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Dilemas da institucionalizacao de politicas sociais em vinte anos da Constituicao de 1988.

Dilemmas of the institutionalization of social policies in twenty years of the Brazilian Constitution of 1988

Introducao

A analise do periodo recente das politicas sociais no Brasil, em especial as politicas de seguridade social, permite identificar a existencia de hibridos institucionais que, se por um lado permitem a reducao da pobreza e das desigualdades, ainda nao garantem a necessaria expansao da cidadania social. Tomamos de Santos (1) a denominacao de hibridos institucionais, embora a caracterizacao seja diversa e bem mais modesta que aquela do autor, dirigida a identificacao de areas supostamente dicotomicas como regendo as relacoes sociais no Brasil contemporaneo, onde uma morfologia poliarquica conviveria com um hobbesianismo social. Aqui a denominacao visa a caracterizar zonas institucionais contrapostas (ou mesmo dicotomicas) que se mesclam e convivem no campo de tratamento das questoes sociais, especialmente no que toca a intervencao estatal por meio de politicas publicas.

A nocao de instituicoes diz respeito a ideias, valores e normas que pautam a vida social. O Estado tem posicao privilegiada, embora nao exclusiva, na mudanca ou reproducao dessas instituicoes. E as politicas publicas, na medida em que definem orientacoes governamentais que sedimentam ou alteram a posicao estatal em relacao aos problemas da coletividade, contribuem para esse processo. Politicas publicas sao, assim, parte importante da institucionalizacao de valores e regras da vida coletiva. Elas orientam concepcoes, definem estrategias, alocam recursos e distribuem valores para a sociedade que podem contribuir para consolidar uma nova institucionalidade em relacao a temas distintos.

Esse processo nao e, bem se sabe, nem linear nem isento de conflitos, principalmente quando o tema sao os problemas sociais. O carater desses conflitos e como sao solucionados importa para a identificacao dos rumos que a politica vai tomar. Isso e importante porque a literatura tem deixado de lado a especificidade da area social na construcao e implementacao de politicas sociais, tratandoas como similares a qualquer outra politica publica. Nao e o caso. A politica social e lugar por excelencia dos conflitos inerentes a todas as formas de desigualdade e exclusao, e se distingue de outras politicas publicas por revelar esses conflitos intensa e cotidianamente. Nos ultimos vinte anos, o Brasil tem feito esforcos importantes para mudar o padrao tradicional de tratamento dos problemas sociais e construir uma nova institucionalidade para a questao social. E momento, contudo, de nos questionarmos sobre os rumos desse avanco. Onde podemos chegar com o ritmo e condicoes de tratamento da questao social hoje? A nocao de hibridos nos ajuda na medida em que diz respeito a zonas que se consolidam no processo de institucionalizacao mas que sao contrapostas ou mesmo contraditorias--e algumas deverao ser excluidas em beneficio de outras. Como, por exemplo, consolidar a nocao de direito universal a saude com o atual padrao de gastos publicos em saude? A experiencia internacional aconselha que ou aumentamos os gastos publicos, ou nao temos direito universal a saude. Se tomadas as diretrizes governamentais dos ultimos governos, nao ha indicios de aumento significativo do gasto, o que aponta para um lugar secundario da saude nas estrategias estatais, reforcando valores sociais que desqualificam o projeto constitucional de saude universal como direito.

Nos ultimos vinte anos, verifica-se uma mudanca institucional expressiva das politicas sociais, em muitos aspectos inovadora e progressista em relacao a modelos passados. Isso pode ser identificado tanto em seu aparato politico-organizacional, como na concepcao da questao social que tem amparado a implementacao das politicas sociais em anos recentes.

Do ponto de vista do aparato politico-organizacional, e significativa a construcao dos sistemas nacionais como os de saude e assistencia social, a partir da expansao de burocracias publicas descentralizadas e unificadas, com a participacao inedita dos tres niveis de governo e com importante componente de participacao e controle social. Do ponto de vista da concepcao da questao social, identificamse mudancas em relacao a politicas pregressas, em especial nos elementos aqui denominados de constitucionalizacao (incorporacao da nocao de direito), abrangencia (publicizacao e incorporacao na agenda publica) e ampliacao (reconhecimento da producao social e inter-relacao dos problemas sociais).

Essas zonas de avanco convivem com outras em que a conducao das politicas sociais tem forte foco na pobreza (e esta definida pela renda); em que o risco social ou e associado a miseria ou amparado na contribuicao (ou sao os riscos dos miseraveis ou sao os riscos cobertos pela previdencia social aos segurados); em que ha visivel subfinanciamento e constantes contingenciamentos de recursos para equilibrio fiscal; desequilibrios fiscais entre regioes; excessiva autonomia dos entes subnacionais; baixa cobertura assistencial; acesso precario; baixa qualidade dos servicos e fragil integracao intersetorial.

Supoe-se que a permanencia desses hibridos compromete a equidade e a cidadania propostas no modelo da Constituicao de 1988.

Avancos e impasses da institucionalizacao do modelo constitucional

A partir da Constituicao de 1988, foram reconhecidos como direitos sociais o acesso a saude, previdencia, assistencia, educacao e moradia (alem de seguranca, lazer, trabalho). Institui-se a seguridade social, que incluiu as areas de saude, previdencia e assistencia social. A nocao de seguridade representou avanco na institucionalizacao de um modelo ampliado de protecao social, que previa a universalizacao do acesso, a responsabilidade estatal, a integracao entre as tres areas e a criacao de um orcamento proprio, exclusivo e com novas fontes de financiamento. Inovava tambem na responsabilidade compartida entre os tres niveis de governo, atraves da descentralizacao de competencias e recursos, e na participacao e controle social, com a criacao de instancias colegiadas e atribuicoes legais de formular e acompanhar a implementacao das acoes.

Apesar do principio orientador da universalizacao, as politicas de seguridade mantiveram criterios de acesso para a previdencia social e a assistencia social. O acesso a previdencia manteve-se dependente da contribuicao e a assistencia social, dependente da necessidade. A excecao foi a saude, na qual a universalizacao se deu de forma integral, sem qualquer criterio de acesso.

A institucionalizacao desse modelo tem sido, desde a Constituicao, bastante conflituosa. E isso pode ser atribuido, em linhas gerais, ao embate entre o previsto na Constituicao e os projetos governamentais que se seguem a sua promulgacao, alem dos conflitos inerentes a propria institucionalidade da nascente democracia. O primeiro governo eleito apos a Constituicao adotou politica economica de vies liberal e restringiu os mecanismos previstos na Constituicao para a area social. Os governos subsequentes mantiveram politicas economicas restritivas, tambem com forte impacto na area social. O que se verifica desde entao sao hibridos de politicas progressistas com restricoes importantes na cobertura, no financiamento e na qualidade da atencao, ainda com baixo impacto na construcao da cidadania social prevista.

Mudancas na concepcao da questao social

Um dos elementos mais visiveis da mudanca institucional verificada desde a Constituicao diz respeito a concepcao da questao social incorporada nas politicas e programas implementados desde entao. Pode-se identificar ao menos tres caracteristicas que indicam alteracao importante em relacao a periodos anteriores. A primeira delas e o que Fleury chama de constitucionalizacao, que trata da garantia de direitos sociais (2). Ate a Constituicao de 1988, os direitos sociais, em especial previdencia e saude, eram garantidos aos trabalhadores, nao havendo relacao entre direitos sociais e cidadania plena. A propria nocao de cidadania era vaga e ausente do imaginario e valores da populacao. O cidadao era o individuo de nacionalidade brasileira.

Com a Constituicao e politicas dela decorrentes, o cidadao passa a ser tambem aquele membro da comunidade investido de um conjunto de direitos comuns e universais, no qual os direitos sociais sao centrais. A democratizacao e determinante para essa constitucionalizacao, mas ha que se chamar a atencao para o papel das politicas sociais, dado que atraves delas se desenvolve a ideia de responsabilidade estatal sobre o bem-estar dos individuos e da coletividade. Obviamente, esse e um processo em curso, entremeado pelos constrangimentos ao pleno reconhecimento dos direitos sociais, pela individualizacao caracteristica das sociedades contemporaneas e pelo peso da tradicao personalista da sociedade brasileira, que tende a valorizar as relacoes e pessoas, e nao os cidadaos e individuos (3). De todo modo, e inedito na configuracao das politicas sociais brasileiras a ideia de bens sociais garantidos como direitos de cidadania. E somente na Constituicao de 1988 que se encontra o termo "direitos sociais"; o termo "cidadania" so e encontrado nas Constituicoes de 1946 e 1937 e, assim mesmo, relacionado a nacionalidade; "cidadao", em todas as Constituicoes anteriores a de 1988, esta claramente referido ao individuo de nacionalidade brasileira.

Outro elemento diferencial na concepcao da questao social e o que poderiamos denominar de abrangencia e diz respeito a incorporacao a cena publica e a agenda governamental de diversos problemas sociais que passaram a contar com um arcabouco legal proprio, de estrategias e acoes com responsabilidades definidas e a partir de uma compreensao especifica do problema. Desde a Constituicao, o pais desenvolveu politicas especificas para problemas tradicionalmente tratados apenas no campo privado ou das relacoes de trabalho, com baixa intervencao estatal ou restrita a existencia de dissensos dirimidos no campo juridico. Sao exemplos importantes dessa abrangencia as politicas de protecao a infancia e adolescencia, entre as quais se destacam a politica de combate a exploracao sexual desses segmentos e a politica contra o trabalho infantil; a politica contra a violencia domestica; a politica de promocao da igualdade racial; politicas de protecao ao idoso e ao deficiente, entre outras.

Alem de oferecer um conjunto de direitos e acoes publicas para problemas sociais antigos e extremante complexos, essa abrangencia tem favorecido a publicizacao de temas polemicos, na medida em que poe em discussao relacoes sociais tradicionais e excludentes. Exemplos recentes expressam essa polemica, como a discussao sobre a reducao da maioridade penal para jovens infratores protegidos pelo Estatuto da Crianca e do Adolescente (ECA). O Estatuto protege criancas e jovens com legislacao diferenciada em caso de cometerem delitos. Crimes barbaros recentes envolvendo jovens trouxeram a cena publica posicoes sobre o tratamento do crime nesse segmento--na grande maioria, jovens pobres sem escolaridade ou vinculos familiars--, e sobre quais pressupostos deve se basear a intervencao estatal--se na criminalizacao ou na protecao e limites dessa protecao. Outros exemplos sao as cotas raciais, que tem levantado salutar debate sobre as origens e formas de enfrentamento da discriminacao racial no pais, e temas como a violencia domestica ou a orientacao sexual.

Incorporam-se assim temas referentes a desigualdade e a exclusao que ultrapassam o aspecto economico e alcancam a nocao de reconhecimento como elemento central da cidadania (4). Essa abrangencia gera tambem um importante movimento de iniciativas da sociedade civil, ONGs e mesmo empresas na criacao e desenvolvimento de projetos e programas sociais, que a par sua limitada eficacia na resolucao dos problemas, representam importante elemento na construcao de vinculos sociais.

Compartem dessa abrangencia nao so as politicas "novas", em areas sem regulacao especifica previa, mas tambem visoes inovadoras de politicas ja tradicionais. E o caso, por exemplo, das politicas de combate a fome, que geraram programas ineditos, como o Bolsa Familia, que tem tornado publicas, em debate democratico, visoes diferentes sobre sua eficacia e efetividade (5-7). O rompimento com o padrao tradicional de oferta de beneficios aos pobres in natura, com a transferencia em dinheiro e sem intermediarios, inaugura uma nova relacao com a pobreza e os pobres, que nao seria possivel sem a incorporacao desses como sujeitos minimamente reconhecidos.

Um terceiro elemento indicativo de uma nova concepcao sobre a questao social seria o de ampliacao e diz respeito ao reconhecimento da producao social dos problemas sociais e da estreita relacaoque guardam entre si. A democratizacao e a entrada na cena publica e no processo de decisao de politicas de atores antes excluidos permitiu o debate critico sobre as experiencias passadas e a modernizacao de conceitos e praticas. O reconhecimento da producao social dos problemas sociais obviamente nao assume uma critica radical da questao social em sua relacao com as desigualdades estruturais do capitalismo, mas avanca na identificacao de historicos de exclusao e desigualdades sociais como geradoras dos problemas atuais e na responsabilidade da sociedade sobre eles, incorporando de forma inedita a desmarginalizacao desses problemas e retirando-os do ambito exclusivo das responsabilidades individuais e familiares ou da conduta comportamental.

Em varias politicas, essa ampliacao pode ser verificada, em especial nas politicas de saude (conceito ampliado de saude) e nas de assistencia, como as de juventude, infancia e combate a pobreza. E podem ser ja identificadas mudancas na propria implementacao dessas politicas. Nas politicas de combate a pobreza, destaca-se, alem do Bolsa Familia, o Beneficio de Prestacao Continuada--BPC, beneficio de um salario minimo destinado a idosos e pessoas com deficiencia com renda familiar per capita inferior a 1/4 do salario minimo. Tratado com desconfianca por parte dos gestores da previdencia social e da propria sociedade, que em geral consideravam seus demandantes como aproveitadores, preguicosos que nao queriam trabalhar, nao contribuiram para a previdencia e, portanto, nao deveriam receber renda (8), o beneficio ja aparece como vinculado a necessidade e ao direito (9). Essas sao mudancas lentas, porque dependem de reconstrucoes simbolicas complexas. Contudo o Estado, atraves de politicas, pode interferir positivamente nessa reconstrucao (10).

O reconhecimento da producao social dos problemas sociais requereu que se reconhecesse tambem a estreita relacao que guardam entre si. A setorializacao foi sempre uma marca das politicas sociais brasileiras, estimulada pela restricao do processo de formulacao das politicas sociais ao ambito das estruturas tecnicas da burocracia publica, sem intermediacao com atores relevantes, ou pela tradicao centralizada do Estado, que sempre favoreceu as disputas entre areas distintas. Hoje e reconhecida a necessidade de atuacao integrada entre varias areas sociais e, mais do que isso, reconhecese a falta de integracao como uma causa importante da baixa efetividade. Mas o esforco de associa-las e ainda timido.

Expansao politica e organizacional

A par os elementos referentes a concepcao sobre a questao social, a mudanca institucional da politica social em anos recentes pode ser identificada pela expansao do aparato politico e organizacional, em especial atraves da construcao de sistemas unicos e nacionais; da consolidacao de burocracias publicas; da democratizacao desse aparato e da participacao em conjunto dos distintos niveis de governo na conducao das distintas politicas.

Entre os sistemas nacionais, destaca-se aqui a construcao dos sistemas de saude e assistencia social, partes constitutivas da Seguridade Social. O Sistema Unico de Saude (SUS) e responsavel pela atencao universal--de assistencia medica e acoes coletivas--a toda a populacao. A construcao de um sistema nacional e unico, prevista na Constituicao e resultado de um longo processo de lutas iniciado ainda na decada de setenta, visou a unificacao das estruturas responsaveis pela saude e vigentes ate entao e que representavam uma dicotomia organizacional com graves consequencias para a assistencia a saude. Alem de unico, o sistema foi previsto como nacional, cobrindo todo o territorio e toda a populacao, e descentralizado, incorporando os tres niveis de governo. Em seus vinte anos, o SUS esta totalmente consolidado em todo o territorio nacional, apesar dos inumeros problemas que apresenta, principalmente o de nunca ter alcancado ser de fato universal, ja que parte importante da populacao possui e busca a titularidade dos planos privados, que oferecem mais garantia de acesso e maior prontidao no atendimento (11).

A grandiosidade do SUS e evidente quando se veem os numeros da producao de servicos. A estrutura descentralizada funciona com instancias de pactuacao e decisao sobre recursos e acoes entre os tres niveis de governo e cada nivel tem responsabilidades e atribuicoes definidas. Paralelamente, o sistema conta com uma potente estrutura de controle social, com conselhos de saude onde ha representacao do governo, empresarios, sociedade civil e profissionais, e hoje sao modelo para varias areas de politicas sociais como mecanismos de democratizacao e participacao social na formulacao e gestao de politicas, apesar dos inumeros problemas que apresentam quanto a representacao e efetividade do controle social (12).

Outro sistema criado mais recentemente e o Sistema Unico de Assistencia Social (SUAS). Desde a Constituicao, a assistencia social tem passado por importante processo de institucionalizacao e em padrao distinto daquele sobre o qual ela havia se desenvolvido. A criacao do SUAS toma emprestado do SUS grande parte de suas diretrizes. Baseiase na ideia propria de sistema--pouco comum aos mecanismos assistenciais--com relacao e vinculo entre as partes, comando unico, descentralizado e com participacao social. A estrutura proposta pode ser considerada revolucionaria para os padroes brasileiros e mesmo em comparacao aos sistemas internacionais mais avancados.

A assistencia social e o principal exemplo de construcao recente de uma burocracia publica em area social. Com a descentralizacao e a criacao de inumeros programas sociais, ela vem crescendo nos municipios e estados, e com configuracao mais democratica que as estruturas por ela antes responsaveis.

Contradicoes e entraves ao modelo constitucional de cidadania

Apesar desses avancos, persistem areas na institucionalizacao das politicas sociais que podem ser consideradas contraditorias aqueles e podem comprometer a consolidacao do modelo constitucional. Destacam-se aqui o privilegio a politicas centradas na pobreza, em prejuizo da universalizacao, a permanencia de severas restricoes aos gastos e os baixos efeitos simbolicos sobre os beneficios da solidariedade social, decorrentes da baixa qualidade dos servicos prestados.

Em primeiro lugar, cabe destacar o desconhecido impacto das politicas sociais universais na recente reducao das desigualdades e a enfase nas politicas focais, em especial as transferencias de renda. O Brasil comemorou recentemente o alcance com antecipacao das metas do milenio de reducao da pobreza (13). De acordo aos dados da PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica (IBGE) (14), considerando o dolar PPC, o indice de brasileiros vivendo na extrema pobreza caiu de 8,8% para 4,2%. Tomando como base o salario minimo, a taxa de pobreza extrema caiu de 28% para 16% da populacao e a de pobreza caiu de 52% para 38% (13).

Quanto a desigualdade, os dados indicam que entre 2001 e 2005, a renda dos 10% mais pobres cresceu a uma taxa anual de 9,2% e a dos 10% mais ricos caiu 0,4% por ano. O coeficiente de Gini atingiu 0,566 em 2005, depois de cinco anos de continua queda (13). Ha varios estudos economicos recentes analisando a queda da desigualdade brasileira (15-18) e, embora todos reconhecam a queda, nao ha consenso sobre os fatores que mais influenciaram o fenomeno nem sobre sua importancia ou possibilidades de sustentabilidade no futuro. Os estudos apontam como fatores o crescimento economico, a queda da inflacao, a recuperacao do salario minimo, o aumento do emprego formal, a expansao do microcredito, os programas de transferencia de renda e as aposentadorias rurais. Embora nao sejam consensuais sobre quais fatores mais pesaram sobre a queda, a predominancia seria das transferencias de renda. O tamanho da queda, ou se ela e substantiva, tambem divide os economistas. Soares (15) desenvolve estudo em que compara a queda de nossa desigualdade com aquela de alguns paises selecionados nos periodos em que desenvolveram seus sistemas de protecao social e conclui que o Brasil apresenta indices ainda mais elevados, por isso nossa queda seria, sim, substantiva. Apesar do folego do estudo, cabe a ressalva para os limites dos periodos da comparacao e as diferencas significativas na oferta de servicos e na composicao das estruturas de bem-estar dos paises comparados, alem da estrutura das bases de dados utilizados. Salm (17), por outro lado, critica as conclusoes dos estudos recentes sobre a queda da desigualdade, em especial o do Ipea (18), que destaca o papel das transferencias, apontando para as limitacoes das variaveis trabalhadas e principalmente para o pequeno periodo de tempo para as conclusoes sobre a positividade da queda. Sem entrar no merito do debate entre os economistas, de fato esse elemento merece destaque, principalmente se tomamos as transferencias como tendo papel central na queda da desigualdade.

O tamanho da miseria e da pobreza brasileiras e bastante sensivel a esses programas de renda, dai seu impacto positivo e importante na reducao recente de ambas. Os programas de transferencia governamentais ja atingem hoje 25% da populacao ou 54% dos domicilios com rendimento per capita inferior a 1/4 do salario minimo, mas suas falhas estao exatamente na falta de associacao com politicas sociais universais (14). Sem a associacao com politicas sociais estruturais, como saude, educacao, cobertura a riscos do trabalho, habitacao e acesso a terra, os ganhos sociais do crescimento e das transferencias encontrarao empecilhos em uma populacao sem escolaridade, sem acesso a condicoes de vida e saneamento elementares e potencialmente mais doente. A opcao por politicas focadas na pobreza, e esta sempre medida exclusivamente pela renda, tem restringido o tratamento a outras necessidades basicas, sem as quais o efeito da renda fica limitado. Um dos indicadores de maior impacto em anos recentes foi a queda da desnutricao em criancas menores de um ano, resultado da combinacao de transferencia de renda com a ampliacao de cobertura em vacinacao e atencao basica em saude. Por outro lado, um dos resultados negativos das transferencias de renda foi o baixo impacto no analfabetismo (14), para o que e necessaria uma boa estrutura de ensino para jovens e adultos trabalhadores fora da idade escolar. A enfase nos beneficios sociais da acao privilegiada sobre os pobres tem obscurecido as severas restricoes impostas as politicas universais e nao garantem a continuidade da queda da desigualdade. Isso, associado a um modelo economico que privilegia gastos com pagamento de juros, representa um importante entrave ao cumprimento dos principios constitucionais na area social. Marcio Pochman (19), presidente do Ipea, demonstra que, para o periodo de 2000 a 2007, a soma dos gastos da Uniao com saude, educacao e investimentos correspondeu a somente 43% do total de despesas com juros. E que a media dessas ultimas no mesmo periodo equivale a 54% de toda a renda nacional do ano de 2006.

Restricoes financeiras e de cobertura sao tambem identificadas nas politicas previdenciarias, onde se verifica o retorno ao seguro, ao sistema dos trabalhadores que contribuem, em oposicao a universalizacao prevista na Constituicao. Apesar da importancia reconhecida das aposentadorias para a reducao da pobreza nos municipios brasileiros, as reformas realizadas recentemente na Previdencia Social privilegiaram o rigor fiscal e deixaram de lado a inclusao (20-23). Estima-se que cerca de metade da PEA (Populacao Economicamente Ativa) esteja fora da Previdencia, o que representa um problema de proporcoes gigantescas para o futuro (24). Algumas iniciativas de melhoria da inclusao na previdencia social foram aventadas no Forum Nacional da Previdencia Social, instituido pelo governo em 2007 (do qual participaram nada menos que nove centrais ou confederacoes representantes de trabalhadores), mas as conclusoes finais foram gerais e apenas recomendam a criacao de incentivos a uma maior inclusao previdenciaria (25). Por outro lado, entre as sugestoes concretas, destacam-se propostas de medidas restritivas ao acesso ao Beneficio de Prestacao Continuada, como a revisao do conceito de familia e o aumento paulatino da idade para recebimento do beneficio. O positivo aumento recente do emprego formal nao da conta de superar o problema da exclusao previdenciaria, ja que nao ha nenhuma garantia de manutencao do atual padrao de crescimento, nem politica publica abrangente de solucao da informalidade no trabalho.

As politicas sociais sofrem de problemas concretos e visiveis, e que comprometem todo o esforco ate aqui realizado. E de conhecimento geral a baixa qualidade dos servicos prestados nas areas universais de educacao e saude. A educacao, embora nao faca parte da seguridade social, e das politicas mais inclusivas. Alcancou-se universalizar o acesso no nivel de escolaridade fundamental. Contudo, recente relatorio da Unesco aponta que o Brasil e o unico pais da America Latina com mais de 500 mil criancas fora da escola (26). E isso depois de uma decada de politicas de universalizacao. A qualidade e reconhecidamente um problema grave e, entre os paises latino-americanos, apresentamos um dos mais baixos indices de aprendizado de disciplinas essenciais entre alunos e a segunda taxa de repetencia (a frente apenas do Suriname) (27). Os gastos federais em educacao tem se mantido no minimo exigido por lei (18%) e o PIB investido em educacao e de 3,9%, muito abaixo de paises com situacao economica similar.

Na saude, alem da baixa qualidade, permanecem problemas serios de iniquidade no acesso e utilizacao de servicos, ainda bastante vinculado a condicao social e geografica, tendo sido timida a reducao das desigualdades (27-30), inclusive em periodos nos quais foi maior o investimento publico. O setor privado de planos e seguros esta hoje consolidado como alternativa para as camadas medias da populacao. Nao necessariamente porque a populacao reconheca neles servicos de muito melhor qualidade, mas porque eles oferecem maior garantia de atendimento, enquanto no SUS a situacao e de incertezas. Quase todas as categorias de trabalhadores reivindicam planos de saude privados para seus afiliados e o SUS, embora seja defendido por todos, a cada dia se consolida mais, ao menos na assistencia medica, como um sistema para os pobres. Alega-se que o SUS faz muito mais do que assistencia media, que mesmo nesta ele cobre os procedimentos mais custosos e que nas acoes coletivas ele cobre a todos. Esses sao argumentos solidos que, associados a poderosa inclusao de segmentos antes desassistidos, revelam a potencia desse sistema e reiteram o carater altamente includente (e nao excludente) da universalizacao. Contudo, sao insuficientes para responder a questao fundamental se o SUS esta caminhando no sentido de se consolidar segundo os preceitos constitucionais ou nao. No sentido de um sistema que materializa o principio da cidadania, ou de um sistema inclusivo, mas que se consolida como fragmentado e inequanime. Pode-se argumentar tambem sobre os limites de uma reforma setorial em uma sociedade bastante fragmentada e desigual. De novo, e argumento suficiente para justificar o passo, mas nao explica a direcao tomada.

O acesso e tambem precario na maioria das politicas assistenciais, em decorrencia da ainda baixa cobertura dos programas, apesar da pujanca de alguns como o Bolsa Familia e o BPC. Mas programas menores, como os dirigidos aos jovens e criancas em risco, como o ProJovem e o Sentinela, e programas de geracao de emprego e renda, tem baixa cobertura. Um indicativo de provavel inversao de objetivos na assistencia social e a relacao entre beneficios e servicos nos gastos assistenciais. Os recursos destinados ao Beneficio de Prestacao Continuada e ao Bolsa Familia superam em catorze vezes os recursos destinados aos servicos regulares de assistencia social (31), que sao aqueles prestados pela rede socio-assistencial e que atuam diretamente nas necessidades individuais e familiares dos cidadaos. Ha aqui tambem uma clara priorizacao da transferencia focalizada em prejuizo da politica universal. No que toca ao financiamento, o SUAS acompanhou o SUS na definicao de uma estrutura descentralizada de transferencia de recursos, associando responsabilidades distintas para estados e municipios. E assim como ocorreu no SUS, a adesao de municipios e estados se manteve onde os recursos repassados dependem de baixo investimento, mas permanece muito pequena nos servicos mais complexos, que demandam mais recursos, em especial humanos.

Tanto na assistencia como na saude, a interferencia setorial no financiamento e muito baixa porque definida na area economica, sem base nas necessidades. A previdencia tem maior estabilidade, mas e sempre atacada como responsavel pelo peso do gasto publico. A reforma tributaria em curso no Congresso Nacional, segundo estudos de especialistas (32-34), seria mais um duro golpe na seguridade social. Se aprovada, retiraria em torno de 38% dos recursos da area. A reforma tributaria propoe tambem a manutencao, ate 2011, da Desvinculacao dos Recursos da Uniao (DRU), que so em 2007 retirou R$ 38,6 bilhoes da seguridade social (35).

Restricoes de financiamento, universalizacao incompleta e baixa eficacia das politicas de seguridade sao provavelmente as areas que mais comprometem os objetivos previstos na Constituicao. Sao contradicoes reais ao modelo proposto, comprometem diretamente seus resultados, impedindo a construcao de valores de solidariedade social ao longo do tempo. A literatura tem apontado para varios outros entraves institucionais importantes nas politicas sociais, como a gestao das politicas; a forma de distribuicao de recursos em cada um dos distintos sistemas; os limites decorrentes do pacto federativo para a fluidez e eficiencia de financiamento e distribuicao de responsabilidades em sistemas baseados na logica descentralizada; a tradicao das politicas pregressas que informam logicas de atuacao profissional e de gestao nao condizentes com a concepcao prescrita pos Constituinte; as formas de intermediacao de interesses que favorecem interesses particularistas; a estrutura de decisao e representacao politica. Apesar da importancia desses elementos, provavelmente poderiam ser subsumidos por projetos que recolocassem os objetivos constitucionais em pauta, estabelecendo recursos apropriados, busca da universalizacao e qualidade dos servicos.

A pergunta necessaria hoje e se os avancos na estrutura politica e institucional das politicas de seguridade pos Constituinte serao capazes de atingir os objetivos constitucionais sem financiamento apropriado, com estruturas fragmentadas de acesso e com baixa qualidade dos servicos. Ou chegamos ao ponto de reconhecer que o que se alcancou foi uma modernizacao democratica dessas politicas, que nao alterou a estrutura conservadora de intervencao do estado na questao social, que privilegia os interesses privados (sejam eles da acumulacao, corporativos ou do capital politico) e mantem intacta, embora renovada, a estrutura de desigualdades.

Conclusao

As politicas sociais, em especial as de seguridade social, passam hoje pelo dilema de mostrarem avancos em diversos elementos e apresentarem restricoes importantes em relacao ao previsto na Constituicao de 1988. Procuramos aqui apresentar algumas facetas desse dilema. A institucionalizacao dos principios e aparato previsto na Constituicao e marcada por hibridos cuja permanencia pode comprometer os objetivos de uma democracia ancorada na cidadania ampla. A nocao de hibridos visa a apontar que os entraves atuais podem representar mais do que aqueles normais a um processo complexo de implementacao de politicas. Ha que se distinguir ate onde esses entraves podem ser sanados ao longo do tempo com o aprofundamento da implementacao das politicas sociais, ou se eles sao alteracoes de rota que afastam as politicas sociais do modelo previsto na Constituicao.

Tanto do ponto de vista da concepcao da questao social, quanto da construcao do aparato politico e organizacional, e possivel identificar avancos importantes, mas o ritmo em que avancam e a dinamica resultante de sua interacao apresenta nos importantes. A seguridade social precisa tambem ser repensada, para que seus principios sejam mantidos. Ha que se tomar a protecao social ampliada e constante dos cidadaos como referencia. A seguridade deve ser mais do que o guarda-chuva que garante recursos vinculados a sistemas estruturados de servicos e beneficios, para ser a referencia do pensar e atuar a protecao social de hoje e do futuro. E preciso recuperar o lugar das politicas universais e dota-las de financiamento e estrutura adequados, articulando-as com as politicas economicas. Nao ha desenvolvimento humano em contextos de profunda desigualdade como a brasileira sem politicas universais agressivas de seguridade social, educacao, habitacao, renda e distribuicao de terras. Ha que associar as politicas focalizadas com as politicas universais e integra-las em sistemas universais de seguridade e protecao social. Politicas progressistas sem efetividade comprometem a coesao social democratica.

A Constituicao de 88 trouxe, mais do que tudo, e com todas as suas limitacoes, o ideal da democracia com justica social. E possivel e necessario reconstruir esse ideal.

Artigo apresentado em 21/01/2009 Aprovado em 27/01/2009 Versao final apresentada em 29/01/2009

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Lenaura de Vasconcelos Costa Lobato [1]

[1] Programa de Estudos Posgraduados em Politica Social, Escola de Servico Social, Universidade Federal Fluminense. Campus Universitario do Gragoata, Bloco E/326, Sao Domingos. 24210-201. Niteroi RJ. lobato@alternex.com.br
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Author:Costa Lobato, Lenaura de Vasconcelos
Publication:Ciencia & Saude Coletiva
Article Type:Report
Date:Jan 1, 2009
Words:7110
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