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Coproduciendo en espanol: hallazgos y nuevas preguntas al estudiar la literatura sobre coproduccion de politicas en lengua espanola.

CO-PRODUCING IN SPANISH: FINDINGS AND NEW QUESTIONS WHEN STUDYING THE SPANISH-LANGUAGE LITERATURE ON POLICY CO-PRODUCTION

INTRODUCCION

El concepto de coproduccion se ha vuelto central en buena parte del discurso publico sobre Gobierno abierto y profundizacion de la democracia en America Latina y Espana (Subirats, 2015; Uvalle, 2011). Se une con muchisima frecuencia a las reflexiones sobre innovacion publica (Roth, 2016; Zurbriggen y Sierra, 2017), y se propone como forma de mejorar la calidad del Gobierno.

Este concepto, ahora revitalizado, tiene historia en la literatura de administracion publica, tanto si el rotulo es coproduccion de servicios (Osborne, Radnor y Strokosch, 2016; Pestoff, Osborne y Brandsen, 2006) como si es coproduccion de politicas (Brudney y England, 1983; Nyland, 1995). Se trata de un tema atractivo para los interesados en el estudio del Estado como para quienes estudian a la sociedad civil.

Para el segundo grupo, cuya exponente mas conocida es Elinor Ostrom (1996), la participacion de los ciudadanos en la coproduccion se ha concebido tradicionalmente como voluntaria, y es interesante fundamentalmente por esa razon. Asimismo, la coproduccion es, de alguna manera, natural para los estudiosos de la provision de servicios: no se pueden entregar servicios sin coproduccion (Osborne et al., 2016, pp. 3-4). Esto se diferencia de la tradicion principal en administracion publica, enfocada en como los servicios pueden prestarse con la maxima participacion posible de sus beneficiarios.

El enfoque imperante en los ultimos anos, cuando esta literatura se ha revitalizado, es utilizar el termino coproduccion para indicar, en una logica que coincide con la del ciclo de las politicas publicas, implementation compartida entre ese tercer sector y el Estado, independientemente de si es inherente o no, voluntaria o involuntaria. De esa forma se diferencia la nocion de coproduccion de la cocreacion, esta ultima mas referida a la toma de decisiones, tambien dentro de una logica en que se postula el surgimiento de una nueva gobernanza (Osborne, 2006).

Osborne et al. (2016, p. 2) definen coproduccion como "la participacion voluntaria o involuntaria de los usuarios de servicios publicos sea en el diseno, la gerencia, la entrega o la evaluacion de servicios publicos". En esta definicion reconocemos varias de las fases en la heuristica del ciclo de las politicas publicas, pero no la de identificacion del problema. Es dificil saber si los autores la incluyen al conceptualizar el diseno. Otros autores--por ejemplo Vaillancourt (2015)--incluyen al mercado como actor en sus definiciones de coproduccion.

Mas alla de la definicion, hay un importante componente politico en la forma como la idea de coproduccion ha entrado en el estudio --y en la practica--de la administracion publica recientemente.

Europa Occidental es tal vez el lugar donde mas se publica y se discute sobre coproduccion y cocreacion de politicas y servicios. Esa discusion esta intimamente relacionada con la necesidad percibida de sustituir la "nueva gerencia publica" por la "nueva gobernanza publica" (Osborne, 2006; Torfing y Ansell, 2014; Torfing y Triantafillou, 2013).

Osborne (2006, p. 384) plantea la Nueva Gerencia Publica como un nuevo paradigma conceptual que busca reflejar un Estado plural--donde actores multiples e interdependientes contribuyen a la entrega de los servicios publicos--y, a la vez, pluralista--donde variados procesos informan la hechura de las politicas--. El enfasis en este nuevo paradigma esta en las redes y los procesos, y las organizaciones de la sociedad civil son socio privilegiado en la entrega de servicios, lo que se considera importante para la democracia y adecuado en presencia de ambientes cada vez mas complejos y de mayor incertidumbre.

Estudiando el caso del Reino Unido, que tiene paralelos importantes en varios paises latinoamericanos, Osborne y Brown (2011) analizan como la Nueva Gerencia Publica busco introducir la innovacion en el Estado introduciendo la competencia y la evaluacion de desempeno, y, a la vez, conceptualizando las innovaciones de forma individualizada, mientras la nueva aproximacion a la innovacion publica--una literatura que se yuxtapone con frecuencia con la de coproduccion--busca la innovacion cotidiana (everyday innovation). La participacion constante de los ciudadanos en ese nuevo tipo de innovacion puede garantizar que esta no termine por restringir sus libertades y afectar su propia calidad de vida. Puesto de otra forma, la apuesta por un rol mayor para la sociedad civil en el diseno y la implementacion de las politicas no es solo un asunto de metodo, sino de principios, asi las definiciones no sean tan claras sobre este punto.

Finalmente, y mas alla de lo que el concepto busca enfatizar, vale la pena resaltar lo que diferencia en la practica los esfuerzos de coproduccion de otros en participacion o, incluso, de cocreacion.

Aunque afirmamos que la idea de coproduccion incluye la implementacion ademas de la cocreacion, lo cierto es que el enfasis es diferente: al hablar de coproduccion no se habla de un mandato por cumplir--una idea que es central en el estudio de la implementacion de politicas publicas (Hill y Hupe, 2008; May, 1993)--, sino de una idea por concretar y ejecutar en conjunto. Esta es, tal vez, la gran diferencia entre discutir coproduccion y abordar los mecanismos de participacion conocidos en America Latina desde hace mas de un cuarto de siglo.

Roth (2016) destaca los mecanismos de participacion previstos en varias constituciones de la region, entre ellas la colombiana, asi como en otros instrumentos (por ejemplo, el Convenio 169 de la Organizacion Internacional del Trabajo--OIT). Sin embargo, como el mismo destaca, "se deja siempre un poder de veto importante a las instancias representativas electas [...] para decidir la validez de un proceso participativo" (p. 6).

El cambio que se busca--y que Roth llama innovacion publica, en otro ejemplo de como ambas literaturas se entrelazan--se concreta precisamente en superar cierto "racismo intelectual" que limita esa posibilidad de los ciudadanos para no solo elegir, sino decidir en politicas publicas, y construir "no solo para la ciudadania, sino con ella, las politicas mas adecuadas para un contexto particular" (Roth, 2016, p. 7).

La literatura sobre coproduccion se centra en explorar y estudiar interacciones entre los funcionarios gubernamentales y los usuarios de los servicios del Estado, que superan la evaluacion del servicio que ya habia introducido la Nueva Gerencia Publica, y se amplia hasta "una genuina sociedad" entre ambos grupos que utiliza el conocimiento para transformar la provision de servicios (Osborne, 2013).

Esta revision de literatura se centra menos en la conceptualizacion y mas en la descripcion y el analisis de la practica de lo que la Academia hispanohablante ha denominado coproduccion.

No se plantea una definicion propia ni se acoge a pie juntillas ninguna--si bien la de Osborne et al. (2016) puede ser la mas amplia--, y centra su interes en la descripcion de lo que se observa: donde se publica sobre coproduccion, que actores participan o son conceptualizados como posibles participantes en los documentos, que sectores de politica parecen ser los mas frecuentes en la practica de coproduccion, que fases del ciclo de politicas son escenario de esta, que herramientas se utilizan.

El proposito de revisar la literatura sobre coproduccion no se explica unicamente por su alto uso actual, sino tambien por su pertinencia para identificar metodos y herramientas con el potencial de hacer efectivos los esfuerzos de coproduccion, sin entrar en forma prematura a analizar el caracter exitoso o no de esos esfuerzos. Esta revision de literatura quiere contribuir a identificar aprendizajes a partir de los esfuerzos ya realizados y aplicar las lecciones, en cuanto sea pertinente, a nuevas experiencias.

Se busca conocer la forma como los academicos de habla hispana, trabajando mayormente en los paises de habla hispana, conceptualizan la coproduccion y reportan sobre las experiencias en este campo, pues alli estara la informacion mas rica posible para identificar nuevas preguntas de investigacion, cuando sea el caso, y para alimentar la toma de decisiones, cuando de eso se trate.

La literatura en ingles es, como en muchas areas de la ciencia, mas amplia, pero centrarnos en la literatura en espanol nos acerca mas a los entendimientos locales del fenomeno.

La revision busco: 1) dar cuenta de la generalidad de la literatura producida en espanol sobre el tema desde que este gano protagonismo, alrededor del ano 2011; 2) priorizar el analisis de los documentos mas recientes, publicados una vez hubiese pasado el estado mayormente teorico que es comun en muchas literaturas en sus comienzos, para centrarnos en los casos reportados y en los aprendizajes --incluyendo herramientas--a partir de ellos.

El primer paso fue una busqueda de documentos academicos--articulos en revistas cientificas, libros y capitulos de libros, tesis de maestria y doctorales--en Google Academico, limitada a documentos en idioma espanol, para dos cuatrienios consecutivos, 2011-2014 y 2015-2018, para el descriptor "coproduccion de politicas publicas", sin incluir citaciones, informacion sobre patentes o casos legales. El resultado inicial fue de 1690 publicaciones de interes para el periodo 2011-2014, y 1710 para el periodo siguiente, 2015-2018.

La decision de utilizar Google Academico fue motivada por su alcance y facilidad para el acceso inicial a las referencias.

El uso de cuatrienios para poder comparar correspondio al interes en analizar la tendencia en cuanto al crecimiento de esta literatura con cierta perspectiva de mediano plazo. Despues de definir 2015-2018 como el periodo inicial de estudio, para el cual se escogieron la mayoria de los documentos por revisar segun el supuesto de que la literatura estaria mas "madura", parecio natural comparar el volumen de la produccion en esta literatura con el periodo similar anterior (el cuatrienio 2011-2015) y, al profundizar en la pregunta 7, incluso con un periodo similar previo a este, el cuatrienio 2007-2010.

El uso de cuatrienios presenta la ventaja adicional de permitir comparacion de tendencias con cierta perspectiva de mediano plazo, pues los cuatrienios son unidades de tiempo en las que puede esperarse que se desarrollen proyectos de investigacion de forma relativamente completa, mientras las variaciones anuales pueden deberse simplemente a tiempos de preparacion o publicacion de productos academicos.

El segundo paso fue la utilizacion de filtros para depurar la poblacion de publicaciones. El primer filtro fue tematico: verificacion de la pertinencia de la publicacion. Gran parte de las publicaciones encontradas al buscar "coproduccion de politicas" realmente se refieren, no a coproduccion de politicas o servicios, sino a otros temas en los cuales el uso del termino "coproduccion" es relativamente frecuente. Dos muy comunes son "coproduccion" en la industria del cine, y "coproduccion" de documentos entre diversos actores.

Despues del filtro tematico, el segundo filtro fue terminologico: la poblacion de articulos por analizar se limitaria a aquellos que utilizasen especificamente el termino "coproduccion de politicas", deforma literal, en alguna parte de su texto, aunque no necesariamente en el abstract o el titulo. Al hacer esto, el universo total de articulos por revisar se redujo a 70. De ellos se dio prioridad a los del segundo periodo, 43, por la riqueza esperada en terminos de casos empiricos. Se mantuvieron 8 documentos del periodo 2011-2014 considerados referentes importantes para este tiempo.

La restriccion a articulos relacionados con coproduccion parece ignorar la familiaridad ya senalada entre esta literatura y la referida a innovacion publica, pero en realidad permitio confirmarla. El hecho de que al buscar especificamente literatura relacionada con coproduccion encontramos una buena cantidad de documentos que abordan innovacion publica, es una buena senal de como para varios autores estos temas estan muy relacionados.

El tercer paso en el proceso preparatorio del analisis fue priorizar para la respuesta a las preguntas de investigacion los documentos mas recientes (2015-2018), manteniendo sin embargo un peso relevante para los articulos del periodo inicial (2011-2014) cuando la literatura sobre coproduccion en espanol apenas despegaba. La excepcion a esta practica fue el tratamiento de la pregunta sobre las tendencias en la literatura.

El corpus final de articulos de este analisis es de 51, los cuales se refieren especificamente a coproduccion de politicas publicas, tal como cada autor entendio el concepto.

El cuarto paso, una vez seleccionados los textos, fue plantear las siete preguntas de investigacion que busca responder la revision, a saber:

1. ?Donde se publico sobre coproduccion en idioma espanol en el periodo 2011-2018?

2. ?Quien coproduce en esta literatura?

3. ?En que sectores de politica se coproduce segun la literatura?

4. ?En que fase del ciclo de las politicas se coproduce segun la literatura?

5. ?Que tan teorica o empirica es esta literatura?

6. ?Que herramientas para la coproduccion reporta la literatura?

7. ?Que tendencia de crecimiento tiene esta literatura?

La estructura del articulo es sencilla, despues de esta introduccion, la seccion 2 presenta cada una de las preguntas de investigacion recien listadas, y los hallazgos de la revision al respecto. Por ultimo, la seccion 3 plantea algunas conclusiones y sugerencias para nuevas investigaciones. En el anexo se presenta el resumen de las observaciones para los 51 documentos analizados.

LOS RESULTADOS DE LA REVISION

Esta seccion presenta los resultados principales para cada una de las preguntas de investigacion, asi como las lagunas de conocimiento que se considera importante abordar.

?Donde se esta publicando en espanol sobre coproduccion?

Las 51 publicaciones incluidas en esta revision bibliografica corresponden, por supuesto, a solo una parte del total de publicaciones sobre el tema en espanol. No hay, sin embargo, razones para pensar que ofrezcan una representacion muy distorsionada del universo mas amplio de documentos en espanol sobre el tema.

Llama la atencion que la mitad de esas publicaciones se concentraron en Mexico y Espana. Mas alla de esos dos paises--el ultimo con poblacion no mayor a la de Colombia--esta revision encontro solo seis de sus articulos priorizados en Colombia y cuatro en Chile, conocido por ser un centro importante para el analisis de politicas publicas en Sudamerica. Luego siguen cuatro publicaciones realizadas en Argentina y tres en Uruguay; dos en cada uno de estos paises: Ecuador, Venezuela y Costa Rica; El Salvador con una publicacion.

Algunos paises no hispanohablantes (Estados Unidos y Holanda) aparecen con una publicacion cada uno, resultado del trabajo de academicos hispanohablantes en ellos. Pero varios otros paises latinoamericanos (Peru, Bolivia, Paraguay y la mayoria de los centroamericanos) no aparecen en este mapa.

La concentracion de publicaciones en Espana y Mexico es coherente con la fortaleza de la Academia y de la industria editorial en esos dos paises, pero nos senala al mismo tiempo el interrogante por que un tema central en la literatura actual sobre administracion publica en sociedades democraticos puede estar siendo poco estudiado en varios de nuestros paises. Asi que el primer gap en la literatura que registra esta revision es geografico: buena parte de la region donde la Academia no esta abordando el tema coproduccion, o por algo razon no es visible que lo este haciendo (figura 1).

Si resulta no haber investigacion sobre coproduccion en los paises en los que no la hemos reportado aqui, o haber muy poca de ella, entender las razones de esa relativa ausencia sera tambien de interes academico.

?Quien coproduce en esta literatura?

Por definicion, la coproduccion de politicas publicas sigue incluyendo al Estado, pero abriendo espacio a la sociedad civil (Osborne y McLaughlin, 2004; Verschuere, Brandsen y Pestoff, 2012). Tal como lo afirma uno de los autores revisados (Roth, 2016), el nuevo rol del Estado como organizador, garante de la expresion plural y facilitador de la deliberacion publica ha abierto el espacio a la ciudadania.

Tanto el Estado como la misma ciudadania, sin embargo, se manifiestan de diversas formas en la literatura revisada. El Estado nacional esta presente en todos los casos, pero tambien aparecen, aunque en mucha menor proporcion, los gobiernos locales (en 7 de los 51 articulos). La ciudadania aparece en tres formas diferentes: simplemente como ciudadania, como publico concernido--los directamente afectados por alguna medida--y como organizaciones de la sociedad civil (la fraccion organizada de la ciudadania). Aparece, ademas, un segmento organizado de la ciudadania que se distingue por su actividad: el sector privado, al que se refieren la mitad de los documentos analizados (25 de 51).

Las organizaciones de la sociedad civil pueden ser asociaciones vecinales, cooperativas de productores o una compleja organizacion indigena. Muy diversas entre si, cumplen la funcion de articular a los ciudadanos para que puedan interactuar eficazmente con las organizaciones del Estado o del sector privado. El 82 % de los documentos revisados (42 de 51) incluyen organizaciones de la sociedad civil entre los actores de la coproduccion.

La academia, en cambio, tiene un rol especifico relativamente pequeno en la literatura en espanol sobre coproduccion: solo 3 de los 51 documentos la cuentan entre los actores relevantes (Zurbriggen y Sierra, 2017; Chacon, 2017; Jaramillo, 2014). Los cuerpos de seguridad aparecen como actores de coproduccion con mucha mas frecuencia que la academia, algo que no deja de llamar la atencion (Cubillos, 2015; Garcia y Avila, 2015; Verduzco, 2017) (figura 2).

?En que sectores de politica se coproduce segun la literatura?

No hay un sector de politica que sea claramente predominante en la literatura sobre coproduccion en espanol. Medio ambiente, seguridad, desarrollo sostenible, derechos humanos, agricultura, todos aparecen de forma importante. Sin embargo, si se suman los documentos que abordan coproduccion en temas de ambiente con los referidos a desarrollo sostenible, esta seria la combinacion predominante, aunque sumando tan solo una quinta parte de los documentos (10 de 51). Algunos ejemplos del tratamiento de estos temas son Eizaguirre (2016), Chadwick (2018) y Sanchez-Beato (2016).

El segundo lugar, de manera llamativa por ser un tema no tan popular en la literatura sobre administracion publica en general, aparecen los documentos que se ocupan de coproduccion en temas de seguridad, y especificamente de seguridad ciudadana (Garcia y Avila, 2015; Hernandez-Baqueiro, 2015; Solis, 2015). En tercer lugar, los temas de regeneracion urbana son abordados por uno de cada ocho documentos (6 de 51). Un par de ejemplos en este sentido son Rey-Garcia, Salido-Andres, Sanzo y Alvarez (2016); Subirats (2015). Los temas de agricultura, por uno de cada 10, es decir 5 documentos, entre ellos Hernandez (2013) y Reinoso Sanchez (2017).

Por su parte, los derechos humanos son el tema central en cuatro de los documentos, entre ellos Gongora (2018) y Roth (2016). Algunos documentos, por ejemplo Uvalle (2012), se refieren a la coproduccion en abstracto, sin identificar ningun sector de politica en particular al que podria aplicar.

Finalmente, hay otras areas de politica publica a las que se hace alusion en algunos pocos textos sobre coproduccion. Este es el caso de politicas relacionadas con el gobierno electronico (Arroyo y Deleersnyder, 2013); la educacion (Galeano, 2013), la cultura (Miller, 2016; Perramon, 2013); la violencia de genero (Monroy y Ruiz, 2017; Sanchez-Beato, 2016) o la salud publica (Eizaguirre, 2016).

El peso de los temas relacionados con seguridad y medio ambiente/desarrollo sostenible se mantiene al analizar los documentos empiricos (ver seccion ?Que tan teorica o empirica es esta literatura?). En un segundo lugar estan nivelados los temas de regeneracion urbana y agricultura/alimentos, cada uno con cuatro articulos que los abordan. Pero curiosamente, aunque se aborda a nivel teorico, no hay un solo estudio empirico sobre coproduccion en politica de salud, y hay uno solo sobre las politicas de Gobierno abierto como coproduccion (Arroyo y Deleersnyder, 2013). Otros sectores de politica muy poco representados en la investigacion empirica sobre coproduccion son cultura (Perramon, 2013) y bienestar social (Busi, 2013), mientras que derechos humanos (Gongora, 2018; Monroy y Ruiz, 2017) y educacion (Galeano, 2013; Sanchez, 2017) apenas son abordados en un par documentos cada uno.

Llama la atencion, por supuesto, que sectores sobre los que hay tanta discusion publica en Hispanoamerica y Espana como derechos humanos o educacion sean tan poco estudiados respecto a coproduccion. Y llama aun mas la atencion que un sector como salud apenas aparezca referenciado.

Una razon para el escaso estudio de coproduccion en derechos humanos o educacion puede estar en la misma realidad. En Latinoamerica, al menos, la gerencia de la salud se considera un tema "tecnico", y, por tanto, puede ser que los esfuerzos para coproducir politicas en este sector sean menores que en otros. Los temas ambientales, por el contrario, son vistos como inherentemente "complejos" y necesitados de multiples voces, entre ellas, en lugar muy destacado, las de las comunidades. Cultura, por otra parte, es un sector que en general no recibe gran atencion ni grandes presupuestos de los gobiernos, al menos en la mayoria de los paises latinoamericanos (figura 3).

?Cuando se coproduce segun la literatura?

Lo que define la existencia de coproduccion es precisamente que la accion conjunta entre Estado y sociedad civil se de durante la implementacion de las politicas, no solo en su diseno, lo que seria cocreacion (Osborne et al., 2016; Vaillancourt, 2015). Ese fue el caso en la totalidad de los 51 documentos analizados en detalle para esta revision.

Lo interesante fue notar en que otras fases del ciclo de la politica publica se referencia coproduccion en los documentos estudiados.

Para este analisis utilizamos la version simplificada del ciclo de las politicas que presenta Roth (2006, p. 50): identificacion del problema, formulacion de la politica, decision, implementacion y evaluacion.

En este caso, 19 de los 51 documentos analizados abordaron la coproduccion en la formulacion de la politica, sea como aspiracion, como teorizacion o como hecho. Por ejemplo, al estudiar el gobierno electronico en Argentina, Arroyo y Deleersnyder (2013) reportan coproduccion en la formulacion mediante el uso de presupuestos participativos en la ciudad de Santa Fe desde 2008. Por su parte, Etxezarreta, Etxezarreta, Zurbano y Estensoro (2015) analizan el rol del Grupo de Trabajo sobre Economia Solidaria en Quebec, donde estan representados las cooperativas, el movimiento sindical y grupos de mujeres como ejemplo de coproduccion iniciada desde la formulacion --en sus terminos, coconstruccion--.

El trabajo conjunto entre actores publicos y privados desde el ano 2005 para reorientar el Sistema Nacional de Informacion Ganadera (SNIG) en Uruguay, ilustra el diagnostico en coproduccion (Zurbriggen y Sierra, 2017). Un segundo documento en este sentido lo encontramos en United Nations (2017).

Aunque la participacion en la formulacion es relativamente amplia, la documentacion de la participacion en la decision es mucho menor: solamente dos casos, y ambos en articulos teoricos (Eizaguirre, 2016; Roth, 2016).

Finalmente, seis de los textos resaltan la existencia de coproduccion durante la evaluacion, sea en el caso de la evaluacion de procesos de etnoeducacion para pueblos indigenas en Colombia (Galeano, 2013), o en la evaluacion de avances en gestion atmosferica para la region metropolitana en Chile (Chadwick, 2018).

Un tema que llama la atencion es la relativa escasez de ejemplos de coproduccion en la fase de identificacion/diagnostico de problemas y en la fase de decision. Aqui, la revision de la literatura nos presenta una interesante pregunta de investigacion: ?por que parece ser menor la presencia de coproduccion en la identificacion de los problemas publicos por abordar y en la toma de decisiones?

A primera vista aparecen dos posibles explicaciones para esta escasez de ejemplos de coproduccion en las fases de identificacion de problemas y de decision: la primera, que la literatura la este sumergiendo parcialmente en el analisis de la formulacion, entendiendo que esta incorpora la identificacion de los problemas. La segunda, que una administracion publica que ha sido tradicionalmente Estado-centrica y apegada a la definicion de normas desde el Estado--lo que Peters (2008) ha llamado "la tradicion napoleonica"--siga dejando su huella aun en situaciones en las que se busca abiertamente superarla, y el Estado haya realizado el analisis efectivamente por su cuenta, para "diagnosticar" que requeria coproducir la respuesta al problema identificado.

En ese caso podriamos estar ante una realidad en la que el Estado abre espacios a los ciudadanos e incluso a las empresas para formular decisiones a problemas que el mismo Estado identifico, para luego dar ciertos espacios en la formulacion de alternativas de solucion y muchos en la implementacion--pues esa es la esencia de los esfuerzos de coproduccion--y volverse a encerrar en si mismo a la hora de evaluar lo logrado.

De encontrarse evidencia en favor de la segunda hipotesis indicaria potencialmente que se necesitan mayores reformas a la gobernanza si se busca garantizar que: a) la coproduccion se de durante todo el ciclo de la politica, o b) la coproduccion, al menos en el mundo hispanohablante, no sea solo una moda pasajera, que el Estado adopta y el mismo Estado puede dejar a un lado con facilidad (figura 4).

?Que tan teorica o empirica es esta literatura?

Como ocurre muchas veces con conceptos relativamente nuevos, la literatura sobre coproduccion publicada en espanol en estos primeros anos es sobre todo teorica, pero no por una diferencia abismal. De los 51 documentos analizados, 29 son teoricos, los cuales abordan la coproduccion en su relacion con el gobierno abierto (Chacon, 2017; United Nations, 2017), o su caracter de evolucion en la forma en que ocurre la formacion de politicas publicas (Roth, 2016) o la creacion de valor publico (Uvalle, 2014; Zurbriggen y Gonzalez, 2015).

Un poco menos de un tercio de los documentos (16) pueden considerarse mayormente empiricos, centrados por el contrario en el estudio de los casos y sin poner mucho enfasis en el desarrollo y la presentacion de un marco conceptual. Algunos ejemplos: Perramon (2013) con la descentralizacion de la gestion del patrimonio arqueologico en Yucatan (Mexico); Hernandez (2013) con el caso de Agronit y la coproduccion de politica agricola entre el sector privado, el Ministerio de Agricultura y las comunidades campesinas de Boyaca, en Colombia; Sanchez (2017) y la educacion civica en el norte de Mexico.

Una proporcion pequena de los documentos analizados en esta revision--seis en total--es calificada como teorico/empirica, pues combina amplias discusiones teoricas con el estudio de uno o varios casos especificos. Ejemplos en esta categoria son Anello (2016), quien muestra a las organizaciones de ferias francas como coproductoras de politicas publicas en la provincia de Misiones (Argentina), y Martinez Navarro (2017), que explora experiencias de lo que considera innovacion publica en Mexico, por ejemplo.

Claramente, la literatura centrada en la teoria es mas abundante, y el numero de casos de estudio es todavia pequeno. Sin embargo, es una diferencia que un poco de empeno en desarrollar la literatura empirica sobre coproduccion puede superar en pocos anos. El mayor desarrollo de la literatura con soporte empirico permitira entender mejor tanto el potencial real como las limitaciones de las estrategias de coproduccion en diferentes sectores de politica (figura 5).

?Que herramientas utiliza la coproduccion?

Gran parte de la literatura revisada, incluso la que hemos denominado empirica o teorico-empirica, es poco especifica sobre las herramientas que utiliza la coproduccion.

A nivel teorico, Uvalle Berrones (2011) plantea el fortalecimiento de la consulta ciudadana y el apoyo de organizaciones solidarias a los mas vulnerables. En la practica, encontramos ejemplos de ese fortalecimiento de la consulta ciudadana en los presupuestos participativos de Santa Fe, Mendoza y General Pueyrredon reportados por Arroyo y Deleersnyder (2013). Pero tambien en las encuestas de satisfaccion realizadas a traves de su sitio web por la municipalidad de Tigre o la posibilidad de reaccionar a los contenidos de su pagina web ofrecida por Santa Fe, reportadas por los mismos autores.

La consulta--con los gremios, con productores especificos de regiones especificas--fue tambien el instrumento utilizado en Uruguay para crear el Sistema Nacional de Informacion y Registro Animal. Y cuando los cambios en las prioridades de la politica llevaron a muchos ganaderos de distanciarse de lo que hacia el Gobierno, este fue suficientemente sensible para acercarse a ellos y lograr que se entendiesen las nuevas prioridades (Zurbriggen y Sierra, 2017, p. 145).

Valenzuela (2017) presenta las limitaciones de la coproduccion mediante consulta cuando se trata de pequenas comunidades en asentamientos informales en Valparaiso (Chile). El pequeno tamano de algunas comunidades se ve como limitante de la capacidad para organizarse. Claro, en ese caso no estaba presente (aun) un actor ya organizado, parte del mismo Estado o del sector privado, que ayudase a articular a quienes estaban dispersos, como lo habia hecho la fundacion Holcim en el caso documentado por Hernandez (2013) en Colombia.

El de Hernandez es un caso en que se supera la herramienta de consulta cuando el sector privado--en este caso la fundacion de una compania cementera--asume el rol de organizar a pequenos productores de lacteos y utilizar su influencia ante el Estado para que esos que no tienen influencia logren acceso a infraestructura basica y puedan utilizar las lineas de financiamiento del Estado para hacer crecer su negocio (Hernandez, 2013). La consulta tambien se supera cuando el Estado coordina con las organizaciones de la sociedad civil, y estas coordinan entre si, como en el caso de la atencion a las personas sin hogar en Barcelona (Busi, 2013).

Otra posible herramienta va mas alla de la creacion de instancias para la coproduccion. Solis y Vasco (2015, pp. 12-14) plantean como hipotesis la conveniencia de crear protocolos para la coproduccion de seguridad ciudadana en Costa Rica, incluyendo actores con perfiles profesionales que les faciliten el trabajo de articulacion de intereses, la formacion de esos actores en "conceptos y doctrina preventiva costarricense", la creacion de grupos de trabajo con los ciudadanos, con la obligacion de realizar reuniones periodicas, y el uso de controles de asistencia.

El limitado numero de ejemplos en cuanto a herramientas, sin embargo, es una debilidad de la actual literatura sobre coproduccion en espanol, a pesar de excepciones como las que hemos resaltado (figura 6).

?Hacia donde va esta literatura?

?Sera la coproduccion una moda pasajera, o una linea de trabajo de largo aliento para los estudiosos de la administracion publica en los paises de habla hispana? Eso no lo sabemos ahora, pero podemos aproximarnos a conocerlo evaluando la tendencia en cuanto a la frecuencia de las publicaciones.

Como dijimos en la introduccion, la literatura sobre coproduccion parece haber crecido mucho en los ultimos anos. Parece haber miles de articulos publicados en espanol y dedicados al tema, mas de 9 mil para octubre de 2018, segun una revision rapida en Google Academico.

La verdad, sin embargo, es que gran parte de esa literatura no es realmente sobre coproduccion de politicas--o sobre coproduccion de servicios que, como ya establecimos en la introduccion, se refiere realmente al mismo fenomeno--.

Aqui utilizaremos tres lentes diferentes para analizar la tendencia en volumen de publicaciones: el primero, relativamente amplio, es la comparacion de frecuencia en el uso del termino "coproduccion de politicas publicas". El segundo lente tiene un enfoque mucho mas estrecho, y es la comparacion de la frecuencia de documentos que usen exclusivamente el termino "coproduccion de politicas" de forma literal. Por ultimo, una tercera mirada, de nuevo para usos literales de los terminos, pero admitiendo el uso de cuatro variaciones, son las referencias a coproduccion de politicas, co-produccion de politicas, coproduccion de servicios y co-produccion de servicios.

Con el primer lente, el de alcance mas amplio, comparamos las referencias para "coproduccion de politicas", de las que dimos cuenta en la Introduccion. Los resultados fueron 1690 referencias de ese tipo para el cuatrienio 20112014 y 1710 referencias para el cuatrienio 2015-2018, comparadas con 886 referencias para el cuatrienio previo al periodo que analizamos. Aqui ya se nota un gran salto entre el primero y el segundo de estos cuatrienios, atenuado entre el segundo y el tercero de ellos.

La segunda mirada, mucho mas estrecha, se centro en comparar exclusivamente los documentos que utilizaron textualmente la expresion "coproduccion de politicas" en alguna parte de su texto: estos son solo 4 entre 2007-2010, 24 entre 2011-2014 y 38 entre 2015-2018. Aqui dejamos de lado los documentos referidos a coproduccion de servicios, dada la posibilidad de que alguno de esos documentos no se refiera a coproduccion de servicios estatales. Este es un universo comparable al que utilizamos para la seleccion detallada de los documentos por analizar. Y el resultado valida tambien la decision de limitar el analisis a los cuatrienios entre 2011 y 2018, pues antes de 2011 no habia mayor cosa que analizar.

La observacion con este lente estrecho es de un gran salto, en el que de un total apenas superior a "nada" (en 2007-2010) saltamos a un numero de documentos seis veces superior en el segundo cuatrienio (2011-2014), y a un numero 60 % superior al inmediatamente anterior, y diez veces superior al primero, en el tercer y ultimo cuatrienio (2015-2018).

Pero el conjunto utilizado para esta segunda mirada puede parecer ahora demasiado pequeno. Para asegurarnos de no hacerlo muy estrecho, una forma es buscar todas las posibles variaciones, asi que realizamos una busqueda de todas las referencias a "coproduccion de politicas", "co-produccion de politicas", "coproduccion de servicios" o "co-produccion de servicios". Esta fue la tercera mirada.

Entre 2007 y 2010 solo se registran en Google Academico 27 referencias para el conjunto de los cuatro terminos de busqueda "coproduccion de politicas", "co-produccion de politicas", "coproduccion de servicios" y "co-produccion de servicios". Solo 11 de esas referencias son a "coproduccion" o "coproduccion" de politicas.

Si tomamos el periodo 2011-2014, por otra parte, los documentos que usan textualmente las expresiones "co-produccion de politicas" o "coproduccion de politicas", "coproduccion" o "co-produccion" de servicios, el total ya no es 27, sino 110. Mas del cuadruple que en el cuatrienio anterior.

Ahora, ?que ocurre si la comparacion la hacemos con el periodo 2015-2018? Aqui el total de documentos referidos textualmente a "coproduccion de politicas" o "co-produccion de politicas" vuelve a crecer, y alcanza los 47. Y el total de documentos referidos a "coproduccion de servicios" o "co-produccion de servicios" tambien crece, de 72 a 75. Asi que el nuevo total, aun provisional, es 122 solo en este periodo.

El nuevo total ya es superior al de 2011-2014, al final del periodo 2015-2018. Pero asi como esta claro que el crecimiento continua, tambien esta claro que no hay un nuevo gran salto. La grafica 7 ilustra el resultado de esta comparacion incorporando todas las variaciones de terminos.

En resumen: con cualquiera de los tres lentes utilizados para mirar la tendencia en publicaciones--mas restrictivos, menos restrictivos--el resultado es siempre el mismo: una expansion importante del total de publicaciones en espanol sobre nuestro tema despues del ano 2010, que se mantiene, con menor ritmo de crecimiento, desde 2015.

La literatura sobre coproduccion aun se esta expandiendo, aunque parece que la "gran explosion" ya paso. Hay espacio para nuevas miradas, nuevas preguntas como las planteadas aqui, y para el reporte mucho mas detallado de experiencias que permita analizar los procesos de coproduccion asi como, con mas casos reportados, analizar las condiciones presentes alli donde se considere mas "exitosa", como quiera que se haya definido ese exito (figura 7).

CONCLUSIONES

La revision de la literatura sobre coproduccion de politicas publicada en espanol desde 2011 nos arroja ya algunas pistas. En primer lugar, y comenzando por nuestra ultima (septima) pregunta de investigacion, es una literatura que crece, pero no al ritmo vertiginoso en que lo hizo en un momento. Encontro rapidamente un nivel de estabilidad en el que el tema se sigue abordando, y se aborda crecientemente, pero sin constituirse en una especie de "bola de nieve" cuyo avance parezca no tener fin.

En segundo lugar, y respondiendo a nuestra primera pregunta de investigacion, la concentracion de la produccion academica sobre coproduccion es relevante no solo por lo que nos dice sobre los paises donde se concentra, sino por lo que plantea sobre paises como Paraguay, Peru, Bolivia y la casi totalidad de Centroamerica, de los cuales ningun ejemplo quedo seleccionado en este grupo. Es un tema que vale la pena explorar.

En tercer lugar, y abordando nuestra segunda pregunta de investigacion, la literatura revisada se centra en teorizar o analizar casos en los que coproducen el Estado, la sociedad civil--representada en individuos u organizaciones--y el Mercado. Hasta aqui no hay ninguna sorpresa. Pero vale la pena resaltar el papel relativamente pequeno que juegan en esta literatura los gobiernos locales, que apenas se equiparan a un nicho tan especifico como son los cuerpos de seguridad, es decir, la sola politica de seguridad es tan visible como todos los sectores de politica que se trabajan a nivel local. Un area donde la literatura sobre coproduccion en espanol puede ampliar su aporte es el abordaje de la coproduccion en lo local, y de los retos que enfrenta.

Por otro lado, vale la pena resaltar la importancia de la fortaleza con que aparecen tanto la sociedad civil organizada como los individuos en esta literatura. Los documentos dan cuenta de esfuerzos en que la oportunidad de participar se da a individuos especificos--los usuarios, los ciudadanos concernidos--, pero tambien se extiende a otros espacios donde los protagonistas son las organizaciones, desde fundaciones privadas hasta grandes organizaciones indigenas.

Y no menos importante es constatar las formas concretas en que las organizaciones privadas pueden jugar un rol aqui. No solo a traves de sus fundaciones y otros espacios sin fines de lucro, sino incluso desde su rol en el mercado. Esas mismas organizaciones privadas son con frecuencia contratistas de los gobiernos y ejecutan fondos publicos para implementar politicas sociales, y la literatura muestra como pueden coordinar sus acciones para hacer mas efectivas esas politicas.

Los resultados para la tercera pregunta traen consigo la sorpresa de que sectores de politica con mucho peso en las discusiones sobre administracion publica y politicas publicas en el mundo hispanohablante aparecen muy poco representados en la literatura sobre coproduccion, mientras que un sector no tan intensamente presente en los debates publicos (seguridad) si lo esta.

Mas alla del escaso numero de estudios, explorar que puede estar ocurriendo con la coproduccion de politicas en temas como salud o educacion puede ayudar tambien a esclarecer de que manera los esfuerzos en coproduccion pueden estar siendo afectados por caracteristicas estructurales de la administracion publica en Hispanoamerica y Espana. ?Son diferentes las relaciones entre Estado y ciudadanos en esos sectores de politica y en otros?

Al analizar los resultados para la cuarta pregunta de investigacion se presenta el hallazgo de esa participacion dispar de la coproduccion a lo largo del ciclo de la politica. Muy fuerte presencia en la implementacion --su momento natural--, presencia importante en la formulacion, pero muy baja en la identificacion de problemas, en la decision y en la evaluacion. Como se senalo en la seccion ?En que sectores de politica se coproduce segun la literatura?, explicar el porque de esta presencia dispar de la coproduccion en las diferentes fases del ciclo de politicas es en si misma una nueva e interesante pregunta de investigacion.

Los resultados para la quinta pregunta de investigacion arrojaron una pequena sorpresa: siendo una literatura relativamente nueva, era de esperarse que los textos teoricos predominaran en esta revision sobre coproduccion, como efectivamente ocurrio. Sin embargo, la diferencia entre textos teoricos y empiricos o "mixtos" no es tan significativa y, de hecho, la presencia de un numero importante de estos ultimos ha permitido arrojar luces sobre temas como los actores o las herramientas de la coproduccion.

Esas herramientas son el objeto de interes de la sexta pregunta de investigacion. Algunas de ellas podrian haber sido encontradas incluso en tradiciones muy anteriores de la administracion publica espanola o iberoamericana: consultas con actores para la formulacion de las politicas y los programas, por ejemplo, o los mismos presupuestos participativos que han estado presentes ya por una generacion en America del Sur desde las primeras experiencias en Brasil.

No obstante, otros formatos de coproduccion son modalidades no tan conocidas: este es el caso de la coordinacion directa entre actores que entregan ayuda a personas sin hogar en Barcelona, la fundacion privada que toma para si el rol de fortalecer una asociacion de productores hasta el punto en que esta pueda insertarse como beneficiaria de una politica gubernamental en Colombia, o los protocolos para la coproduccion de seguridad en Costa Rica. Y queda la pregunta de investigacion: ?habra mas? ?Que otras herramientas de coproduccion podemos estar pasando por alto simplemente porque no estan documentadas?

La septima pregunta, recordamos, fue la primera que abordamos en estas conclusiones: la literatura sobre coproduccion continua creciendo, aunque ya no a paso vertiginoso. Pero mientras lo hace mantiene, como acabamos de ver, areas importantes relativamente poco exploradas, sea en cuanto al analisis local o al analisis de la coproduccion en algunos sectores de politica, o en algunas fases del ciclo de politicas, o a la documentacion de las herramientas. Quedan asi abundantes areas por explorar al analizar la coproduccion.

DOI: https://doi.org/10.18601/16578651.n24.06

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Gustavo Enrique Valdivieso Cervera, Candidato a Doctor en Gobernanza de la Ciencia, la Tecnologia y la Innovacion, University of Twente (Holanda); candidato a Doctor en Estudios Politicos, Universidad Externado de Colombia. Magister en Gobierno y Politicas Publicas. Docente-coordinador, Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales; investigador asociado, Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales - cipe, Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales, Universidad Externado de Colombia, Bogota (Colombia). [gustavo.valdivieso@uexternado.edu. co], [https://orcid.org/0000-0003-3700-8121].

Valentina Rangel Parra, Estudiante en semestre de practica profesional de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales, con enfasis en Gobierno y Estudios Politicos Internacionales. Universidad Externado de Colombia, Bogota (Colombia). [valentina.rangel@est.uexternado.edu.co], [https://orcid.org/0000-0003-2186-7829].

Los autores agradecen a dos evaluadores anonimos cuyas observaciones llevaron a enriquecer el documento.

Recibido: 20 de octubre de 2018 / Modificado: 14 de noviembre de 2018 / Aceptado: 26 de noviembre de 2018.

Leyenda: FIGURA 1. PUBLICACIONES SOBRE COPRODUCCION INCLUIDAS EN ESTA REVISION, POR PAIS

Leyenda: FIGURA 4. COPRODUCCION SEGUN FASE DEL CICLO DE POLITICAS EN LOS DOCUMENTOS REVISADOS

Leyenda: FIGURA 6. DOCUMENTOS EN LOS QUE SE ESPECIFICAN LAS HERRAMIENTAS, POR FASES

Leyenda: FIGURA 7. TENDENCIA DE PUBLICACIONES SOBRE COPRODUCCION
FIGURA 2. ACTORES INVOLUCRADOS EN LA COPRODUCCION DE
POLITICAS PUBLICAS

Actores involucrados     Numero de documentos
en coproduccion

Ciudadania                         29
Estado                             51
Publico concernido                 14
OSC                                42
Mercado                            25
Academia                            4
Cuerpos de seguridad                7
Gobiernos locales                   7

Fuente: elaboracion propia con base en documentos de
Google Academico.

Nota: Tabla derivada de grafico de barra.

FIGURA 3. AREAS EN LAS QUE MAS SE DOCUMENTA COPRODUCCION

Area de Politica Publica      Numero de documentos

Violencia de genero                     2
Regeneracion urbana                     6
Seguridad ciudadana                    13
Fortalecimiento democracia              2
Salud publica                           2
Bienestar social                        5
Abstracto                               3
Gobierno electronico                    1
Educacion                               1
Medio ambiente                          6
Derechos humanos                        4
Cultura                                 3
Alimentos                               4
Desarrollo sostenible                   4

Fuente: elaboracion propia con base en documentos de
Google Academico.

Nota: Tabla derivada de grafico de barra.

FIGURA 5. TIPO DE DOCUMENTO

Teorico              29; 57%
Empirico             16; 31%
Teorico y empirico    6; 12%

Fuente: elaboracion propia con base en documentos de Google
Academico.

Nota: Tabla derivada de grafico segmentado.
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Author:Valdivieso Cervera, Gustavo Enrique; Rangel Parra, Valentina
Publication:Observatorio de Politicas, Ejecucion y Resultados de la Administracion Publica (OPERA)
Article Type:Ensayo
Date:Jan 1, 2019
Words:9454
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