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Democratic Transition and Precarization in Paraguay: The Effects of Low Institutional Quality and of Negative Political Behavior/Transicion y precarizacion democratica paraguaya: los efectos de la baja calidad institucional y del comportamiento politico negativo/Transicao e precarizacao democratica paraguaia: os efeitos da baixa qualidade institucional e do comportamento politico negativo.

Este articulo hace parte del proyecto de investigacion "Calidad de la Democracia en perspectiva comparada entre America del Sur y Sur de Europa" y cuenta con apoyo del CNPQ--Consejo Nacional de Desarrollo Cientifico y Tecnologico de Brasil.

Introduccion

El autoritarismo fue regla en los regimenes politicos latinoamericanos en la segunda mitad del siglo XX. Desde mediados de la decada de 1960 se extendieron por casi toda la region sistemas autoritarios, en su mayoria regimenes militares. A mediados de la decada de 1970, solo en Costa Rica, Venezuela y Colombia existian democracias liberales (Flecha, Martini y Silvero Salgueiro 1998).

A partir de la experiencia de la transicion espanola, iniciada con el fallecimiento del general Francisco Franco (1975), se ha desarrollado una vasta produccion de literatura academica sobre los procesos de transicion a la democracia (Dos Santos 1989; Huntington 1996; Linz 1979, 1982 y 1991; O'Donnell y Schmitter 1988; O'Donnell, Schmitter y Whitehead 1986). Este hecho se reforzo a medida que los paises latinoamericanos, en especial los sudamericanos, tambien iniciaban caminos de apertura politica.

En la decada de 1980 se modifico sustancialmente el mapa politico latinoamericano, lo que Huntington (1996) denomino la "tercera ola" de democratizacion, que inicio en los paises de la Europa Meridional y que en America Latina empezo en Republica Dominicana y Ecuador, en 1978. Un total de dieciseis paises latinoamericanos se encontraban bajo regimenes autoritarios y transitaron hacia la democracia en ese periodo. Cuando la gran mayoria de los regimenes realizo la transicion, el debate se centro en la consolidacion del nuevo regimen (Linz 1991; O'Donnell 1998) y en la calidad de la democracia (Diamond y Morlino 2004).

La transicion democratica paraguaya hace parte de dicho escenario, aunque de modo particular. En la segunda mitad de los anos ochenta, mientras en los otros paises de la region los regimenes autoritarios eran derrocados y la democracia se expandia, en Paraguay se mantenia el gobierno del general Alfredo Stroessner (1954-1989). La caida de Stroessner, el 3 de febrero de 1989, represento el final del regimen personalista mas antiguo de la region.

La transicion paraguaya tiene caracteristicas propias, como el liderazgo de los militares y la permanencia del mismo partido en el poder postransicion, junto con la limitada participacion de la oposicion (que se mantuvo fragmentada la mayor parte del periodo).

En las ultimas decadas, el caso de Paraguay ha llamado poco la atencion de sus vecinos. Los analisis sobre este pais no se consideran dentro de los estudios comparados regionales, que suelen centrarse en la region andina, como los casos de Bolivia, Peru y Ecuador, o el Cono Sur, como Uruguay, Argentina y Chile. Los presidentes de este pais generalmente han ocupado las paginas de la prensa internacional en momentos de crisis, como la caida de Fernando Lugo, hecho que difiere de figuras como Hugo Chavez, Evo Morales, Ignacio Lula da Silva y los esposos Kirchner (Munck 2003; Pietsch, Miller y Karp 2015).

Por eso, la importancia de debatir ese proceso, donde se construyen las instituciones que daran soporte a un regimen novedoso en la historia politica nacional. ?Como evaluar el caso de Paraguay? ?Hasta que punto fue una transicion que se pueda clasificar en los modelos tradicionales de ruptura o transaccion pactada (Vitullo 2007)? ?Despues de veintinueve anos se puede hablar de transicion incompleta o de una democracia consolidada pero estable en su baja calidad?

En el presente articulo se analiza el caso del regimen democratico paraguayo, desde las perspectivas de transicion incompleta y de democracia de baja calidad, prestando especial atencion al tipo de regimen que se instalo en Paraguay.

Analizamos el proceso de transicion y construccion democratica en este pais y la calidad del regimen existente, a la vez que observamos su desarrollo institucional, por una parte, y el comportamiento politico de la poblacion ante los resultados del regimen democratico al responder sus demandas, por otro lado. Analizamos tambien cuales fueron los resultados generales de esas posturas--institucionales y de conducta--en la legitimidad y representatividad del regimen, que han sostenido a la joven democracia paraguaya.

Desde la perspectiva institucional se hace un recorrido historico de la evolucion institucional del regimen paraguayo, con sus avances y retrocesos. De igual forma, se usan los datos de las elecciones y la conformacion de las bancas en las Camaras de Senadores y Diputados entre 1989 y 2013 (TSJE 2013) para observar la conformacion del Parlamento, con el fin de identificar cambios o constantes en la estructura institucional de la democracia paraguaya, y asi comprender los efectos de la precarizacion institucional en la baja calidad del regimen. Para dimensionar la baja calidad institucional se utilizan los datos aportados por el Indice de Desarrollo Democratico de America Latina entre 2002 y 2016.

En relacion con la conducta politica de los ciudadanos, se emplearon los datos del Latinobarometro (2016) entre 1995 y 2016, junto con el Indice de Desarrollo Democratico de America Latina (Konrad Adenauer y Polilat 2016, 188-194) entre 2002 y 2016. Esos datos son usados con el fin de identificar la evolucion historica del comportamiento de los paraguayos hacia el regimen democratico, para dar cuenta de como el establecimiento de una postura negativa afecta el proceso de precarizacion democratica. Tambien se senala el recorrido que han efectuado los principales actores de la democratizacion, como una forma de establecer los arreglos institucionales llevados a cabo para solucionar la distribucion de poder entre los sectores de la elite politica.

El texto se encuentra organizado de la siguiente forma: en la seccion inicial presentamos el debate teorico-conceptual de las transiciones democraticas y sus principales caracteristicas. En el segundo apartado se analiza el resultado de las transiciones democraticas, en terminos de consolidacion o calidad de la democracia. En la tercera seccion realizamos la presentacion y el analisis del caso paraguayo, para desarrollar en el siguiente apartado el analisis de la precarizacion democratica de este pais. Por ultimo, presentamos algunas consideraciones finales acerca de los fenomenos analizados.

1. El concepto y las caracteristicas de las transiciones democraticas

Por transicion, nos referimos al intervalo entre dos regimenes politicos distintos. En nuestro caso, la transicion se delimita con el inicio del proceso de disolucion del regimen autoritario. Esa disolucion puede generar tres resultados: el establecimiento de alguna forma de democracia, el regreso hacia algun regimen autoritario o el surgimiento de una alternativa revolucionaria (O'Donnell y Schmitter 1988).

Lo caracteristico de este proceso de transicion es la indefinicion en cuanto a las reglas del juego politico; en palabras de O'Donnell y Schmitter, "no solo se hallan en flujo permanente sino que [...] son objeto de una ardua contienda; los actores luchan por satisfacer sus intereses inmediatos y/o los de aquellos que dicen representar, y tambien por definir las reglas y procedimientos cuya configuracion determinara probablemente quienes seran en el futuro los perdedores y los ganadores" (1988, 20).

Las reglas que estan definiendose en la transicion seran las que permitiran precisar los recursos que legitimamente pueden aplicarse en el escenario politico y cuales actores podran participar en el proceso (O'Donnell y Schmitter 1988). En la transicion se construye la legitimidad del regimen y se fundan las bases institucionales para las relaciones entre los diferentes actores politicos.

De acuerdo con esa concepcion, "en la transicion se van estableciendo nuevas reglas de juego en forma sucesiva a traves de la competencia entre los distintos actores que buscan sus espacios de poder, mantenerlos [los gobernantes] o ampliarlos [la oposicion]" (Flecha, Martini y Silvero Salgueiro 1998, 533). No obstante, los cambios se dan basicamente en la esfera politica y no en la social o economica. Ademas, las decisiones siguen en manos de los gobernantes, privilegiando asi las agendas politicas.

Segun Linz (1991), un regimen democratico consolidado es aquel donde ninguno de los actores politicos principales, partidos, grupos de intereses organizados, fuerzas e instituciones consideran que existe alguna alternativa distinta a los procedimientos democraticos para obtener el poder, y que ninguna institucion politica tiene el derecho de vetar la accion de los que gobiernan y fueron elegidos democraticamente.

O'Donnell (2011) divide las concepciones de la democracia en dos perspectivas teoricas principales: la del Estado, mas procedimental e institucional, vinculada con las instituciones del regimen y los mecanismos de relacion entre los grupos que buscan acceder a los puestos de gestion; y la de la agencia, relacionada con la representatividad y participacion ciudadanas en los procedimientos democraticos. El autor presenta un modelo analitico del desarrollo democratico, que inicia con la construccion institucional y evoluciona para el tema de la representatividad y participacion ciudadanas.

Para considerar la existencia de un regimen democratico tomamos en cuenta los mecanismos institucionales y la percepcion y apropiacion de las instituciones por parte de los principales grupos politicos. Estos factores son elementos suficientes para observar la transicion del regimen autoritario a uno democratico. Sin embargo, no despreciamos el tema de la representacion y la agencia, sino que, por el contrario, lo consideramos como parte del desarrollo del regimen.

Si tenemos en cuenta el caso paraguayo, podemos decir que la transicion politica se completa cuando: "1) Existe una posibilidad real de alternancia de los partidos politicos en el Gobierno; 2) Se pueden revertir politicas como consecuencia de dicha alternancia de partidos en el Gobierno; 3) Se ha establecido un efectivo control civil sobre las FF. AA" (Riquelme 1991, 15).

Ademas, otros cambios son considerados como importantes en el caso paraguayo. Para Rodriguez (1993), la transformacion democratica de las instituciones publicas es un punto esencial, especialmente la construccion de un verdadero sistema proporcional de representacion. Lopez (2012) tambien sostiene la importancia de los cambios institucionales; sin embargo, la autora cuestiona las instituciones creadas a partir de la transicion, en especial aquellas surgidas de la Constitucion de 1992, porque los actores politicos del proceso no cambiaron de forma sustancial. Para Arditi (1992), las elecciones municipales de 1990 y las campanas de educacion civica para fomentar el espiritu democratico y participativo en la ciudadania fueron fundamentales en la transicion y en los anos posteriores a esta.

Dos Santos (1989) establece que la existencia de acuerdos entre las elites garantiza el cambio del regimen y la eficacia del nuevo. En una transicion pueden presentarse acuerdos explicitos o implicitos, puesto que la existencia de los pactos formales no garantiza el exito de la transicion. Los sectores de oposicion y gobierno pueden negociar los terminos de apertura y liberalizacion, ajustando el proceso para acomodar los diversos intereses, restableciendo gradualmente los pactos formales (Dos Santos 1989). Para que eso ocurra, es necesario que los distintos actores politicos puedan, de forma gradual, tener un mayor nivel de libertad para negociar.

Por otra parte, para Dahl (2005), un regimen democratico requiere que las elites en el poder se den cuenta de que el costo de la represion excede al costo de la tolerancia, del mismo modo que se debe considerar el costo de la precarizacion institucional, con la debilitacion institucional para responder a demandas especificas de los principales grupos politicos. El limite de las elites para usar la precarizacion institucional es la permanencia de su legitimidad entre los grupos que disputan el poder (Camacho 2012; Pietsch, Miller y Karp 2015), pues deben seguir siendo vistas como legitimas para lograr responder a sus demandas, aunque momentaneamente debilitadas por la precarizacion. El costo de utilizar la precarizacion debe ser inferior al costo de las alternativas.

Entre tanto, O'Donnell, Schmitter y Whitehead (1986) resaltan las coaliciones gobernantes y las tensiones entre "duros" y "blandos" del antiguo regimen como uno de los principales factores para su quiebra y para la transicion. Tambien podemos afirmar que para mantener el regimen posterior, en nuestro caso la democracia, es necesario que la coalicion gobernante no se divida y siga considerando la democracia y la tolerancia como los modos menos costosos para administrar el poder.

Arditi (1992) afirma que en Paraguay tambien se formaron coaliciones gobernantes para gestionar la transicion, pero con caracteristicas propias. El partido oficialista abrio espacio para la democratizacion, pero con mecanismos que le permitieron mantenerse en el poder. Esto genero criticas y dudas en la oposicion, hecho que ayudo a que se forjaran compromisos entre ambos grupos para asi poder construir la democracia paraguaya. En este mismo sentido, Yore (2002) senala que las coaliciones fueron importantes en los anos noventa para construir la gobernabilidad de la democracia paraguaya, siendo una constante preocupacion de las elites parlamentarias.

Si se consideran las caracteristicas principales del cambio de regimen politico que determina la transicion, se observa como el tema institucional es central para iniciar la discusion acerca del nuevo regimen que esta construyendose. Pero el debate no queda limitado por los temas institucionales, y se abre espacio para la discusion de los temas relacionados con la calidad de las instituciones democraticas en los regimenes de transicion.

2. ?Consolidacion o calidad de la democracia?

Para razonar que la transicion ha concluido y comenzar a hablar de consolidacion y calidad de la democracia es necesario apreciar el funcionamiento de las instituciones democraticas, asi como su legitimidad por parte de los distintos sectores politicos. El regimen democratico es considerado como el mas favorable, o el menos costoso, para responder a las demandas de los mas distintos grupos de la sociedad (Dahl 2005; O'Donnell 1998).

Cuando inicio el proceso de transicion democratica en America Latina habia un temor sobre la posibilidad de retrocesos autoritarios, tanto por la historia de instituciones debiles como por las huellas dejadas por los regimenes autoritarios. Pero al contrario de lo que se temia, los retrocesos autoritarios no fueron la principal amenaza a las democracias latinoamericanas. Golpes de Estado liderados por fuerzas militares y enfrentamientos armados directos entre fuerzas politicas, aunque no dejaron de existir, son mas escasos, y despues del ano 2000, mas bien limitados a paises de Asia y Africa. En America Latina solamente Colombia mantuvo un conflicto armado nacional que pueda clasificarse como una guerra civil.

Al mismo tiempo se constata que los paises clasificados como democracias tienen instituciones muy distintas, y el grado en que cumplen los requisitos de los conceptos teoricos y operacionales de democracia tiene gran variacion. Eso hizo que autores como Leonardo Morlino, Wolfgang Merkel, Philippe Schmitter y Larry Diamond prefieran hablar de calidad de la democracia, con una clasificacion de los paises en una escala continua, al contrario de las clasificaciones binarias autoritarismo-democracia (Morlino 2004 y 2009; Diamond y Morlino 2004; Schmitter 2004; Buhlmann, Merkel y Wessels 2008).

Las clasificaciones de regimenes politicos no son nuevas. La Freedom House realiza desde 1972 una clasificacion anual basada en los niveles de respeto a los derechos civiles y politicos (Gastil 1990). En este indice se evaluan los procesos electorales, el pluralismo politico y la participacion, el funcionamiento del gobierno, la libertad de expresion y creencias, derechos de organizacion y asociacion, el Estado de derecho, la autonomia personal y los derechos individuales. El Polity Dataset tiene distintas versiones de clasificacion desde mediados de los anos setenta (Marshall, Jaggers y Gurr 2002). En la actualidad, la investigacion analiza la coexistencia de las calidades democraticas y autocraticas de las instituciones gubernamentales, e identifica el nivel de democracia y autocracia existente. El modelo permite clasificar distintas formas de gobierno, como las autocracias plenamente institucionalizadas, los regimenes mixtos o incoherentes (las "anocracias") y las democracias plenamente institucionalizadas.

Estas bases de datos mas antiguas, donde hay una clasificacion con pocos indicadores, se emplean como graduaciones de calidad de la democracia, pero dividen espacio con nuevos indices que tienen mas variacion de niveles, como el de la Unidad de Inteligencia de The Economist (The Economist Intelligence Unit 2013) y el Indice de Desarrollo Democratico de America Latina de la Fundacion Konrad Adenauer (Konrad Adenauer y Polilat 2016).

A partir de ahora se pasa a considerar el analisis de la estructura del regimen democratico con la clasificacion de la calidad de sus instituciones, su capacidad de sostener la estabilidad del regimen, la capacidad que tales instituciones tienen para responder demandas y el comportamiento ciudadano con relacion a los resultados del regimen.

El analisis del caso paraguayo puede beneficiarse de ese cambio de perspectiva del modelo binario--autoritarismo y democracia o democracia y no democracia--para analizar la calidad de la democracia. La clasificacion binaria autoritario/democratico tiene un fuerte elemento normativo, que situa el lado autoritario como negativo. De esta forma, clasificar un pais como autoritario o presentar como no consolidada la democracia sugiere tambien un juicio politico condenatorio de la elite dirigente, posibilitando una condena internacional sobre el trabajo desempenado por el gobierno.

A diferencia de la perspectiva binaria, la clasificacion sobre calidad de la democracia esta basada en multiples indicadores con distintos niveles y posibilita reducir el juicio sobre el desempeno de los actores politicos, fundamentada en la disputa politica, donde los grupos opositores pueden clasificar al gobierno como no democratico cuando se sienten perjudicados. La evaluacion de calidad de la democracia hace necesario verificar cuales son los factores que determinan una calificacion y quienes son responsables por eso.

Hay tres ideas fundamentales acerca de la transicion paraguaya. Primero, los que afirman que la transicion no ha concluido, como Morinigo (2002), cuando afirma que es una transicion circular; es decir, cuando se piensa que la transicion ha concluido ocurre alguna crisis que hace replantear el analisis y considerar que todavia no se construyo la democracia. En segundo lugar estan quienes piensan que la transicion fue superada pero la democracia no se ha consolidado, como se observa en el analisis de Yore (2002) acerca del proceso de transicion entre 1989 y 1999. La autora afirma que el modelo de coaliciones gubernamentales en el que se baso la transicion ingreso en una crisis en 1999 y represento un desafio para lograr consolidar una democracia estable.

La tercera perspectiva, sobre la calidad de la democracia, es la que este trabajo discute. Son varios los autores que trabajan con esa perspectiva, como Duarte (2013), quien afirma que el proceso de juicio politico de Fernando Lugo trajo un desafio, por representar la primera alternancia y terminar antes de finalizar el mandato, y tambien es un retroceso para la calidad de la democracia paraguaya, pues el proceso genero precarizacion institucional y fomento la percepcion ciudadana de que la justicia paraguaya funciona, siempre y cuando sea de interes para los poderosos.

La misma autora considera que la democracia paraguaya fomenta avances superficiales, pero que persisten sus debilidades, como la incapacidad e ineficiencia institucionales, tanto para garantizar la estabilidad politica como para responder a demandas de la poblacion (Duarte 2015). Es una vision muy cercana a la de Barreda y Bou (2010), que consideran los avances de la democracia paraguaya en relacion con el regimen autoritario, como las libertades civiles y politicas, pero manteniendo caminos tortuosos en su estructura socioeconomica, en las instituciones del regimen y en los partidos politicos. Otro autor que se inserta en la perspectiva de la calidad de la democracia es Abente (2012), quien tambien reflexiona sobre el papel de las instituciones del Estado para generar comportamientos favorables de la ciudadania hacia el regimen. Este mismo autor analiza los caminos institucionales ineludibles para aumentar la calidad de la democracia paraguaya, como la eficiencia del regimen, asi como la necesidad de la rendicion de cuentas que posibilite el control social sobre las acciones gubernamentales (Abente 2011).

En sintesis, al considerar varias crisis politicas del caso paraguayo a partir de la transicion, hechos como la suspension de Paraguay como miembro de Mercosur (tras el juicio politico del presidente Lugo en 2012) nos hacen regresar a la clasificacion binaria. La suspension fue justificada por la clausula democratica, que permite la suspension temporaria de los miembros cuando ocurre una interrupcion de los procesos democraticos.

No obstante, puede concluirse que los cambios en el regimen desde el inicio de la transicion no fueron tan radicales, permaneciendo algunos problemas historicos del regimen que no han cambiado de forma profunda desde la transicion, como la debilidad institucional, la dificultad para responder a las demandas y el comportamiento ciudadano negativo ante el regimen. Es decir, se puede afirmar que el regimen no fue tan democratico durante el gobierno de Lugo ni tan autoritario despues de su salida.

Con lo anterior, buscamos poner el fenomeno en perspectiva con otros momentos, como los procesos contra Lino Oviedo (1) y Raul Cubas, (2) a finales de los anos 1990, que no tuvieron la misma reaccion de los paises vecinos.

3. La evolucion del caso paraguayo

Para apreciar el caso del regimen democratico paraguayo, y considerando los principales modelos de transicion, podriamos delimitar dos hipotesis principales. La primera es que la fragilidad democratica del regimen paraguayo es consecuencia de su modelo de transicion. Esa perspectiva afirma que la transicion paraguaya nunca ha finalizado, pues las recurrentes crisis institucionales muestran que la apuesta democratica todavia no se consolido en el modus operandi de los actores politicos.

Entre los autores que defienden esa perspectiva estan Morinigo (2002), Yore (2002) y Rodriguez (1993). Aunque con visiones especificas acerca del proceso, los tres autores estan de acuerdo en que los pactos efectuados en el inicio de la transicion van a convertirse en una herencia para la democracia paraguaya y en un desafio para construir una democracia real. Es interesante la concepcion de Yore (2002) sobre la crisis de las coaliciones de gobierno, pues afirma que son creadas por las ambiciones de actores politicos que quieren un rol protagonico y se enfrentan a los grupos del gobierno que quieren permanecer con su poder. Como los pactos firmados son superficiales para permitir acciones discrecionales de los actores que luchan por el poder, eso conlleva una crisis de todo el aparato politico-institucional construido a partir de 1989, construido de modo superficial para que los actores tengan mayor posibilidad de actuacion.

Sin embargo, hay que considerar la transicion como un proceso insertado en el historico proceso de construccion social y politica paraguaya, es decir, que la transicion esta influenciada por el desarrollo historico paraguayo, por las experiencias previas y las circunstancias coyunturales. Reconocemos, entonces, la existencia de una pluralidad de experiencias politico-institucionales que dependen de arreglos institucionales entre elites, y tambien de la participacion ciudadana y de los organismos de la sociedad civil, elementos todos que presionan el regimen politico por respuestas a sus demandas.

Observamos una segunda hipotesis para el caso paraguayo: los acuerdos entre gobierno y oposicion generan una dinamica politica de pactos superficiales, con la institucionalizacion de una democracia de baja calidad. Los principios democraticos son reconocidos y establecidos por los actores politicos, pero la aplicacion de esos principios es precaria. Quiza la constitucion de tal proceso sea por su modelo de transicion, de cambios que no rompen la estructura politico-economica sostenida por las elites nacionales, que llevo hacia una democracia de baja calidad.

Lo anterior amerita analizar el caso paraguayo para entender como se establecio el regimen politico y cual fue el contexto de la transicion, con el fin de comprender por que la democracia paraguaya fue construida del modo que se observa en la actualidad.

Esa perspectiva sobre el desarrollo del regimen democratico paraguayo a partir de la transicion se inserta en un amplio debate de politologos que estudian la calidad de la democracia paraguaya (Abente 2011 y 2012; Barreda y Bou 2010; Duarte 2013 y 2015). Tambien son importantes los estudios que analizan la estructura interna de la institucionalidad democratica paraguaya (como en Lopez 2010 y 2012), pues reconocen los avances en el caso paraguayo, especialmente despues de la Constitucion de 1992, la primera considerada democratica. Sin embargo, la perspectiva institucional analiza las debilidades y dificultades observadas para el desarrollo institucional y su permanencia estable. Ademas, otro debate muy importante se refiere a la gobernabilidad democratica, observando la capacidad para el regimen legitimarse, ya sea por su dinamica institucional o por su capacidad de generar un comportamiento positivo en la ciudadania, aceptando las normas institucionales y utilizandolas para lograr sus intereses (Gomez 2004; Lachi 2004; Mendonca 2004).

Las principales motivaciones para el proceso de precarizacion institucional, que conlleva la precarizacion democratica, son problemas de institucionalidad politica y de institucionalidad del Estado. Las primeras se refieren al hecho de que establecer instituciones administradoras de la pugna por el poder posibilita un margen para subvertirlas (manteniendolas, pues son ellas las que legitiman la dominacion politica). Hay un proceso de manipulacion de las instituciones para responder a demandas inmediatas de las elites politicas que no tienen respuestas institucionales del regimen.

Y las segundas motivaciones se refieren al hecho de que la institucionalidad politica del regimen no conllevo mas eficiencia estatal para generar politicas publicas de bienestar y eficiencia economica. Esos elementos fomentan un comportamiento politico negativo de la poblacion hacia el regimen y permiten subvertir las instituciones del regimen por parte de las elites.

Segun O'Donnell (2011), un regimen democratico necesita que el ciudadano participe como un agente portador de derechos. El ciudadano debe participar en la estructura estatal, direccionando las politicas estatales para responder a las principales demandas ciudadanas, volviendose asi un elemento agente de la democratizacion. Si recordamos nuestras hipotesis, vemos que el regimen paraguayo falla por no incluir la poblacion como ciudadanos agentes del proceso.

Consecuentemente, la transicion paraguaya afecto a las elites dirigentes con los nuevos procesos politico-institucionales para acceder y mantener el poder, pero no afecto del mismo modo a la poblacion, que se quedo con el voto y la esperanza de cambio como sus unicos elementos institucionalizados por el regimen. Pero cuando ocurrio el cambio, con el gobierno Lugo entre 2008 y 2012, dicho cambio comenzo a afectar algunos intereses de las elites y fue suspendido por el proceso institucional del juicio politico.

Duarte (2013) tambien afirma que el cambio fue mas en el aspecto institucional, aunque la crisis de 2012 (que fue institucionalizada) represento un desafio para la calidad democratica, puesto que la forma del proceso manipulo las instituciones y fomento criticas acerca de la eficacia y eficiencia de la justicia paraguaya. La preocupacion de Duarte (2017) esta en la representacion del regimen democratico; Duarte demuestra que en Paraguay la representacion es una debilidad del regimen democratico, pues en su desarrollo no hubo una preocupacion fundamental en desplegar los instrumentos de representatividad.

El fin del regimen stronista se relaciona con la crisis dentro de la coalicion de gobierno, que fue una crisis del bloque de poder (Gobierno-Partido Colorado-Fuerzas Armadas) (Abente 2010). El stronismo fue derrotado militarmente, con el ascenso de un nuevo grupo de militares que buscaban asumir el rol protagonico en la jerarquia castrense. Una de las caracteristicas centrales del regimen stronista era la inmovilidad de la estructura castrense, lo que hacia que las lealtades fueran personales (la sultanizacion del regimen) (Rivarola, Cavarozzi y Garreton 1991). En este sentido, dos figuras centrales del proceso fueron el general Andres Rodriguez y el entonces coronel Lino Oviedo, articuladores de la sublevacion militar.

Habia un problema central sobre la sucesion de Stroessner. Los stronistas (o militantes) querian mantener la misma estructura de poder, pero habia que pensar en un sustituto para Stroessner, y eso genero las escisiones dentro del bloque de poder (Rivarola, Cavarozzi y Garreton 1991).

Tal escision se extendio al sosten civil del regimen, el Partido Colorado, donde encontramos las divisiones entre los militantes (que buscaban mantener un "stronismo despues de Stroessner") y los tradicionalistas (que buscaban retomar el poder por la elite civil del partido) (Arditi 1992). En las elecciones internas partidarias de 1987, esa escision quedo abierta al publico, y esto derivo en la ruptura de la coalicion de gobierno (Pangrazio 2008).

El proceso que siguio al golpe del 3 de febrero de 1989 confirmo las expectativas de que el periodo poststronista presentaria a los nuevos gobiernos serios problemas para reconstruir una coalicion gobernante y alcanzar un nivel minimo de hegemonia. Las dificultades para acumular el poder necesario a fin de estructurar un esquema de gobierno alternativo exigirian adoptar una solucion de compromiso, donde deberian incluirse por lo menos algunos sectores liberalizantes. Seria con esa apertura dentro de la coalicion gobernante que se desencadenaria un proceso de liberalizacion que posibilitaria una eventual democratizacion (Abente 2010, 17).

El general Andres Rodriguez (1989-1993) asumio el poder y convoco elecciones para el primero de mayo, dos meses despues del golpe de Estado. La oposicion acepto participar en el proceso para poder acceder al pequeno espacio de actuacion ofrecido por el oficialismo. El resultado de las elecciones muestra que el control del aparato gubernamental por los colorados fue un elemento esencial para su forma de gobierno, pues permitia la distribucion de beneficios clientelistas, elemento que seria mantenido a lo largo de la democratizacion (Abente 2010).

Lopez (2012) presenta dos problemas centrales que fomentaron las criticas sobre el proceso electoral de 1989: un problema temporal, por la cercania de los plazos entre la convocatoria y las votaciones, "lo cual disminuia notoriamente el margen de accion de los partidos, que venian de anos de exclusion de la escena politica" (Lopez 2012, 211); y un problema legal-normativo, pues las elecciones fueron realizadas con base en las leyes stronistas, "tanto la Constitucion como la ley de partidos--que prohibia las coaliciones--y la electoral" (Lopez 2012, 211).

La politica paraguaya post-1989 esta representada por las siguientes fuerzas politicas: los partidos tradicionales, la Asociacion Nacional Republicana, el Partido Colorado (ANR) y el Partido Liberal Radical Autentico (PLRA), con mayor relevancia de los colorados; y las terceras fuerzas momentaneas, el Partido Encuentro Nacional (PEN), Partido Patria Querida (PPQ), Union Nacional de Ciudadanos Eticos (UNACE) y la izquierda paraguaya, con el Frente Guasu (FG) y Avanza Pais (AP).

La oposicion estaba fragmentada y los actores que la componian estaban apartados por diferencias ideologicas y disputas internas. El stronismo fue eficiente en debilitar a la oposicion y en hacer de esta una oposicion tolerante (sumisa a la "democracia sin comunismo" de Stroessner) y una oposicion perseguida (que fue enviada al exilio o perseguida internamente) (Gutierrez 2014). Eso genero una desarticulacion de la oposicion, que no pudo ser protagonica en la transicion, y que solo pudo aprovechar los pocos espacios de participacion que el oficialismo ofrecia (Arditi 1992). Rodriguez (1993) afirma que, si bien los cambios fueron mas superficiales, es importante observar que fueron cambios que permitieron una minima participacion de la oposicion despues de un largo periodo de sumision al poder autoritario.

El liberalismo se habia escindido en varias facciones durante el stronismo (Partido Liberal; Partido Liberal Radical, PLRA), y llego a la transicion con el desafio de reconstruir el partido para participar en los espacios ofertados por el regimen. Domingo Laino se convirtio en su principal lider partidario, pero su conduccion personalista genero oposicion de los otros grupos internos, que se reunieron junto con Miguel Abdon Saguier (Goiris 2000).

Las otras fuerzas politicas tuvieron el desafio de convertirse en actores relevantes con muy pocos recursos, pues el regimen stronista debilito la articulacion de la sociedad civil y de los partidos menores (Abente 2010). Eso contribuyo a la incapacidad de permanencia de un partido o movimiento como tercera fuerza politica a lo largo de la transicion, fenomeno relevante para fragmentar la oposicion. Es ese el resultado del analisis de Lopez (2014) sobre las elecciones paraguayas entre 1989 y 2013. Lopez (2014) considera el sistema politico paraguayo como un caso de pluralismo moderado, donde hay un partido predominante, un partido de oposicion principal y un tercer espacio que cambia con el tiempo.

Abente (1995) tambien hizo un analisis sobre las posibilidades de conformacion del sistema partidario paraguayo postransicion. En su modelo son presentadas tres posibilidades de conformacion: "si las fuerzas que privilegian el proceso de transicion democratica prevalecen y se siguen realizando elecciones libres y limpias como las elecciones municipales de mayo de 1990, el sistema de partidos podria evolucionar hacia un sistema de partido predominante, de bipartidismo competitivo o de pluralismo limitado" (Abente 1995, 260). Por tanto, teniendo en cuenta la evolucion del sistema de partidos en la democratizacion, el sistema paraguayo se acerco mas a la posibilidad de un pluralismo limitado, presentado por Abente (1995), que no logro romper las tradiciones partidarias del coloradismo-liberalismo.

Podemos delimitar ese momento inicial de transicion desde arriba como el primer periodo de la democratizacion paraguaya, cuando son establecidas las reglas de juego, se confirma el traspaso del mando militar al civil y son implementadas las bases para desarrollar el regimen. Ese primer periodo se extiende desde 1989 hasta 1996, y los principales actores fueron los colorados, que se dividieron entre oficialistas y arganistas; los liberales, que se dividieron entre lainistas y saguieristas; y la tercera fuerza, que eran los movimientos componentes del Encuentro Nacional.

En ese periodo habia una tension entre civiles y militares, pues quedaba la posibilidad del general Rodriguez de presentar su reeleccion, y asi cerrar la ruta para el ascenso al poder de los lideres civiles (Abente 2010; Rivarola, Cavarozzi y Garreton 1991). Esa relacion de fuerzas fue determinante para discutir las reglas de juego de la democracia paraguaya, delimitadas principalmente en la Constitucion de 1992, que fue mas un elemento de distribucion del poder que un pacto para encaminar la democratizacion. La construccion institucional se da a traves de la puja entre elites, de modo que no hay un pacto coordinado de transicion, ni una hoja de ruta que direccionara el proceso, y los hechos se dan de forma desordenada.

Esa es la concepcion evaluada por Martinez-Escobar (2015), cuando dice que los actores politicos centrales del proceso actuan sosteniendo o cambiando las instituciones, buscando mantener y/o ampliar sus espacios de poder. Rodriguez (1993) tambien afirma que la institucionalidad construida en la transicion responde a esa puja por el poder entre las elites politicas paraguayas. Sin embargo, hay cierto consenso entre los estudiosos de la politica paraguaya sobre la importancia de los cambios institucionales de la transicion. Si bien es verdad que muchas veces son cambios superficiales, representan un importante avance en relacion con su historia de autoritarismo.

El general Rodriguez estaba imposibilitado para presentar su reeleccion; dicho impedimento fue establecido en la Constitucion de 1992, por lo que decidio apoyar a Juan Carlos Wasmosy (1993-1998) para seguir con el modelo de transicion iniciado en 1989. En las elecciones internas del coloradismo de 1992 aparecieron varias denuncias de fraude, pues supuestamente el victorioso era Luis Maria Argana (lider del coloradismo tradicional) (Abente 2010). La puja entre los colorados creo un espacio para el poder militar, y Lino Oviedo se convirtio en figura central de la democratizacion.

La ascension politica de Lino Oviedo genero el temor de Wasmosy, que resuelve sacarlo del comando militar. Como respuesta, Oviedo intenta un golpe de Estado en 1996. La malograda intentona golpista de Oviedo lo convierte en un lider politico de la democratizacion, pues pasa a actuar dentro de la ANR para ascender al poder (Rivarola 2013).

Entre 1996 y 1999 vemos un segundo periodo de la democratizacion, cuando la autoridad establecida ya no logra mantener institucionalmente las disputas por el poder. Oviedo y Argana son las figuras centrales, y la pugna entre los dos enerva los animos de sus masas de partidarios. Los liberales seguian escindidos en lainistas y saguieristas, intentando una alianza con el PEN para las elecciones de 1998. Pero la union electoral de oviedistas y arganistas permitio la victoria colorada. (3)

Desde el primer dia de gobierno habia una tension entre los dos sectores. Oviedo parecia ser el verdadero comandante, mientras que el presidente Raul Cubas Grau (1998-1999) seria la figura publica representante del gobierno (Britez y Caballero 2010). La conduccion mesianica de Oviedo sobre sus seguidores, en paralelo con la busqueda de finalmente ascender al poder de los arganistas, generan tensiones crecientes entre los dos grupos, que desatan conflictos callejeros y una crisis de autoridad en 1999 (Rivarola 2013).

Los acontecimientos del marzo paraguayo revelaron las profundas y persistentes escisiones entre facciones del coloradismo. Primero, el asesinato del vice presidente Argana (23 de marzo de 1999), seguido por la escalada de la tension y violencia entre el sector oviedista y los demas, y luego, la muerte de siete jovenes y la renuncia de Cubas, ante la posibilidad del estallido de una guerra civil (Pangrazio 2008). La solucion para la crisis se ha dado dentro de las posibilidades institucionales: con la muerte del vice presidente y la renuncia de Cubas, el presidente del Parlamento, el senador Gonzalez Macchi, asume el poder hasta las elecciones de 2003. Asimismo, a raiz de la muerte del vice presidente, en 2000 se realizaron nuevas elecciones para el cargo (con la victoria del liberal Julio Cesar Franco) (Pangrazio 2008). En ese periodo post-1999 ocurre otro intento de golpe de los oviedistas en 2000, pero sin las grandes repercusiones de los anteriores.

La victoria de la ANR fue visible en las nuevas elecciones, hecho que confirmo su hegemonia en las elecciones generales de 1993, 1998 y 2003, debido a la desarticulacion e incapacidad de la oposicion para establecer alianzas que permitieran alterar el padron de poder nacional, en manos coloradas (Pangrazio 2008). Pero las crisis politicas ocurridas durante los gobiernos colorados, junto con el fortalecimiento gradual de los movimientos sociales que reivindicaban cambios en la politica nacional, fueron fenomenos que demostraron los limites de la hegemonia bajo el mando colorado (Lopez 2010). Martinez-Escobar (2015) afirma que los cambios institucionales conducidos desde 1989 debilitaron el poder unico del coloradismo y abrieron espacio para otras fuerzas politicas, aunque el coloradismo siguio predominando.

Entre 2003 y 2008, los colorados estaban divididos entre los seguidores del presidente Nicanor Duarte Frutos (2003-2008) y los seguidores del vice presidente Luis Castiglioni; los dos buscaban encabezar la lista presidencial para 2008. Lopez (2012, 212) afirma que "luego de una frustrada maniobra politica para lograr su reeleccion, Duarte Frutos apoyo a la candidata Blanca Ovelar, quien se impuso en la interna colorada (presuntamente mediante fraude)". Esa escision de los colorados, junto con la ascension electoral de Lino Oviedo (con su partido UNACE--Union Nacional de Ciudadanos Eticos), dividieron los votos del partido. La oposicion intento la articulacion para lograr una alianza electoral que derrotara al coloradismo.

Seria posible considerar entonces que la transicion democratica paraguaya se inicio con la caida de Stroessner y termino con las elecciones de 1998, que cumplian con los preceptos basicos para apreciar el regimen paraguayo como democratico, que todavia carecia de alternancia. Sin embargo, un ano despues de las elecciones de 1998, el sistema se enfrento con la grave crisis institucional del marzo paraguayo (Britez y Caballero 2010).

Esa vision sobre la consolidacion de la transicion con las elecciones de 1998 puede ser observada en el analisis de Yore (2002). Segun la autora, entre 1989 y 1998, el regimen democratico paraguayo se caracterizo por un presidencialismo atenuado por la creciente pluralidad del Parlamento, en un espacio de coaliciones gobernantes que buscaban el consenso. Pero la crisis politica creada por las elecciones de 1998 y el gobierno de Cubas (1998-1999) hizo que se cuestionara la perspectiva de una transicion concluida y de una democracia estable (Yore 2002).

Dos Santos (1989) afirma que la alternancia es necesaria para concluir la transicion, pues plantea el tema de aceptar una victoria opositora por parte del antiguo grupo gobernante; ademas, esta alternancia abre para la oposicion la posibilidad de cambios en el poder. La alternancia consiste en el concepto de "apuesta institucionalizada" de O'Donnell (2011) y es un elemento importante para que los principales actores politicos acepten participar en el juego democratico, pues reconocen que posibilita su victoria y ella sera aceptada por quienes sean derrotados. Lopez (2010) afirma que la alternancia era un elemento importante para el caso paraguayo, pues entre 1989 y 2008, esta ocurria entre militares y civiles, entre elites empresariales y politicas, mientras que el poder colorado permanecia.

Las articulaciones entre liberales y la izquierda se desarrollaron durante el gobierno de Nicanor Duarte Frutos (2003-2008), con el fin de disputar las elecciones de 2008. El acercamiento de la oposicion dio como resultado la formacion de la Alianza Patriotica para el Cambio (APC). La APC represento una novedad para la politica paraguaya, en lo referente al potencial para agregar las propuestas contestatarias a la estructura vigente. La ascension de Fernando Lugo (2008-2012), exobispo de San Pedro, a la presidencia estuvo relacionada con el apoyo recibido de los movimientos sociales, que ayudaron a delimitar los rumbos de las elecciones de 2008 (4) (Pozas 2009).

No obstante todas esas implicaciones, las elecciones de 2008 y el gobierno de Lugo representaron un gran hito para la historia politica paraguaya. Primero, fue la derrota del coloradismo despues de 61 anos de hegemonia en el Ejecutivo nacional, tanto en sistemas autoritarios como en la democracia (Pangrazio 2008). Segundo, desde la fundacion de los partidos tradicionales, en 130 anos, fue apenas el tercer periodo no gobernado por un colorado o liberal (Pangrazio 2008). Tercero, fue la primera transicion institucional de gobierno entre presidentes de diferentes signos partidarios (Pozas 2009), ademas de representar la primera alternancia partidaria en el Ejecutivo nacional durante la democratizacion.

La propuesta de cambio de Lugo se limito al institucionalismo democratico, hecho que demostro a los movimientos sociales la imposibilidad de ruptura con tales estructuras, de modo que seria posible promover los cambios necesarios institucionalmente. Pero algunos sectores campesinos se impacientaron con las promesas no cumplidas de Lugo y con la inercia del Gobierno ante las elites. Los movimientos contestatarios volvieron a accionar, y la escalada de tensiones evidencio que el dilema del gobierno Lugo, la tension entre progresismo y conservadurismo, determinaria su derrota (Palau 2014).

Segun Munck (2010), la politica latinoamericana contemporanea no puede ser reducida a los conflictos que se limitan a las reglas institucionales democraticas. "Mas bien, como insisten observadores agudos de la actualidad politica de America Latina, la lucha por la democracia continua latente bajo la superficie y ocasionalmente estalla en conflictos politicos abiertos. [...] La historia de la democracia continua desarrollandose" (Munck 2010, 574).

En 2012 estallaron conflictos por la posesion de tierras en Paraguay (en Nacunday y Curuguaty) que llevaron al relevo del presidente Lugo, a traves del juicio politico, por mal ejercicio de sus funciones. En realidad Lugo habia perdido el apoyo del Parlamento para mantener su gobierno, y las elites--principalmente ligadas al sector agroexportador--demandaban un cambio politico. Duarte afirma que la polarizacion ideologica generada en esos fenomenos ha evidenciado las debilidades de la democracia paraguaya, pues "la imposibilidad de establecer un dialogo politico sin caer en dicotomias discursivas extremas indica la escasa predisposicion que existe en el pais para convivir en democracia, asi como la dificultad para profundizarla" (2013, 320).

En este sentido, Gonzalez (2014) senala que existe una posicion ambigua en muchos paises latinoamericanos con la democracia, que posibilita mantener el "espacio de defensa de soluciones autoritarias para situaciones de crisis social o institucional" (Gonzalez 2014, 5). En el caso paraguayo vemos que el autoritarismo y las soluciones de fuerza para los problemas que el sistema politico no logra resolver son una caracteristica permanente de su cultura politica (Goiris 2000 y 2004).

Al analizar el periodo entre las elecciones de 1998 y las elecciones de 2008, esos diez anos de la historia politica paraguaya permiten comprender que la realidad politica no necesariamente confirma los postulados de las teorias politicas. "Las elecciones de 1998 se ajustan a parametros capaces de otorgar al Paraguay la licencia de una transicion concluida, pero apenas un ano despues se produjo una de las crisis politicas mas dramaticas de nuestra historia, que dio como resultado un pronunciado retroceso institucional" (Britez y Caballero 2010, 17). Por otra parte, se observan los eventos de 2008, "cuando la caida del Partido Colorado se ha convertido en una especie de causa nacional capaz de cubrir todos los errores y omisiones del nuevo regimen por el hecho de habernos dado la alternancia" (Britez y Caballero 2010, 17). Apenas cuatro anos despues es constatado un nuevo desafio a la democratizacion, con el relevo del presidente a raiz del juicio politico.

Podemos sintetizar el lapso entre 1999 y 2012 como un periodo de crisis de la coalicion de gobierno centrada en la ANR, por un lado, y un periodo de articulacion electoral de la oposicion que permitio la alternancia en las elecciones de 2008, por otro lado. Pero los eventos analizados muestran, otra vez, que los cambios representan arreglos entre elites politicas, mas que una respuesta a la actuacion y las demandas ciudadanas.

Ese elemento institucional de la transicion paraguaya y la permanencia del liderazgo politico tradicional puede visualizarse en los resultados electorales desde 1989. Verificamos la permanencia del predominio de los partidos tradicionales, la ANR y el PLRA, en los principales cargos representativos de la democracia nacional (Paredes 2013; Lopez 2014), adaptandose a la nueva coyuntura politica.

De tal modo, junto con Lopez (2014), Abente (1995) y Martinez-Escobar (2015), consideramos que el pluralismo es un elemento importante del regimen democratico, puesto que posibilita observar su representatividad, pues incluye cada vez mas grupos politicos en la estructura interna del regimen. El pluralismo del Legislativo fue importante para disminuir el poder del Ejecutivo, y asi, reducir el elemento autoritario de la presidencia (Lopez 2012; Lopez 2014). Apreciamos esos elementos, pues con el regimen paraguayo visualizamos la capacidad de adaptacion de los partidos tradicionales y como logran mantener su predominio como aglutinadores de distintos grupos sociales (Bourscheid 2016).

Los datos electorales demuestran que los partidos tradicionales permanecen preponderantes, aunque nuevas fuerzas politicas fueron incluidas en la competencia politica disputando el rol de tercera fuerza durante la democratizacion. En el cuadro 1 se puede observar la participacion de los partidos en la Camara de Diputados.

En todas las elecciones los dos partidos tradicionales fueron predominantes, siempre con mas del 70% de las bancas en la Camara de Diputados. Entre 1989 y 2008, el total de bancas de los partidos tradicionales se fue reduciendo, pero en las elecciones de 2013 hay una renovacion del fenomeno de predominio, que aumento del 72% al 92% la participacion de ANR y PLRA en la Camara de Diputados.

En el cuadro 2 se observa la participacion de los partidos en el Senado.

Aunque con oscilaciones, se observa una tendencia de desconcentracion entre 1989 y 2008, con creciente participacion de las terceras fuerzas y otros partidos. Sin embargo, en las elecciones de 2013 los partidos tradicionales aumentaron otra vez su participacion en el Senado, con un 70% de las bancas.

Despues del relevo de Lugo y con el regreso de la ANR al poder en 2013, vemos un nuevo periodo de la democratizacion que consideramos como de reconstruccion de la coalicion de gobierno. Los colorados observan la ascension de un nuevo liderazgo, Horacio Cartes (2013-2018), que lleva el discurso empresarial a la administracion estatal y genera la oposicion de los colorados vinculados con la tradicion de conduccion partidaria. La oposicion sigue dividida entre aquellos que buscan una alianza para lograr derrotar los colorados y los que defienden la linea tradicional partidaria, sin concesiones electorales (Bozzolasco 2017).

En el cuadro 3 se sintetiza la periodizacion de la democratizacion paraguaya.

La disparidad entre las expectativas de cambio politico y social y la continuidad hegemonica de la politica tradicional pueden ser entendidas por dos fenomenos: por una parte, el positivismo de la ideologia formalista, que considera apenas el aspecto legalista de las instituciones democraticas y tiende a olvidar el hecho de que estas estan compuestas por relaciones sociales (esencialmente politicas, y permeadas por el factor economico) y que ademas toman forma a partir del dominio de las elites nacionales conformadas por el sistema economico del periodo stronista (Abente 2010; Goiris 2004; Pangrazio 2008); y por otro lado, la atomizacion de los movimientos sociales contestatarios debilitaba el potencial que podrian tener con su union, con el fin de conquistar el poder (Pangrazio 2008). En las elecciones de 2008 se logro la superacion momentanea de la atomizacion, posibilitando la victoria de Lugo, hecho que evidencio el potencial exitoso de la estrategia de unidad.

4. Precarizacion democratica paraguaya: baja calidad institucional y comportamiento ciudadano negativo

Despues de presentar la evolucion del caso paraguayo de democratizacion, y a partir del analisis de las dificultades institucionales enfrentadas, pasaremos ahora al analisis de los dos elementos centrales para considerar ese caso como una democracia precarizada. Iniciamos con el analisis de la esfera institucional y su precarizacion, para despues pasar a la esfera cultural y observar la persistencia de un comportamiento ciudadano negativo hacia el regimen.

Consideramos el proceso paraguayo como la constitucion de una democracia de baja capacidad, una democracia precarizada marcada por la existencia de instituciones precarizadas. No es que la transicion no se hubiera consolidado, como podriamos suponer a partir de la perspectiva tradicional de las transiciones; por el contrario, el modelo de democratizacion paraguaya llevo a la consolidacion de un regimen democratico de baja capacidad, a una democracia precarizada.

Las hipotesis de la transicion inconclusa o de la democracia no consolidada estan insertadas en el debate presentado por los estudios de Morinigo (2002), Rodriguez (1993) e Yore (2002). La hipotesis de la democracia precarizada sostenida en este articulo esta insertada en los debates presentados por estudios como los de Duarte (2013 y 2015), Barreda y Bou (2010), Abente (2011 y 2012).

Ademas de los cambios politico-institucionales, Paraguay presencio varias transformaciones en su sociedad que implicaron desafios adicionales para el sistema politico, que generaron nuevas demandas de los grupos sociales afectados.

Los sectores marginados, excluidos y mayoritarios, como el campesino, ocupantes urbanos de zonas precarias, trabajadores informales, demandan mayor cobertura y eficiencia de las politicas sociales del gobierno, y tambien medidas que senalen soluciones estructurales para los problemas que los afectan. Por su parte, sectores de la elite economica nacional asumen una actitud preventiva ante medidas que afecten sus intereses, tales como la reforma fiscal, el incremento de los gastos publicos en politicas sociales, financiados por el aumento de los impuestos, y el mayor control y reglamentacion de la produccion agricola, basicamente en el uso de semillas transgenicas y agroquimicos (Bozzolasco 2013).

Partiendo de la estructura interna del regimen democratico, es esencial que las elites que se disputan el poder reconozcan la legitimidad de las vias democraticas para acceder a este. Eso se incluye en la concepcion de Przeworski (1989) acerca de la aceptacion de las reglas de juego politico democratico por los actores involucrados en la democratizacion. Eso no quiere decir que las personas respeten integralmente las reglas de juego, sino que reconocen a la democracia como el unico camino posible, y en este sentido, esta puede ser alterada para acomodar sus intereses. Cuando las demandas inmediatas no son respondidas por el regimen, los actores politicos pueden desestabilizar las instituciones para que ellas respondan a esas demandas.

Al analizar las rupturas institucionales en America Latina en el reciente proceso de democratizacion, Gonzalez (2014, 18) considera que "el regimen pasa a estar basado en el apoyo de las elites representadas en los parlamentos, cortes judiciales o jefaturas militares o en la evaluacion de resultados del regimen y del dirigente por parte de la poblacion". De tal modo, en los momentos que uno de esos soportes falla, "la ruptura pasa a presentarse como solucion dentro de la agenda de posibilidades para enfrentar las crisis politicas" (Gonzalez 2014, 18).

Se suma el hecho de que uno de los grandes desafios para la democracia ha sido la propagacion de regimenes de precarizacion institucional, en los que se adoptan instituciones democraticas, tales como legislaturas, tribunales independientes y elecciones, siempre y cuando mantengan el poder de las elites politico-economicas (Pietsch, Miller y Karp 2015).

No obstante el caracter procedimental de la democracia, debemos observar sus efectos en la sociedad, si el regimen logra impactar un cambio de las condiciones de vida y de los comportamientos de los ciudadanos. Esos fenomenos son todavia mas importantes en un regimen de transicion, y sobre todo en un caso como el paraguayo, carente de experiencias previas.

Segun Duarte (2017) y Duarte y Gonzalez Rios (2016), para que el regimen democratico pueda permanecer estable es esencial que la ciudadania confie en este, pues esa confianza fomenta la legitimidad y representatividad del regimen. En este sentido, Abente (2012) analiza la necesidad de reforzar la capacidad de las instituciones estatales en dos dimensiones: primero, como aparato que pueda superar los problemas y vicios del clientelismo, y tambien como una base social que pueda atender las necesidades del pueblo.

Una manera de medir el grado de desarrollo del regimen democratico es a traves del Indice de Desarrollo Democratico de America Latina (IDD-Lat), calculado por la Fundacion Konrad Adenauer y el Polilat. El IDD-Lat evalua cuatro dimensiones de las democracias latinoamericanas: i) la democracia de los ciudadanos; ii) la democracia de las instituciones; iii) la democracia social y humana; y iv) la democracia economica. A cada dimension le son atribuidas calificaciones y se compara el puntaje de cada pais con el puntaje del pais con mejor resultado en esa dimension. Al final se hace un promedio de las cuatro dimensiones y el pais con mejor calidad recibe un puntaje de 10 (mas elevada), y los otros paises son comparados con ese parametro para calcular el indice general de cada regimen latinoamericano.

El indice es calculado desde 2002, y en toda la serie historica, Paraguay siempre estuvo por debajo del promedio regional. A excepcion de 2004 (cuando fue calificada como desarrollo minimo), la democracia paraguaya siempre fue calificada como de bajo desarrollo, es decir, no fue capaz de lograr resultados por arriba del promedio regional en dos de los cuatro indicadores. Cuando progreso en algun indicador, los demas no tuvieron los mismos resultados; de este modo, la calificacion continuo como democracia de bajo desarrollo. En el grafico 1 presentamos la evolucion del IDD-Lat de Paraguay.

La dimension de la democracia ciudadana ha progresado a lo largo del tiempo (tuvo el mejor resultado de Paraguay en 2015, con un puntaje de 6,063, pero disminuyo a 5,822 en 2016). La dimension institucional sigue como una de las peor evaluadas para Paraguay. Segun el informe, esa dimension tiene tres grandes problemas: la percepcion de la corrupcion; los procesos de accountability (rendicion de cuentas); y la desestabilizacion de la democracia.

Los elementos de formalidad institucional son analizados por Duarte (2017), Lopez (2012) y Martinez-Escobar (2015), principalmente en lo que refiere a los problemas de corrupcion, clientelismo e independencia de la justicia, pues fomentan las criticas de la ciudadania hacia el regimen.

Existen otras dos dimensiones que deben ser consideradas, y que son justamente las peor calificadas de la democracia paraguaya: la capacidad del regimen para generar politicas que aseguren el bienestar, por una parte, y la capacidad de generar politicas que aseguren la eficiencia economica (ver los graficos 2 y 3).

Podemos observar que ambas dimensiones siempre fueron negativas en los calculos del IDD-Lat, lo que evidencia la precariedad del regimen democratico paraguayo para generar las politicas que tengan mas impacto en la sociedad.

La baja capacidad del regimen democratico paraguayo para generar politicas publicas de bienestar social y eficiencia economica tiene como consecuencia la percepcion de la ciudadania sobre la calidad del regimen. Como el regimen no logra responder a las demandas mas inmediatas de la poblacion, la ciudadania sostiene una insatisfaccion hacia su regimen. Esto se relaciona con lo analizado por Abente (2012) sobre la baja capacidad estatal y la relacion con la baja calidad de la democracia paraguaya.

Las encuestas de la Corporacion Latinobarometro nos ofrecen datos acerca de la satisfaccion con la democracia (5) (ver el grafico 4).

La poblacion participa cada vez mas en el regimen, pero su percepcion sobre la capacidad de este para satisfacer sus demandas se mantiene negativa. Se observa que en los momentos de crisis institucional que abarcamos en nuestro estudio (1996, 1999 y 2012) aumenta la insatisfaccion con el regimen, y se demuestra asi que la precarizacion de las instituciones politicas tiene sus reflejos en la percepcion ciudadana acerca del regimen.

Como reflejo de la insatisfaccion con la democracia, el apoyo al regimen tambien se deteriora. En el grafico 5 se observa la medicion del Latinobarometro (2016) (6) de los datos aportados.

La precarizacion institucional del regimen paraguayo fomenta la insatisfaccion de los ciudadanos con su regimen, y esa insatisfaccion consiste en una "zona gris" entre la institucionalidad democratica y la permanencia de comportamientos autoritarios en las elites y en la poblacion en general; de igual forma, permanece un discurso ideologico polarizado y no democratico, como dice Duarte (2013).

En este sentido, se cuestiona la forma como sucedio el juicio politico de Lugo, puesto que se dio por la via de la precarizacion institucional, que fomento sospechas sobre la legitimidad del proceso. No se ha observado mas el golpismo clasico basado en la fuerza, pero se utilizaron una fundamentacion y una base juridico-institucional. Esas preocupaciones se justifican por el precedente generado en una region de sistemas democraticos con debilidades.

Es posible observar una alteracion en el comportamiento politico de las elites paraguayas, que se adaptan a las exigencias de una poblacion crecientemente mas participativa en la politica, aunque haya un largo camino por recorrer para la consolidacion de los mecanismos de representatividad. Sin embargo, la precarizacion de los instrumentos institucionales--como el "juicio politico express" (Camacho 2012)--puede suscitar el aumento de la desconfianza ciudadana en cuanto a la efectividad y legitimidad de las instituciones que constituyen el regimen politico (O'Donnell 1998).

El problema de la institucionalizacion y legalidad del proceso es senalado por Duarte, cuando afirma que "se ha interrumpido la consolidacion de la democracia en Paraguay al haberla reducido a un procedimiento legal, en un pais donde la vigencia del estado de derecho sigue siendo, para amplios sectores de la poblacion, una materia pendiente" (2013, 321). La percepcion sobre el regimen sigue siendo aquella de responder a los intereses de la elite y alejarse de las necesidades de las masas.

Partiendo de la experiencia paraguaya, llegamos a una definicion de precarizacion institucional que evidencia los problemas que ese proceso conlleva para el regimen democratico. La precarizacion institucional consiste, por una parte, en subvertir los mecanismos institucionales para lograr realizar intereses que no son obtenidos por la via normal, siendo utilizada por los grupos politicos que disputan el control de los cargos del sistema politico, y, por otra parte, en la incapacidad institucional del regimen para generar politicas que aseguren el bienestar social y la eficiencia economica.

La baja calidad institucional de la democracia paraguaya tiene como consecuencia directa el comportamiento politico ciudadano negativo ante el regimen. Por otra parte, ese comportamiento ciudadano negativo profundiza la precarizacion institucional, puesto que no hay un voto de confianza de la poblacion en su regimen, y eso facilita la subversion y la desestabilizacion institucional. La union de los dos elementos permite caracterizar el regimen paraguayo como una democracia precarizada.

La democracia paraguaya consiste en un caso hibrido de transicion que no se incluye en el modelo clasico de transiciones pactadas y por ruptura, y es dejada de lado en los analisis regionales de la transicion democratica. Vemos una salida distinta a la de los casos clasicos: no es la creacion de nuevas instituciones, dada la ruptura con el periodo anterior; tampoco es una reacomodacion de fuerzas mediante la negociacion con la oposicion. Es un caso de realineamiento entre elites, con una oposicion tolerada, tornandose mucho mas en una disputa entre las viejas elites y las nuevas por la ocupacion de espacios de poder. Esto llevo a Morinigo a afirmar que "no hubo ni siquiera una sensacion de ruptura" (2002, 9).

Hubo un proceso de liberalizacion con democratizacion, pero sin la alternancia en el poder, que vino a ocurrir tan solo en 2008. La democratizacion se dio mas en la disputa interna de los partidos tradicionales, principalmente en la ANR, y no en el sistema politico en general.

Paraguay es un caso cuyo estudio amerita una atencion especial. Buscamos analizar como mejorar la capacidad de la democracia en un regimen de transicion hibrida. Procuramos una respuesta, inicialmente en los tipos de arreglos que son hechos en el proceso de transicion. Tal analisis podria llevarnos al argumento tradicional de una transicion inconclusa, mirando hacia un modelo ideal al cual la realidad paraguaya no se adecua.

Senalamos tambien cuales son las carencias de la democracia paraguaya, e identificamos algunos elementos centrales, tales como la necesidad de mas negociacion con la oposicion; mayor ruptura con el pasado, principalmente para reducir el peso de las Fuerzas Armadas (fenomeno que cobro importancia en las crisis de 1996, 1999 y 2000); mayor participacion de la sociedad civil, y de los ciudadanos en general, de modo que sean considerados agentes del proceso de democratizacion; y mayor efectividad de las instituciones estatales, especialmente para generar politicas publicas de bienestar social y de eficiencia economica.

Consideraciones finales

Pensamos que el proceso de transicion democratica en Paraguay esta marcado por discontinuidades que influyeron en la precarizacion institucional. Cuando los actores politicos no encuentran soluciones inmediatas--o en un plazo considerado favorable--utilizan mecanismos autoritarios o subvierten los mecanismos institucionales del regimen para lograr sus demandas. Fenomenos como los de 1999 y 2012 nos muestran que los actores politicos en Paraguay necesitan valorar mas la democracia, y las instituciones del regimen deben ofrecer la legitimidad y representatividad que permitan fomentar la cultura politica democratica.

Una consecuencia probable de la precarizacion institucional se da en la percepcion ciudadana sobre el regimen. Si los principales grupos politicos subvierten los mecanismos institucionales para lograr responder a sus demandas, los grupos representados podran observar que las instituciones y sus representantes no responden a sus intereses, creando asi una desconfianza y una desilusion con el regimen.

La democratizacion de la sociedad politica no es suficiente para solucionar la debilidad de la democracia paraguaya. El problema principal esta en la capacidad de accion del Estado, que no es inclusiva para la participacion de los ciudadanos, que no logran constituirse como agentes del proceso.

Reconocemos que los avances institucionales son importantes, pero hay que salir de su ambito restringido, encerrado, y comprender la relacion de la institucionalidad con la ciudadania, para aumentar la calidad de la democracia paraguaya.

La mejora de la calidad institucional del regimen democratico paraguayo en las esferas de bienestar social y eficiencia economica es un elemento imprescindible para fortalecer el regimen (aumentar la capacidad del Estado, como dice Abente 2012). Esas dos esferas pueden generar una percepcion ciudadana de eficacia del regimen para solucionar sus demandas historicas, y eso hace que la poblacion vea positivamente la democracia en relacion con soluciones alternativas para sus demandas, incluso aquellas que representan regresos al autoritarismo.

Podemos afirmar que la democracia en Paraguay evoluciono mucho en relacion con su propio pasado autoritario. Partiendo de la experiencia de un regimen autoritario personalista de los mas largos e institucionalizados de la region, asi como del legado autoritario de su historia y el predominio colorado en el regimen democratico, podriamos tender a aceptar el analisis institucional de una transicion inconclusa. Pero observamos que los demas partidos, de oposicion, participan en el proceso democratico (no solo en las elecciones, sino tambien participando en los gobiernos y en las instituciones), y cuando hubo la alternancia, el partido desplazado acepto el resultado. Ademas, hay reconocimiento externo del regimen democratico paraguayo, a excepcion del periodo 2012-2013 (cuando el Mercosur considera a Paraguay como un caso de ruptura democratica). Hay reconocimiento internacional de la legitimidad del regimen.

Partiendo de los elementos analizados en el estudio de caso, comprendemos el siguiente proceso: la transicion paraguaya genera crisis institucionales y baja capacidad institucional para generar politicas publicas. La democracia paraguaya sigue siendo una puja entre las elites para establecer los espacios de poder relativos a cada actor, quedando las demandas de la ciudadania como elemento apenas discursivo. La participacion de la poblacion se da basicamente para legitimar la puja entre las elites.

Para que el regimen democratico paraguayo se fortalezca y pueda arraigarse positivamente en el comportamiento ciudadano, los mecanismos representativos deben ser consolidados, al incluir tambien la oposicion para que sea posible expandir la dinamica del escenario politico, con mas actores. Los mecanismos participativos tambien deben ser instalados para que la ciudadania pueda realmente sentirse participante del regimen, y asi, la administracion del regimen sea representante del pueblo, y no solo de las elites gobernantes.

Referencias

[1.] Abente, Diego. 1995. "Un sistema de partidos en transicion. El caso del Paraguay". En La Construccion de instituciones democraticas. Sistemas de partidos en America Latina, 245-263. Santiago: CIEPLAN.

[2.] Abente, Diego. 2010. El Paraguay actual. 1a. parte: 1989-1998. Coleccion La gran historia del Paraguay. Asuncion: El Lector.

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[4.] Abente, Diego. 2012. "Estatalidad y calidad de la democracia en Paraguay". America Latina Hoy 60: 43-66.

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Ivan Jr Bourscheid

Universidade Federal de Santa Maria (Brasil)

Rodrigo Stumpf Gonzalez

Universidade Federal de Rio Grande do Sul (Brasil)

RECIBIDO: 15 de agosto de 2017

ACEPTADO: 17 de diciembre de 2017

MODIFICADO: 1 de marzo de 2018

https://doi.org/10.7440/colombiaint98.2019.02

Junior Ivan Bourscheid es master en Ciencia Politica por la Universidad Federal de Rio Grande do Sul (Brasil), es profesor sustituto de la Carrera de Relaciones Internacionales de la Universidad Federal de Santa Maria, becario del Consejo Nacional de Desarrollo Cientifico y Tecnologico, miembro de la Asociacion de Ciencia Politica del Paraguay (ACIPP) y del Nucleo de Investigacion en America Latina--NUPESAL/UFRGS. Sus principales temas de investigacion son: cultura politica, calidad de la democracia, partidos politicos, politicas publicas, capital social y empoderamiento. Entre sus publicaciones mas recientes se encuentran: "La ideologia colorada: el papel de los intelectuales para la permanencia del liderazgo del bloque hegemonico paraguayo". Revista Mexicana de Ciencias Politicas y Sociales 63: 181-218, 2018; "Ideologia partidaria y manutencion de la politica tradicional en la conduccion del bloque historico en Paraguay" Contextualizaciones Latinoamericanas 9: 1-16, 2017; "Implicaciones de la violencia politica para la estructuracion del bloque historico hegemonico en el Paraguay: estudio comparado de las Guerras civiles de 1904 y de 1947". Paraguay desde las Ciencias Sociales 1: 1-28, 2016. * junior_bourscheid@hotmail.com

Rodrigo Stumpf Gonzalez es doctor en Ciencia Politica por la Universidad Federal de Rio Grande do Sul (Brasil), profesor del Programa de Posgrado en Ciencia Politica de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul (Brasil) y miembro del Nucleo de Investigacion en America Latina--NUPESAL/UFRGS. Trabaja con temas de cultura politica y politica comparada. Entre sus publicaciones mas recientes se encuentra: "Cultura politica, mudancas economicas e democracia inercial. Uma analise pos-eleicoes de 2014" Opiniao Publica 22: 492523 (en coautoria con Rodrigo Gonzalez y Marcello Baquero), 2016. * rsg65@terra.com.br

(1) El general Lino Oviedo intento un golpe de Estado en 1996, ingresando entonces en la politica paraguaya. En 1997 Lino Oviedo disputa y gana las elecciones internas del Partido Colorado, pero la justicia sentencio el encarcelamiento de Oviedo por el intento de golpe de 1996. Por lo tanto, se impidio que el ganador de las elecciones internas del coloradismo participara en las elecciones presidenciales.

(2) Despues del asesinato del vice presidente Luis Maria Argana, en marzo de 1999, el presidente Raul Cubas y su aliado Lino Oviedo fueron acusados de ser los autores intelectuales del crimen. Con la presion popular, los diputados abren el proceso de juicio politico, pero Cubas renuncio antes de concluir el proceso.

(3) Juzgado y condenado por el intento de golpe de 1996, Oviedo (quien habia ganado la eleccion interna para la candidatura) fue encarcelado. El vice de la lista, Raul Cubas Grau, fue postulado como candidato a presidente, y el vice fue el candidato de la lista opositora, Luis Maria Argana. En la campana, Cubas promete que la liberacion de Oviedo seria su primer acto de gobierno. Con este tema se crea la campana colorada "tu voto vale doble", pues votar por Cubas era votar por la libertad de Lino Oviedo.

(4) Aunque ese apoyo se intensifico solamente en los ultimos tramos de la campana, fue un elemento importante para el exito de la APC.

(5) Con base en la pregunta: "En general, ?diria Ud. que esta muy satisfecho, mas bien satisfecho, no muy satisfecho o nada satisfecho con el funcionamiento de la democracia en (pais)?".

(6) Con base en la pregunta: "?Con cual de las siguientes frases esta Ud. mas de acuerdo?".

Caption: Grafico 1. Evolucion del IDD-Lat en Paraguay (2002-2016)

Caption: Grafico 2. Evolucion historica de la capacidad de generar politicas de bienestar

Caption: Grafico 3. Evolucion historica de la capacidad de generar eficiencia economica

Caption: Grafico 4. Evolucion de la satisfaccion con la democracia en Paraguay (1995-2016)

Caption: Grafico 5. Apoyo a la democracia en Paraguay (1995-2016)
Cuadro 1. Participacion de los partidos en la Camara de Diputados
(en porcentaje de bancas)

Partido/Eleccion   1989   1993   1998   2003   2008   2013   Promedio

ANR                 67     48     56     46     38     57       52
PLRA                29     41     33     26     34     35       33
Total ANR-PLRA      96     89     89     72     72     92       85
Tercera fuerza*     3      9      11     25     22     4      12,33
Otros               1      2      --     3      6      4       2,67
Numero total        72     80     80     80     80     80       --
de bancas

* 1989: Partido Revolucionario Febrerista (PRF); 1993: PEN; 1998:
PEN; 2003: PPQ y UNACE; 2008: PPQ y UNACE; 2013: Izquierda (AP y FG).

Fuente: TSJE (2013). Elaboracion propia.

Cuadro 2. Participacion de los partidos en el Senado (en porcentaje
de bancas)

Partido/Eleccion   1989   1993   1998   2003   2008   2013   Promedio

ANR                 67     44     56     36     33     42     46,33
PLRA                31     38     29     27     31     29     30,83
Total ANR-PLRA      98     82     85     63     64     71     77,16
Tercera fuerza*     2      16     15     31     29     16     18,17
Otros               --     2      --     6      7      13      4,67
Numero total        36     45     45     45     45     45       --
de bancas

* 1989: PRF; 1993: PEN; 1998: PEN; 2003: PPQ y UNACE; 2008: PPQ y
UNACE; 2013: AP y FG.

Fuente: TSJE (2013). Elaboracion propia.

Cuadro 3. Periodizacion de la democratizacion paraguaya

Periodo         Caracteristica           Colorados

1989-1996   Transicion desde arriba    Oficialismo
                                         Arganismo
1996-1999     Crisis de autoridad       Oviedismo
                                         Arganismo
1999-2012   Crisis de la coalicion     Nicanorismo
                  de gobierno         Castiglionismo
2012-2016    Reconstruccion de la        Cartismo
             coalicion de gobierno      Disidencia

Periodo      Liberales       Tercera
                              fuerza

1989-1996    Lainismo       Encuentro
            Saguierismo      Nacional
1996-1999    Lainismo       Encuentro
            Saguierismo      Nacional
1999-2012   Oficialismo   Patria Querida
            Aliancismo        UNACE
2012-2016   Oficialismo     Izquierda
            Aliancismo

Fuente: corrientes partidarias a partir de Bourscheid (2016).
Elaboracion propia.
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Author:Bourscheid, Ivan, Jr.; Gonzalez, Rodrigo Stumpf
Publication:Revista Colombia Internacional
Date:Apr 1, 2019
Words:12935
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