Printer Friendly

Despre institutia ministeriala in Romania (1859-1918). Norme si "uzuri" constitutionale.

Statului ministrilor

Potrivit Constitutiei din 1866, Domnul/Regele, in calitatea sa de unic titular al puterii executive, dispunea de prerogativa numirii ministrilor (art. 93), care trebuia sa ii contrasemneze actele devenind astfel raspunzatori pentru ele (art. 92). Cele mai multe reglementari privind existenta si activitatea ministrilor se gaseau in Capitolul al III-lea ("Despre ministri") din Titlul al III-lea ("Despre puterile statului), dar dincolo de prevederile legate de responsabilitatea ministeriala--chestiune care necesita o discutie distincta--nu existau informatii generale si esentiale despre acestea. Tot ce se putea afla era ca accederea la demnitatea de ministru era conditionata de detinerea cetateniei romane (prin nastere sau impamantenire) (art. 97) si ca aceasta le era interzisa membrilor familiei regale (art. 98).

Dincolo de cadrul strict al textului constitutiei, care nu prevedea foarte multe despre institutia ministrilor, acestia s-au impus prin practica politico-administrativa si prin diverse reglementari ulterioare ca niste "inalti functionari de caracter politic si administrativ"1, sefi ai marilor diviziuni ale administratiei publice centrale numite "ministere" sau "departamente ministeriale" (2), care guvernau si administrau in numele monarhului. Autoritatea fiecaruia dintre ei se intindea asupra intregului teritoriu al tarii, dar era limitata strict la domeniile corespunzatoare serviciilor incluse in respectivul departament ministerial. In ierarhia organelor administrative ale statului ei se situau imediat dupa monarh, fara a se putea spune insa ca sunt subordonati acestuia (3). Erau numiti prin decret regal/domnesc, de obicei la propunerea la celui desemnat sa formeze cabinetul, si revocati in acelasi fel. Asemenea tuturor functionarilor publici, prestau juramant (in fata monarhului) la preluarea functiei, erau remunerati pentru activitatea prestata si durata mandatului le era luata in considerare la calcularea pensiei4. Daca erau membri ai vreuneia din camere, ei isi pastrau dreptul de vot deliberativ, iar in caz contrar li se acorda dreptul de a "lua parte la dezbaterea legilor, fara a avea insa si dreptul de a vota". Mai mult, Constitutia prevedea obligativitatea participarii a cel putin un ministru la lucrarile Adunarilor si dreptul acestora de a solicita "prezenta ministrilor la deliberatiunile lor" (art. 99).

De regula, fiecare ministru (inclusiv presedintele consiliului) era seful unui singur departament. Se intampla insa foarte adesea ca un ministru sa asigure conducerea temporara (ad-interim) a unui alt minister decat cel al carui titular era, atunci cand aceasta devenea vacanta dintr-un motiv sau altul (nu se gasise inca un titular sau acesta demisionase, decedase, se afla in concediu, in imposibilitate de a-si exercita functia sau era plecat din tara). Aceasta situatie frecventa a fost explicata prin invocarea normei constitutionale potrivit careia numai ministrii puteau contrasemna actele monarhului, devenind raspunzatori pentru ele. Astfel, s-a considerat ca daca interimatul ar fi fost asigurat de un inalt functionar din interiorul departamentului, acesta nu ar fi avut competenta de a contrasemna actele relative la respectivul domeniu de activitate (5). Aceasta explicatie se dovedeste insuficienta, dat fiind faptul ca articolul 92, alineat 2 nu prevedea obligativitatea contrasemnarii de catre ministrul de resort, ci, pur si simplu, "de un ministru". Mai probabila este explicatia legata de prezenta in parlament, caci Constitutia nu prevedea posibilitatea convocarii functionarilor inferiori din ministere, oricum nu sub responsabilitate proprie.

Ca o exceptie, in 1881, a fost adoptata o lege care permitea presedintelui de consiliu sa nu detina nici un portofoliu ministerial si, mult mai tarziu, in decembrie 1916, a fost creata institutia ministrilor fara portofoliu, avand aceleasi drepturi si responsabilitati ca si titularii departamentelor (6). Explicatia acestei aparitii nu poate fi despartita de conditiile politice exceptionale din timpul Primului Razboi Mondial, cand primul-ministru Ion I.C. Bratianu, refugiat la Iasi, a fost obligat sa formeze un cabinet de coalitie alaturi conservatorii takisti (7).

O noutate introdusa de prin revizuirea constitutionala din 1884 a reprezentat-o posibilitatea numirii de subsecretarii de stat, care puteau lua parte la lucrarile camerelor parlamentului, insa numai "sub responsabilitatea ministrilor" (art. 130, alin. 2). Denumirea noilor functionari tinea seama ca, inca din 1859, ministrilor li se recunoscuse statutul de secretari de stat. Prin urmare, ei se situau pe treapta imediat urmatoare, fiind, la randul lor, numiti prin decret regal. Potrivit constitutiei, rolul lor era limitat la sustinerea in parlament au unor proiecte de legi sau acte administrative si, pentru ca pana in 1918 nu s-a facut nici o astfel de numire, este dificil de apreciat care ar fi fost sfera exacta a atributiilor lor. Intr-o opinie restrictiva, legata strict de prevederea articolului 130, subsecretarii de stat nu ar fi avut atributii administrative, ci doar "un rol politico-tehnic in fata camerelor" (8). Intr-o interpretare mai larga, inspirata de practica unor state occidentale (9) si confirmata si de cea romaneasca de dupa Primul Razboi, subsecretarii puteau fi insarcinati cu conducerea anumitor servicii din cadrul ministerelor, fiind astfel subordonati direct ministrilor, fara ca acestia din urma sa le poata modifica atributiile (10).

Consiliul de Ministri. Presedintele Consiliului de Ministri

Termeni precum guvern, cabinet, "minister" sau consiliu de ministri sunt adesea folositi, alternativ, in istoriografie pentru a desemna organul executiv colegial al Romaniei in perioada 1866-1918. intelesul acestor termeni pare atat de evident incat interogatiile sunt, de obicei, considerate inutile.

Tot ceea ce se poate spune cu certitudine este ca, oricare ar fi fost denumirea sa, el reprezenta reuniunea conducatorilor departamentelor ministeriale in vederea discutarii unor chestiuni politice si/sau administrative precum unificarea actiunii guvernamentale prin armonizarea deciziilor diverselor ministere, propunerea de regulamente sau de proiecte legislative, numirea de functionari s.a. (11) Frecventa intrunirilor precum si coeziunea grupului rezultata din faptul ca toti ministrii erau numiti la propunerea celui desemnat de monarh cu "formarea cabinetului" si din impartasirea acelorasi valori politice, reflectate de regula intr-un program de guvernare care primise aprobarea majoritatii parlamentare--a creat imaginea unui veritabil organ al statului, cu functionare permanenta si autoritate proprie (12). Convingerea a fost atat de puternica incat, cu timpul, diverse legi ordinare au inceput sa foloseasca termenii, dand astfel institutiei o consacrare juridica implicita.

Constitutia nu prevedea existenta unui organ executiv colegial. S-a considerat ca acesta ar fi fost mentionat de articolul 86, alineatul 2, cu rolul de a exercita prerogativelor constitutionale ale monarhului intre momentul decesului acestuia si cel al depunerii juramantului de catre succesor (13). Trebuie insa mentionat ca respectivul text constitutional nu facea referire la "consiliul de ministri", ci la "ministrii reuniti in consiliu", sugerand astfel mai degraba ideea unei simple reuniuni cu caracter exceptional, asa cu o facuse, cu cativa ani in urma, si Conventia de la Paris. De asemenea, s-a apreciat ca institutia guvernamentala si-a primit "consacrarea categorica" prin legea responsabilitatii ministeriale din 1879, care, la articolul 6 stabilea ca "membrii unui cabinet" erau raspunzatori in mod solidar, din punct de vedere al "dispozitiunilor penale, ale acestei legi", pentru faptele comise in comun si pentru cele sustinute intentionat (14). Dincolo de sintagma "membrii unui cabinet", care atesta inceputul de formalizare, prevederea nu aduce nimic nou fata de perioada anterioara, nefacand decat sa transpuna cazului special al ministrilor un principiu din dreptul penal. Nu se vorbea de o solidaritate generala politica, si nici macar juridica, a tuturor ministrilor, ci numai a anumitor ministri in anumite situatii.

De-a lungul timpului, mai multe legi au acordat Consiliului de ministri diverse prerogative. De exemplu, Legea pentru impartirea diverselor atributii ale Consiliului de stat (1866) prevedea, la articolul 6, ca "cererile de extradare, care nu se vor opri de Constitutie, se vor decide de Consiliul de ministri", iar Legea strainilor, din 7/19 aprilie 1881, lasa Consiliului dreptul de a se pronunta asupra expulzarilor. Alte prevederi legale (art. 35 din legea pentru recrutarea armatei, din 5/17 octombrie 1876; art. 38 din legea comunelor, din 7/19 mai 1887; art. 46 din legea pentru organizarea comunelor urbane, din 31 iulie/11 august 1894) au dat Consiliului anumite atributii de contencios administrativ (15). Dincolo de toate acestea, cabinetul si-a asumat o serie de sarcini tinand de guvernarea si administrarea tarii, in lipsa oricarei reglementari, ajungandu-se in situatia in care "practica a tinut loc de constitutie" (16). In marea majoritate a cazurilor, el exercita de fapt atributiile rezervate prin constitutie monarhului, acestuia neramanandu-i decat formalitatea semnarii. De aceea, in epoca si, ulterior, in istoriografie, au fost puse in seama diverselor guverne actiuni care, oficial, nu aveau cum sa le apartina: propuneri legislative, numiri in functii si chiar dizolvari ale camerelor (17). Hotararile colective luau forma "jurnalelor Consiliului de ministri", pe baza carora erau apoi emise decretele sau regulamentele. In plus, s-a impus cutuma ca ori de cate ori un ministru era pus in situatia de a lua o decizie importanta, care, eventual, ar fi putut pune in discutie raspunderea intregul cabinet, aceasta sa fie adusa la cunostinta colegilor si discutata cu ei18. De aceea, s-a concluzionat ca atributiile Consiliului erau incadrabile in doua categorii: decizionale in cazul in care se luau "deciziuni lucratoare prin ele insile" si deliberative--avand doar un caracter prealabil, urmand ca "ministerele de resort sa ia deciziuni lucratoare" (19).

Conducerea Consiliului de ministri revenea presedintelui--numit adesea si prim-ministru sau ministru presedinte. Acesta era persoana desemnata de monarh cu formarea cabinetului, mai concret cu nominalizarea titularilor diverselor departamente ministeriale, care urmau sa fie pusi in functii prin decrete individuale, contrasemnate de el. Chiar daca nu a existat nici o prevedere expresa in acest sens, s-a acceptat faptul ca un presedinte de consiliu avea capacitatea de a contrasemna propriul decret de numire in functie, in cazul in care predecesorul sau si toti ministrii revocati sau demisionati refuzau sa o faca (20). Numai astfel puteau fi evitate eventualele blocaje internationale provocate de manevrele politicienilor. Pe parcursul mandatului, el prezida sedintele Consiliului--cu exceptia cazurilor speciale in care acestea erau conduse chiar de monarh --, coordona activitatea ministerelor si, totodata, era responsabil de alcatuirea si respectarea programului de guvernare. Dar, pentru ca functia nu era reglementata nici de Constitutie si nici prin legi ordinare (21), seful avea in cadrul cabinetului un statut de primus inter pares, ascendentul sau fiind strict politic (22), iar autoritatea sa asupra colegilor tinand nu atat de titlul detinut, cat de abilitatea de a se impune si de increderea personala a monarhului.

Presedintele s-a dovedit a fi principalul factor de coeziune, fiind considerat o adevarata "personificare a cabinetului". Demisia sau demiterea sa echivala cu incetarea activitatii intregului grup. Aceasta s-a impus insa pe cale cutumiara, ca urmare a vointei exclusive a monarhului, neexistand nici o reglementare in acest sens.

Initial, presedintele consiliului era, in mod obligatoriu, titularul unuia dintre ministere, pe care, evident, si-l alegea in momentul formarii guvernului. Abia printro lege din 7/19 aprilie 1881 -singura lege despre care s-ar putea spune ca a reglementat oarecum institutia--s-a stabilit ca "Presedintele consiliului de ministri poate fi ministru fara portofoliu" (art.1), fara a-i fi afectat in vreun fel onorariul. Dincolo de aceasta prevedere retinuta de istoriografie, dar lipsita de importanta practica, legea mai prevedea si ca "atributiile si raspunderile ministrului presedinte raman astfel cum sunt regulate si pana acum de legi si uzurile constitutionale [s. M.G.]" (23). In epoca, legea a starnit dezbateri aprige, in parlament si in presa, fiind considerata o incercare a lui I.C. Bratianu de a intari pozitia premierului in cadrul guvernului (24), transformandu-se pe sine intr-un veritabil cancelar, dupa modelul lui Bismarck (25).

In ciuda legii din 1881, doar patru premieri--si acestia cu guvernari scurte--au ales sa ramana fara portofoliu: I. C. Bratianu, insa numai in ultimul an al guvernarii sale (1887-1888), Theodor Rosetti, in cel de al doilea guvern al sau (12 noiembrie 1888-22 martie 1889) (26), generalul Ioan Em. Florescu (21 februarie-26 noiembrie 1891) si generalul Alexandru Averescu, in primul sau guvern (29 ianuarie-4 martie 1918), acesta detinand insa, pe intreaga perioada, si interimatul ministerului de externe (27). Toti ceilalti si-au asumat conducerea unui departament, ca titulari si, in unele cazuri, chiar a unui al doilea, ca interimari. Din cele 42 de cabinete din perioada 1866-1918 (incepand cu cel al lui Ion Ghica, in februarie 1866, si terminand cu cel al generalului Constantin Coanda, in noiembrie 1918), in 18 presedintele a detinut, la inceputul mandatului, portofoliul Internelor: Ion Ghica (de doua ori in 1866 si o data in 1870), Lascar Catargiu (1866, 1871, 1889, 1891), Stefan Golescu (1867), A.G. Golescu (1870), M.C. Epureanu (1870), I.C. Bratianu (1878) Th. Rosetti (1888), gen. George Manu (1889), Gh. Gr. Cantacuzino (1899, 1904), Ion I.C. Bratianu (1908, 1909) si Al. Marghiloman (1918). Predilectia pentru acest minister este explicabila prin rolul central pe care acesta il avea administrarea tarii, atat datorita serviciilor centrale inglobate, cat si pentru ca exercita controlul direct asupra reprezentantilor guvernului in teritoriu, putandu-se aprecia ca titularul sau se situa pe o pozitie de superioritate de facto in raport cu colegii de cabinet, ceea ce pentru un prim-ministru insemna foarte mult, in conditiile precaritatii legale a statutului sau. In 11 cazuri, presedintii si-au retinut portofoliul Afacerilor Externe: Nicolae Golescu (1868), Dimitrie Ghica (1868), Dimitrie Bratianu (1881), D.A. Sturdza (1895, 1897, 1901, 1907), Titu Maiorescu (de doua ori in 1912), Ion I.C. Bratianu (1916) si gen. Constantin Coanda (1918). Explicatia, in acest caz, tinea de competenta si experienta diplomatica a persoanei respective sau/si de situatia externa dificila a tarii. In patru cazuri, presedintele a fost si ministru de finante (I.C. Bratianu, in 1876 si 1881 si P.P. Carp, in 1900 si 1910), in doua cazuri, ministru de razboi (gen. I. Em. Florescu, in 1876, si Ion I.C. Bratianu, in 1914) si, cate o data, ministru al justitiei (C.A. Cretulescu, in 1867), al lucrarilor publice (M.C. Epureanu, in 1876) si al agriculturii, industriei, comertului si domeniilor (P.S. Aurelian, in 1896). In momentul formarii a sase cabinete, primul-ministru a asigurat si interimatul unui al doilea departament (A.G. Golescu, externele, in 1870; I. Em. Florescu, internele, in 1876; I.C. Bratianu, razboiul, in 1878; D.A. Sturdza, razboiul, in 1901; I.I.C. Bratianu, externele, in 1908 si 1909) si, de mai multe ori, a condus interimar unele ministere, in caz de vacantare, din diverse motive. De asemenea, s-a intamplat ca pe parcursul mandatului, presedintele de consiliu sa isi schimbe portofoliul. Cel mai elocvent este cazul lui Ion C. Bratianu, care de-a lungul lungii sale guvernari din 1876-1888 (formal, patru cabinete), cu scurta intrerupere din 1881, a condus, ca titular, ministerele de: finante (1876-1877, 18801881, 1881), interne (1877-1879, 1882, 1884-1887), lucrari publice (1879-1880), razboi (1881-1882, 1882-1884); daca mai punem la socoteala ca in perioada octombrie-noiembrie 1878 el a asigurat si interimatul cultelor si instructiunii publice, se poate observa ca a condus toate departamentele, cu exceptia justitiei (28).

Per ansamblu, se poate aprecia ca in perioada dinaintea Primului Razboi Mondial, in Romania, institutiile moderne ale puterii executive era inca in curs de consolidare. Fara indoiala, Constitutia din 1866 a creat cadrul favorabil, dar nu mai mult. Mijloacele principale prin care aceasta s-a realizat au fost legile ordinare, actele administrative si mai ales "uzurile". Aceasta situatie nu poate explicata printr-o intarziere institutionala a Romaniei, caci, trebuie spus, situatia era similara in toate regimurile constitutionale europene.

Note

(1) C.G. Dissescu, Constantin G. Dissescu, Dreptul constitutional. Istoria dreptului public. Dreptul public comparat. Teoria generala a statului. Dreptul constitutional al Romaniei, editiunea a IlI-a, Bucuresti, Editura Librariei Socec & Co., 1915, p. 826.

(2) Paul Negulescu, Tratat de Drept Administrativ Roman, vol. I, cartea I-a si a II-a, Editiunea Il-a cu numeroase adaogiri si modificari, Bucuresti, Tipografia Gutenberg Carol Gobi, 1906, p. 221.

(3) Manuel Gutan, Istoria administratiei publice romanesti, editia a II-a revazuta si adaugita, Bucuresti, Ed. Hamangiu, 2006, p. 218.

(4) Ibidem.

(5) Ibidem, pp. 218-219.

(6) Ibidem.

(7) In momentul constituirii noului guvern Ion I.C. Bratianu (11/24 decembrie 1916) au fost numiti trei ministri fara portofoliu, liberalii Mihail Pherekyde si Emil Costinescu si liderul conservator-democrat Take Ionescu, acesta din urma promovat, la 10/23 iulie 1917, in postul de vicepresedinte al Consiliului de Ministri, de asemenea o premiera in istoria romanilor (Stelian Neagoe, Istoria guvernelor Romaniei de la origini--1859 pana in zilele noastre--1995, Ed. Machiavelli, 1995, pp. 76-77; Serban Radulescu-Zoner (coord.), Istoria Partidului National Liberal, Bucuresti, Ed. All, 2000, p. 172).

(8) Manuel Gutan, op. cit., p. 219.

(9) Institutia era originara din Anglia unde ministrilor le era interzis sa participe la lucrarile camerelor, daca nu erau membri. Din acest motiv s-a decis numirea unor "adjuncti" din randul parlamentarilor partidului de guvernamant (Paul Negulescu, op. cit., p. 222). In Franta, subsecretarii de stat au aparut in timpul Restauratiei, existand discutii asupra statutului lor: simpli functionari administrativi sau "cvasiministri". Belgia, care reprezentase principalul model institutional al romanilor, nu a cunoscut institutia (Paul Negulescu, George Alexianu, Paul Negulescu, George Alexianu, Tratat de drept public, tomul I, Bucuresti, Casa Scoalelor 1942, pp. 349350).

(10) Paul Negulescu, op. cit., pp. 222-223.

(11) Emil A. Frunzescu, Organizarea politica si administrativa a Romaniei, Bucuresti, Atelierele grafice Socec & Co. 1909, p. 125; Manuel Gutan, op. cit., p. 216.

(12) La aceasta a contribuit si influenta modelelor occidentale, in care se vorbea despre guvern sau consiliu de ministri, fara ca acesta sa aiba vreun temei constitutional si, uneori, nici legal. In Franta, de exemplu, "consiliul de ministri" a fost instituit oficial abia prin legile constitutionale din 1875 (Hugues Portelli, Droit constitutionnel, 3 e edition, Paris, Editions Dalloz, 1999, p. 72), iar in Belgia el nu a existat formal.

(13) Manuel Gutan, op. cit., pp. 216-217.

(14) I.C. Filitti, I.V. Gruia, "Administratia centrala a Romaniei", in Enciclopedia Romaniei, vol. I, Imprimeria Nationala, Bucuresti, 1938, p. 284.

(15) Paul Negulescu, op. cit., pp. 227-228.

(16) Hugues Portelli, op. cit., p. 72.

(17) Titu Maiorescu, Istoria contimporana a Romaniei (1866-1900), Bucuresti, Editura Librariei Socec & Co., p. 1925, passim.

(18) Paul Negulescu, op. cit., p. 228; Emil A. Frunzescu, op. cit., p. 125.

(19) I.C. Filitti, I.V. Gruia, op. cit., p. 284.

(20) Ibidem, Manuel Gutan, op. cit., p. 217.

(21) Situatia nu era una exceptionala pentru acea epoca, institutia primului-ministru fiind, in general, slab formalizata. In Franta, de exemplu, functia de presedinte al consiliului a fost pentru prima data mentionata oficial intr-un decret din 9 martie 1876 (Hugues Portelli, op. cit., p. 2722).

(22) Manuel Gutan, Istoria administratiei publice romanesti, p. 217. In practica regimurilor parlamentare, prim-ministrul era totodata si seful partidului de guvernamant, tocmai pentru a putea controla majoritatea parlamentara si pentru a putea asigura directia politica a guvernarii (Emil A. Frunzescu, op. cit., p. 124). In cazul romanesc, fara a se putea spune ca regula a fost incalcata, ea a fost mult relativizata din cauza structurii suple si a puternicei factionalizari a partidelor, precum si a practicii de dizolvare a parlamentului dupa numirea guvernului. 23

(23) "Lege pentru infiintarea presedintelui consiliului de ministri fara portofoliu din data 7 aprilie 1881", in Constantin Hamangiu, Codul general al Romaniei (Codurile, legile si regulamentele uzuale in vigoare 1856-1907), vol. II, Legile uzuale (1856-1900), Bucuresti, Editura Librariei Leon Alcalay, 1907, p. 549.

(24) Serban Radulescu-Zoner (coord.), op. cit., p. 87.

(25) Mihai Eminescu, "Cancelar si ministrii fara portofoliu", in Mihai Eminescu, Opera politica (1880-1883), text ingrijit de Bucur Popescu, Bucuresti, Ed. Eminescu, 2000, pp. 220-222.

(26) Stelian Neagoe, op. cit., pp. 60-62.

(27) Ibidem, pp. 77-78.

(28) Ibidem, passim.
COPYRIGHT 2010 University of Craiova
No portion of this article can be reproduced without the express written permission from the copyright holder.
Copyright 2010 Gale, Cengage Learning. All rights reserved.

Article Details
Printer friendly Cite/link Email Feedback
Title Annotation:POLITICA SI DREPT
Author:Ghitulescu, Mihai
Publication:Revista de Stiinte Politice
Article Type:Report
Date:Apr 1, 2010
Words:3156
Previous Article:Modalitatea de exteriorizare a vointei de a produce efecte juridice.
Next Article:Media and religion in the Arab/Islamic World.
Topics:

Terms of use | Privacy policy | Copyright © 2021 Farlex, Inc. | Feedback | For webmasters