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Dos decadas de cooperacion europea en Chile: una asociacion para el desarrollo/"Two decades of European Foreign Aid in Chile: an association for the Development".

I. LA COOPERACION AL DESARROLLO EUROPEO HACIA AMERICA LATINA Y CHILE

La Union Europea es reconocida como un actor del sistema internacional desde los anos '70, gracias a una mayor presencia y capacidad de accion en paises terceros a traves del comercio; de la cooperacion al desarrollo y ayuda humanitaria, y en tiempos mas recientes, del dialogo politico y las negociaciones para la resolucion de conflictos.

Francois Duchene denomino a la UE como un "civilian power", ya que persigue objetivos de politica exterior usando medios politicos y economicos de caracter civil--es decir, no militares-, en una especie de accion colectiva que expresa los valores y caracteristicas de la Comunidad (Bretherton y Vogler, 2006: 41). Igualmente para Sanahuja (2007), "en las relaciones internacionales, la UE actua como 'potencia civil' que trata de promover ciertos valores en su accion exterior, como los propios de su modelo de integracion, que combina liberalizacion y cohesion social y territorial".

La Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) se entiende como "el conjunto de politicas disenadas y ejecutadas por actores publicos y privados de distintos paises, que buscan promover un progreso mas justo y equilibrado en el mundo, con el objetivo de construir un planeta mas seguro y pacifico" (Gomez y Sanahuja, 1999: 17). La UE y sus Estados Miembros son, en conjunto, el mayor donante de AOD en el mundo, con un 52% de la ayuda total y un presupuesto comunitario de 14,86 billones de euros (Comision Europea, 2015a) que alcanza los 56 billones si se suman los paises miembros (Comision Europea, 2015b).

La politica de cooperacion economica es un instrumento que fortalece la diplomacia europea, permitiendole hablar con una sola voz en la escena internacional. Esta se divide en 4 politicas prioritarias con fondos destinados a: 1) ampliacion a nuevos paises; 2) vecindad (paises vecinos); 3) socios estrategicos, y 4) cooperacion al desarrollo. La cooperacion con los paises latinoamericanos se ha venido desarrollando en base a esta ultima politica, ya que se concentra en areas geograficas lejanas, que tienen grandes necesidades para alcanzar los Objetivos del Milenio.

America Latina y el Caribe solo representaba el 9,1% de los fondos europeos en la decada de los anos 90, disminuyendo hasta el 7,5% en los anos 2001-2011, ya que los paises miembros disminuyeron su ayuda dejandole un mayor protagonismo a la UE (Duran et al, 2013). No obstante, la UE y sus Estados Miembros siguen siendo el principal donante en la region con un 47% de la AOD total, como podemos ver en el siguiente grafico.

En America Latina las orientaciones de la Ayuda al Desarrollo se definen en los Documentos Estrategicos Regionales (DER), Subregionales y por pais (DEP) que son bilaterales. La UE ha considerado la region como un bloque geografico estrategico que comparte problemas y desafios que pueden ser trabajados de forma coordinada entre los paises latinoamericanos.

De acuerdo al alcance geografico, la programacion regional tiene sus propios intereses estrategicos y programas sectoriales, siendo el sector de recursos humanos y entendimiento mutuo el mas importante, con un 40% de los fondos, seguido por el de cohesion social con un 35% y el de integracion y comercio que alcanza un 25% (Comision Europea, 2007: 29). A nivel bilateral, el desarrollo y la cohesion social representan el 56% de las ayudas europeas, siendo un porcentaje superior a las ayudas regionales, aunque presenta variaciones segun las necesidades de los paises (Duran et al, 2013:90).

En cuanto a las relaciones de la Union Europea y Chile, estas se remontan a los anos '80, cuando este pais andino era receptor de la cooperacion al desarrollo y beneficiario del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Pero en 1996 Chile era un pais con una democracia aparentemente consolidada y con el regimen comercial mas abierto de toda America Latina. Las relaciones se profundizaron ese mismo ano, al firmar un Acuerdo Marco de Cooperacion, con el objetivo de llegar a una plena Asociacion Economica y Politica entre la UE y Chile.

Es en este contexto de relaciones economicas bilaterales que se abrieron oficialmente las negociaciones en 1999, como un paso mas avanzado al apoyo que la Comunidad y los paises miembros habian otorgado a la liberalizacion comercial y reestructuracion economica de Chile (2). Entre los anos 1990 y 2013, se puede observar que la ayuda de la Union Europea hacia Chile como organismo multilateral, ha sido una de las principales fuentes de financiacion de proyectos de cooperacion para el desarrollo nacional. A partir del ano 2000, la UE aumento su porcentaje de cooperacion hacia Chile, representando la mayoria de la ayuda multilateral en el pais. Sin duda, la firma del Acuerdo de Asociacion favorecio el incremento de la ayuda europea para suavizar la fuerte asimetria institucional y comercial entre los socios. Cabe senalar que el aumento de la ayuda entre el ano 201c y 2012, que se aprecia en el grafico 2, esta relacionado con la ayuda humanitaria de la Oficina Europea de Ayuda Humanitaria (ECHO) tras el terremoto del ano 2010. Para efectos de las estadisticas del Comite de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, se suma la ayuda humanitaria a la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD).

Este articulo explica la evolucion de la cooperacion al desarrollo de la UE hacia Chile, tomando como factores los cambios que se reflejaron en el pais andino desde principios de los anos noventa y los intereses europeos de extender su modelo social en la region latinoamericana. En un principio, la cooperacion estuvo mas asociada a los intereses europeos en fortalecer el Acuerdo de Asociacion con el que se pueden apreciar impactos mas visibles en los aspectos comerciales y de manera mas reciente en la ayuda a la cohesion social. A pesar del limitado presupuesto, la AOD ha sido significativa, influyendo en la formacion de politicas sociales y el fortalecimiento de la institucionalidad en el pais. Se puede concluir que la politica de la UE de "graduar" a Chile como un pais que ya no necesita ayuda al desarrollo, es una decision que responde a una coyuntura de crisis mas que a una evaluacion positiva del desarrollo del pais, ya que siguen persistiendo importantes desafios de equidad y cohesion social.

Para esto se hara una revision de la evolucion y estrategias de la AOD a partir de la financiacion y numero de actividades realizadas en Chile, para lograr mayores niveles de cohesion social, y fortalecer las politicas publicas y las instituciones tanto en la modalidad bilateral como regional.

2. EL ACUERDO DE ASOCIACION ENTRE CHILE Y LA UNION EUROPEA: ?UN CAMBIO EN LA COOPERACION?

La importancia del Acuerdo de Asociacion firmado en el ano 2002 radica en que incluye cooperacion en diversas areas como la economica, cientifica y tecnologica, cultural, medioambiental y social. Estos puntos tendrian como finalidad "el fortalecimiento y la promocion del desarrollo social, del desarrollo economico y de la proteccion del medio ambiente, al mismo tiempo que otorgan una prioridad particular al respeto de los derechos sociales fundamentales" (Blanc, 2005: 83). Sin embargo, casi todo el presupuesto de la cooperacion (65%) se ha destinado a proyectos comerciales y empresariales. Como indica Jordan, la orientacion de esta cooperacion economica era llegar a un estadio mas avanzado en el que "la ayuda es en beneficio mutuo del donante y del beneficiario, pero enfocada especialmente al sector privado" (Jordan, 2005: 251).

Como en el ano 2002 Chile ya era un pais de renta media, el Acuerdo de Asociacion incluye un Fondo llamado de costos compartidos. Por primera vez, el gobierno de Chile financia el 50% de los costos de los proyectos que forman parte de su estrategia de intervencion publica (3). Los paises de Renta Media son aquellos que "han logrado avanzar en el area de desarrollo y bienestar social, estabilidad democratica, diversidad cultural y politica, fortaleza de las instituciones y estabilidad en sus politicas publicas" (Lazo, 2013, 370).

Entre los proyectos mas importantes estan los de apoyo a la creacion y desarrollo de empresas innovadoras (22 millones de euros). El objetivo de los proyectos era contribuir al aumento de la competitividad de la economia chilena mediante el apoyo a la innovacion y al desarrollo tecnologico en areas estrategicas de la economia nacional y a su transferencia y difusion en el sector empresarial, especialmente entre las pequenas y medianas empresas (pymes), para mejorar el posicionamiento competitivo nacional e internacional. Tambien incluye proyectos complementarios en educacion para el emprendimiento (Delegacion de la UE en Chile y AGCID, 2012).

A partir del ano 2003, rige el Acuerdo de Asociacion Politica, Economica y de Cooperacion entre Chile y la Union Europea (AA), suscrito en noviembre de 2002. Este ultimo promueve la participacion de Chile en materia de cooperacion, posicionandolo como un "pais asociado" en la aplicacion de la cooperacion de la Union Europea y, por tanto, por primera vez podian participar en programas europeos como el Horizonte 2020 y en la financiacion del Banco Europeo de Inversiones (BEI).

La modalidad principal por la que se aplica la cooperacion bilateral es de tipo economica, a traves de fondos que financian proyectos socioeconomicos y becas para alumnos de educacion superior (Erasmus Mundo). A su vez, la cooperacion tecnica tambien esta presente, enfocada en generar dialogos sectoriales en las areas prioritarias de la cooperacion (educacion, empleo, energia).

Durante el periodo 2002-2006 se genera una mayor sistematizacion de la cooperacion. No solo por la separacion plurianual, sino por la claridad de los objetivos y de las areas que tiene la cooperacion.

Los aportes financieros de la cooperacion de la UE constituyen un complemento a los programas que desarrolla el Gobierno en sus sectores prioritarios de intervencion. En este contexto, el Programa de Cooperacion UE-Chile para el periodo 2000-2006 conto con un aporte de la UE de 34.4 millones de euros y un aporte equivalente por parte del Gobierno de Chile, cumpliendo asi con los principios que establecio el acuerdo suscrito en el ano 2002.

En este periodo, los proyectos se centraron principalmente en la aplicacion del Acuerdo de Asociacion. Esta prioridad se ve reflejada en el Programa Fondo de Aplicacion del AA, ya que como indica Ricardo Herrera, "se ejecutaron proyectos que tenian como objetivos el fortalecimiento de la institucionalidad normativa, generar capacidades, armonizar procedimientos con la UE, asi como fortalecer procesos y soportes tecnologicos que ayudaran a facilitar el funcionamiento del sector publico chileno" (Herrera, 2011: 49).

La Declaracion de Paris sobre "La Eficacia de la Ayuda", suscrita en 2005 por mas de cien paises, acordo una relacion mas horizontal en la que los paises receptores pasan a llamarse "socios", cumpliendo varios principios de corresponsabilidad. De acuerdo a Martinez y Sanahuja (2009), "son los paises socios los que definen--en principio--sus propias estrategias de desarrollo mediante procesos consultivos con los donantes y participacion de la sociedad civil y del sector privado". Estos compromisos internacionales cambiaron la forma de planificar y gestionar la cooperacion con Chile para el siguiente ciclo o estrategia de ayuda al desarrollo.

La Estrategia 2007-2013: una nueva etapa de la cooperacion

Durante el segundo periodo 2007-2013, la cooperacion se sigue rigiendo con los mismos acuerdos que el rango anterior, contando con un financiamiento de la Comision Europea de 41 millones de euros.

A diferencia del periodo anterior, que se concentro en el fortalecimiento del sector publico y privado para mejorar el comercio, los objetivos planteados en la Estrategia de Accion en Chile para el periodo 2007-2013, los beneficios del desempeno economico del pais debian ser repartidos en terminos de equidad e igualdad social. Es decir, el objetivo es alcanzar una sociedad mas cohesionada, por lo que se financiarian proyectos e iniciativas orientadas a mejorar el acceso al empleo, la salud, la educacion y la justicia, asi como a reducir la desigualdad de genero, minorias etnicas y regionales (4). Estos objetivos respondian mejor a las necesidades del pais, pero tambien al cumplimiento de la Objetivos del Milenio 2000-2015.

En el Plan Estrategico 2007-2013, se recoge la prioridad de la UE, que es la cohesion social, prioridad ampliamente discutida en los foros regionales, como son las Cumbres Presidenciales entre la Union Europea y America Latina y el Caribe, sobre todo en la de Guadalajara en el ano 2004, cuando se crea el programa Regional EUROsociAL. Es en esta linea que tambien en el presupuesto del fondo conjunto se iguala, por primera vez, la cooperacion economica al sector empresarial y la cooperacion en cohesion social, siendo los dos pilares de la cooperacion (cuadro 1).

3. PROYECTOS INFLUYENTES EN CHILE

Dado el escaso exito para mejorar los indices del coeficiente Gini, que es 0,46 (OCDE, 2015), y la importancia que ha adquirido en los ultimos anos la reduccion de la pobreza y desigualdad en la relacion de la Union Europea y America Latina, la cohesion social se definio como uno de los objetivos importantes en la estrategia programatica en la relacion bilateral de Chile y la UE.

Aunque la cohesion social es un concepto muy amplio, se definiria como "la capacidad de una sociedad de asegurar el bienestar de todos sus ciudadanos, minimizando las disparidades y evitando la polarizacion. Una sociedad cohesionada es una comunidad que se apoya mutuamente en individuos libres que persiguen estos mismos objetivos por medios democraticos" (Consejo de Europa, 2004).

En este sentido, la cooperacion bilateral en el ambito de cohesion social se "centrara en apoyar experiencias de politicas publicas y sociales adecuadas para una redistribucion equitativa, un mejor acceso a la salud, a la educacion, al empleo, la proteccion social y la justicia, como instrumentos adecuados para lograr una sociedad mas justa y cohesionada" (CELARE, 2008). La promocion de la cohesion social ha sido implementada en Chile a traves de diversos programas. Pero es importante senalar que la cooperacion europea ha sido clave en la mejora de proyectos asociados al Ministerio de Salud, al Servicio Nacional de la Mujer (sERNAM), y al Ministerio de Planificacion (MIDEPLAN), entre otros.

Por una parte se encuentra el Programa EUROsocial (programa regional), en el que existen 7 sectores estrategicos que abarcan ambitos de la cohesion social (5). Chile ha participado en diversos consorcios como el "Centro de Estudios de Justicia de las Americas" en el Consorcio del sector justicia, y en el "Fondo Nacional de Salud de Chile" en el sector salud.

Adicionalmente, se encuentra el "Programa de Apoyo a la Cohesion Social en Chile 2007-2010" (programa bilateral) que financio la implementacion de 7 proyectos y 12 acciones directas especificas (AGCID, 2013). El foco de este programa ha sido puesto en la proteccion social y el empleo con diversas instituciones publicas (6). El objetivo era focalizar la ayuda a traves de este programa a los grupos mas vulnerables, y de acuerdo a la experiencia europea, influir en el desarrollo de politicas publicas en pro de mayor igualdad y reduccion de la pobreza.

Los proyectos incluyen la dimension de genero y educacion, focalizando ese ambito en la calidad. Los montos del programa para el periodo 2007-2010, 2011-2013 se elevan a 20,5 millones de euros y 15,6 respectivamente, repartido en partes iguales entre la UE y Chile. Las iniciativas estan orientadas a mejorar la participacion de grupos vulnerables y el respeto de sus derechos, como: garantizar la consulta y participacion de los pueblos indigenas en las politicas que les competen; incrementar la participacion social y el ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad; mejorar el acceso a la justicia, fortaleciendo la mediacion como mecanismo colaborativo de resolucion de conflictos, y aumentar la participacion ciudadana y control social de las mujeres a traves de la formacion de habilidades que fortalezcan sus organizaciones.

Otro programa que responde a la segunda prioridad de mayor financiamiento es el de Apoyo a la Innovacion y Competitividad, con un total de 18,6 millones de pesos para 11 proyectos y 11 acciones especificas (AGCID, 2013). Una apuesta de la UE por una mejor insercion de Chile en el mercado internacional con un enfoque a la productividad e innovacion. El Objetivo del Programa Innovacion y Competitividad UE-Chile: Innovacion con foco en pymes y regiones es mejorar la calidad e implementacion de las politicas chilenas en innovacion y competitividad, a traves de la introduccion de nuevos instrumentos y herramientas de apoyo.

Aunque la cooperacion de la UE promueve el concepto del desarrollo a traves de la cohesion social, la competitividad y la innovacion, resulta dificil medir el impacto de la cooperacion en terminos cuantitativos, mas alla del numero de acciones de cooperacion llevadas a cabo, y del monto de cooperacion de la UE destinado a Chile en los periodos estudiados (2002-2006 / 2007-2013). Pero existen acciones anteriormente mencionadas que si dan cuenta del apoyo a la institucionalidad, como el intercambio de experiencias en materia de desarrollo social y formacion de recursos humanos, que han permitido la creacion de politicas publicas para luchar contra la desigualdad, hechos tangibles e importante fruto de la cooperacion en Chile.

Se puede observar el importante crecimiento que ha tenido el PIB chileno a partir del retorno a la democracia, la aplicacion de politicas neoliberales y la firma de acuerdos de libre comercio. Segun los datos del Fondo Monetario Internacional (FMI), se estimo en 424.298 millones de dolares el monto total del PIB de Chile para 2015, ajustado por poder de compra, cifra que en terminos nominales alcanza 240.000 millones. La proyeccion para el 2020 situa el PIB per capita en PPA de Chile en los 28.514 dolares. El producto interno bruto (PIB) per capita en paridad de poder adquisitivo (PPA) para 2015: Chile se situa a la cabeza de America Latina con una estimacion de 23.564 dolares, y estima que en 2016 superaria los 24.000 (Roa, 2015). Ademas, en 1987 el porcentaje de pobreza en Chile era de un 45,1%, mientras que para 1996 era de un 23,2% (Banco Mundial, 2017).

Sin embargo, los indicadores de crecimiento economico y desarrollo chocan visiblemente con el alto nivel de desigualdad de Chile. La mala distribucion de las rentas posiciona a Chile en la cola de los paises de la OCDE en terminos de desigualdad, insercion laboral, genero, infraestructura, etc. Chile sigue siendo uno de los paises de America Latina con una alta desigualdad, el ingreso del 10% mas rico es 26 veces superior que el 10% mas pobre (OCDE, 2015) uno de los peores resultados de los paises OCDE.

Ademas, para Chile uno de los mayores problemas es la falta de calidad en el empleo, que sigue ligado a un sector productivo que requiere escasa cualificacion profesional. En definitiva, el modelo exportador de commodities sigue impidiendo una mejora en la calidad del trabajo, lo que tambien puede afectar a la tension social (OIT, 2011). Ademas, mas del 40% del decil mas pobre no tiene contrato, por lo que sigue persistiendo un problema de empleo informal asociado a una desproteccion laboral.

Si bien el desempleo no es un problema, hay que preguntarse quienes son los que quedan fuera del mercado laboral. De acuerdo a la Encuesta CASEN, la tasa de participacion de mujeres en el mercado laboral solo llega al 43,5%, mientras que en 1990 era 32,5%, (CASEN, 2011). En definitiva, el cambio no ha sido sustancial y se siguen manteniendo apartadas del exitoso modelo de crecimiento.

Igualmente, es preocupante la inactividad juvenil, sobre todo en los estratos de mas bajos ingresos. El 35,4 % de los jovenes entre 20 y 24 anos, que pertenecen al decil mas pobre de ingresos, se encuentra sin estudiar ni trabajar en comparacion con el 4,2% de los jovenes del decil mas rico (CASEN, 2011). Esta visible exclusion social tambien esta asociada a la falta de expectativas de movilidad social que normalmente se consigue a traves del binomio: nivel de educacion y mejor empleo. La desigualdad en el acceso a la educacion es desalentador; si la cobertura de educacion superior es del 62,9% en el 10% mas rico de la poblacion, en el 10% mas pobre de la poblacion solo alcanza el 21,8% (CASEN, 2011).

Los proyectos de la cooperacion regional europea en Chile, como es el caso de EUROsociAL, han apuntado a apoyar el desarrollo inclusivo y generar cierta influencia en la creacion de politicas publicas enfocada en reducir la desigualdad en el area del desarrollo social (Hernandez, 2017). A pesar de su mayor desarrollo en la region, Chile sigue siendo un pais con brechas estructurales que representan obstaculos para su desarrollo. Por lo tanto, es de gran importancia que la cooperacion de otras regiones del mundo, como la UE--a traves de sus experiencias--, pueda seguir estando presente en el abanico de la cooperacion oferente hacia Chile.

La promocion de la cohesion social ha sido implementada en Chile a traves de diversos programas bilaterales y regionales de la Union Europea, especialmente durante el periodo de cooperacion 2007-2013. Pero en el caso de EUROsociAL, la cooperacion tecnica partio fuertemente en el ano 2006, materializandose en diferentes areas. Por ejemplo, en los anos 2006 y 2007, 50 instituciones chilenas tomaron parte en 74 actividades, relacionadas con las tematicas de empleo, fiscalidad, educacion y justicia, que reunieron un total de 400 participantes" (CELARE, 2008).

En la segunda fase del proyecto Chile ya ha realizado 122 actividades. Es un pais que destaca en la participacion de actividades de politicas sociales, gobernanza y empleo, ocupando el tercer lugar entre los 17 paises que conforman EUROsociAL y cuarto lugar en otras actividades como justicia y seguridad (SIA, 2017).

Por ejemplo, en cuanto a politicas de empleo, se puso en marcha el Programa + Capaz para insertar en el mercado del trabajo 300.000 mujeres y 150.000 jovenes inactivos (EUROsociAL, 2016). Este introduce competencias transversales (7) para el empleo en la evaluacion, capacitacion y certificacion de beneficiarios. Otra reforma importante en temas de salud ha sido en el Sistema Nacional de Sangre en Chile, para promover la donacion altruista (EUROsociAL, 2010, y Fernandez y Gudino, 2009: 123). En materia de justicia se han establecido protocolos de actuacion para migrantes y victimas de trata, mediacion en procesos judiciales familiares y la asistencia juridica con un protocolo para adultos mayores en Chile, en la llamada politica de envejecimiento positivo, que ademas ha creado centros diurnos de asistencia para 150 personas, como proyecto piloto que debe escalar a nivel nacional, basandose en un modelo de Dijon, Francia (EUROsociAL, 2010 y 2016).

Para que un mayor numero de mujeres se incorpore al mercado del trabajo, es necesario que el Estado asuma el cuidado de adultos mayores, tradicionalmente delegado a las mujeres.

En cuanto al fortalecimiento institucional, en la primera fase de EUROsociAL se creo la Fiscalia Especial de Criminalidad Compleja para delitos de corrupcion, crimen organizado y lavado de dinero. Ademas el Servicio de Impuestos Internos introdujo la administracion del riesgo de cumplimiento, la deteccion de incumplimiento fiscal (EUROsociAL, 2010).

Ademas, en el sector empleo se ha formado a tecnicos que carecian de experiencia en levantar perfiles y competencias transversales (oficios que no siempre cuentan con formacion formal) en el SENCE y Chile Valora (8). "El aumento de la capacidad institucional tambien se logra mediante la creacion de herramientas y protocolos de actuacion, como es el caso del Ministerio Publico de Chile, que hoy tiene mas capacidad para la persecucion de delitos de trata de personas y pornografia infantil (Fernandez y Gudino, 2009: 123). Tambien se ha apoyado al Consejo para la Transparencia para la puesta en marcha de la iniciativa "Consejo en Linea", una plataforma virtual de interaccion con la ciudadania", y en materia financiera, la creacion de un Sistema Integrado de Fiscalizacion del Sistema de Impuestos Internos, a partir de experiencias en Dinamarca, Francia, Espana y Reino Unido, para evitar la evasion fiscal (9) y realizar declaraciones voluntarias (EUROsociAL, 2016).

4. UN NUEVO HORIZONTE EN LA COOPERACION UE-CHILE: DE RECEPTOR A SOCIO PARA EL DESARROLLO

Chile fue el primer pais de America del Sur que logro firmar un Acuerdo de Libre Comercio de cuarta generacion con la Union Europea, lo que representa un avance significativo en las relaciones. Sin embargo, el exito del modelo chileno no es suficiente para garantizar un desarrollo economico constante y acorde con las necesidades del pais.

A pesar de estas necesidades, en marzo de 2013 la Union Europea oficializo su suspension de dirigir Ayuda al Desarrollo a ocho paises latinoamericanos de renta media alta. La llamada "graduacion" de paises se aplica mediante "criterios cualitativos (paises considerados de renta media alta por el CAD de la OCDE y aquellos que excedan del 1% del PIB mundial), asi como indicadores cuantitativos sobre las necesidades (vulnerabilidad, desarrollo humano, dependencia en la ayuda) y las capacidades (crecimiento del PIB, inversiones extranjeras directas)" (Butkeviciene, 2010: 92). Esa decision de "graduar" se explica por varias razones, en primer lugar, la UE priorizara en el proximo periodo de cooperacion 2014-2020, a los paises menos desarrollados de la region (centroamericanos y andinos). En segundo lugar, la crisis economica y financiera que ha vivido el viejo continente hace mas dificil la atribucion de fondos para el desarrollo hacia paises de renta media alta.

Una evaluacion de los programas 2007-2013 nos indica que en America Latina "se han mejorado las capacidades de las contrapartes, el acceso a los servicios y los cambios en politicas y regulaciones, ademas ha habido una transferencia de conocimiento y aprendizaje entre pares, tanto entre los paises europeos y los latinoamericanos como de los latinoamericanos entre si" (Comision Europea, 2014), por lo que hoy en dia se puede decir que este aprendizaje se ha traducido en un empoderamiento mayor de los paises latinoamericanos para buscar soluciones regionales a traves de mecanismos como la cooperacion sur-sur. La politica de cooperacion de la Union Europea para el periodo 2014-2020 esta teniendo un importante cambio en relacion a los paises beneficiarios, en particular en lo que respecta a America Latina, debido a la graduacion de algunos paises de la AOD en general, y aportada por la Comision Europea en particular. Esta fue una decision del Comite de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE en 2013, para los paises que superaban los 12.700 USD de renta per capita, tal y como calcula el Banco Mundial. La cooperacion entre America Latina y la Union Europea, para estos paises graduados de la AOD--que para el ano 2017 serian Chile, Uruguay y Antigua y Barbuda--, anuncia una nueva etapa de la cooperacion de la UE en la region, cambiando prioridades y, por lo tanto, instrumentos de financiacion. Al ser graduados durante el ano 2017, lo que buscan esos paises definidos de renta media alta por su nivel de Producto Interno Bruto, es que su nivel de desarrollo sea reconocido tanto por la mirada de la riqueza nacional respectiva, como tambien por las diversas fuentes de vulnerabilidad estructural, como puede serlo la inversion y el ahorro, la productividad y la innovacion, la infraestructura, la educacion, la salud, la fiscalidad, el genero y la lucha contra el cambio climatico.

En la actualidad, Chile es uno de los ocho paises que se graduan de la cooperacion bilateral europea, pero que sigue siendo un receptor de cooperacion regional (10) y triangular de la Union Europea. Pero, aunque los paises graduados puedan acceder a la financiacion de los programas de ayuda regional de la UE a America Latina --como es el caso de EUROsociAL--, esta solo representa el 1,2% de los recursos totales y no tiene metas de desarrollo internacional, sino que mas bien responde a estrategias de interes europeo (Sanahuja, 2010).

Por lo tanto, el programa EUROsociAL se mantiene como parte de la cooperacion regional, el cual sigue siendo clave para mantener ayudas de la UE para superar unos desafios sociales e institucionales que escapan a los esfuerzos nacionales. El trabajo entre pares ha resultado ser un medio mucho mas eficaz que el trabajo en solitario. Chile esta aprendiendo, reformando y replicando politicas de cohesion social en el pais y en la region. Son pequenos avances que promueven el cambio y el cumplimiento de los objetivos del milenio.

Entre los programas de cooperacion europeos, EUROsociAL es el unico que tiene entre sus principios orientadores la promocion de la cooperacion sur-sur y triangular desde el ano 2004, de ahi su importancia para que Chile pase a ser un oferente de ayuda al desarrollo y no solo un receptor (Hernandez, 2017). En la actualidad Chile es el quinto pais en Cooperacion Sur-Sur (11) (CSS), que se define como "una herramienta de politica exterior que a menudo tiene como objetivo respaldar la solidaridad politica y apoyar coaliciones internacionales de los paises emergentes y en desarrollo" (Sanahuja 2016: 29).

Desde los anos '90, Chile ha sido un donante importante en la region, pero con el programa EUROsociAL ha sido capaz de realizar mas actividades en los ultimos anos. Por ejemplo, se han materializado numerosas transferencias en otros ambitos, como las politicas sociales en las que Chile ha realizado 23 actividades en la region como cooperacion sur-sur y tambien triangular. Algunos ejemplos son: Apoyo para el diseno de la politica nacional de atencion del adulto mayor en Honduras, en conjunto con Espana; Asesoria especializada a Peru para apoyar el Plan Nacional de Empleo para la elaboracion de los catalogos del SNCP y los procedimientos de certificacion de competencias; Apoyo a Honduras para el diseno normativo y operativo de Servicios de Atencion a los participantes del Bono 10 mil desconcentrados, en conjunto con Austria y Colombia (EUROsociAL, 2017). Asimismo y de acuerdo a la Ficha Pais de EUROsociAL, el Servicio de Impuestos Internos (su) ha asesorado a Uruguay para la elaboracion de un manual de atencion al contribuyente y ha compartido con Ecuador su experiencia en la reciente reforma tributaria (EUROsociAL, 2016).

En lo que respecta a Cooperacion Triangular (CTR), esta se refiere a la asociacion entre un pais de Renta Media oferente de cooperacion con un pais tradicional (Renta Media Alta), que juntos facilitan recursos para el desarrollo de algun pais de Renta Media Baja (Lazo 2013: 373). Segun el ultimo informe de la Secretaria General Iberoamericana (SEGIB), Chile se posiciona como el primer cooperador de la region. Del total de los 90 proyectos en esta materia, Chile estuvo a cargo de un 39% de ellos, frente a un 16,7% y 11,1% de Brasil y Argentina respectivamente (SEGIB, 2016).

Aunque este tipo de cooperacion se contempla en el Acuerdo de Asociacion de 2002, ha sido poco implementado por los paises europeos y Chile para mejorar el desarrollo de los paises de la region. Desde el ano 2008 se intenta relanzar esta estrategia por parte de la Agencia Chilena de Cooperacion Internacional (AGCID) con los donantes tradicionales en el pais, sobre todo Alemania y Espana. Actualmente hay 19 proyectos triangulares, estos y muchos de los que ya se han cerrado, han sido acordados con estos dos paises europeos.

Con Alemania, por ejemplo, se inician las experiencias de triangulacion en el ano 2005, pero no es hasta 2007 que se crea el Fondo Bilateral de Triangulacion Chile-Alemania, mediante el cual se financiaron alrededor de 17 iniciativas de cooperacion y desde 2010 ha pasado a ser un fondo para toda la region, administrado por la Deutsche Gesellschaft fur Internationale Zusammenarbeit (GIZ) por encargo del Ministerio Federal de Cooperacion Economica y Desarrollo (BMZ) (AGCID, 2017).

En el caso de Espana, desde el ano 2009 se han desarrollado 11 proyectos y acciones puntuales triangulares y 3 proyectos bilaterales de apoyo al desarrollo nacional de Chile. En el 2010 se crea El Fondo Mixto de Cooperacion Triangular Chile-Espana para financiar dichas lineas de accion y se dota con aportes de AECID (70%) y AGCID (30%), pero desde el ano 2014 las aportaciones son paritarias (50% cada uno) para ambos socios. Ademas, tiene una cobertura mas amplia, ya que el Memorandum de Entendimiento considera la exploracion de intercambios tecnicos y cientificos, formacion y capacitacion de especialistas, alianzas publico-privadas para el desarrollo, ejecucion de proyectos conjuntos de innovacion y desarrollo tecnologico, entre otros (AGCID, 207). El fondo es administrado por la AGCID.

Como se ha mencionado, la UE esta redefiniendo la modalidad de la cooperacion triangular de manera muy lenta, pero de acuerdo al Plan de Accion de la Cumbre CELAC-UE de 2015, se comprometieron a fomentar esta cooperacion para fortalecer las asociaciones entre las administraciones publicas en diversas tematicas. Gracias a estos acuerdos, Chile ya cuenta con 3 proyectos triangulares de la UE con Centroamerica (SIECA) y Cuba (AGCID, 2017).

En cuanto al Instrumento de Colaboracion o Partnership, se enfoca en terceros paises con un interes estrategico por su prominente papel en los asuntos globales, la economia y el comercio internacional, y la gobernanza mundial. Igualmente se centra en las nuevas relaciones que debe tener la UE con aquellos paises, como Chile, que se han graduado de la cooperacion bilateral. Los objetivos del IP son los de promover los intereses europeos, apoyando la dimension externa de las politicas nacionales europeas (ej. competitividad, investigacion y desarrollo, migraciones) y cooperando en superar los desafios globales (ej. energia, seguridad, cambio climatico y medio ambiente) (12). El IP tambien incluye cooperacion en diplomacia publica y cooperacion academica, a traves del programa Erasmus+ con un aporte de 3 millones de euros para America Latina para proyectos Jean Monnet (13).

Este instrumento financia proyectos de interes para la UE que son definidos en conjunto con los paises destinatarios y en los que puede participar cualquier institucion (fundacion, ONG, etc.), inscrita en el portal de fondos concursables de la UE (14). Por ejemplo, en America Latina, y en particular Chile, el PI ha financiado proyectos para la proteccion de la Propiedad Intelectual, sobre todo para las pymes, por un valor de 5 millones de euros. Tambien en la linea de proteccion al medio ambiente se han financiado proyectos de cooperacion para el desarrollo de una aviacion civil mas amistosa con el medio ambiente y el cambio climatico por un valor de 7 millones de euros (15), y un dialogo politico con actores politicos relevantes (ej. gobiernos locales) que trabajan en proyectos de Euroclima+.

CONCLUSION

Desde el ano 2002 y hasta 2013 la Union Europea ha invertido 4 billones de euros en la region, mejorando las condiciones de vida de los ciudadanos y fortaleciendo las instituciones y las politicas publicas. De 580 millones de personas en America Latina, unos 60 millones han salido de la pobreza. No obstante, todavia son muchos los desafios que se presentan en una region tan desigual.

La reestructuracion de la ayuda propuesta por la UE es contradictoria al momento de analizar indicadores como el GINI en un pais como Chile, que demuestra un nivel de desigualdad de los mas altos de Latinoamerica. La cohesion social ha sido en el ultimo periodo de cooperacion de la UE hacia Chile, una de las prioridades mas emblematicas y con resultados visibles, tanto de manera bilateral como regional.

A nivel bilateral, en el caso de Chile, el Acuerdo de Asociacion pierde el capitulo sobre cooperacion al desarrollo, por lo que la graduacion se ha sometido a un intenso debate en las negociaciones de actualizacion del Acuerdo y se espera crear un subcomite permanente de cooperacion que fije las orientaciones de la cooperacion entre la UE y Chile, en conjunto con el Comite de Asociacion, al igual que se ha negociado con Mexico y el MERCOSUR (O'Farrill, 2017).

En un momento en el que se estan discutiendo los procesos y modernizacion del Acuerdo, hay que reflexionar sobre como revitalizar y que tipo de cooperacion generar para luchar contra las desigualdades, promover las energias limpias y la diversificacion economica. En este contexto de reestructuracion de la cooperacion, Chile pasa a transformarse en un socio de la UE para impulsar acciones de otro tipo, como por ejemplo de caracter triangular (16), de acuerdo al ultimo memorandum de entendimiento firmado entre ambas parte en la Cumbre UE-CELAC, en junio 2015 en Bruselas. Esta modalidad puede ser beneficiosa para Chile y otros paises de la region en areas de interes mutuo, ya que mejora las relaciones vecinales, por un lado, y consolida la imagen pais con los paises donantes, por el otro. Sin embargo, Chile sigue siendo uno de los paises mas desiguales de Latinoamerica, lo que implica la necesidad de mantener el rol dual que lo caracteriza, tanto como oferente de cooperacion, asi como receptor en areas donde las brechas estructurales siguen latentes.

En la nueva modalidad de cooperacion regional destaca la cooperacion sur-sur (Estrategia Regional 2014-2020) en la que el programa EUROsociAL tiene un papel protagonico. La asesoria tecnica de este programa ha permitido la mejora--e incluso creacion--de programas y politicas publicas en todos los sectores: empleo, genero, justicia, dialogo social, proteccion social, salud, seguridad ciudadana e institucionalidad democratica (Hernandez, 2017).

Como se ha mencionado, Chile es el principal pais en la cooperacion triangular en la region (SEGIB, 2014). Su amplia experiencia con Espana, Alemania y otros socios tradicionales, demuestra su capacidad para seguir profundizando esta modalidad de cooperacion con otros socios.

Desde el ano 2016 la AGCID viene trabajando, al interior del CAD/OCDE, un aumento del foco en los desafios particulares de los paises de renta media alta, como la pobreza, desigualdad, proteccion al medio ambiente y el cambio climatico. Se han denominado "paises en desarrollo en transicion" y buscan otro tipo de medicion del desarrollo mas multidimensional y no solo por criterios de la renta per capita. La graduacion de Chile significaria que no pueda acceder al sistema de creditos en condiciones ventajosas (blandos) otorgados por los bancos de los paises donantes del CAD, con los que se han financiado, por ejemplo, proyectos energeticos. Tampoco podria acceder a cooperacion tecnica, transferencia de tecnologia y buenas practicas por parte de los miembros del CAD (modalidad de cooperacion bilateral) (AGCID, 2017b).

Los paises en desarrollo en transicion estan negociando en varios encuentros de alto nivel al interior del CAD y es posible que en el futuro proximo se tengan en consideracion sus demandas que ya han sido apoyadas por la UE, la CEPAL, el PNUD, el Centro de Estadisticas del CAD/OCDE y el Centro del Desarrollo de la OCDE (AGCID, 2017b y O'Farrill, 2017).

Este nuevo contexto entre Chile y la UE debe permitir establecer otro tipo de cooperacion, entre iguales, para el desarrollo inclusivo y sostenible de ambas partes, en un contexto donde el mundo esta entrando en una nueva era del sistema de cooperacion internacional con el establecimiento de los Objetivos Sostenibles para el Desarrollo.

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Beatriz Hernandez (*)

Pierre Lebret (**)

(*) Academica Universidad Diego Portales, Doctora en Estudios Europeos. beatriz.hernandez@udp.cl. Recibido: 5 de abril de 2018. Aceptado: 27 de agosto de 2018.

(**) Magister en Cooperacion Internacional, ex Asesor de la Agencia Chilena de Cooperacion Internacional para el Desarrollo y de la CEPAL. pierre.lebret21@gmail.com

(1) La informacion respectiva a la Union Europea es el conjunto de la ayuda de las instituciones europeas, mas cincos paises miembros: Francia, Espana, Italia, Luxemburgo y Paises Bajos.

(2) Consejo Europeo. SN3226/3/99 REV 3 (AMLAT). Directrices de Negociacion para nuevos acuerdos con MERCOSUR y Chile.

(3) Chile es un pais de renta media alta por lo que dejo de ser sujeto receptor de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) sin retorno, es decir que pasa a financiar conjuntamente los proyectos de ayuda bilateral, multilateral o triangular de los organismos internacionales o paises de la OCDE. Ver Indices de Desarrollo Humano 2002 en adelante y el Informe de 2013 del PNUD.

(4) Desde el ano 2005 la UE y Chile lanzaron dialogos sectoriales en torno a dos temas de interes mutuo: la educacion y las politicas sociales. En marzo de 2005 se realizo la primera reunion del dialogo sectorial sobre educacion superior, formacion profesional y aprendizaje de idiomas. Luego, en septiembre de ese mismo ano, tuvo lugar en Santiago el primer dialogo sectorial UE-Chile sobre politicas de empleo. En el marco de este dialogo sectorial tambien se realizo, el 22 de marzo de 2007, en Bruselas, un seminario-taller sobre politicas de empleo publico, con la participacion del Ministro de Trabajo de Chile y altos funcionarios de la Comision Europea. En: Observatorio Social de las Relaciones UE-America Latina, www.observatorioueal-alop.eu. Ademas, en 2009, 2011 y 2012 se han realizado dialogos sectoriales sobre Derechos Humanos.

(5) Los sectores de actuacion son: empleo, justicia, salud, educacion, fiscalidad, seguridad y gobernabilidad.

(6) Los proyectos que se han desarrollado involucraron al Ministerio Secretaria General de la Presidencia en asociacion con la Corporacion Nacional de Desarrollo Indigena (CONADI) y el Ministerio Secretaria General de Gobierno, al Ministerio de Justicia en asociacion con las Corporaciones de Asistencia Judicial, al Ministerio de Educacion, al Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC), al Servicio Nacional de la Discapacidad (SENADIS), al Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) y a la Municipalidad de Penalolen.

(7) De acuerdo a Chile Valora, "las competencias transversales son competencias de conducta: comunicacion, trabajo en equipo, resolucion de problemas, iniciativa y aprendizaje permanente, efectividad personal, conducta segura y autocuidado".

(8) Chile Valora es una Fundacion que depende de la Presidencia y del Ministerio del Trabajo desde el 2010, para generar metodologias, levantamiento de perfiles de cualificacion y formacion. En el directorio estan representados 3 miembros de la Confederacion de la Produccion y del Comercio (CPC), 3 miembros de la Confederacion Unitaria de Trabajadores (CUT) y 3 miembros de los Ministerios del Trabajo, Educacion y Economia. Es una instancia de dialogo social similar a las que ya existen en Espana y Reino Unido.

(9) El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) estima que en America Latina "mas de la mitad del potencial de recaudacion del impuesto (sobre la renta de personas) se pierde a traves de la evasion" (El Pais, 2017).

(10) Los programas regionales son: ALFA, ALBAN, EUROsociAL, AL-INVEST, @LIS, URB-AL, EUROsolar y otros mas recientes en Ciencia y Tecnologia, como ALCUE-NET y EULARINET, y en medio ambiente WATERCLIMA-LAC.

(11) La css esta basada en un paradigma de equidad y solidaridad desde su formulacion, que deja de lado a la perspectiva asistencial de la cooperacion norte-sur (CNS) y se centra en principios como liderazgo y apropiacion nacional, soberania e independencia nacional, igualdad y horizontalidad, no condicionada, no injerencia en los asuntos internos y beneficios mutuos (Lengyel y Malacalza, 2012:132).

(12) El Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron un reglamento el 11 de marzo de 2014 para convertir el Instrumento de Cooperacion con Paises Industrializados (ICI) en Instrumento de Partnership con Paises Terceros (IP). La financiacion es de 954,8 millones de euros para el periodo 2014-2020 https://ec.europa.eu/europeaid/fun-ding/funding-instruments-programming/funding-instruments/partnership-instru-menten

(13) Los proyectos Erasmus+ dedicados a la movilidad de estudiantes y docentes, se financian con 130 millones anuales de euros, de los cuales entre un 4% y 5% es para America Latina, es decir 6,5 millones que aporta el Instrumento de Cooperacion al Desarrollo (ICD). Comision Europea (2016). Presentacion en el Seminario Regional Erasmus+ para America Latina. 26-27 de septiembre Lima, Peru.

(14) https://www.welcomeurope.com/tool-box-eurofunding.html

(15) https://eeas.europa.eu/delegations/chile_en/183559/Chile%20and%20the%20EUp://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3570_en.htm

(16) La Cooperacion Triangular es definida como la cooperacion realizada entre paises en desarrollo (socio y beneficiario) con la participacion de un tercer socio (donante). AGCI, 2014. http://www.agci.cl/index.php/cooperacion-sur-sur-y-triangular
CUADRO I
Lineas de Cooperacion UE-Chile 2007-2013 (En millones de Euros)

Sector de la Cooperacion        2007    2011-2013  TOTAL

i. Cohesion Social              10.250   6.150     16.400
2. Educacion: Intercambios       4.920   3.280      8.200
Academicos y Becas
3. Innovacion y Competitividad  10.250   6.150     16.400
Total                           25.420  15.580     41.000

Fuente: Country Strategic Paper Chile 2007-2013, Comision Europea.
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Author:Hernandez, Beatriz; Lebret, Pierre
Publication:Estudios Internacionales
Date:Jan 1, 2019
Words:8997
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