Printer Friendly

Decision-Making Process and Foreign Policy in Small Peripheral States: Cape Verde and Guinea-Bissau/ Processo Decisorio e Politica Externa nos Pequenos Estados da Periferia: Cabo Verde e Guine-Bissau.

Introducao

A Analise de Politica Externa (APE), emergente como subarea da disciplina de Relacoes Internacionais nos anos 1950 e 1960, no eixo do centro de poder internacional, se consolida cada vez mais como uma importante ferramenta de abordagem analitica de politica externa de principais paises perifericos ou regionais. Concentrada fundamentalmente no Estado nacional como unidade analitica necessaria para a apreensao de politica externa deste, a APE nao so se figura como uma abordagem teorica e metodologica alternativa as perspectivas que atribuem importancia determinante ou excessiva ao sistema internacional--mormente o realismo e/ou neorrealismo--para a compreensao de politica externa de unidades estatais, se apresenta tambem como objeto de questionamento, se nao de esvaziamento, de conteudo de teorias convencionais de Relacoes Internacionais que advogam o insulamento de politica externa em relacao a politica interna (Snyder, Bruck, Sapin, 1954; Sprout e Sprout, 1956; Allison e Zelikow, 1999; Hill, 2003; Lima, 2000; Milani e Pinheiro, 2013).

O sistematico debate intelectual sobre este tema foi importante para o relativo enfraquecimento do vies sistemico excludente de estudo de politica externa --nao obstante o revigoramento do realismo, propiciado pelo trabalho de Waltz (2002), publicado em 1979--e producao de um terreno fertil para a germinacao e consideravel disseminacao da leitura de politica externa atraves de enfoque domestico entre a comunidade academica de Relacoes Internacionais. Entretanto, salvo alguns casos isoladissimos, ate os anos 1950 e 1960, nos paises perifericos, mormente na America Latina, a APE nao tinha ainda constituido ferramenta de estudo de politica externa dos paises da regiao. So no curso da decada de 1970 e que apareceriam alguns trabalhos direcionados a analise de politica externa da regiao, tendo como enfase os processos decisorios domesticos (Van Klaveren, 1986; Russell, 1990).

O fator precipuo que concorreu para este atraso e a forte objecao da academia dos centros do poder mundial, especialmente dos EUA, em relacao a viabilidade metodologica para estudar a politica externa dos paises perifericos, fazendo uso de APE. Alias, como aponta Van Klaveren (1986), alguns autores mais pessimistas e ousados desses circulos academicos ousaram asseverar que, salvo algumas excecoes, --Brasil, Cuba, Venezuela, Argentina--alguns paises da regiao nao teriam politica externa. Contudo, a partir dos anos 1970, como ja foi apontado, comecou-se a produzir alguns trabalhos sobre as politicas externas da regiao, usando lentes de APE, e essa tendencia tem sido crescente ao longo das ultimas decadas, nao obstante o enfrentamento de algumas resistencias e criticas pontuais. Neste ambito de progressiva erosao do postulado de mainstream teorico de Relacoes Internacionais, que nega(va) a validade de APE para os Estados situados fora do eixo ocidental, em que medida se pode utilizar a APE, ou melhor, o processo decisorio, como variavel explicativa para o conteudo da politica externa dos paises africanos?

A Africa e uma regiao cujas unidades estatais e burocraticas sao historicamente concebidas como dependentes e vulneraveis aos constrangimentos externos e, portanto, conforme a logica das teorias convencionais da disciplina de Relacoes Internacionais, as (re)acoes internacionais destas nacoes (pelo menos de larga maioria) decorreriam exclusivamente em resposta (seriam reativas) aos constrangimentos sistemicos (Waltz, 2002). Portanto, baseando-se nesses pressupostos, nao seria metodologicamente viavel lancar mao do processo decisorio como variavel independente para compreender a politica externa dos paises da regiao, face a recorrente tese de elevada fragilidade institucional e de dependencia estrutural dos paises desta regiao em relacao ao sistema do poder internacional.

De acordo com outro importante elemento dessa teoria hegemonica, a APE nao seria aplicavel ao contexto africano, sob a alegacao de que o comportamento externo desses paises nao refletir a uma estrategia ou a um plano global preestabelecido, tracado e de longo alcance com o proposito de realizacao de objetivos nacionais (Van Klaraven, 1986). Para a complexificacao do desafio a que o presente artigo se propoe, tomamos como caso de estudo a Guine-Bissau e Cabo Verde, paises que se enquadrariam na categoria de pequenos Estados perifericos e cujas respectivas politicas externas tenderiam--a luz das correntes predominantes na disciplina de Relacoes Internacionais--a ser ainda mais inviaveis de serem lidas pela APE.

O presente texto se propoe a questionar e criticar os referidos pressupostos, mostrando a partir de caso de Cabo Verde e Guine-Bissau que os Estados africanos dispoem de processo decisorio do qual a sua politica externa e tracada e implementada. O texto ainda mostra como os modelos politicos e constitucionais de Guine-Bissau e Cabo Verde e seus contextos politicos influem sobre a formulacao de politica externa de ambos os paises, caracterizando o tipo de processo decisorio que tende a se predominar em cada um dos dois contextos. Com isso, buscamos nao so identificar o processo decisorio de politica externa em Cabo Verde e Guine-Bissau, mas tambem apresentar pistas pelas quais torna-se possivel lancar mao de APE para estudar a politica externa desses dois paises lusofonos.

1. Politica Internacional, Politica Externa e Analise de Politica Externa

Os campos da disciplina de Relacoes Internacionais nem sempre sao simples de desentrelacar e de precisar devidamente as fronteiras que os separam. A disciplina de Relacoes Internacionais atende e se atenta aos fenomenos internacionais produzidos no sistema internacional tanto por atores estatais como nao estatais, tornando-se, desta feita, muito complexa a realizacao plena do seu objetivo enquanto ciencia. A principal razao desta dificuldade pode estar relacionada a diversidade ontologica dos atores e aos objetivos substantivos e normativos dos mesmos, mas tambem devido ao desigual poder, importancia e significados que caracterizam as acoes e reacoes dos agentes na esfera internacional. Em funcao das caracteristicas e representacoes diversas e distintas dos atores, a disciplina de Relacoes Internacionais se cataloga em areas como a politica internacional e politica externa.

E notavel que o recorte do campo de politica internacional em relacao a politica externa e muito influenciado pelo esforco em diferenciar a natureza de determinados atores (estatais) em relacao a outros (nao estatais). Nesse sentido, a Politica Internacional ocuparia de fenomenos internacionais produzidos tanto por atores estatais como por nao estatais, ou melhor, de fenomenos internacionais, independentemente da natureza ontologica (estatal ou nao) do ator (Milani e Pinheiro, 2013). No sentido stricto do conceito, poderiamos conceber a Politica Internacional como estudo de resultados de acoes gerais praticadas entre as fronteiras nacionais por todos os agentes globais.

Enquanto a politica internacional abrange os atos e resultados internacionais de atores governamentais e nao governamentais dentro do seu escopo de estudo, a politica externa se propoe a estudar discriminadamente as acoes externas realizadas exclusivamente pelos Estados nacionais. A politica externa e, portanto, uma abordagem sobre as relacoes internacionais dos governos ou Estados, nesse caso, dos atos das autoridades politicas governamentais representativas. A politica externa expressa uma clara tentativa em distinguir os atores nao estatais dos estatais e estreitar o seu enfoque sobre as manifestacoes externas destes ultimos (Milani e Pinheiro, 2013).

A nocao de politica externa tambem decorre de tentativas teorico-conceituais de imposicao de fronteira entre esta e a politica interna. A teoria realista de Relacoes Internacionais, mormente o realismo estrutural de Kenneth Waltz (2002), alega a existencia de um abismo entre o interno e o externo, negando inclusive a influencia do dominio domestico em relacao a este ultimo. O fato de a teoria realista ter sido predominante entre todas as concorrentes interpretativas de relacoes internacionais na maior parte do seculo XX, a divisao classica entre a politica interna e politica externa nao sofreu criticas e questionamentos intelectuais consistentes e sistematicos ate pelo menos os anos 1950 (Salomon e Pinheiro, 2013). Da metade desta decada a todo o periodo dos anos 1960, a tradicional nocao dicotomica do interno e externo comeca a ser atacada por autores cujas criticas eram muito bem elaboradas, enfraquecendo os principais pressupostos filosoficos e teoricos da corrente hegemonica e vinculando, pelo menos aproximando, a esfera politica domestica da esfera externa (Snyder, Bruck, Sapin, 1954; Sprout e Sprout, 1956; Allison e Zelikow, 1999; Hill, 2003; Lima, 2000; Milani e Pinheiro, 2013).

Exceto na decada de 1980, em que o realismo se revigorou devido ao citado trabalho de Waltz (2002), as correntes pluralistas de Relacoes Internacionais conseguiram comprovar de que as duas consideradas esferas politicas jamais estao desentrelacadas e nunca deixaram de estar imbrincadas. Ou seja, a politica externa e tambem politica interna (Snyder; Bruck; Sapin, 1954; Sprout e Sprout, 1956; Allison e Zelikow, 1999; Hill, 2003). Como mostram Monica Salomon e Leticia Pinheiro (2013), foi precisamente nesse contexto de debate intelectual dos anos 1950 e 1960 que emergiu a APE como ferramenta ou subdisciplina de Relacoes Internacionais, que tinha como objetivo estudar e evidenciar, a partir do uso de variaveis domesticas de analise, a indissociabilidade entre a politica domestica e politica externa. Em outros termos, o conceito de APE como instrumento de estudo de politica externa com enfoque em variaveis domesticas, e uma clara defesa de vinculacao entre a politica interna e politica externa e sua natureza de influencia mutua e indissociavel. Contudo, vale lembrar que os pressupostos de APE, largamente disseminados nesse contexto e que produziram o fundamento para esse campo de estudo, emanam das fontes de perspectivas liberais, liberalismo classico especificamente (Moravcsik, 1997).

A APE enquanto campo de pesquisa ou estudo representa a consolidacao de uma nova proposta de estudo de acoes e reacoes externas dos Estados, imbuida de novos metodos e ferramentas analiticas. A sua principal proposta e compreender a politica externa dos Estados a partir do processo decisorio dos atores domesticos. A obra academica e intelectual inaugural que discute teorica e substancialmente o tema e o texto de Snyder, Bruck e Sapin (1954), intitulado Decision-Making as an Approach to the Study of International Politics. A citada obra era uma contraposicao objetiva e direta ao modelo de analise da corrente realista, para quem a politica externa tinha que ser estudada e compreendida a partir dos constrangimentos sistemicos.

No conteudo de o Decision-Making as an Approach to the Study of International Politics (1954), os autores propuseram a concepcao de que nao so era importante estudar a politica externa levando em consideracao as variaveis domesticas, como tambem buscar apreender o comportamento individual e grupal dos tomadores de decisao sobre a politica externa. O acolhimento positivo e entusiastico do trabalho supracitado pelos circulos intelectuais, sobretudo pela comunidade academica especializada, deu abertura a varias outras contribuicoes direcionadas a mesma linha intelectual do Snyder e seus coautores, embora cada um enfatizasse, naturalmente, aspectos diferentes sobre a APE e/ou processo decisorio (Sprout e Sprout, 1956; Allison e Zelikow, 1999; Hill, 2003; Lima, 2000; Milani e Pinheiro, 2013).

2. Analise de Politica Externa Enquanto Ferramenta Universal

Embora tenha sido a contribuicao inaugural mais substantiva para o campo de estudo de politica externa, o texto Decision-Making as an Approach to the Study of International Politics (1954) nao contemplou objetivamente o processo decisorio de politica externa nos Estados da periferia, muito menos nos pequenos Estados perifericos. A ausencia de abordagem de APE dedicada a politica externa dos Estados que nao fazem parte do conjunto de paises do centro prevalece ao longo das decadas de 1950 e 1960 (Van Klaveren, 1986; Russell, 1990). O fato e que o trabalho pioneiro e as demais obras subsequentes que contrapuseram ao realismo e propuseram um novo paradigma de estudo de politica externa, discutiam fundamentalmente a APE dos paises ocidentais.

Em termos teorico-conceitual e metodologico desse novo campo de estudo emergente, os teoricos discutiam mais sobre os aspectos que caracterizam a APE e os trilhos metodologicos normativos a serem tomados por esta nova area de pesquisa (Snyder; Bruck e Sapin, 1954; Rosenau, 1966). Nesse particular, o debate era integrado por aqueles que defendiam a pluralidade desta subarea, incorporando outras perspectivas disciplinares com vistas a edificacao de uma subarea de ferramentas teoricas especificas a moda da propria disciplina de Relacoes Internacionais; e os adeptos de um campo inspirado no behaviorismo dos decenios de 1950 e 1960, um campo de Ciencia Politica que compartilha tracos caracteristicos basicos com as ciencias naturais (Salomon e Pinheiro, 2013).

A pretensao teorica desta segunda leva de pensadores, simpatizantes do behaviorismo, era de elaborar uma "Teoria Geral de Politica Externa" que lograsse estudar comparativamente a politica externa de diferentes paises sob os mesmos prismas. Apos varias experiencias teoricas nao muito bem sucedidas ao longo dos anos, esta corrente metodologica de base behaviorista, fortemente caracterizada por metodo indutivo que defende a possibilidade de obter generalizacoes a partir de observacoes de dados particulares, sem a necessidade de estabelecimento previo de uma teoria a partir da qual fosse possivel identificar relacoes mais importantes, sucumbiu-se diante da proposta metodologica multi e interdisciplinar de APE (Rosenau, 1989).

A inadequacao revelada por abordagens comparativistas de politica externa nao so produziu seu proprio solapamento, como tambem permitiu com que as perspectivas plurais de APE se consolidassem como o mainstream dessa subarea de politica externa (Salomon e Pinheiro, 2013). Caracterizada por uma variedade teorica, as perspectivas plurais oferecem aos analistas opcoes diversas e especificas condizentes ao aspecto da unidade de analise do processo decisorio objetivado por estes. Ao inves de explorar padroes previamente considerados fundamentais pelos mesmos metodos, como sugeriam os comparativistas, as perspectivas plurais se orientam nos atores especificos (grupos burocraticos pequenos ou grandes, lideres, partidos, etc), enfatizando determinado aspecto conforme as caracteristicas do pais cujo processo decisorio de politica externa esteja em analise.

No meu ponto de vista, a natureza teorica de perspectivas plurais, cujas abordagens sao afuniladas e estreitadas conforme a especificidade do objeto de unidade analitica em causa, contribui fundamentalmente para a viabilidade de aplicacao do processo decisorio em contextos africanos. Ou seja, o metodo baseado em enfoque mais restrito de variaveis domesticas abre largas possibilidades de estudar a politica externa dos paises da regiao sob ao menos algum aspecto do seu processo decisorio. Portanto, a APE, tomada nos moldes dessas perspectivas, tende a ser universalmente valida e aplicavel, independentemente de caracteristicas politicas gerais e especificas de cada pais. Maior ou menor grau de dependencia de um pais em relacao ao sistema internacional nao e um veto que impossibilitaria um exitoso exercicio de exame de sua politica externa a partir de ferramentas do processo decisorio.

O realismo neoclassico admite inclusive a existencia de relacao entre fatores domesticos e sistemicos na conformacao de politica externa (Rose, 1998). Esse reconhecimento da influencia de variaveis domesticas na configuracao de politica externa (mesmo em menor grau) e uma admissao, ainda que implicita, de potencialidade do uso de processo decisorio para compreender a politica externa dos Estados nacionais, seja ela uma potencia internacional, potencia regional, Estados perifericos ou pequenos Estados perifericos como Guine-Bissau e Cabo Verde. Para Samuel Pinheiro Guimaraes (1999), os Estados classificados como pequenos da periferia sao aqueles que geralmente sao populacional e territorialmente reduzidos e muito expostos as influencias externas de natureza sistemica. Nesse caso, sao atores que tendem a ter uma elevada dependencia em relacao aos recursos de cooperacao internacional para o desenvolvimento.

Se considerarmos que o processo decisorio reflete decisoes individuais ou grupais tomadas sobre as escolhas politicas de insercao internacional e afins de um pais, nao se pode descartar previamente ou preconceituosamente a possibilidade do uso de processo decisorio para compreender esse processo, sem antes estudar minuciosamente as dinamicas politicas domesticas de politica externa desse pais. Admitimos que quando individuos ou conjunto de individuos formalmente autorizados decidem--de maneira muito conflitiva ou menos conflitiva--sobre a politica externa de um pais, independentemente das escolhas serem influenciadas em maior ou menor grau por fatores sistemicos ou domesticos, estamos perante uma relacao cuja compreensao e manifestamente passivel ao uso de APE. Como apontam as perspectivas liberais sobre a APE, toda politica externa e limitada ou influenciada pela politica externa de outros paises (Moravcsik, 1997). Portanto, defendemos a natureza universal de APE, isto e, a potencial possibilidade de instrumentalizacao universal de processo decisorio para compreender a politica externa dos Estados, nao tendo que limitar a sua adocao apenas aos criterios de tamanho, localizacao hemisferica e poderio economico e militar dos Estados.

3. Aspectos Conceituais e Tipologicos do Processo Decisorio de Politica Externa

O processo decisorio de politica externa se configura em diferentes tipos, sendo que a predominancia de um tipo sobre os demais pode ser diretamente influenciada pelas caracteristicas politicas, socioeconomicas e historicas de cada pais. O processo decisorio tende a ser complexo nao so pelo fato de constituir em maioria das vezes uma arena de disputa entre atores politicos, mas tambem do ponto de vista academico e cientifico a sua analise e compreensao nao deixam de ser algo muito desafiador aos estudiosos especializados. Portanto, a caracterizacao e principalmente a conceituacao do processo decisorio em seus principais aspectos sao dois dos grandes objetivos da literatura tematica. O pioneiro em perseguir esses objetivos atraves de modelos consistentes de analise e que passaram a ser referencia para a comunidade cientifica foi Graham Allison (1971). A despeito disso, outros autores como Roberto Russell (1990) deram contribuicoes importantes, particularmente em relacao ao processo decisorio nos Estados perifericos.

Para Roberto Russell (1990), o processo decisorio e constituido por duas dimensoes: a estrutura e o processo decisorio. A estrutura seria formada por um ou varios atores governamentais domesticos providos de capacidade legal exclusiva de emprego de recursos publicos. Alias, Russell (1990) aponta que o estudo de processo decisorio e melhor aportado quando o nivel de analise e o Estado nacional. Ja o processo decisorio--que conta com a participacao de atores governamentais nacionais e externos e nao governamentais nacionais--resulta da dinamica decisoria, na qual, geralmente, a ultima decisao e dos atores nacionais governamentais. Estes ultimos seriam integrantes exclusivos da estrutura decisoria.

De acordo com o mesmo autor, os atores governamentais externos e os atores nao governamentais, tanto domesticos quanto externos, podem exercer influencia sobre o processo decisorio utilizando varios mecanismos, mas nao podem atuar como unidade ultima de decisao. Ainda, segundo ele, o grau de influencia de atores governamentais internacionais e nao governamentais domesticos e nao domesticos varia de acordo com o pais, periodo historico e tema de politica externa. Constata-se que a decisao ultima de politica externa e reservada exclusivamente aos atores que compoem a burocracia do governo, mesmo em contextos em que eventualmente os atores internos nao governamentais e externos governamentais e nao exercem uma elevada influencia (Russell, 1990). Ou seja, a dependencia economica e politica de Cabo Verde e Guine-Bissau em relacao a comunidade internacional nao implica a perda de autonomia sobre a sua politica externa, autoridades governamentais de ambos os paises preservam autonomia decisoria sobre as suas acoes e reacoes externas.

Para completar o construto teoricoconceitual e analitico de processo decisorio de Roberto Russell (1990), ele contempla tres elementos que condicionam diretamente o processo decisorio: 1) estimulos e condicionamentos externos e internos; 2) contexto macropolitico interno e 3) o contexto especifico de decisao (nivel micro de decisao). Os tres elementos influenciam diretamente o tipo/nivel de processo decisorio dos paises. Em outras palavras, as caracteristicas dos regimes politicos (contexto macropolitico interno); caracteristicas dos atores da burocracia governamental que compoem a estrutura decisoria (nivel micro de decisao) e os condicionantes internos (o que pode englobar fatores internos como partidos politicos, sindicatos, etc) e externos, conformam o tipo de processo decisorio: do lider predominante, de grupos empresariais, do ministerio de assuntos externos, dos militares ou burocracias estatais. O nivel de contexto macropolitico domestico ocupa lugar chave no construto analitico do autor, sendo identificado como muito importante para compreender o processo decisorio dos paises.

Graham Allison (1971), pensador norteamericano, desenvolveu tres modelos de tomada de decisoes sobre a politica externa: o modelo de ator racional, o modelo de comportamento organizacional e o modelo de politica governamental. Em resumo, o modelo de ator racional trata a acao do governo como resultado de sua escolha racional. A acao do agente racional, o governo, e condicionada pelos valores, utilidade e estimativas de consequencias de acoes do agente avaliadas pelo proprio. Por sua vez, o modelo de processo organizacional baseia-se sobre ideias que partem da premissa de que as acoes de politica externa dos governos sao produtos de processos organizacionais dos departamentos de governo. Sendo, por ultimo, o modelo politico governamental aquele no qual a politica externa dos governos e decorrente de negociacao entre o governo e outros atores domesticos, cujos interesses tendem a ser diferentes (Allison, 1971). No modelo de politica governamental, Allison (1971) apresenta sua concepcao de politica externa enquanto uma politica publica, a qual e elaborada a luz de negociacoes entre o governo e atores nao estatais internos (as organizacoes da sociedade civil e/ou as empresas). Ele sustenta que todos os tres niveis de analise sao uteis. O segundo e terceiro modelos sao modelos centrados na analise de relacao e negociacao do governo com seus departamentos e, em alguns casos, com atores nao governamentais. O primeiro modelo seria aquele que se identifica mais com o lider predominante, mais centralizado.

4. Processo Decisorio em Cabo Verde e Guine-Bissau

Dois paises da Africa Oeste com um passado comum de luta anticolonial e independentista, membros da Comunidade dos Paises de Lingua Oficial Portuguesa (CPLP), pequenos populacional e territorialmente e muito dependentes de "ajuda externa". A Guine-Bissau e Cabo Verde se inseriram no plano internacional no mesmo contexto historico e politicoeconomico (segunda metade da decada de 1970, inicios de conformacao do neoliberalismo), tendo adotado a democracia liberal no comeco dos anos 1990, fundamentada no modelo politico semipresidencial de inspiracao portuguesa, a ex-metropole. (2) As caracteristicas do contexto macropolitico interno de ambos os paises e os principais condicionalismos externos a eles colocados durante as duas decadas de experiencia democratica, sao muito importantes para a configuracao e caracteristica do processo decisorio em cada um dos dois paises. (3)

Tanto em Guine-Bissau quanto em Cabo Verde o Primeiro-Ministro e o chefe de governo enquanto o Presidente da Republica e o chefe de Estado. O poder executivo e liderado pelo Primeiro-Ministro, mesmo sendo o Presidente da Republica tambem um ator do poder executivo, alem de constituir garante da paz e estabilidade politica e ser provido de prerrogativas constitucionais para destituir o governo e respectivo chefe, em situacoes de crise politica e institucional. Teoricamente, o Primeiro-Ministro seria o responsavel pela formulacao e implementacao da politica externa, sendo o Ministerio dos Negocios Estrangeiros (o Ministro da tutela) seu colaborador direto de execucao. Entretanto, o chefe de governo tende a responder diretamente ao Presidente da Republica sobre a materia de politica externa.

Em tese, os expoentes do poder executivo (Presidente da Republica e Primeiro-Ministro), em Cabo Verde e Guine-Bissau, disputariam a agencia de politica externa, sendo que teoricamente em ambos os contextos o processo decisorio seria do tipo lider predominante. Entretanto, como veremos mais adiante, embora os dois paises tenham compartilhado o mesmo modelo politico (4), as suas distintas caracteristicas politicas tendem a determinar o tipo de processo decisorio prevalecente.

Enquanto o processo decisorio aproxima-se mais a do tipo burocraticoestatal no arquipelago de Cabo Verde, (5) onde a estrutura decisoria e composta por diferentes e varios agentes governamentais (governo, Presidente, municipios), na Guine-Bissau ele inclina-se mais ao do tipo lider predominante. Os atores domesticos nao governamentais (sindicatos, ONGs) e eventualmente atores internacionais tendem a influenciar o processo decisorio em Cabo Verde, sem, no entanto, participar da decisao ultima. Nao obstante a participacao de varios atores cabo-verdianos nessa relacao e, portanto, o processo decisorio ser por isso descentralizado, ele e unitario e nao fragmentado. Conforme Roberto Russell (1990), a continua unidadefragmentacao mede o grau de coerencia, coesao e acordo de processo decisorio. E a continua centralizacaodescentralizacao mede o numero ou quantidade de atores individuais ou institucionais que participam desse processo decisorio de politica externa.

Entre outros fatores, o carater unitario de processo decisorio em Cabo Verde e influenciado pelo fato de o contexto macropolitico do arquipelago caracterizar-se de baixissimas clivagens politicas e partidarias. Por exemplo, o sistema partidario--fundamentalmente composto pelo Partido Africano da Independencia de Cabo Verde (PAICV) e o Movimento para a Democracia (MpD), duas principais agremiacoes partidarias do pais--tende a ser menos fragmentado e mais coeso no que se refere a grandes objetivos dos partidos e do pais, em comparacao ao caso guineense. Neste ultimo, a despeito de o Partido Africano da Independencia da Guine e Cabo Verde (PAIGC) ser predominante na Guine-Bissau, tem se registrado profundas fragmentacoes dentro deste partido, cujos reflexos condicionam diretamente a governabilidade do pais, inclusivamente o processo decisorio de politica externa (M'bunde, 2015).

Em contraste com a ilha de Cabo Verde, onde nao tem havido rupturas partidarias e institucionais e, portanto, haver uma maior coordenacao do processo decisorio de politica externa,--apesar da natureza convidativa do semipresidencialismo a tensionada politizacao de politica externa--na Guine-Bissau a agencia do processo decisorio sempre foi muito disputada. A referida disputa ocorre normalmente em nivel individual. A centralizacao do processo decisorio na Guine-Bissau, distinto do descentralizado processo em Cabo Verde, nao minimiza o grau de disputas e conflitos pela agencia de politica exterior guineense entre o Presidente da Republica e o PrimeiroMinistro. Nem sempre esta previamente claro quem vai predominar a agenda, ou seja, quem sera o lider predominante entre o chefe de Governo e o Presidente da Republica.

Embora o artigo 97 da Constituicao da Republica da Guine-Bissau outorgar o Primeiro-Ministro a conduzir e coordenar a politica externa, ele e tambem obrigado pela mesma Carta a informar o Presidente da Republica sobre os assuntos de politica externa. Ja o artigo 68 outorga o Presidente a ratificar os Tratados internacionais. Esses dois artigos e as respectivas alineas ilustram a pouca precisao e clareza na definicao de hierarquia do processo decisorio. Embora a hermeneutica prevalecente referenciar o Primeiro-Ministro e o Ministerio dos Negocios Estrangeiros como formuladores e implementadores de politica externa, em eventuais cenarios de crise politica interinstitucional o Presidente da Republica tende a ampliar os limites de seus direitos e prerrogativas na materia de politica externa.

Apesar da elevada centralizacao do processo decisorio na Guine-Bissau, o grau de fragmentacao e muito consideravel, tendo sido a predominancia muito disputada pelo Presidente e o Primeiro-Ministro, em algumas situacoes. A predominancia de um em relacao ao outro, no processo decisorio, tende a ser influenciada pela personalidade e habilidade politica de cada um em aglutinar apoio politico. No caso de Cabo Verde, embora o Ministerio dos Negocios Estrangeiros coordenar todas as acoes externas e prezar por uma "so porta de entrada e saida" com vistas a preservar a coerencia de politica externa caboverdiana (Goncalves, 2010), pode-se dizer que o seu processo decisorio e descentralizado, a despeito de conseguir preservar um grau consideravel de unidade decisorio. E descentralizado em funcao da participacao de outros atores (municipios, organizacoes da sociedade civil, partidos politicos, empresarios) no processo de formulacao de politica externa, e unitario devido a manifesta tendencia de sempre conseguir preservar relativa coesao e coerencia nos rumos de sua politica externa.

Diferentemente do caso cabo-verdiano, a inclinacao do processo decisorio da Guine-Bissau para o de tipo lider predominante e evidenciada pela propria trajetoria de politica externa do pais nas ultimas duas decadas. As rupturas ou descontinuidades de orientacoes de politica externa da Guine-Bissau, decorrentes da troca/mudanca de Presidente da Republica e das opcoes politicas e estrategicas de cada Presidente, assinalam que a disputa (largamente influenciada pelo contexto macropolitico interno) pela agencia do processo decisorio entre o PrimeiroMinistro e o Presidente da Republica e geralmente ganha por este ultimo (o que eventualmente contribui muito para mudancas na politica). Por outro lado, revela-se que as mudancas na orientacao de politica externa da Guine-Bissau explicam que a politica externa e politica de governo e nao de Estado e, consequentemente demonstra tambem, de alguma forma, que o pais dispoe de um processo decisorio do qual formula e executa a sua politica externa.

Quando o ex-Presidente Koumba Yala do Partido de Renovacao Social (PRS) ganhou eleicoes em 2000--primeira vez que houve alternancia de poder na Guine-Bissau, desde a independencia--mudou a orientacao de politica externa do pais, tendo desenvolvido mais parcerias com os paises do Sul, especialmente com a China e os paises do Norte da Africa. Embora tenha mantido os pilares da politica externa do pais (a cooperacao para o desenvolvimento), os parceiros do Sul tiveram sua importancia acrescida no que diz respeito as relacoes de cooperacao internacional para o desenvolvimento (M'bunde, 2015). Diferentemente do ex-Presidente Yala, seu sucessor, Joao Bernardo Vieira, reajustou a orientacao da politica externa da Guine-Bissau, tentando equilibrar parcerias com os paises do Norte e do Sul. Em alguma medida, pode-se dizer o mesmo em relacao a gestao de Malam Bacai Sanha. (6)

Por seu turno, Jose Mario Vaz, atual Presidente da Republica, adotou entre 2014 e 2016 (periodo caraterizado por relacao critica entre o chefe de governo e o chefe de Estado) uma politica externa voltada a sub-regiao da Africa ocidental, especialmente no ambito da Comunidade Economica Dos Estados da Africa Ocidental (CEDEAO), tendo o Primeiro-Ministro enfatizado as acoes externas do governo com os parceiros da CPLP e do Ocidente. Nesse ultimo caso, notabilizou-se a dificuldade de o Presidente controlar integralmente o processo decisorio, tendo o chefe de governo conseguido, em alguma medida, "impor" sua agenda de politica externa. Provavelmente o periodo 20142015 tenha sido o momento mais claro daquilo que posso chamar, talvez com algum exagero, "um Estado e duas politicas externas simultaneas".

Se as mudancas da trajetoria de politica externa imprimidas por cada Presidente que assume o poder mostra quanto o processo decisorio, na Guine-Bissau, e de lider predominante, no caso caboverdiano a continuidade na orientacao de politica externa indica, paradoxalmente, que o processo decisorio e do tipo burocratico-estatal. Nesse pais insular, as mudancas na presidencia da Republica nao tendem a mudar o processo decisorio e o curso de politica externa. O papel e a relevancia do Ministerio dos Negocios Estrangeiros e principalmente do governo sobre os assuntos de politica externa tendem a permanecer os mesmos. "Nao parece que a mudanca de regime e de governo constituiu ruptura na conducao da politica diplomatica, mas sim alguma continuidade e reforco, ou reajustamento" (Goncalves, 2010). Sendo possivel, contudo, que o Presidente da Republica efetue razoaveis ajustes, naturalmente.

A significativa institucionalidade e burocracia do seu processo decisorio, em comparacao com a da Guine-Bissau, associada a um contexto macropolitico praticamente desprovido de tensoes politicas estruturais, pode explicar a continuidade da politica externa e do processo decisorio em Cabo Verde desde a abertura democratica e eleicao de Antonio Mascarenhas Monteiro (Presidente entre 1991-2001) do Movimento para a Democracia (MpD), Pedro Pires (2001-2011) do PAICV e o atual Presidente Jorge Fonseca, apoiado pelo MpD. Argumento que a politica externa de um pais nao deixa de ser politica de governo so pelo fato de ter uma continuidade sob conducao de diferentes governos de partidos distintos. A continuidade pode decorrer de um plano nacional claro e consensual sobre a politica externa. Tambem pode ser resultante do proprio grau de coesao e coerencia do processo decisorio, conforme a continua unidade-fragmentacao esbocada por Roberto Russell (1990).

As continuidades e descontinuidades de politica externa em Guine-Bissau e Cabo Verde, respectivamente, sao reflexos das caracteristicas e estruturas de seu processo decisorio, influenciadas profundamente por aspectos do contexto macropolitico dos dois paises. A despeito das variaveis externas tambem contarem na formulacao e implementacao de politica externa de Cabo Verde e Guine-Bissau--como contam para todos os paises (Moravcsik, 1997)--nao e recomendavel estudar e compreender a insercao internacional e politica externa dos dois paises, dispensando as variaveis internas (processo decisorio). Portanto, o conteudo de politica externa dos dois paises lusofonos nao so conta com variaveis domesticas no processo de sua formulacao e implementacao, como tambem a sua analise e compreensao e perfeitamente cabivel o uso das lentes de APE.

Conclusao

O presente texto buscou questionar e contrariar as perspectivas mais conservadoras do campo de Analise de Politica Externa, as quais se subsidiam de pressupostos teoricos do realismo para refutar a validade do uso de APE e processo decisorio como ferramentas cabiveis a estudar politica externa de pequenos Estados do sistema internacional, a exemplo da GuineBissau e Cabo Verde. O argumento central e de que os pequenos Estados, especialmente perifericos, nao reunem em si fatores materiais necessarios para ter uma politica externa autonoma, portanto, seriam meros agentes reativos do sistema internacional. Entretanto, a nossa defesa e de que nao existe uma relacao causal entre processo decisorio e o tamanho, geografia, exercito ou economia de um pais.

Se a dependencia externa (em recursos de cooperacao para o desenvolvimento, fundamentalmente) de um pequeno Estado da periferia nao significa que a sua politica externa e automaticamente reativa e desprovida de um processo decisorio,--como defendemos,--muito menos concordamos que a fragilidade ou crise politica de um pais o tolhe de ter um processo decisorio conforme os termos conceituais aqui apresentados. Muito pelo contrario, este tipo de ordem politica interna (como a da GuineBissau) tende a tornar o processo decisorio mais politizado e tensionado.

As tradicionais perspectivas de APE, oponentes a visoes que defendem a existencia de processo decisorio nos chamados Estados perifericos--estendido aos pequenos paises da periferia--pecam em conceber os Estados da periferia, especialmente os pequenos Estados, como politicamente monoliticos e desprovidos de conflitos e contradicoes politicos internos, alem de os verem como unidades estatais estaticas no tempo e espaco. Ademais, as perspectivas hegemonicas de Relacoes Internacionais e de APE em especial, partilham equivocada concepcao de politica externa da maioria dos Estados africanos apenas em termos materiais, ignorando as dimensoes simbolicas, culturais e ideacionais de sua politica interna e externa. Fatores como o modelo de Constituicao da Republica, os valores simbolicos e ideacionais e clivagens internas exercem influencias importantes para e na configuracao do processo decisorio de politica externa.

Nao me propus neste texto a um estudo exaustivo do tema proposto, o qual so poderia ser pretendido em caso de realizacao de um estudo de campo em Cabo Verde e Guine-Bissau, trazendo possiveis detalhes sobre o processo decisorio nos dois paises. O objetivo foi trazer algumas luzes que orientassem para a possibilidade e aceitacao do uso de APE para examinar o processo decisorio nos chamados pequenos Estados da periferia e abrir horizontes para pesquisas de genero mais robustas e profundas nessa categoria de Estados nacionais. Um estudo dessa dimensao revelaria e incorporaria mais elementos empiricos e historicos de materia de politica externa, que evidenciassem escolhas feitas e decisoes de interesse nacional tomadas por atores politicos guineenses e cabo-verdianos, em conformidade com o processo decisorio domestico e, em alguns casos, a revelia de determinantes exclusivamente externos.

Bibliografia

Allison, G. (1971). Essence of decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. New York, Harper Collins.

Allison, G e Zelikow, P. (1999). Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis, 2a. edicao. New York: Longman.

Constituicao da Republica da Guine-Bissau (2015). Disponivel em: http://www.stf.ius.br/arquivo/cms/iurisprudenciaPesquisaCplp/anexo/guinebissau.p df. (Acesso em: 20 fevereiro 2015).

Constituicao da Republica de Cabo Verde (2015). Disponivel em: http://www.bcv.cv/SiteCollectionDocuments/O%20Banco/Constituicao%20da%20Re publica/BO%2017%20I%20Serie.pdf. (Acesso em: 20 fevereiro 2015).

Goncalves, A. M. (2010). Politica Externa de Cabo Verde de 1975 a 2008. Lisboa, Universidade Lusiada de Lisboa, FCHS.

Guimaraes, S. P. (1999). Quinhentos Anos de Periferia. Porto Alegre: Editora da UFRGS.

Hill, C. (2003). The Changing Politics of Foreign Policy. London: Palgrave.

Lima, M. R. S. (2000). "Instituicoes Democraticas e Politica Exterior". Contexto Internacional, 22 (2), pp. 265-303.

M'Bunde, T. S. (2015). As Politicas Externas de Cooperacao para o Desenvolvimento de Brasil e China na Guine-Bissau: uma Analise em Perspectiva Comparada. Rio de Janeiro, IESP-UERJ.

Moravcsik, A. (1997). "Taking Preferences Seriously: A Liberal Theory of International Politics". International Organization, 51(4), pp. 513-553.

Pinheiro, L e Milani, C. (2013). "Politica Externa Brasileira: os Desafios de sua Caracterizacao como Politica Publica". Contexto internacional, 35 (1), pp. 11- 41.

Pinheiro, L e Salomon, M. (2013). "Analise de Politica Externa e Politica Externa Brasileira: Trajetoria, Desafios e Possibilidades de um Campo de Estudos". Rev. Bras. Polit. Int, 56 (1), pp. 40-59.

Rose, G. (1998). "Neoclassical Realism and Theories of Foreign Policy". World Politics, 51(1), pp. 144-172.

Rosenau, J. N. (1966). "Pre-theories and Theories of Foreign Policy", in: R. B. Farrell (ed), Approaches in Comparative and International Politics. Evanston: Northwestern university Press, pp. 27-92.

Rosenau, J. N. (1989). "The Scholar as an Adaptive System", in: Journeys Through World Politics. Reflections of Thirty-Four Academic Travellers. Lexington, Lexington Books.

Russell, R. (1990). Politica Exterior y Toma de Decisiones en America Latina. Grupo Editor Latinoamericano, Coleccion Estudios Internacionales, Buenos Aires, Argentina.

Sprout, M e S, H. (1956). Man-Milieu Relationship Hypotheses in the Context of International Politics. Princeton, Center of International Studies.

Snyder, R; Bruck, H. W e Sapin, B. (1954). Decision-Making as an Approach to the Study of International Politics. Princeton: Princeton University Press.

Van Klaveren, A. (1986). "Analise das politicas externas Latino-americanas: Perspectivas Teoricas", in: H. Munoz, e J. Tulchin (eds.), America Latina e a Politica Mundial. Sao Paulo: Convivio.

Waltz, K. (2002). Teoria das Relacoes Internacionais. Traducao: Maria Luisa Felgueiras Gayo. Editora: Gradiva.

Recebido em: 14 de Agosto de 2017

Received on: August 14, 2017

Aceito em: 30 de Novembro de 2017

Accepted on: November 30, 2017

DOI: 10.12957/rmi.2016.29990

TIMOTEO SABA M'BUNDE (1)

(1) Doutorando em Ciencia Politica, no Instituto de Estudos Sociais e Politicos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IESP-UERJ). Endereco para correspondencia: Instituto de Estudos Sociais e Politicos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro--IESP-UERJ, R. da Matriz, 82 Botafogo --Rio de Janeiro. E-mail: timoteoti sanbu@yahoo.com.br

(2) A Guine-Bissau e Cabo Verde, sob a mesma lideranca politica e revolucionaria de Amilcar Cabral e do Partido Africano da Independencia da Guine e Cabo Verde, conduziram por 11 anos a luta armada contra o sistema colonial portugues, que triunfantemente possibilitou a independencia de ambos os paises. O arquipelago de Cabo Verde cobre uma area de 4.033 km que abriga 10 ilhas e, em termos demograficos, tem cerca de 520.500 habitantes. Ja a Guine-Bissau comporta uma populacao de 1.746.000 habitantes e um espaco geografico de 36.125 km.

(3) Apos a independencia e o periodo de regime monopartidario, a Guine-Bissau e Cabo Verde adotaram o multipartidarismo e o regime democratico no inicio dos anos 1990. Cabo Verde conseguiu se consolidar democraticamente, diferentemente da Guine-Bissau, cujo processo de democratizacao ainda passa por sobressaltos politicos e em alguns casos militares.

(4) Ver a Constituicao da Guine-Bissau e Constituicao de Cabo Verde, disponiveis respectivamente em http://www.stf.ius.br/arauivo/cms/iurisprudenciaPesauisaCp lp/anexo/guinebissau.pdf e http://www.bcv.cv/SiteCollectionDocuments/O%20Banco/C onstituicao%20da%20Republica/BQ%2017%20I%20Serie.p df. Acessadas em 20/02/2015.

(5) A organizacao politica e administrativa autarquica influi no processo decisorio e politica externa de Cabo Verde, diferentemente da Guine-Bissau, onde nao ha autarquias.

(6) Entre o mandato de Yala (2000-2003) ao segundo governo de Joao Bernardo Vieira (2005-2009), Henrique Rosa foi Presidente de transicao politica pos-golpe. Do mesmo modo, Raimundo Pereira e Manuel Serifo N'hamadjo foram Presidentes de transicao politica no periodo que antecedeu a eleicao de Jose Mario Vaz, em 2014.
COPYRIGHT 2016 Universidade do Estado do Rio de Janeiro- Uerj
No portion of this article can be reproduced without the express written permission from the copyright holder.
Copyright 2016 Gale, Cengage Learning. All rights reserved.

Article Details
Printer friendly Cite/link Email Feedback
Title Annotation:texto en portugues
Author:M'bunde, Timoteo Saba
Publication:Mural Internacional
Article Type:Ensayo
Date:Jul 1, 2016
Words:6421
Previous Article:Foreign policy and regionalism in a changing international system/Politica externa e regionalismo em um ambiente internacional em transformacao.
Next Article:Geopolitics as Class Struggle: Political Marxism, International Relations and Historical Sociology/ Geopolitica como Luta de Classes: Marxismo...
Topics:

Terms of use | Privacy policy | Copyright © 2021 Farlex, Inc. | Feedback | For webmasters |