.

Camara de Diputados. 1999. Proyecto de ley que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales, de la Comision de Hacienda y Credito Publico, Gaceta Parlamentaria, ano III, numero 409.

Camara de Diputados. 2007a. Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones fiscales para fortalecer el federalismo fiscal, Gaceta Parlamentaria, numero 2280-II.

Caamara de Diputados. 2007b. Dictamen de la Comisiaon de Hacienda y Craedito Puablico, con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan, diversas disposiciones fiscales, para fortalecer el federalismo fiscal, Gaceta Parlamentaria, numero 2340-B.

Comision Permanente de Funcionarios Fiscales. 2012. Reglas de validacion de la informaciaon para el caalculo de los coeficientes de distribuciaon de las participaciones federales. Aprobadas por la CCLXXX reunion de la Comisian Permanente de Funcionarios Fiscales, recuperado el 3 de marzo de 2016, http://sncf.gob.mx/grupos/.

Diario Oficial de la Federacian (DOF) Ley de coordinacion fiscal, 2014. Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, (11-08-2014) Mexico.

Instituto Nacional de Estadistica, Geografia e Informatica (INEGI). 2006a. El Conapo, el INEGI y el Colmex concilian cifras de la dinamica demografica del pais para el periodo 2000-2005, Comunicado, mim. 189/06, septiembre.

--. 2006b. El INEGI da a conocer los resultados de las encuestas nacionales de ingresos y gastos de los hogares (ENIGH) levantadas en el periodo 2000-2005, acordes con la informacian de la conciliacion demografica, Comunicado, num. 209/06, septiembre.

--. 2013. Nota sobre los resultados ajustados a las proyecciones de poblacion 2010, encuesta nacional de ocupacian y empleo, agosto.

--. 2015. Resultados definitivos de la encuesta intercensal 2015, Boletin de prensa, numero 524/15, diciembre.

Nunez Jimenez, A. 1981. Antecedentes y caracteristicas del Sistema nacional de coordinacion fiscal en Mexico Gaceta Mexicana de Administracion Publica Estatal y Municipal, 4: 85-108.

Secretaria de Hacienda y Credito Publico (SHCP). 1990. Decreto por el que establece, reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales y que reforma otras leyes federales, DOF (26-12-1990).

--. 2007. Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de coordinacion fiscal, de la Ley del impuesto sobre tenencia o uso de vehiculos y de la Ley del impuesto especial sobre produccian y servicios, DOF (21-12-2007).

--. 2015. Informe sobre la recaudacion federal participable y las participaciones federales, por estados y, en su caso, por municipios y la correspondiente al Distrito Federal, asa como los procedimientos de calculo, por el mes de mayo de 2015 y por el ajuste definitivo de participaciones del ejercicio de 2014, DOF (29-06-2015).

Fernando K. Arechederra Mustre

Tecnologico de Monterrey

Alan Carbajal ZUniga

Secretaroa de Finanzas de la Ciudad de Mexico

(1) Vease Arechederra y Urzua (2016) para examinar los errores aritmeticos existentes en la formula de distribucion.

(2) Impuestos sobre tenencia o uso de vehiculos, sobre automoviles nuevos y el especial sobre produccion y servicios (i.e. gasolina, gas natural y diesel, cerveza, bebidas alcoholicas, tabacos labrados, aguas y servicios).

(3) Frente al desfase entre la publicacion de los resultados censales definitivos y la presentacion, y posterior actualizacion, de las proyecciones demograficas oficiales del Consejo Nacional de Poblacion, el INEGI realizo un ejercicio de estimacion poblacional ajustado a los resultados del censo de 2010, con el que expandio, de manera provisional, los resultados de las encuestas en hogares realizadas de abril de 2011 a agosto de 2013. Lo anterior ocasiono que, para la ENOE, se abriera una serie trimestral de resultados provisionales, desde el primer trimestre de 2010 hasta el primero de 2013, que en el sitio del INEGI (2013: 1) se denomino: "Serie a partir de 2011".

(4) Anteriormente estas reglas solo normaban lo correspondiente al impuesto predial y los derechos por el suministro de agua, al ser contribuciones municipales cuya informacion no es verificable en la cuenta publica estatal (excepto en la Ciudad de Mexico cuya hacienda publica es centralizada).

(5) El impuesto sobre adquisicion de inmuebles, contribucion municipal excepto en la Ciudad de Mexico, no se considera en ningun caso, ya que la LCF establece que este no computa para efectos del calculo de C2 y C3.

(6) La informacion de las variables, asi como las fuentes de informacion son publicadas mensualmente por la SHCP en el DOF mediante acuerdos e informes por los que se da a conocer la informacion relativa a la recaudacion federal participable y las participaciones federales, por estado y la correspondiente a la Ciudad de Mexico, e incluyen los procedimientos de calculo.

Leyenda: Grafica 1 Coeficiente poblacional vs. C1 (PIBE), diciembre 2015

Leyenda: Grafica 2 Coeficiente poblacional vs. C2 (recaudacion de impuestos y derechos), diciembre 2015

Leyenda: Grafica 3 Numero de habitantes con datos de la ENOE ajustada con censos y conteos

Leyenda: Grafica 4 Numero de habitantes utilizado para el calculo de la distribucion de participaciones en ingresos federales

Leyenda: Grafica 6 Ganancia/perdida acumulada en el FGP, ENOE vs. censos y conteos, enero 2008--diciembre 20015

Leyenda: Grafica 7 Promedio de la variacion del PIB por entidad federativa 2003-2014

Leyenda: Grafica 8 Indice de precios implicito

Leyenda: Grafica 9 Variacion porcentual del indice de precios implicito

Leyenda: Grafica 10 Variacion bruta del PIBE, nominal vs. real

Leyenda: Grafica 11 Varianza de la relacion [PIBE.sub.t-1]/[PIBE.sub.t-2], 2004-2014

Leyenda: Grafica 13 Diferencias entre las cuentas publicas estatales y las cifras validadas. Recaudaciun de impuestos y derechos, 2013
Cuadro 1

PIBE para la distribucien de las
participaciones en ingresos federales

Vencimiento      PIBE      Base

2008 (1/)     2003, 2004   1993
2009          2005, 2006   1993
2010 (2/)     2006, 2007   2003
2011          2008,2009    2003
2012          2009, 2010   2003
2013          2010, 2011   2003
2014          2011, 2012   2008
2015 (3/)     2012, 2013   2008

Notas: 1/A partir de mayo se uso la informacion del PIBE 2005 y
2006 (base 1993), 2/A partir de mayo la informacion del PIBE 2007 y
2008 (base 2003), 3/A partir de diciembre la informacion del PIBE
2013 y 2014 (base 2008); fuente SHCP.

Grafica 5

Ganancia/purdida acumulada en el FGP, ENOE vs.
censos y conteos, julio 2003--diciembre 2007

Estado de Mexico       6,391
Baja California        3,108
Quintana Roo           1,615
Tabasco                1,277
Puebla                 1,128
Chiapas                  719
Chihuahua                670
Queretaro                649
Colima                   498
Nuevo Leon               328
Baja California Sur      283
Tamaulipas               228
Morelos                  179
Aguascalientes           117
Tlaxcala                  81
Campeche                  35
Sonora                  -225
Yucatan                 -377
Coahuila                -427
Hidalgo                 -567
Nayarit                 -618
Oaxaca                  -664
Guerrero                -747
Sinaloa                 -770
San Luis Potosi         -878
Guanajuato              -972
Zacatecas             -1,089
Durango               -1,093
Jalisco               -1,162
Michoacan             -2,840
Veracruz              -3,010
Mexico

Grafica 12

Ganancia/Perdida acumulada, 2008-2015

Estado do Mexico       971
Tabasco                417
Veracruz               316
Durango                306
Sinaloa                288
Puebla                 281
Campeche               187
Sonora                 164
Michoacan              145
Guanajuato             129
Guerrero               128
Jalisco                116
Colima                 105
Tlaxcala                66
Yucatan                 44
San Luis Potosi         40
Queretaro               13
Aguascalientes           7
Nayarit                  1
Chiapas                -35
Baja California Sur    -50
Morelos                -99
Baja California       -114
Quintana Roo          -122
Hidalgo               -124
Coahuila              -224
Zacatecas             -276
Chihuahua             -422
Tamaulipas            -594
Ciudad de Mexico      -722
Nuevo Leon            -757
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Author:Arechederra Mustre, Fernando K.; Carbajal Zuniga, Alan
Publication:Estudios Economicos
Article Type:Ensayo
Date:Jul 1, 2017
Words:8015
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