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Cooperacion para el desarrollo y cambios en la funcion de gobierno en los paises receptores de ayuda al desarrollo: analisis a proposito del debate sobre transicion a la democracia en Egipto.

Resumen

Con baje en los conceptos de interdependencia, riesgo, gobernanza, soberania y democracia, se discute en este articulo un mecanismo para formatizar el efecto de los cambios recientes en el sistema de cooperacion internacional para el desarrollo sobre la funcion de gobierno en los paises receptores de ayuda al desarrollo, lo que permite plantear nuevas dimensiones en el debate sobre el problema de la soberania. Se toma como caso de estudio el proceso de transicion a la democracia en Egipto y el papel que juegan actores de la cooperacion internacional en la orientacion normativa de este debate.

Palabras clave: cooperacion para el desarrollo, gobernanza, gobierno, soberania, transicion democratica.

Development Cooperation and Changes in Government Function in Countries that Receive Development Aid: Analysis Aimed at the Debate on Egypt's Transition to Democracy

Abstract

Building on the concepts of interdependence, risk, governance, sovereignty and democracy, as a base, this article discusses a mechanism to formalize the effect of recent changes in the international development cooperation system upon the government function in the countries that receive development aid. This allows for the proposal of new dimensions within the debate on tbe problem of sovereignty. The case study taken is the process of transition to democracy in Egypt and the roles that different actors of the international cooperation play in the normative orientation of this debate.

Key words: Development cooperation, governance, government, sovereignty, democratic transition.

Siglas

CID: cooperacion internacional para el desarrollo. DBC / DDC: desarrollo basado en la comunidad / desarrollo dirigido por la comunidad.

FpD: financiamiento para el desarrollo.

OIA: organizaciones internacionales de ayuda.

PRA: paises receptores de ayuda al desarrollo.

Introduccion

En este articulo se analizan los cambios en la funcion de gobierno en los paises receptores de ayuda al desarrollo (PRA) (1) relacionados con los cambios recientes en las dinamicas de la cooperacion internacional para el desarrollo (CID). Para ejemplificar esta relacion se documenta y se analiza el papel que han jugado los actores y los recursos de h cooperacion para el desarrollo en la orientacion normativa del debate sobre la democratizacion del sistema politico de Egipto. (2)

El argumento que se presenta es que el debate en torno a la reforma politica en Egipto muestra elementos y orientaciones discursivas estrechamente relacionadas con cambios en el sistema de la CID a partir de los anos 90. En la medida en que el marco discursivo de este sistema ha evolucionado y se han relacionado elementos de seguridad internacional con elementos de desarrollo y democracia, d debate en torno a la transicion a la democracia ha adquirido un caracter central como medio politico para el desarrollo economico y como mecanismo para la regulacion y estabilizacion de distintos factores de riesgo, dandole centralidad a los aspectos de participacion politica de las comunidades y a la gobernanza local.

Los actores internacionales que se desempenan en d sistema de la CID aportan estos elementos conceptuales y marcos discursivos con d objetivo de orientar normativamente el debate interno sobre la transicion en Egipto. Tambien ofrecen recursos financieros, materiales y tecnicos que funcionan como un mecanismo de coaccion para estimular la adopcion de estas orientaciones por parte de los actores gubernamentales del nivel nacional y local. Esto plantea un potencial importante de determinacion de la funcion de gobierno por parte de actores internacionales. En este ensayo logro establecer d grado de realizacion normativa, es decir, en funcion de elementos conceptuales y marcos discursivos, de este potencial de determinacion.

Para sustentar lo anterior considero elementos de los documentos de politica de desarrollo en Egipto, que incluyen aspectos de reforma politica, asi como proyectos especificos de desarrollo financiados con recursos de cooperacion internacional, que constituyen instrumentos tecnicos en los que se integra esta pretension de determinacion normativa de la funcion de gobierno. Queda por fuera del alcance de este articulo la comprobacion de los efectos practicos sobre la funcion de gobierno, por ejemplo, en terminos de cambio institucional o en terminos de generacion de nuevas practicas y relaciones politicas en el nivel local, regional o nacional, debido a la ausencia de informacion empirica para concluir en tal sentido. La comprobacion de estos efectos practicos depende de la evaluacion del impacto de las politicas y los proyectos considerados, que es precisamente la informacion empirica que falta en este momento. (3)

Para desarrollar el analisis, primero se presentan los elementos conceptuales que permiten especificar, desde el punto de vista de las relaciones de cooperacion internacional, un mecanismo de gobierno que integra la dimension internacional con la nacional. En segundo termino, se explora desde este marco analitico la influencia de la agenda de la CID sobre el proceso de apertura democratica en Egipto. Se concluye resaltando los principales efectos de los mecanismos de cooperacion bilateral y multilateral de la CID sobre la orientacion normativa del debate acerca de la transicion politica en Egipto y su efecto global sobre el ejercicio del gobierno en los PRA.

1. Cambios contemporaneos en la funcion de gobierno

Cuando se vinculan los cambios normativos que relacionan desarrollo con seguridad y democracia, con los recursos de financiamiento para el desarrollo (FpD) que se distribuyen a traves de la CID, se genera a nivel internacional un mecanismo politico para presionar cambios en las orientaciones normativas y en la construccion de la agenda de gobierno interna (politica, economica y de seguridad) en los PRA. Este mecanismo define entonces procesos de gobierno que estan estrechamente vinculados con y determinados hasta cierto grado por procesos de gobernanza global, es decir que factores internacionales afectan especificamente el desarrollo interno de la funcion de gobierno a nivel nacional.

Para especificar este mecanismo es preciso definir e integrar los siguientes elementos conceptuales: interdependencia, riesgo, gobernanza, cooperacion internacional para el desarrollo y soberania. (4) A continuacion se presentan las definiciones operativas de estos conceptos, asi como las principales cuestiones de debate que determinan el modelo de analisis con el que se abordara el caso de la transicion a la democracia en Egipto.

1.1. Interdependencia, riesgos globales y gobernanza

El fenomeno de interdependencia entre los asuntos internos de los Estados y las dinamicas del sistema internacional no es nuevo. Lo nuevo es, por una parte, el tipo de dinamicas que hacen interdependiente al mundo contemporaneo y, por la otra, el efecto de los cambios en las tecnologias de la informacion y de la comunicacion en la forma espacio-temporal que toman las relaciones entre el ambito interno y externo de los Estados y las sociedades (Held: 1997, 40). Los aspectos criticos de la interdependencia se conceptualizan entonces como "externalidades transfronterizas" que se refieren a "eventos que, ocurriendo al interior de la jurisdiccion de un Estado, producirian consecuencias que afectan el bienestar de jurisdicciones localizadas en otros Estados" (Badie: 2000, Montufar: 2002, 194).

La interdependencia, vista en funcion de los cambios en la organizacion del mundo contemporaneo, especialmente a partir de los primeros anos 70, genera por lo menos dos consecuencias importantes.

Primero, en la medida en que los niveles de relacion e interaccion entre los distintos aspectos y actores de las sociedades se incrementan de forma particularmente novedosa, (5) tambien aumenta la percepcion de riesgo asociada a factores que comportan un potencial de inestabilidad para una sociedad dada pero cuyo origen o locus radica en otra sociedad o Estado diferente (Giddens: 1999a, Beck: 1999). Segundo, en la medida en que se multiplican las densidades de las relaciones entre los actores del sistema internacional, (6) se percibe que la opcion mas racional para hacer frente a estos nuevos factores de riesgo es la cooperacion, lo que determina un lugar predominante para el sistema de cooperacion internacional como medio de estructuracion de las relaciones politicas entre el nivel internacional y el nacional (Keohane: 1988).

Este panorama de riesgos genera los puntos centrales de la agenda de seguridad internacional y se refiere a problematicas como la pobreza, el subdesarrollo, las migraciones, el crimen organizado transnacional, el narcotrafico, el trafico de armas, el militarismo, la proliferacion de armas nucleares, el nacionalismo, los conflictos armados internos, la violacion de los derechos humanos, las crisis humanitarias, la inestabilidad de los sistemas politicos, el terrorismo, el conflicto intercultural, la integracion de los Estados en el comercio internacional y en el mercado mundial, las crisis financieras, la crisis ambiental y los comunes globales, el control de recursos naturales estrategicos, la inequidad Norte-Sur y los derechos de tercera generacion, entre otros (Baylis & Smith: 1997, Touraine: 1997, Ostrom: 2000, Pearson & Rochester: 2000, Vallespin: 2000, Kaldor: 2001, Collier: 2004, Huntington: 2004).

En este contexto, la exigencia fundamental es establecer mecanismos adecuados de control que permitan el manejo de estos riesgos y amenazas. El problema, sin embargo, como argumenta Krasner, consiste en que un rasgo caracteristico del sistema internacional es que "no existe [ninguna] estructura de autoridad que actue como juez", y ademas que "las normas y reglas internacionales pueden ser contradictorias entre si" (Krasner: 2001, 17).

En esta perspectiva se integra el debate actual sobre la gobernanza, que segun d Centro para d Estudio de la Gobernanza Global (CSGG) se define "no como gobierno sino como un marco minimo de principios, reglas y leyes necesarias para ocuparse de problemas globales, que es formulado por diversas instituciones, incluyendo tanto instituciones internacionales como gobiernos nacionales". (7) Por su parte, Ruggie indica que "la gobernanza, en cualquier nivel de organizacion social en el que pueda tener lugar, se refiere a la conduccion de los asuntos publicos [y a la] serie de leyes, instituciones y practicas por medio de las que cualquier colectividad dirige sus asuntos" (Ruggie: 2004, 9).

Por tanto, el concepto de gobernanza se refiere al marco normativo que le permite a una serie de actores ponerse de acuerdo frente a unas tematicas comunes, en este caso los asuntos publicos internacionales, y respecto a los medios adecuados para manejar esos asuntos. (8)

En tanto se considere que unatributo del sistema internacional es la anarquia, la critica de Krasner a este enfoque normativo (minimo de principios) es respecto a su capacidad de coaccion para obligar al cumplimiento de los "convenios" a los que se llegue. Sin embargo, este mecanismo de coaccion que para Krasner esta ausente en la perspectiva de la interdependencia y la gobernanza, se implementa cuando los objetivos de politica internacional (agenda de seguridad global) se vinculan con el sistema de cooperacion internacional y, especialmente en la perspectiva de los PRA, con mecanismos de FpD y con los canales de asignacion de recursos financieros, materiales, tecnicos, simbolicos y humanos propios del sistema de la CID.

En este punto acentuo que es desde la perspectiva de la interdependencia en la que aparece la necesidad de construir una agenda de seguridad internacional y refinar los mecanismos de cooperacion internacional como medio de control de riesgos globales con impactos nacionales y locales concretos.

1.2. Cooperacion internacional para el desarrollo (CID)

Cada punto tematico de la agenda de seguridad internacional genera un regimen especifico de cooperacion internacional: desarrollo, democracia, control del trafico de drogas, comercio, finanzas, asuntos militares, control de armamento, control de migraciones, enfermedades infecto-contagiosas, entre otros, Cada uno de estos regimenes esta estructurado por una dimension cognitiva o normativa, una dimension institucional-organizativa y una dimension tecnica (Krasner: 1983, Hasenclever, Mayer & Rittberger: 1997, Keohane & Nye: 2000).

La dimension normativa hace referencia a la definicion de enfoques epistemicos y marcos conceptuales de interpretacion relevantes en funcion de una problematica dada. A partir de estos enfoques se construyen marcos discursivos que le permiten a una serie de actores ponerse de acuerdo sobre las definiciones apropiadas de una problematica y los modos "racionales" de abordar dichos problemas.

La dimension institucional-organizativa se refiere a los procesos de institucionalizacion de los enfoques normativos en forma de politica institucional y a la estructuracion de contextos de negociacion para la construccion de acuerdos, la comunicacion y el intercambio de informaciones pertinentes entre los actores, y para la toma de decisiones en el nivel nacional e internacional. (9)

La dimension tecnica se refiere a los diferentes instrumentos y mecanismos de coordinacion para la socializacion e implementacion practica de los enfoques normativos y los acuerdos que resultan de las interacciones institucionales.

Tomando como dato la interdependencia en el mundo contemporaneo, la CID presenta una respuesta funcional a las necesidades de control sobre factores de riesgo asociados a la pobreza, falta de desarrollo e inestabilidad politica y, de este modo, debe producir los mecanismos acordados y compartidos entre los actores para administrar y controlar estas problematicas, es decir, mecanismos de gobernanza global.

La CID se define entonces como el conjunto de actores, flujos e instrumentos de la cooperacion internacional que tienen por objetivo la asignacion de recursos financieros, materiales, tecnicos, simbolicos y humanos para el desarrollo. Por tanto, es el conjunto de actividades de los paises desarrollados que, implicando alguna transferencia de recursos concesionales a los paises menos desarrollados, tiene como finalidad principal la de ayudar a superar la dificil situacion existente en estos paises (Rodriguez-Carmona: 1996, Ayuzo: 2000, 30; Lopez & Molina de la Torre: 2000, 22; Perez de Armino: 2000, 126; Sanahuja: 2001).

Los recursos de la CID aun son una de las principales fuentes de FpD para un buen numero de paises alrededor del mundo (PNUD: 2005). Sin embargo, se debe resaltar que las relaciones entre los actores gubernamentales, de la CID estan estructuradas en forma asimetrica. Para los paises del norte el rol fundamental es ser "donantes" de recursos de cooperacion, ya sea directamente, a traves de sus agencias, o indirectamente, a traves de sus aportes a organizaciones internacionales de ayuda (OIA), mientras que el rol de los paises mas pobres es ser receptores de ayuda. Por tanto, el analisis del efecto de las dinamicas de la CID sobre la implementacion de la funcion de gobierno en los PRA se debe realizar en este marco de relaciones asimetricas donante-receptor.

1.3. Debate en torno a los aspectos normativos

El principal cambio normativo de este sistema es la reconceptualizacion del problema del desarrollo y su vinculacion con el problema de la seguridad humana a partir de la caida del Muro.

Stiglitz senala que a partir de un modelo de desarrollo que en los anos 60 veia el problema de la asignacion de recursos y la acumulacion de capital como el aspecto central del crecimiento economico, se pasa en los 70 y 80 a un modelo que ve en la intervencion del gobierno en los asuntos economicos la causa fundamental del atraso y la falta de desarrollo, con lo que se aboga por el libre mercado y por la generacion de condiciones macroeconomicas de estabilidad como condiciones necesarias para el crecimiento (Stiglitz: 1998 y 2002).

Al abordar la cuestion de la pobreza mundial y la exclusion de grandes grupos poblacionales de las dinamicas y beneficios potenciales de la globalizacion economica, y reconociendo que la estabilidad macroestructural e integracion en estas dinamicas son aspectos fundamentales del crecimiento economico, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) plantea el tema del desarrollo humano (DH) en su primer Informe & desarrollo humano en 1990 (PNUD: 1990).

El principio fundamental en el que se basa esta vision del desarrollo es que Las personas deben tener la libertad y la capacidad efectiva de elegir (Set: 1987). Por tanto, el desarrollo humano se define como "el proceso de ampliacion de las opciones de las personas". Opciones que tocan temas como la oportunidad de vivir "una vida larga y saludable, adquirir conocimiento y tener acceso a los recursos necesarios para llevar un vida digna". Pero fundamentalmente el tema de la libertad, es decir, la "libertad politica, proteccion de los derechos humanos y el derecho al respeto personal" (PNUD: 1990, 10).

Lo mas importante de estos cambios en el discurso del desarrollo es que junto al problema cuantitativo del crecimiento economico se pone en juego el problema cualitativo de la seguridad humana y la centralidad del ser humano como sujeto activo de su propio desarrollo.

Un efecto importante de este giro normativo se refiere a la estructura y organizacion institucional del Estado. Al definirse el DH en terminos de libertad, se aboga por las libertades politicas, economicas, culturales y sociales. Cada uno de estos aspectos, para su implementacion practica, exige la transformacion de estructuras sociales en los Estados que se acojan a este marco normativo: cambios de sistema politico hacia formas democraticas, relacionados con cambios del sistema economico hacia el modelo de libre mercado (Fitoussi: 2004). Esto fue mas evidente en los procesos de transicion politica y economica de los paises del Este, (10) pero tambien los paises de America Latina experimentaron cambios de regimen hacia la democracia en los anos 80, y toda una serie de reformas constitucionales en los primeros anos 90 que buscaban abrir el sistema politico para dar mayor participacion a sectores tradicionalmente excluidos, (11) asi como adecuar la estructura institucional del Estado a las exigencias del nuevo modelo economico (Bejarano: 2000).

La consolidacion de este acuerdo normativo se refleja en la dinamica convergente que han mostrado en sus marcos discursivos dos de las principales OLA en los ultimos quince anos: El PNUD y el Banco Mundial (BM). Para el momento en el que d PNUD publica el primer informe de desarrollo humano (1990), el enfoque institucional del Banco Mundial hacia el problema del desarrollo era mas "ortodoxo" y se mostraba mas preocupado por las relaciones entre desarrollo economico y sostenibilidad ambiental, tal como lo indica su liderazgo, junto con la Organizacion de las Naciones Unidas (ONU), en la organizacion de la primera Cumbre de la Tierra en 1992 (ONU: 1992).

Sin embargo, en el ano 1997 el director del Banco Mundial, James Wolfensohn, en asocio con el ex-director del equipo economico asesor de la administracion Clinton, Joseph Stiglitz, formulan el enfoque institucional de desarrollo participativo que guiara en adelante un buen numero de intervenciones del Banco en los PRA (Stiglitz: 2002). Este enfoque participativo, que le da centralidad al desarrollo basado y dirigido por la comunidad (DBC/DDC), se aproxima paulatinamente al concepto de desarrollo humano que habia postulado d PNUD algunos anos atras (BM: 2003). A partir del ano 2000, los informes de desarrollo mundial que publica periodicamente el Banco van a adoptar la terminologia del desarrollo humano, con lo que las brechas iniciales entre estos dos enfoques de desarrollo se cierran y se recogen los puntos de acuerdo en el concepto de desarrollo humano sostenible (DHS).

El resultado central del debate acerca del concepto de desarrollo humano es la construccion de un marco normativo sobre el desarrollo, acordado por la comunidad internacional y que se recoge en los puntos de agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

Estos objetivos formulan como metas de desarrollo para el ano 2015: erradicar la pobreza extrema y el hambre; lograr la educacion basica universal; promover la equidad de generos; reducir la mortalidad infantil; mejorar la salud materna; combatir el VIH/SIDA y otras enfermedades infecto-contagiosas; garantizar la sostenibilidad del ambiente; y promover una asociacion global alrededor del desarrollo (ONU: 2005, PNUD: 2005).

1.4. Debate en torno a los aspectos institucionales

La relacion fundamental entre el sistema de la CID y los ODM se da en el punto del financiamiento para el desarrollo (FpD). Los recursos de la CID se conciben como una de las pocas fuentes de FpD (12) y, por esta via, se posicionan como un mecanismo de financiamiento de esta agenda de desarrollo internacional en los PRA (Barcena et al.: 2002, Barcena & de Miguel: 2003).

Se debe resaltar que este marco normativo se institucionaliza progresivamente a partir de la construccion de "convenciones" (consensos, acuerdos y compromisos) a escala internacional a traves de la participacion de los jefes de Estado en diferentes cumbres y conferencias internacionales. (13)

La agenda de la CID se complementa a partir de los puntos de acuerdo de la Declaracion de Paris de 2005. Los firmantes de la declaracion se comprometen a trabajar en unos puntos estrategicos que tienen como fin aumentar la eficacia de la ayuda al desarrollo para lograr las metas de desarrollo planteadas en los ODM.

Estos principios de accion estrategica son:

Coordinacion y asociacion para el desarrollo: se refiere a la necesidad de alinear las prioridades de los paises donantes con las estrategias de desarrollo nacional. Para esto se plantea la importancia de reforzar las estrategias de desarrollo nacional, los marcos operativos y la construccion de capacidades de los paises receptores de ayuda (paises socios). Junto a esto, ademas, se plantean apoyos directos a los procesos de planeacion, al presupuesto y a los marcos de evaluacion de desempeno.

Coherencia: se refiere a la necesidad de armonizar las politicas de desarrollo y planes de financiamiento entre los Estados donantes con miras a evitar la duplicidad de esfuerzos. Esto incluye la simplificacion de los canales bilaterales y multilaterales de ayuda y de los procedimientos de los donantes, para fomentar la colaboracion y la "alineacion progresiva con las prioridades, sistemas y procedimientos de los paises socios" (Declaracion de Paris, DAC: 2006).

Corresponsabilidad: se refiere a la implicacion que deben tener los donantes en el diagnostico, analisis y apropiacion de las problematicas de desarrollo que se trata de abordar a traves de los flujos de ayuda, es decir, se propone pasar de un rol de simples financiadores a un rol activo en torno a los problemas de desarrollo en los contextos nacionales. Tambien se refiere a la necesidad de informar a los publicos tanto del Norte como del Sur sobre politicas, estrategias y desempeno en las cuestiones del desarrollo.

Otros puntos son: estimulo a las alianzas intersectoriales y negociacion tripartita entre el Estado, la empresa y la sociedad civil de politicas de desarrollo, asi como a la participacion directa de los grupos beneficiarios primarios en los planes, programas o proyectos de desarrollo financiados con recursos de ayuda en el marco del enfoque del desarrollo dirigido por la comunidad que se ha promovido desde distintas instancias multilaterales (Eriksson: 2001, BM: 2006).

Un aspecto fundamental asociado a este cambio institucional es la ampliacion de los canales institucionales, especialmente en la perspectiva de las OIA, para darle mayor participacion a organizaciones de la sociedad civil. El rasgo particular en los anos 90 es que esta reconfiguracion en la forma organizacional de las OlA permite la participacion de organizaciones de base local, lo cual esta asociado al enfoque de DBC/DDC y a la centralidad que se le da al desarrollo participativo desde las bases en este enfoque (Gonzalez: 2005).

1.5. Debate en torno a los aspectos tecnicos

La evolucion de esta dimension esta determinada por el establecimiento de instrumentos tecnicos asociados a los "principios de accion estrategica". Por una parte, los criterios de coordinacion y corresponsabilidad se traducen en "comisiones tecnicas" de planeacion compartida de las agendas de cooperacion y desarrollo en los PRA.

Por otra parte, la financiacion de las agendas de desarrollo de los PRA esta sujeta a que se vinculen con los principales puntos de agenda de los ODM y a que el proceso mismo de construccion de la politica de cooperacion y desarrollo a nivel interno se realice con base en un criterio de "planeacion intersectorial", que implica que el gobierno establezca mecanismos para que los distintos sectores sociales, empresariales y de la sociedad civil participen en la formulacion de estas agendas.

Ademas, el criterio de "socios en el desarrollo" genera mecanismos tecnicos que redistribuyen las responsabilidades entre los distintos actores de la CID en lo que se refiere tanto a la gestion como a la utilizacion efectiva de los recursos. Esto genera cambios concretos en los mecanismos de rendicion de cuentas, de control sobre los procesos de comunicacion e intercambio de informaciones pertinentes, y en la definicion de areas prioritarias para la localizacion del gasto. (14)

Por tanto, con base en estos criterios (coordinacion, asociacion para el desarrollo, coherencia, corresponsabilidad y planeacion intersectorial) cambia radicalmente la forma como se construyen e implementan los principales instrumentos tecnicos de la CID (metodos de planeacion nacional y sectorial, asignacion de presupuestos, metodologias de formulacion de proyectos de desarrollo, instrumentos de rendicion de cuentas). Por una parte, la planeacion institucional se debe realizar de manera conjunta y acordada entre donantes y receptores. Por la otra, las metodologias de formulacion de proyectos de desarrollo son aportadas principalmente por organismos internacionales tanto bilaterales como multilaterales. Por ejemplo, organismos como el Banco Mundial o la Union Europea disenan y estandarizan las metodologias de planeacion de la politica publica a nivel gubernamental, (15) o definen los estandares para la preparacion y presentacion de proyectos de desarrollo (Fundacion CIDEAL: 2001).

No se trata solamente de que a traves del principio de coordinacion y corresponsabilidad las agencias de los paises donantes o las OlA influyen en la forma como los gobiernos de los PILA construyen sus politicas gubernamentales, sino que estos gobiernos necesitan estos recursos de FpD y por tanto "invitan" a estos agentes externos a intervenir como consejeros "tecnicos" para la construccion de esta politica publica.

2. Modelo general de cambio en la funcion de gobierno en los PRA en el marco de las dinamicas multilaterales y bilaterales de la CID: la soberania a prueba

Stephen Krasner senala que existen cuatro formas de soberania. La soberania westfaliana, que se refiere al estatus que tiene el Estado como actor autonomo del sistema internacional, con un territorio propio y con la capacidad de excluir a cualquier agente externo del ejercicio de la autoridad y control en su ambito interno. La soberania internacional legal, que se refiere al estatus de reconocimiento legal entre los distintos Estados en el sistema internacional, lo que les da la capacidad para firmar contratos y participar en la construccion de convenios internacionales. La soberania interdependiente, que se refiere a la capacidad que tiene el Estado de controlar los flujos (de cualquier naturaleza) que atraviesan su territorio. Por ultimo, la soberania interna, que se refiere a la capacidad que tiene cada Estado de ejercer la autoridad y el control para dirigir sus asuntos internos (Krasner: 2001, 22-43).

En su analisis, Krasner se refiere especificamente a las formas westfaliana y legal internacional de la soberania. Sostiene que en el ambito internacional predomina una logica del calculo racional segun intereses y expectativas de los actores por encima de un comportamiento estrictamente etico que obligue a los actores a ser siempre consecuentes con lo que se espera moral y normativamente de sus roles. Lo primero lo conceptualiza como logica de las consecuencias esperadas, lo segundo como logica de la pertinencia. (16)

La conclusion empirica a la que llega Krasner es que actuando con base en la logica de las consecuencias esperadas, los gobiernos o quien los representa en el ambito internacional, estan dispuestos a transgredir los principios que estructuran estas formas de soberania, siempre y cuando esta trasgresion resulte de mayor beneficio para sus intereses. Lo importante es que esta trasgresion puede ser el resultado de procesos de concertacion y construccion de acuerdos compartidos a traves de mecanismos politicos para la construccion de compromisos. (17)

Asi, los gobiernos pueden "invitar" a actores externos a intervenir como asesores o consultores en la construccion de la politica publica y en el diseno institucional del Estado, lo que termina afectando su autonomia en esta esfera interna, nacional. (18)

La "hipocresia organizada" se refiere, por una parte, a la aceptacion o rechazo de las reglas convencionales por parte de los gobernantes segun sus intereses y los recursos que estan en juego en determinados momentos y coyunturas del sistema internacional, y por la otra, a los diferentes discursos politicos y estrategias retoricas usadas por d gobierno, incluso de modo contradictorio entre si, para presentar y justificar sus decisiones a su electorado o a grupos de interes en d contexto nacional, especialmente cuando existen distancias ideologicas importantes o percepciones conflictivas entre estos sectores respecto a los temas en cuestion y las decisiones tomadas (Krasner: 2001, 41).

De esta forma, a partir de la referencia general a los flujos transfronterizos que comportan un potencial de riesgo, y a las necesidades especificas de control politico que plantean estos factores a la comunidad internacional (soberania interdependiente), se ha llegado a la exploracion, en el plano internacional, de un mecanismo de gobernanza que da origen a una agenda de seguridad global, que se institucionaliza a traves del ejercicio de la soberania legal internacional de los Estados en el marco de las dinamicas de la CID.

La implementacion de esta agenda internacional se vincula con los procesos de construccion de la agenda de desarrollo en los PILA, en la medida en que se estructuran contextos de negociacion donde los recursos de FpD funcionan como un mecanismo de coaccion para presionar a que los PRA integren en sus agendas de gobierno interno y cumplan estos acuerdos internacionales.

El indice del potencial de conflicto politico en estos contextos de negociacion se puede construir identificando el enfoque hacia el problema de la seguridad de los donantes tanto bilaterales como multilaterales, sus puntos estrategicos de agenda, el volumen y tipo de aportes de recursos de ayuda a un PRA determinado y los puntos de agenda prioritarios de este PRA, segun sus propios enfoques y prioridades de seguridad y su dependencia de los recursos de FpD ofertados.

Este mecanismo cambia una parte importante de los procesos institucionales, con base en los cuales los gobiernos de los PRA construyen, justifican e implementan cuestiones sectoriales de su agenda de desarrollo (violacion de la soberania interna), permitiendo con frecuencia la intervencion de actores extranjeros en la definicion de este proceso politico nacional (violacion de la soberania westfaliana).

Sin embargo, lo que me interesa acentuar es que esta "violacion" de la soberania y sus consecuentes efectos sobre el ejercicio del gobierno pueden ser el resultado de procesos de construccion de acuerdos y convenciones entre actores gubernamentales y actores externos de caracter oficial.

Este aspecto es de suma importancia ya que, sin desconocer que en una perspectiva realista hay actores de poder que violan efectivamente (por la imposicion, la fuerza o la amenaza) la soberania de otros Estados, existen nuevos factores de riesgo que exigen la cooperacion y la reestructuracion de ciertos aspectos de la funcion de gobierno (Badie: 2000). Sin embargo, el punto de debate es sobre el nivel aceptable de perdida de autonomia y control a nivel nacional, y sobre quien va a pagar los costos asociados a estos cambios en la funcion de gobierno. En el momento actual, el balance es desfavorable para los PRA, en funcion de su posicion en la estructura asimetrica de poder de la CID.

A continuacion exploro como estos cambios en la estructuracion de la funcion de gobierno estan vinculados al debate y al proceso de democratizacion del regimen politico de Egipto.

3. El caso de la transicion a la democracia en Egipto

3.1. Debate sobre la reforma del sistema politico

Segun la Constitucion Politica promulgada en 1971, Egipto es un "Estado socialista democratico", en el que los individuos son iguales ante la ley, Se permite la libertad de asociacion, de organizacion, el derecho al voto y se declara el multipartidismo. (19)

Algunas fuentes califican a Egipto como un sistema presidencial, mientras que la pagina oficial del gobierno de Egipto declara que es un sistema parlamentario que funciona con el esquema de primer ministro y gabinete, al estilo britanico. (20) Sin embargo, lo caracteristico del sistema politico de Egipto es la supremacia de la institucion presidencial por encima de los otros poderes constitucionales y la concentracion de poderes, incluso legislativos, en esta instancia del gobierno. Por tanto, si se sigue la caracterizacion de Sartori, la forma mas apropiada de definir este sistema es como un sistema semipresidencial con poder dividido a nivel del ejecutivo, en el que la jefatura del Estado esta a cargo del presidente y la direccion del gobierno a cargo de un primer ministro con su gabinete y las mayorias parlamentarias (Sartori: 2001).

Ademas, si se considera el caracter autoritario del funcionamiento de la presidencia con respecto al resto del gobierno y con el apoyo de un partido tradicionalmente mayoritario en el parlamento, el Partido Nacional Democratico (PND), Egipto presenta rasgos de un sistema politico de partido unico semi-autoritario (Sartori: 2002).

A pesar de las garantias constitucionales, incluso aquellas que limitan el ejercicio del gobierno por decreto, Egipto vive desde 1981 bajo la ley de emergencia. Ademas, desde la primera reforma constitucional en 1980, Hosni Mubarak habia sido reelegido cuatro veces presidente y completaba 24 anos en el poder en el ano 2005.

Aunque el presidente Hosni Mubarak promovio y saco adelante un proyecto de reforma de la Constitucion durante el primer semestre del ano 2005 para permitir la participacion en el proceso electoral de grupos politicos opositores a su regimen y realizar las primeras elecciones multipartidistas despues de 24 anos de mandato, el alcance de esta reforma no fue suficiente para permitir elecciones libres, competitivas e imparciales (Khairi: 2006).

Khairi sustenta este argumento senalando que el periodo de 19 dias de campana despues de la aprobacion de la reforma fue insuficiente para los grupos minoritarios, que no tenian acceso a los medios financieros y publicitarios a los que si accedio el gobierno. Ademas, el tope de gasto de campana de 1,7 millones (USD) fue demasiado bajo para darse a conocer a un pais de 72 millones de habitantes, aparte del debate que se presento por el numero de mesas de votacion, que al fin se redujeron de 54.000 a 10.000, lo cual permitio una mejor supervision por parte de los 8.000 jueces electorales. Por ultimo, la composicion final de la Asamblea (parlamento) reflejo continuidad en el regimen, con el 70% para el Partido Nacional Democratico (PND), el 20% para la Hermandad Musulmana (HM) y el restante 10% para grupos minoritarios. Sin embargo, la escasa asistencia a las urnas, de solo 23%, mostro la falta de confianza de los votantes en este proceso electoral y la falta de representatividad de esta Asamblea (Khairi: 2006, 4).

Otros elementos que indican el estado actual del sistema politico de Egipto son la exclusion politica y social de las mujeres, las restricciones a la participacion politica de las organizaciones de la sociedad civil y los bajos indices de participacion electoral. (21)

Para comprender la magnitud del debate en torno a la reforma y liberalizacion del sistema politico en Egipto, se pueden tomar como referencia los aspectos que definen un indice de libertad politica y de democracia: derecho al voto, elecciones libres y transparentes, acceso a cargos publicos a traves de elecciones, participacion electoral, competencia electoral y campanas multipartidistas, libertad para la formacion de partidos politicos y la representacion politica. (22)

Por supuesto, estos aspectos estan relacionados con los rasgos semanticos que definen el concepto de democracia segun los principales exponentes de los estudios de transicion y consolidacion democratica: existencia de un marco constitucional que defina las reglas de acceso al poder, universalidad del voto, candidaturas libres, competencia electoral, sistema de partidos con distancia ideologica, ejercicio de la oposicion, alternancia en el poder, responsabilidad politica del gobierno frente al electorado, division de poderes a nivel gubernamental, libertad de expresion, libertad de asociacion, libertad sindical, libertad de prensa y existencia de fuentes alternativas de informacion. (23)

Por tanto, la reforma politica en Egipto sigue siendo una exigencia de diferentes sectores, especialmente sectores opositores al regimen y afines al concepto de democracia liberal moderna, tal como se acaba de presentar. En este nivel, el debate sobre la reforma politica se concentra en la reforma del sistema electoral y del sistema de partidos para democratizar el acceso al poder gubernamental.

La agenda de la reforma en Egipto, estrechamente vinculada con el proceso de reforma en el mundo arabe, se puede resumir como sigue: terminar con el estado de emergencia, reformar el sistema de partidos y permitir la formacion de nuevos partidos politicos, reformar el sistema electoral y dar garantias a la oposicion, reformar la Constitucion con la participacion de la oposicion, garantizar la independencia del poder judicial y del legislativo, aumentar los poderes del parlamento y reducir los del presidente, garantizar la libertad de asociacion, establecer el respeto de los derechos humanos segun convenciones internacionales, permitir la creacion de nuevos medios de comunicacion y cadenas de television independientes, garantizar la libertad de expresion, avanzar en la descentralizacion del Estado, fortalecer la sociedad civil, empoderar a las comunidades locales y garantizar mecanismos de participacion para las mujeres y los grupos minoritarios (Declaration d'Alexandrie; IDEA: 2005; Khairi: 2006; NED: 2006).

Una vez expuesto el estado actual del debate en torno a la reforma politica y transicion a la democracia en Egipto, es necesario establecer con claridad como influyen en este debate las dinamicas de la CID.

3.2. Seguridad, democracia, desarrollo y ayuda externa

El efecto de las dinamicas de la CID sobre el debate de la transicion a la democracia en Egipto consiste en desplazar el acento de las cuestiones macro, como la reforma del sistema electoral y del sistema de partidos, o la apertura de canales para la participacion de grupos excluidos (mujeres) y de la sociedad civil en general, hacia cuestiones de participacion politica y gobernanza local. Este desplazamiento hacia cuestiones de apertura politica a nivel local es posible cuando el debate sobre la transicion politica se vincula con el problema del desarrollo nacional y con cuestiones de seguridad regional e internacional, en la perspectiva tanto de los Estados Unidos como de las OIA.

Es interesante notar que despues de la firma del Tratado de Paz con Israel (1979), las principales fuentes de financiamiento para el desarrollo economico de Egipto han sido la inversion extranjera directa y los recursos de CID. Una razon fundamental es que Egipto es uno de los "estados estrategicos" con los que Estados Unidos ha buscado y sigue buscando fortalecer sus relaciones de cooperacion bilateral, en relacion con sus intereses globales en el Medio Oriente y la necesidad de mantener la estabilidad politica en esta region (USAID: 2006a).

Para el gobierno de los Estados Unidos, la politica de seguridad nacional esta completamente ligada a la politica de ayuda al desarrollo (CBO: 1994, NED: 2006, DOS-USAID: 2006). En este sentido se formula el plan estrategico que define las directrices de su politica exterior. Es de resaltar que el documento base para el diseno de este plan interinstitucional que cobija tanto al Departamento de Estado como a la Agencia de Cooperacion Internacional de los Estados Unidos (USAID) (24) es la politica de seguridad nacional (DOS-USAID: 2006, White House: 2006).

El marco de planeacion estrategica de estas agencias esta definido por siete objetivos institucionales: "(1) Lograr la paz y la seguridad; (2) Gobernar justa y democraticamente; (3) Invertir en la gente; (4) Promover el crecimiento economico y la prosperidad; (5) Ofrecer ayuda humanitaria; (6) Promover el entendimiento global; y (7) Fortalecer las capacidades consulares y administrativas" (DOS-USAID: 2006, 5).

Desde el punto de vista de la USAID, una forma de llevar a cabo la mision de buscar la libertad en todo el mundo "para el beneficio del pueblo Americano" es trabajar con un concepto de "diplomacia transformacional", para apoyar esfuerzos individuales y colectivos de busqueda de la democracia. Por tanto, en este momento no existe una clara diferencia entre los intereses de seguridad nacional, las estrategias de desarrollo y los ideales democraticos, y la promocion del desarrollo se convierte en el principal mecanismo para "combatir la pobreza y establecer los fundamentos para la prosperidad economica, los derechos humanos y la democracia" (DOS-USAID: 2006, 5).

El objetivo 2 de la estrategia se refiere al gobierno justo y democratico, cuyos componentes son: "El imperio de la ley y los derechos humanos, el buen gobierno, la competencia politica, la construccion de consensos y [el fortalecimiento] de la sociedad civil" (DOS-US-AID: 2006, 10).

Este objetivo y sus componentes aparecen relacionados con algunos de los 9 puntos de agenda de la politica de seguridad nacional. Principalmente: liderar y defender aspiraciones de dignidad humana (punto 1), expandir el circulo del desarrollo abriendo las sociedades y construyendo la infraestructura de la democracia (punto 6), desarrollar agendas para la accion cooperativa con otros centros principales del poder global (punto 7) y aprovechar las oportunidades y enfrentar los retos de la globalizacion (punto 9) (White House: 2006, DOS-USAID: 2006, 11).

El papel sobresaliente de los aspectos economicos en la estrategia de la promocion de la democracia en este plan es evidente cuando se considera la estrategia regional para el Medio Oriente, en su aspecto de reforma democratica y economica. Resulta evidente alli que la vision de la politica exterior de los Estados Unidos es que las reformas economicas son prioritarias para alcanzar la reforma politica. Por supuesto, esto se integra con intereses comerciales estrategicos de los Estados Unidos en la region (DOS-USAID: 2006, 50 y ss.).

La USAID implementa estos lineamientos institucionales en Egipto a traves de la financiacion de diferentes proyectos de desarrollo que, disenados dentro de este marco normativo, buscan promover los procesos de descentralizacion y el empoderamiento de las comunidades locales y, por esta via, promover la construccion de la democracia. El programa de "democracia y gobernanza" ha recibido uno de los mayores montos de financiamiento durante 14 anos en Egipto (Finkel et al.: 2006, 22, 56).

A partir de un primer enfoque hacia la participacion y la descentralizacion en los anos 80 y 90 que se concentro en el trabajo con las burocracias del nivel central y regional, en 1999 esta agencia dio un giro para buscar mejores alternativas de gestion de los recursos locales, que termino en el proyecto de formacion de un grupo consultivo de colaboracion para los servicios basados en la comunidad (CCLS). (25) Este proyecto se implemento entre los anos 2001 y 2004, y fue el proyecto lider de la USAID para mejorar la gestion de recursos y el acceso a servicios a traves de la participacion politica local, la descentralizacion y el mejoramiento de la gobernanza local (PNUD: 2004, 153 y ss.).

Esta orientacion se mantiene en el Plan Estrategico de la USAID para Egipto 2000-2009. Uno de los objetivos fundamentales de este plan es el fortalecimiento de la democracia y la gobernanza. Es interesante notar que la estrategia asociada a este objetivo es fortalecer los procesos de participacion politica a nivel local y fomentar el mejoramiento de los mecanismos de gobernanza, lo cual implica el empoderamiento politico de las comunidades locales. Hay que recordar que en la perspectiva de la "diplomacia transformacional", el trabajo a favor de la democratizacion de los sistemas politicos se puede desarrollar ya sea a nivel macro-estructural o a nivel de individuos y comunidades favorables a este marco politico (USAID: 2004 y 2006b).

Lo que demuestra este primer analisis es que el problema de la transicion a la democracia en Egipto hace parte de una agenda de cooperacion bilateral fuertemente estructurada en torno a los intereses estrategicos de los Estados Unidos en la region. Sin embargo, la posicion de este pais sigue siendo ambigua en torno a la democratizacion del sistema politico de Egipto en lo que toca a aspectos macro-estructurales, y su intervencion se ha centrado mas en impulsar los procesos de apertura democratica a nivel local en el marco de proyectos especificos de desarrollo local.

En la perspectiva de las agencias multilaterales, el problema de la liberalizacion del sistema politico esta vinculado al consenso internacional en torno al concepto de desarrollo humano y el papel que alli juegan los aspectos de libertad politica, el fortalecimiento de las instituciones publicas y el fortalecimiento politico de la sociedad civil y los actores locales. Esta relacion entre el modelo de desarrollo que se impulsa desde las OIA y la liberalizacion del sistema politico es evidente en los informes de desarrollo humano para Egipto de los anos 2004 y 2005, y en los proyectos que implementa el Banco Mundial en este pais.

El tema del informe de 2004 es la relacion entre la descentralizacion politica y administrativa y el desarrollo, lo que se conceptualiza como "descentralizacion administrativa enfocada al desarrollo". El aspecto central aqui es la relacion entre descentralizacion y el empoderamiento de las comunidades locales para la participacion politica en los procesos de toma de decisiones, gobierno, construccion de pactos de desarrollo y rendicion de cuentas a nivel local. El objetivo que se plantea es disenar "una agenda de desarrollo basada en el empoderamiento local", empoderamiento que esta estrechamente vinculado con procesos de reforma politica que permitan la participacion local (PNUD: 2004).

A partir de este primer paso, el informe para el ano 2005 profundiza en los aspectos politicos que implica este enfoque de descentralizacion y desarrollo. Se plantea entonces que el empoderamiento politico de las comunidades locales requiere un nuevo contrato social que "articule los conceptos de derechos ciudadanos y obligaciones ciudadanas" y que termine en la construccion de una nueva perspectiva de la libertad politica y civil basada en: una nueva carta de derechos ciudadanos; reforma a la administracion de justicia y reestructuracion de las relaciones entre el Estado y los ciudadanos a traves de la reforma administrativa y organizacional de las instituciones publicas; reforma del sistema politico y descentralizacion administrativa (PNUD: 2005, vii, 7, 47-48).

Los aspectos especificos de esta propuesta son: fortalecimiento de las alianzas con el sector privado y estimulo a su participacion en la economia en lo que tiene que ver con la inversion; generacion de empleo y provision de servicios publicos; reduccion de costos para el Estado a traves de los procesos de descentralizacion de la autoridad y la responsabilidad fiscal; e "incentivos para incrementar la participacion politica y social". En sintesis, segun este informe, si Egipto quiere hacer frente a los desafios del siglo XXI, este nuevo contrato social es necesario y debe estar basado en "las libertades y los derechos politicos" (PNUD: 2005, vii, 46).

El enfoque del PNUD influye sobre la orientacion normativa del debate sobre el proceso de reforma politica en Egipto cuando vincula los proyectos que financia con mecanismos de descentralizacion politica y administrativa y con el empoderamiento politico de las comunidades dirigido a generar cambios en los procesos de gobierno local. Tambien orienta normativamente este debate cuando logra que el gobierno egipcio adopte el indice de desarrollo humano, incluido el componente que mide la evolucion de la participacion politica, como instrumento de medicion del proceso de desarrollo en Egipto, (26) es decir, logra posicionar un enfoque practico en el que la reforma politica esta directamente conectada con el desarrollo nacional.

Por su parte, el Banco Mundial desarrolla en Egipto varios proyectos desde el enfoque del DBC/DDC. Estos proyectos son: los proyectos de fondo social, el proyecto de iniciativa de proteccion social, el proyecto de poblacion, el proyecto de desarrollo rural de Sohag y los proyectos I y 11 de manejo de recursos en Matrouh (BM: 2006).

La evaluacion general de estos proyectos, en terminos de su efecto sobre los procesos de gobierno a nivel local y el fomento de la participacion politica y el empoderamiento de las comunidades beneficiarias, son proyectos que se han integrado a las formas de gobierno y fortalecido las estructuras tradicionales de este a nivel departamental (governorates). Solo el proyecto de Sohag se ha implementado con una base institucional descentralizada en la cual la participacion politica de las comunidades locales es fundamental. Sin embargo, la recomendacion general es que la intervencion del Banco Mundial en Egipto debe enmarcarse en los procesos de descentralizacion politica y administrativa que requiere este pais. Por la magnitud de su papel, se recomienda que el BM afecte y dinamice este proceso de descentralizacion (BM: 2006, 35).

En este aspecto, la evaluacion indica: "El Banco parece haber usado su ventaja comparativa para lograr tanto participacion a nivel comunitario como cambios en el nivel mas alto de politica, aunque es cuestionable si el Banco ha presionado lo suficiente, o defendido con suficiencia la descentralizacion" (BM: 2006, 17).

Una nota interesante es que se espera que estos proyectos aporten al cumplimiento de metas de desarrollo relacionadas con los ODM. Aqui aparece de nuevo la orientacion normativa de los procesos de gobierno local en el diseno tecnico de los procesos de planeacion estrategica para el desarrollo. (27)

Por supuesto, como ocurrio en America Latina en la decada de los 80 y en Europa del Este en los 90, en Egipto la discusion en torno al desarrollo humano, con acentos en los requerimientos de reforma politica tanto a nivel nacional como a nivel local, el fortalecimiento de la participacion politica de las bases y de la sociedad civil, la construccion de capital social y el fortalecimiento de las instituciones publicas en terminos de confianza y legitimidad, surgen en paralelo o una vez se ha puesto en marcha un programa de reforma economica en terminos de la ortodoxia neoliberal (BM: 2000 y 2005, Gonzalez: 2005, MOP: 2006).

La cuestion fundamental que esto plantea, y que ha sido un punto importante del debate tanto economico como politico de la ultima decada, es la relacion entre libertad economica y libertad politica. Puesto en terminos del debate en el mundo arabe, es la cuestion de la validez y la relevancia de los valores democraticos universales en relacion con los valores de una democracia al estilo del Islam, y los riesgos que puede comportar tal relacion para el desarrollo economico, social y politico en la region (Friedman: 1998, Dethier el al.: 1999, Brumberg: 2002, Plattner: 2002, Fitoussi: 2004).

Conclusiones

El analisis de distintos tipos de documentacion institucional, tanto de agencias bilaterales y multilaterales de cooperacion como de instituciones publicas y de organismos sociales en Egipto, permite establecer la determinacion normativa de distintos proyectos y programas publicos que buscan promover el proceso de transicion democratica en Egipto con los marcos normativos de los donantes que ofrecen los recursos para financiar estos proyectos en el marco de politica de ayuda al desarrollo.

La constatacion del vinculo entre las orientaciones normativas de los donantes respecto a problemas de seguridad, democracia y desarrollo con los contenidos que se priorizan en los proyectos o programas de desarrollo que se financian con recursos de cooperacion internacional, y que incluyen el problema de la transicion, constituye la base para plantear que este mecanismo permite la intervencion de agentes externos (agentes de la cooperacion internacional) en la determinacion de la funcion de gobierno en los paises receptores de ayuda (PRA).

Sin embargo, dadas las limitaciones en la disponibilidad de otro tipo de informacion empirica, esta constatacion se mantiene en el plano normativo, es decir, en la medida en que aun no se evalua la politica de desarrollo construida en Egipto en relacion con estos enfoques de los problemas de seguridad, democracia y desarrollo, ni tampoco los proyectos particulares de desarrollo financiados con recursos de cooperacion internacional, no es posible derivar conclusiones respecto al efecto practico de estos elementos normativos en terminos de cambio en el diseno politico institucional en Egipto o de transformacion de las relaciones politicas cotidianas como parte del proceso de transicion a la democracia.

Como parte de las tendencias multilaterales de la CID, el caso de Egipto ejemplifica como los cambios en el concepto de desarrollo afectan la construccion de la agenda politica nacional. En Egipto, el debate en torno a la reforma politica va a trascender el ambito estrictamente politico y se va a vincular con la discusion frente al modelo de desarrollo, es decir, el debate en torno a la reforma y la transicion a la democracia se va a desarrollar en dos niveles fundamentales.

Por una parte, en el nivel macro-estructural, en el que se discuten aspectos como la reforma del sistema electoral, del sistema de partidos y la participacion de las mujeres y de las organizaciones de la sociedad civil en el sistema politico. Por otra parte, el debate se vincula con la agenda internacional del desarrollo humano (ODM) y se plantean cuestiones como la participacion efectiva de las comunidades en los procesos de toma de decisiones, rendicion de cuentas y formulacion de politica a nivel local, es decir, con mecanismos de gobernanza local.

A diferencia del papel que ha jugado la CID en otras regiones como America Latina o Europa del Este, en el mundo arabe y particularmente en el caso de Egipto, la CID no ha funcionado como un factor externo fuerte que presione los procesos de transicion a la democracia en los niveles macro-estructurales, y solo recientemente se empiezan a vincular en esta region los recursos de ayuda externa con los procesos de liberalizacion del sistema politico, en estrecho vinculo con los procesos de cambio de modelo de desarrollo y liberalizacion de la economia. Sin embargo, funcionando desde un marco normativo acordado a nivel internacional, los cooperantes internacionales se han concentrado en promover los procesos de democratizacion de las relaciones politicas a nivel local, impulsando procesos de participacion y gobernanza local.

En la perspectiva de los canales bilaterales, Estados Unidos liga sus estrategias de cooperacion internacional con su agenda de seguridad nacional y estructura las relaciones de cooperacion bilateral con Egipto dentro de un marco institucional en el que se integran seguridad, desarrollo y democracia, y a partir del cual se fomentan los procesos de transicion a la democracia con base, aunque no exclusivamente, en programas y proyectos de desarrollo local.

Sin embargo, en la medida en que el control de factores de riesgo e inestabilidad a traves de mecanismos politicos de gobierno no exige necesariamente apelar a la democracia, Estados Unidos se ha mostrado ambiguo frente a la posibilidad de presionar con mas decision para acelerar el procesos de transicion politica en Egipto en el marco de sus relaciones bilaterales de cooperacion.

Estados Unidos ha mostrado esta ambiguedad en otras regiones y en otros momentos de la historia, por ejemplo en America Latina, cuando ofrecio su apoyo a regimenes autoritarios que pusieron en vilo el funcionamiento de las garantias politicas democraticas; pero logro con ello generar, parcialmente y en breves periodos, ambientes politicos adecuados a su agenda economica y de seguridad (Boeninger: 1997, Pinter: 2005).

En este marco se puede interpretar el apoyo ofrecido por Estados Unidos a Hosni Mubarak. El caso de Egipto ejemplifica entonces como el marco normativo y los valores que representa la democracia, los cuales podria compartir gran parte de la humanidad, corren el riesgo de instrumentalizarse cuando se vinculan con intereses estrategicos de seguridad nacional o con ciertas agendas economicas.

Estos son los rasgos generales que definen un mecanismo que integra dinamicas de gobernanza global, estrechamente vinculadas con la construccion de la agenda de seguridad internacional, con procesos de gobierno a nivel nacional. Este mecanismo permite, ademas, definir efectos potenciales de la intervencion de cooperantes internacionales sobre la funcion de gobierno a nivel nacional en los PRA.

Queda, sin embargo, pendiente la tarea de evaluar el proceso de implementacion institucional de estos enfoques normativos para determinar los efectos practicos, sea en terminos de cambio institucional o sea en terminos de transformacion de las practicas y relaciones politicas cotidianas, en el marco del proceso de transicion a la democracia en Egipto.

Articulo recibido 22/07/2007

Evaluacion par externo 10/05/2008

Evaluacion par interno 26/04/2008

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ALEXANDER GONZALEZ CHAVARRIA

alexandergonzalezch@gmail.com

(1) La categoria amplia de paises receptores de ayuda oficial para el desarrollo se subdivide en paises en vias de desarrollo (PVD: America Latina, Caribe, Asia, Pacifico y Oriente Medio), paises en transicion (PT: Europa del Este) y paises altamente endeudados (PAE: Africa). Ver DAC: 2006.

(2) El argumento central de este ensayo se aplica a cualquier proceso de gobierno interno de un PRA que dependa de recursos de ayuda al desarrollo para su financiacion e implementacion.

(3) Existen avances en la evaluacion de los proyectos del Banco Mundial, pero no constituyen informacion suficiente que permita generalizar en relacion con estos impactos politicos en d nivel practico. Ver infra, p. 24.

(4) Tambien se requiere presentar las principales caracteristicas del concepto de democracia, que por orden en la exposicion y relevancia aparecen en la siguiente seccion.

(5) Un aspecto importante de la definicion de la globalizacion segun Giddens (1999b).

(6) En este momento ya existe acuerdo en torno a que estos actores no son solo gubernamentales.

(7) Presentacion del CSGG (sigla por las iniciales en ingles). Ver http://www.lsc.ac.uk/ Depts/global/

(8) Ver un analisis critico en Lamy: 2001.

(9) En este sentido es ilustrativo el analisis de Frankel: 2003.

(10) Despues de la caida del Muro en el ano 1989, estos paises entraron como una categoria especifica en la clasificacion de la OCDE, y se convirtieron en una de las regiones hacia las que se dirigieron prioritariamente los flujos de ayuda en los anos 90. Para un analisis especifico del papo! de las OLA en los paises en transicion, ver Przeworski: 1995. Para un analisis general de la relacion entre ayuda externa y transicion a la democracia, ver Pinto-Duschinsky: 1997.

(11) En este sentido, ver el analisis de las relaciones entre CID y formulacion de la politica publica para grupos indigenas y afro-colombianos en Colombia, en Garcia: 2006.

(12) Las otras fuentes son la inversion extranjera directa (IED), la participacion en las dinamicas de comercio regional y global y los recursos tributarios.

(13) Las principales cumbres y conferencias internacionales que llevan a la construccion c institucionalizacion de este marco de desarrollo son: Cumbre de Copenhague (ONU, 1995); Declaracion del Milenio (ONU, 2000); Conferencia de Monterrey (ONU, 2002); Cumbre de Johannesburgo (ONU, 2002) y Declaracion de Paris (DAC, 2006). La bibliografia completa de los antecedentes de la Cumbre de Copenhague se puede consultar en ONU: 1995, 30 y ss.

(14) Eriksson: 2001; Declaracion de Paris. Es interesante notar que a partir de este principio se ha estructurado un nuevo canal de cooperacion, que es la cooperacion Sur-Sur. Ver ACCI: 2005.

(15) Ver BM: 2005.

(16) Krasner: 2001, 16 y ss. Esta logica tambien se podria comprender en terminos de Parsons como expectativas frente al rol (1966).

(17) Krasner: 2001, 43-66. Para este autor, el conjunto de "mecanismos dc compromiso" esta formado por las convenciones, los contratos, la dominacion y la imposicion. Lo que hace la diferencia es el grado de fuerza y amenaza requerido en cada caso para obligar el cumplimiento de los acuerdos. El mecanismo mas debil son las convenciones.

(18) El papel dc las OLA en el diseno institucional de los Estados latinoamericanos a parar de los anos 60 se analiza en Montufar: 2002.

(19) Ver www.presidency.gov.cg

(20) Ver www.cabinet.gov.cg

(21) IDEA: 2005, NED: 2006. Se puede encontrar en la pagina de IDEA (www.idca.int) toda la informacion sobre resultados y participacion electoral en Egipto durante los ultimos 25 anos.

(22) Dethier et al.: 1999, PNUD: 2004, 78-89. Desafortunadamente no hay datos consolidados para establecer cuantitativamente el estado actual de la democracia en Egipto. 111

(23) Diamond & Plattner: 1996, Huntington: 1996, Linz & Stepan: 1996, Schmitter & Karl 1996, Diamond et al.: 1997, Nohlen: 1998, Lipjhart: 2000 y Offc: 2004.

(24) Por las iniciales en ingles.

(25) Por las iniciales en ingles.

(26) Este componente del indice de desarrollo se llama "participacion en el desarrollo". Actualmente, el unico aspecto politico que es medido de este componente es la participacion electoral, que para el ano 2002 era de 42,4% para las elecciones locales y de 24% para la Asamblea Popular en el ano 2000 (PNUD: 2005).

(27) En este sentido, ver el reporte del Ministerio de Plancacion y Desarrollo sobre los ODM en Egipto (MOP & ONU: 2004).
Tabla 1. Flujos de AOD--Egipto

Rubro                     2003   2004   2005
                                                    Cinco principales
                                                     donantes de AOD
                                                     (prom. 04-05 *)

                           987   1456    926   Estados Unidos   750
Flujos netos AOD *         89%    82%    78%   Union Europea    224
Ayuda bilateral           1,2%   1,9%   1,0%   Francia          146
Ayuda neta / PIB                               Alemania         139
Flujos privados netos *   1058   2193   2443   Japon            113

* Millones de dolares. Tomado de DAC, 2006
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Title Annotation:II. Relaciones internacionales
Author:Gonzalez Chavarria, Alexander
Publication:Revista Desafios
Date:Jan 1, 2008
Words:13476
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