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Control fiscal territorial. Diagnostico y perspectivas *.

RESUMEN

En este documento se presentan los resultados del proyecto de investigacion "Propuesta de mejoramiento al control fiscal territorial", desarrollado por la Universidad del Rosario con el apoyo de la Agencia Tecnica de Cooperacion Alemana (GTZ). Se presentan brevemente el diagnostico y la identificacion de los principales problemas del sistema de control fiscal territorial en el primer nivel (Contraloria General de la Republica, contralorias departamentales, distritales y municipales), ofreciendo un panorama general del funcionamiento y la distribucion de competencias entre los diferentes organos de control fiscal. El documento se encuentra estructurado asi: 1) introduccion y marco constitucional del sistema del control fiscal, 2) distribucion de competencias entre organos de control fiscal, 3) desarrollo del control fiscal a la luz de la jurisprudencia, 4) control fiscal territorial, 5) calidad del control fiscal territorial, y 6) propuestas de reforma y conclusiones.

Dentro de las propuestas analizadas en este proyecto se encuentran la despolitizacion en la eleccion de los funcionarios encargados de efectuar el control fiscal a nivel territorial, la financiacion para realizar dicho control con fuente en recursos propios de las entidades territoriales, la implementacion de mecanismos de agrupacion de organos de control para lograr economias de escala, y la integracion del control fiscal territorial con el control de segundo nivel mediante la aplicacion de un mecanismo de subsidiariedad en el ejercicio del control por parte de la Contraloria General de la Republica, y el mejoramiento en los sistemas de informacion, indicadores y evaluacion aplicados por las contralorias territoriales.

Palabras clave: control fiscal territorial, contralorias territoriales, Contraloria General de la Republica, finanzas publicas.

ABSTRACT

This document contains the research results of the territorial fiscal control improvement proposal project, developed by Rosario University with the support by the German Technical Cooperation Agency (GTZ). In short, it analyzes and identifies the principal problems of the Colombian territorial fiscal control system on the first level, (Contraloria General de la Republica Office, Departmental, Municipal and District Controller Offices) offering a general view of the performance and the distribution of responsibilities between the different fiscal control bodies. The document is structured as follows: 1) introduction and constitutional scheme of the fiscal control system, 2) a description of the distribution of responsibilities between the different fiscal control bodies, 3) The development of territorial fiscal control with reference to jurisprudence, 4) territorial fiscal control, 5) quality of territorial fiscal control and 6) reform proposals and conclusions.

Among the proposals analyzed in this project we have, the depoliticization on the election of the employees in charge of territorial fiscal control, the financing necessary to realize that control, sourced from territorial entities own resources and the achievement of economies of scale thought the merging of control bodies; Another proposal involves the integration of territorial fiscal control with the second level control by means of the application of support mechanism to the control function exercise by Contraloria General de la Republica Office, and a improvement of information systems, indicators and evaluations applied by territorial controller offices.

Key words: Territorial fiscal control, territorial controller offices, Contraloria General de la Republica, public finances.

INTRODUCCION

En este articulo se presentan sinteticamente los resultados del proyecto de investigacion "Propuesta de mejoramiento al control fiscal territorial", desarrollado por la Universidad del Rosario con el apoyo financiero de la Agencia Tecnica de Cooperacion Alemana (GTZ). Se presentan brevemente el diagnostico y la identificacion de los principales problemas del sistema de control fiscal territorial de primer nivel -Contraloria General de la Republica (CGR), contralorias departamentales, distritales y municipales-, y segundo nivel -Auditoria General de la Republica (AGR)-, ofreciendo un panorama general del funcionamiento y la distribucion de competencias entre los diferentes organos de control fiscal.

En la investigacion se aborda el control fiscal territorial en Colombia desde diferentes opticas, y a partir de un diagnostico se elabora una propuesta concertada y participativa de mejoramiento sobre los niveles mencionados que lo ejercen. La hipotesis de la cual parte la investigacion es la siguiente: el mejoramiento y la optimizacion de la eficiencia y eficacia del control fiscal territorial es un elemento clave para recuperar y fortalecer la confianza ciudadana respecto a la rendicion de cuentas de las autoridades locales y la transparencia de la gestion de los recursos publicos y su destino efectivo en la satisfaccion de las necesidades sociales a cargo del Estado, lo cual constituye requisito indispensable para el fortalecimiento y la legitimacion de la democracia local, y el mejoramiento del proceso de descentralizacion territorial.

Dentro de las propuestas analizadas en este proyecto se encuentran la despolitizacion en la eleccion de los funcionarios encargados de efectuar el control fiscal a nivel territorial, la financiacion para realizar dicho control con fuente en recursos propios de las entidades territoriales, la implementacion de mecanismos de agrupacion de organos de control para lograr economias de escala, y la integracion del control fiscal territorial con el control de segundo nivel mediante la aplicacion de un mecanismo de subsidiariedad en el ejercicio del control por parte de la Contraloria General de la Republica, y el mejoramiento en los sistemas de informacion, indicadores y evaluacion aplicados por las contralorias territoriales.

El sentido analitico del siguiente articulo consiste en profundizar en el diagnostico y la conceptualizacion del sistema de control fiscal establecido en la Constitucion; establecer las fortalezas y debilidades de su regulacion legal; analizar el impacto normativo del desarrollo jurisprudencial sobre la regulacion legal, y analizar la practica del control fiscal por parte de los organos de control fiscal competentes.

PROBLEMA

El problema que abordo la investigacion se planteo a traves del siguiente interrogante: ?como hacer del control fiscal un instrumento de fortalecimiento de la democracia local?

El mejoramiento y la optimizacion de la eficiencia y eficacia del control fiscal territorial es elemento clave para recuperar o fortalecer la confianza ciudadana en la rendicion de cuentas de las autoridades locales sobre la eficiencia y transparencia en la gestion de los recursos publicos y su destino efectivo a la satisfaccion de las finalidades sociales del Estado a su cargo, lo cual constituye requisito indispensable para el fortalecimiento y la legitimacion de la democracia local.

En este sentido, las premisas que orientaron la investigacion fueron las siguientes:

a. Es necesario contar con un control fiscal territorial efectivo para garantizar la materializacion de los fines sociales del Estado cuyo cumplimiento corresponde al nivel territorial.

b. El fortalecimiento del control fiscal local es parte necesaria en la profundizacion y mejoramiento del proceso de descentralizacion territorial.

c. Mejorar el control fiscal territorial exige complementar el control de segundo nivel con un mecanismo de subsidiariedad en el ejercicio del control por parte de la CGR.

METODOLOGIA

La investigacion se desarrollo mediante la aplicacion de la siguiente metodologia:

a. Investigacion previa: la etapa de investigacion previa permitio determinar el estado actual del problema de investigacion y profundizar en el diagnostico y la sistematizacion del diseno institucional y funcional del control fiscal territorial; su impacto sobre la cobertura, transparencia, eficiencia y eficacia en el cumplimiento de su mision constitucional y legal.

b. Sistematizacion: en esta etapa se realizo el analisis critico de la estructura organica y de la distribucion de competencias entre los organos de distintos niveles de gobierno para concluir con un analisis de la distancia que se percibe entre la teoria implicita en la normatividad y su aplicacion en la practica.

c. Resultados: a traves del analisis y la descripcion de los datos se obtuvieron los resultados que permiten mostrar, de manera global, como se encuentra la calidad del control fiscal en Colombia.

d. Propuesta de reforma: presentacion de la propuesta de reforma del diseno institucional y de competencias del control fiscal actual.

1. DESARROLLO LEGAL DEL CONTROL FISCAL TERRITORIAL A LA LUZ DE LA JURISPRUDENCIA

La Constitucion de 1991 amplio de manera significativa el espectro del control fiscal en el pais al establecer que la vigilancia fiscal se ejercera, no solamente sobre las entidades publicas, sino tambien sobre los particulares que manejen fondos o bienes de la Nacion y de las entidades territoriales (CP, arts. 267 y 272). Asi se establece el principio de universalidad de la vigilancia fiscal al determinar que alli donde haya un bien o recurso publico, llegara el control fiscal, sin tener en cuenta la naturaleza publica o privada de la persona juridica o natural que lo administre. Este principio, desarrollado por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-167 de 1995, preciso que en relacion con el articulo 267, especificamente sobre la competencia de la CGR, de llevar a cabo el control fiscal de la administracion, debe entenderse en su mas amplia acepcion, es decir referido tanto a las tres ramas del poder publico como a cualquier entidad de derecho publico, y a los particulares que manejan fondos o bienes de la Nacion, que garanticen al Estado la conservacion y adecuado rendimiento de los bienes e ingresos de la Nacion; asi pues donde quiera que haya bienes o ingresos publicos, debera estar presente en la fiscalizacion, el ente superior de control. (1)

No obstante lo anterior, han surgido interrogantes respecto del alcance del control fiscal cuando los recursos manejados tienen un caracter mixto, es decir, que a estos pertenece una cuota del sector publico y otra del privado o solidario, aspectos que son desarrollados en detalle mas adelante.

La interpretacion legal y jurisprudencial de la universalidad del control fiscal ha conducido a un complejo entramado de distribucion de competencias entre los distintos organos de control fiscal, generan- do conflictos y duplicacion de funciones, presentondose diversos criterios de distribucion del contral, asi: nivel u orden de gobierno del sujeto vigilado, naturaleza juridica del sujeto vigilado, y naturaleza de los recursos administrados; criterios cuya aplicacion ha repercutido en la ampliacion del alcance del contral fiscal ejercido.

En este marco conceptual, la expresion "control fiscal territorial", comprende la vigilancia fiscal de la totalidad de los recursos de las entidades territoriales, independientemente del organo de control fiscal que la ejerza. En consecuencia, el analisis abarca el control fiscal ejercido por las contralorias departamentales, distritales y municipales, y la Contraloria General de la Republica (CGR) sobre los recursos de las entidades territoriales, asi como el ejercido por la Auditoria General de la Republica sobre los recursos entregados a las contralorias para el cumplimiento de su mision fiscalizadora.

1.1. Evolucion de la distribucion de competencias entre organos de control fiscal

El primer criterio adoptado para distribuir competencias entre los distintos organos de control fiscal es el caracter organico: el orden territorial o nivel de gobierno del organismo que administra el recurso o bien publico, establecido en el articulo 272 de la Constitucion Politica, el cual dispone que "la vigilancia de la gestion fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorias, corresponde a estas y se ejercera en forma posterior y selectiva. La de los municipios incumbe a las contralorias departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de contralorias municipales". A su vez, el articulo 65 de la Ley 42 de 1993 reafirma este criterio de distribucion de competencias entre los distintos organos de control fiscal cuando dispone que "las contralorias departamentales, distritales y municipales realizan la vigilancia de la gestion fiscal en su jurisdiccion de acuerdo a los principios, sistemas y procedimientos establecidos en la presente Ley".

Adicionalmente la ley determino, a manera de excepcion, que las contralorias territoriales ejercerian la vigilancia fiscal sobre las entidades y los organismos que integran la administracion en el respectivo ente territorial de su jurisdiccion, segun lo establecido en el articulo 3 de la Ley 42 de 1993.

Las diversas normas analizadas integran los pronunciamientos de la Corte Constitucional respecto de la competencia concurrente y prevalente de la CGR para la vigilancia de los recursos transferidos a las entidades territoriales por parte de la nacion, pertenecientes ai Regimen General de Participaciones (anteriormente situado fiscal y participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de la nacion) y las regalias. Situacion que ademas de generar duplicidad en el control, y con ello el desgaste administrativo y financiero del Estado en su conjunto, se presta para la evasion de responsabilidades cuando un organo de control se escuda en la competencia del otro sobre los mismos recursos para excusar su negligencia u omision. (2)

En la actualidad, la distribucion de competencias entre los organos de control fiscal obedece a un sistema mixto que combina la pertenencia del sujeto vigilado a determinado orden territorial con la proveniencia de los recursos publicos que vana ser vigilados, el cual, a su vez, ha generado nuevos conflictos de competencias entre la CGR y las contralorias territoriales.

1.1.1. Recentralizacion del control fiscal

De manera contraria al objetivo de descentralizacion de funciones en las entidades territoriales y el fortalecimiento de su autonomia, el estudio muestra que se ha presentado una tendencia hacia la recentralizacion y concentracion de la funcion publica de control fiscal en la Contraloria General de la Republica que coincide con una propension hacia la recentralizacion del gasto publico sugerida por el Acto Legislativo No. 1 de 2001.

En este sentido, el Acto Legislativo No. 1 de 2001 reformatorio de los articulos 356 y 357 de la Constitucion, y su desarrollo en el articulo 89 de la Ley 715 del mismo ano, establecio que el control, el seguimiento y la verificacion del uso legal de los recursos del Sistema General de Participaciones es responsabilidad de la Contraloria General de la Republica, y que para tal fin esta definira con las contralorias territoriales un sistema de vigilancia especial de estos recursos. Con base en esta disposicion, la CGR ha extendido la interpretacion de su competencia para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades publicas del orden nacional y territorial (CP, art. 268, num. 12), y es asi como mediante la Resolucion Organica No. 5678 de 2005 establece un sistema especial de vigilancia que contempla las metodologias aplicables para el ejercicio del control fiscal por parte de las contralorias territoriales, invadiendo, en nuestro criterio, la autonomia de estas para prescribir los metodos y la forma como deben rendir cuentas los responsables del erario e indicar los criterios de evaluacion financiera, operativa y de resultados que deberan seguirse, segun remision del articulo 272 de la Constitucion al numeral primero del articulo 268 ibidem.

El reconocimiento de una competencia propia de la CGR y, adicionalmente, con caracter prevalente sobre los recursos de transferencias de la nacion, concreta una clara limitacion de la autonomia de las entidades territoriales prevista en el articulo 287 de la Constitucion, en primer lugar, porque alli se consagra en cabeza de los municipios, departamentos y distritos, el derecho de "participar en las rentas nacionales", razon por la cual esta lejos de corresponder al concepto de "transferencia" la concesion graciosa de un auxilio a voluntad de la nacion propio del regimen constitucional anterior; las participaciones son verdaderos recursos propios que se deducen de un derecho constitucionalmente consagrado.

Adicionalmente, se viene gestando un proceso de marchitamiento de las contralorias territoriales en materia de recursos y competencias reflejado en la Ley 617 de 2000, y en la propuesta de eliminacion de dichos organos territoriales de control fiscal en el referendo de 2003, que aunque sin efecto, amenaza con hacerlas irrelevantes, lo cual conlleva al debilitamiento de la democracia local que tanto depende de una adecuada rendicion de cuentas respaldada en una evaluacion independiente que permita y promueva un verdadero control social participativo.

Otro de los problemas abordado en detalle dentro de la investigacion fue el expuesto por la Corte Constitucional, en el cual se considero que el criterio organico para la distribucion de competencias entre las CGR y las contralorias territoriales debia complementarse con el criterio del origen de los recursos que deben ser vigilados. (3) La Sentencia C-403 de 1999 concreto los efectos juridicos de la clasificacion entre recursos endogenos y recursos exogenos establecida en la Sentencia C-127 de 1995, para ampliar la competencia de la CGR a la vigilancia de los recursos de transferencia del presupuesto de la nacion a las entidades territoriales.

1.1.2. Cobertura del control fiscal territorial

Mediante Sentencia C-219 de 1997, la Corte manifesto que "para que se mantenga vigente la garantia de la autonomia territorial, se requiere que al menos una porcion razonable de los recursos de las entidades territoriales puedan ser administrados libremente. De otra forma, seria imposible hablar de autonomia y estariamos frente a la figura de vaciamiento de contenido de esta garantia constitucional". Para verificar este postulado, se cuantificaron los recursos exogenos y endogenos de los departamentos y los municipios, concluyendose que entre los anos 2000 y 2003, las transferencias de recursos de la nacion a los municipios pasaron de representar el 57% de los ingresos totales a participar con 65%. En consecuencia, las contralorias departamentales y las municipales tenian competencia exclusiva, en este ultimo ano, sobre solamente el 35% de los recursos, y las demas correspondian de manera prevalente a la vigilancia de la CGR, asi les correspondiera una competencia residual concurrente. Los resultados se pueden consultar en la tabla 1.

La participacion de los recursos exogenos en el total de los ingresos representa el 63%, excluyendo a Bogota, ya que en esta ultima alcanzan apenas el 21%. La competencia del control fiscal territorial abarca, entonces, el 53% del total de los ingresos, cuando se incluye a la capital de la republica que se asemeja a un departamento por disposicion del Decreto 1421 de 1993. Los resultados se pueden consultar en la tabla 2.

Aunque la competencia territorial es significativa, no deja de preocupar que casi dos terceras partes de los recursos de municipios y departamentos, excluida Bogota, estan sujetos al control prevalente de la CGR, con desmedro de la autonomia de las respectivas entidades territoriales.

1.1.3. El conflicto segun el caracter mixto, publico-privado, del capital del sujeto de control

Gracias al principio de universalidad, se dio el punto de partida para que los particulares que administren recursos o bienes publicos se clasificaran como sujetos de control fiscal, en principio de la Contraloria perteneciente al orden territorial que haya realizado el respectivo aporte.

La vigilancia fiscal de entidades privadas ha suscitado dos clases de conflictos de competencia: en primer lugar, el referido a la naturaleza del recurso publico vigilado, y en segundo lugar, respecto del alcance del control fiscal cuando la entidad privada maneja recursos tanto de origen publico como privado, como el caso de las empresas de economia mixta, fundaciones y cooperativas creadas con recursos publicos, las empresas de servicios publicos domiciliarios, asi como de entidades enteramente privadas que administran contribuciones parafiscales y tasas con destinacion especifica.

En consecuencia, son sujetos del control fiscal por parte de las contralorias las empresas de servicios publicos domiciliarios de caracter mixto; asi mismo, la ley ratifica que el control fiscal no se limitara a los bienes aportados sino que se ejercera igualmente sobre los actos y contratos que versen sobre los bienes aportados, es decir, sobre la empresa en si y no exclusivamente sobre el monto de los aportes, posicion que ademas ha sido planteada por la Corte Constitucional en Sentencia C-1191 de 2000, al declarar inexequible el articulo 37 del Decreto Ley 266 de 2000 que pretendia reducir la intervencion de las contralorias al examen de los documentos que al final de cada ejercicio social la empresa coloca a disposicion de los accionistas, en los terminos que se establecen en el Codigo de Comercio para la aprobacion de los estados financieros.

1.1.4. Regimen aplicable a las entidades privadas que administran recursos parafiscales

Los recursos parafiscales son aquellos gravamenes que con caracter obligatorio establecidos por la ley, afectan a un determinado grupo social o economico y se utilizan en beneficio del propio sector, cuya administracion debe hacerse en la forma prevista por la ley que los crea, ya sea por entidades publicas o particulares.

El articulo 28 de la Ley 42 de 1993, en desarrollo del articulo 267 superior, encomendo la vigilancia de las entidades privadas que administren recursos parafiscales a las contralorias. Es el caso de las Cajas de Compensacion respecto de las cuales en Sentencia 1375 de 2002, el Consejo de Estado aclaro que manejaban recursos parafiscales por lo que su control fiscal estaba a cargo de la Contraloria General de la Republica y de las contralorias departamental, distrital o municipal, en el respectivo nivel territorial. Respecto de la naturaleza parafiscal de los recursos de la seguridad social el pronunciamiento estuvo a cargo de la Corte Constitucional mediante Sentencia C-655 de 2003 con motivo de la exclusion de los recursos de las entidades prestadoras de salud (EPS) del pago de la cuota de control fiscal habida cuenta de que por mandato del articulo 48 de la Constitucion dichos recursos parafiscales no podrian ser empleados a uso distinto al de la seguridad social. (4)

1.1.5. Regimen aplicable a entidades privadas que cumplen una funcion publica remunerada con una tasa

Son sujetos de control fiscal los particulares que perciben recursos en ejercicio de una funcion publica por habilitacion del Estado. Si bien el ejercicio de tal funcion no modifica la naturaleza privada de las personas juridicas, es claro que cuando utilizan tales atribuciones ocupan el lugar de la autoridad estatal, con sus obligaciones, deberes y prerrogativas, entre ellas, el sometimiento al control fiscal cuando sus recursos provienen del ejercicio de una funcion de caracter de publico, como en el caso de las Camaras de Comercio segun pronunciamiento de la Corte Constitucional en Sentencia C-167 de 1995.

Respecto a las notarias es de anotar que ejercen una funcion publica, al dar fe publica de las actuaciones privadas y custodiar el protocolo respectivo por habilitacion de la ley, para lo cual cobran tasas, segun la actuacion especifica de la cual se trate, asi lo corrobora un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. (5)

No obstante, la sala concluye que "Los ingresos de las notarias provenientes del ejercicio de la funcion publica, esto es, de la retribucion que pagan los usuarios de acuerdo con las tarifas oficiales, no constituyen fondos publicos, porque la ley no les otorga este caracter ni ingresan al Presupuesto General de la Nacion'' (6), con lo que se crea un nicho de recursos fruto de la soberania fiscal del Estado sustraidos del control fiscal. Es tal vez la unica excepcion al principio de universalidad del control fiscal.

1.2. Control fiscal de segundo nivel: Auditoria General de la Republica (7)

La Auditoria General de la Republica es un organo de control fiscal de segundo nivel creado por la Ley en atencion al articulo 274 de la Constitucion. En el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, la determinacion de crear la figura del auditor se fundo en un diagnostico negativo generado no solo por los grandes casos de corrupcion y politizacion que afectaron a las contralorias, sino, tambien, por la falta de resultados en el control a la defraudacion del patrimonio publico.

La creacion del auditor obedecio, entonces, a un diagnostico negativo sobre el sistema de control fiscal entonces existente que identifico la necesidad de establecer un "control al control" como paso previo para devolverle credibilidad, legitimidad y confiabilidad al ejercicio de esta tan importante funcion para la democracia.

1.2.1. Evolucion institucional

No obstante la claridad del mandato constitudonal, la Auditoria General de la Republica (AGR) fue creada como entidad autonoma solamente en el ano 2000, cuando inicialmente fue reglamentada por los articulos 62 a 64 de la Ley 42 de 1993; la Auditoria se concibio como un apendice de la Contraloria General de la Republica y opero asi en virtud de lo dispuesto por los aruculos 81 a 89 y 108 de la Ley 106 de 1993 relativa a la organizacion y funcionamiento de la Contraloria General de la Republica. De acuerdo con esa normatividad, el auditor pertenecia a la entidad vigilada y sus recursos constituian una seccion dentro del presupuesto general de sujeto sometido a su control.

La Auditoria General de la Republica, pese a todos los tropiezos e inconvenientes, logra su conformacion como organo de control fiscal independiente a mediados de 1999, cuando se le doto de la autonomia requerida para el adecuado y cabal ejercicio de sus funciones. Casi un ano despues, con la Sentencia C-1339 de 2000, se hizo explicito su papel en el contexto del sistema de control fiscal colombiano, destacando su caracter de "control fiscal de segundo nivel" por lo que no se restringio a la vigilancia de la gestion fiscal de la Contraloria General de la Republica sino que se incorporo a las contralorias territoriales acatando el espiritu de la norma constitucional.

En sintesis, a pesar de que la figura del auditor ante la Contraloria General de la Republica fue creada en 1991, y que en 1993 se doto a ese despacho del personal requerido para el cumplimiento de sus funciones, solo a partir del aho 2000 se le otorgaron las garantias requeridas para realizar una efectiva vigilancia sobre la gestion fiscal de los organismos de control fiscal (autonomia juridica, presupuestal y administrativa). Dichas atribuaones y funciones se desprenden del texto de los articulos 4, 5, 17 del Decreto Ley 272 de 2000.

1.2.2. Sistema de evaluacion integral de las contralorias (SEISA)

El Sistema de Evaluacion de Instituciones Superiores de Auditoria (SEISA) es un sistema integral de evaluacion de las contralorias orientado a su certificacion con base en criterios tecnicos objetivos y procesos auditores eficientes atenidos a estandares internacionales.

El SEISA esta compuesto de seis subsistemas interrelacionados que permiten el control fiscal integral de las contralorias, y generan los indicadores y las calificaciones necesarios para el proceso de certificacion ordenado en el articulo 17, numeral 7 del Decreto Ley 272 de 2000, asi: i) Subsistema de metodologias para el control financiero, de regularidad y de gestion de los procesos financieros, fiscales y de participacion ciudadana; ii) subsistema de metodologias para la evaluacion de la calidad del proceso auditor; iii) subsistema de metodologias para la auditoria de los procesos macrofiscales; iv) subsistema de rendicion de cuentas en linea vinculado al sistema de informacion del Sistema de Control Fiscal colombiano de la AGR; v) subsistema de diagnostico funcional y misional; vi) subsistema de control fiscal prudencial.

El conjunto de metodologias SEISA --de irnplementarse y retroalimentarse con la experiencia de su aplicacion- podria constituirse en un instrumento potenciador de la transformacion del ejercicio del control fiscal en Colombia, trascendiendo la cultura formalista todavia no superada para converurse en un control fiscal orientado a resultados sustanciales y adecuado a estandares intemacionales al servicio de la materializacion del Estado social de derecho entre los colombianos. El control al control, metodica y autonomamente ejercido reduce, si no elimina, la practica de negociar los hallazgos y procesos de responsabilidad fiscal que tanto desprestigio le ha ocasionado al sistema de control fiscal.

1.2.3. Debilidades y amenazas institucionales

Si bien la AGR, en su complejo recorrido institucional, ha adquirido en los afias recientes independencia institucional y autonomia para el ejercicio de sus funciones en gran medida gracias a la interpretacion mediante reiteradas sentencias de la Corte Constitucional, subsisten debilidades institucionales estructurales y retrocesos jurisprudenciales que tienden a limitar su efectividade induso su relevancia dentro del sistema de control fiscal, que son las siguientes:

1.2.3. l. Periodo constitucional

Por una parte, el periodo constitucional de dos anos del auditor es extremadamente limitado para concretar una gestion, maxime que la Ley 270 de 1996, al establecer las funciones de la Sala Plena del Consejo de Estado, prohibio su reeleccion. (8) Ello debilita el control fiscal ejercido sobre contralores con periodos de cuatro anos que ven pasar durante su ejercicio a tres auditores distintos, en razon de los terminos de los periodos.

1.2.3.2. Control fiscal reciproco

Mediante Sentencia C-1176 de 2004, la Corte Constitucional dictamino que la Contraloria General de la Republica tiene la competencia constitucional para ejercer el control fiscal sobre la Auditoria General, generando un inconveniente control mutuo que crea incentivos contrarios a la independencia que debe caracterizar el ejercicio de las funciones de control fiscal de segundo nivel. La Corte Constitucional determino que con el control mutuo no limitaba la autonomia de la AGR y aplico, sin atencion a su particular posicion dentro del sistema de control fiscal, la clausula general de competencia del articulo 267 constitucional a la CGR. La recuperacion de la autonomia de este organo de control fiscal de segundo nivel solo podra lograrse mediante reforma constitucional.

Con todo, no debe olvidarse que el articulo 268 de la Constitucion le confiere al contralor general la potestad de "exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspension inmediata de funcionarios mientras culminen las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios", y de igual forma, en los procesos auditores los funcionarios de la Contraloria podran acceder, incluso estando vigente la reserva del sumario, a los procesos en su contra que adelante la AGR, lo cual genera entre ambos entidades confiictos de interes e inconvenientes que terminaran por minar la calidad del control fiscal, su autonomia y hasta su transparencia.

1.2.3.3. Posible limitacion del alcance de sus funciones

En sentencia C-1776 de 2004, se abrio nuevamente el debate constitucional sobre las funciones de la AGR lo cual puede llevar a que en el futuro se limite la integralidad del control fiscal que hoy ejerce la AGR, circunscribiendolo al control financiero de caracter numerico legal, es decir, excluyendo la posibilidod de ejercer un control de gestion y de resultados de las contralorias. Ello, no obstante la claridad del texto del numeral 7 del articulo 17 del Decreto Ley 272 de 2000 y de los demas normas que establecen sus competencias y funciones, declaradas todos exequibles por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1339 de 2000.

1.3. Auditorias privadas

El articulo 267 de la Constitucion autoriza a la ley para permitir que la funcion publica de control fiscal sea contratada, en casos especiales, con empresas privadas colombianas, previo concurso de meritos y con concepto previo del Consejo de Estado.

Por la via del primer ordinal de este articulo, el control fiscal podria ser delegado en cabeza de empresas colombianas, casi sin limitacion alguna, como consecuencia de la limitacion de recursos impuesta a las contralorias territoriales por la Ley 617 de 2000.

Como se desprende de los articulos 32 a 34 de la Ley 42 de 1993, la contratacion privada del control fiscal solamente abarca el ejercicio auditor como quiera que la deduccion de la responsabilidad fiscal permanece en todo tiempo en cabeza de las contralorias. De igual forma, se preve que las contralorias pueden, en cualquier tiempo, retomar la vigilancia de la gestion fiscal y solicitar la presentacion periodica de informes a los vigilados. Estamos, por consiguiente, en la figura de la delegacion, razon por la cual, la vigilancia de la gestion y los resultados de estas contrataciones compete a la AGR. En consecuencia, esta entidad podria incluir las empresas privadas que se llegaren a contratar para ejercer funciones de control fiscal, en sus planes de auditoria.

2. RESULTADOS--CONTROL FISCAL TERRITORIAL

2.1. Principales caracteristicas

A nivel territorial Colombia cuenta con 67 contralorias, de las cuales 32 son departamentales, 30 son municipales, 4 son distritales y la Contraloria General de la Republica.

Las principales caracteristicas de las contralorias que se tendran en cuenta a continuacion son: i) la categorizacion municipal, distrital y departamental para determinar el numero de contralorias dentro de cada categoria. Esta categoria se encuentra sustentada por la Ley 617 de 2000, que dicta normas tendientes a fortalecer la descentralizacion y se dictan normas para la racionalizacion del gasto publico Nacional; y ii) la clasificacion de las contralorias por cuartiles de presupuesto.

En relacion con la categorizacion territorial, para el ano 2003 el mayor numero de contralorias departamentales se encontraba en los departamentos de cuarta categoria. Esto significa que el 31% de las contralorias departamentales se encuentran en los departamentos mas pobres, mientras que tan solo el 6% se encuentran en los departamentos mas ricos o con mayores ingresos corrientes de libre destinacion anuales o mayor poblacion. Esto puede explicar, en parte, el mal funcionamiento de algunas contralorias, lo cual nos lleva apensar que la mejor medida no es la supresion sino la reubicacion de ellas en el territorio nacional, agrupando en regiones para aprovechar economias de escala.

Para los municipios y distritos se puede determinar que el mayor numero de contralorias municipales y distritales se encuentran en los municipios y distritos de primera y segunda categoria. Ello se debe, en gran medida, a la aplicacion de la Ley 617 de 2000 que establecio requisitos de recursos y poblacion para que un municipio pudiera contar con una contraloria, lo que significo la eliminacion de unas 125 desde la sancion de la Ley. En la actualidad, tan solo el 2,9% de las contralorias municipales y distritales se encuentran en los municipios y distritos mas pobres o con menores ingresos corrientes de libre destinacion anuales o menor poblacion, mientras que el 73% se encuentran en los municipios y distritos mas ricos (en este caso se tuvieron en cuenta la primera y segunda categoria).

La situacion de las contralorias municipales, distritales y departamentales es diferente, ya que las primeras se ubican en mayor proporcion en las primeras categorias, mientras que para las departamentales se ubican en mayor proporcion en las ultimas categorias. Sin embargo, dadas estas caracteristicas se puede afirmar que la mejor medida a tomar no es la supresion de las contralorias sino una reubicacion y mayor control sobre estas.

2.2. Presupuesto por cuartiles

Con base en el Informe de Resultados 2003-2005 de la Auditoria General de la Republica se obtuvieron los presupuestos de cada una de las contralorias para los anos 2000, 2001, 2002 y 2003, y se clasificaron por cuartiles, es decir, se divide el total de las contralorias en cuatro grupos con el fin de determinar el 25% de las contralorias con los presupuestos mas altos. Este procedimiento se realizo por separado para las contralorias municipales, por un lado, y para las contralorias departamentales y distritales, (9) por el otro.

2.2.1. Contralorias municipales

Se puede identificar una disminucion del presupuesto total en terminos corrientes, pasando de $77.011.148 miles en el 2000 a $53.804.319 miles en el 2003. La variacion porcentual del presupuesto total es negativa a lo largo del periodo, y la variacion mas significativa es la del 2000 al 2001, equivalente a -22,4% debido, probablemente, a la Ley 617 de 2000 de racionalizacion del gasto publico. Finalmente, para el aho 2003 la variacion fue de -3% del total del presupuesto de las contralorias municipales (Tabla 5, Anexo).

Es evidente la gran diferencia respecto al presupuesto promedio del cuartil mas alto de las contralorias municipales, reflejando la gran desigualdad de presupuesto y, por tanto, la diferencia en los informes de gestion y resultados de cada una de ellas. Para los demas cuartiles la desviacion estandar es menor, y a lo largo del periodo tiende a disminuir, a excepcion del segundo cuartil, debido en parte al ajuste de gasto que debieron hacer estas contralorias desde la Ley 617 de 2000.

La tabla 5 muestra la variacion porcentual de la media y desviacion estandar para cada uno de los cuartiles. Se puede observar que en terminos generales, el presupuesto viene disminuyendo; por ejempio, en el ano 2002 el presupuestom del cuartil IV disminuyo en un 8,2%, sin embargo, la variacion para el alo 2003 fue de un incremento del 11,8% lo que refleja, posiblemente, cambios en la composicion del presupuesto, especialmente en la de gastos, donde se ha visto incumplimiento de la Ley 617 de 2000. Esta situacion tambien se presenta para el ano 2003 en los demas cuartiles.

La variacion porcentual en la desviacion estandar no ha disminuido en todos los cuartiles, lo que quiere decir que la diferencia de presupuestos respecto a su valor promedio por cuartil no ha disminuido. Para el cuartil dos la variacion porcentual para el 2001 aumento en un 22,3%, mientras que para el 2003 fue de 11,8%. Esto refleja que la desigualdaa de presupuesto de las contralorias municipales para este cuartil no ha disminuido, mientras que para el cuartil mas bajo si se ha disminuido la diferencia de presupuesto llegando a -12,1% en el 2003. Finalmente, se puede concluir que para el cuartil mas bajo si se han logrado reducciones de la desigualdad mientras que en cuartil mas alto la desigualdad es cada vez mayor.

2.2.2. Contralorias departamentales y distritales

Para el ano 2001 el presupuesto total de las contralorias departamentales y distritales disminuyo 11,2%, para el 2002 disminuyo 23,3%, y para el 2003 disminuyo 5% (tabla 7, Anexo).

En el caso de las contralorias departamentales y distritales, los presupuestos promedio de todos los cuartiles en el periodo 2000-2003 han disminuido. Igual que las contralorias municipales, el cuartil mas alto es el que presenta la mayor desviacion estandar, reflejando asi mayor desigualdad entre las contralorias pertenecientes a este grupo. Esta desigualdad se debe a valores extremos en el presupuesto de algunas contralorias. La desviacion estandar ha disminuido de un ano a otro, por ejemplo, en el 2000 la desviacion era de $4.204.827 (miles) y en el 2003 era de $3.803.747 (miles). Para los demas cuartiles la desviacion estandar tambien tiende a disminuir por la misma razon de la racionalizacion del gasto generando asi una menor desigualdad de presupuestos en las contralorias.

En terminos de variacion porcentual podemos observar que para todos los cuartiles el presupuesto promedio ha disminuido. El cuartil que registro la tasa de crecimiento mas negativa para el ano 2003 fue el segundo con una variacion de -9,7%, siguiendole el primer cuartil con una variacion de -7,5% en el mismo ano.

La tasa de crecimiento de la desviacion estandar para los dos primeros ano en todos los cuartiles fue negativa, lo que indica una reducdon en la desigualdad de los presupuestos. No obstante, esta tendencia cambia para el 2003 y la desigualdad se incrementa mas en los cuartiles mas altos que en los mas bajos (tabla 6).

2.3. Analisis del presupuesto de las contralorias

El analisis del presupuesto en terminos reales busca determinar en que medida el presupuesto de las contralorias ha disminuido. En primera instancia se analizaron los presupuestos de todas las contralorias municipales y los de todas las contralorias departamentales y distritales, y a continuacion se analizo la media o el promedio de presupuesto de cada uno de los cuartiles para las contralorias municipales y departamentales. Este andlisis no se realizo en miles de pesos corrientes, como se venia realizando, sino en miles de pesos constantes del ano 1998. La metodologia que se aplica es la deflactacion de las series a traves del Indice de Precios al Consumidor (IPC) con base diciembre de 1998, que registra el Departamento Administrativo Nacional de Estadistica (DANE).

2.3.1. Contralorias municipales

Para el periodo 2000-2003, en terminos reales el presupuesto disminuyo con una variacion porcentual del 2002 al 2003 del -8,9%. Teniendo en cuenta dicha variacion se puede decir que el presupuesto total de las contralorias municipales se ha reducido aproximadamente en un 50%, lo que lleva apensar que esto se debe a la racionalizacion del gasto que impuso la Ley 617 de 2000 y que afecta directamente al presupuesto (tabla 7).

La reduccion del presupuesto para todos los cuartiles es evidente, y si se compara el ano 2000 con el 2003 la reduccion del presupuesto promedio esta por encima del 20% en todos los niveles, observandose una mayor reduccion en el cuartil mas alto de presupuesto (-38%). Esto muestra el gran esfuerzo que estan llevando a cabo las contralorias por reducir sus presupuestos, especificamente los gastos como lo dice la Ley 617 de 2000. Adicionalmente, hay que tener en cuenta los planes de mejoramiento que estan llevando a cabo cada una de ellas para aumentar la eficiencia, eficacia, cobertura y calidad.

2.3.2. Contralorias departamentales y distritales

De igual forma, las contralorias departamentales y distritales tambien han reducido su presupuesto total, en terminos reales, a lo largo del periodo. La variacion negativa es cada vez menor debido a que el proceso de ajuste del presupuesto mejora a medida que las contralorias manejan mejor sus recursos. La variacion del ano 2000 ai ano 2003 es aproximadamente del 40%, lo que muestra el gran esfuerzo tambien a nivel departamental y Distrital por cumplir la Ley 617 de 2000 (tabla 8).

En cuanto a la disminuciOn del presupuesto por cuartiles se encontro que la variaciOn porcentual 2000-2003 de todos los cuartiles se encuentra alrededor del 40 y 50%; mostrando mayor reduccion en los cuartiles III y IV, con 50,1% y 47.2% respectivamente.

3. RESULTADOS--CALIDAD DEL CONTROL FISCAL TERRITORIAL

3.1. Contralorias territoriales

Existen otras caracteristicas que son importantes para la elaboraciOn de los indicadores de gestion de las contralorias territoriales. Las variables que se tuvieron en cuenta son: presupuesto, numero de funcionarios, numero de funcionarios administrativos y misionales, numero de funcionarios nivel profesional, entidades vigiladas, total de quejas y denuncias tramitadas, numero de quejas y denuncias radicadas durante el periodo, numero de auditorias ejecutadas, numero de procesos de responsabilidad fiscal y total procesos de responsabilidad fiscal con fallo.

3.1.1. Indicadores promedio de todas las contralorias

Para este analisis se obtuvieron los resultados de aplicar los indicadores de cada una de las contralorias. Sin embargo, estos resultados pueden verse sesgados por falta de informacion de las contralorias en algunas variables para algunos anos. No obstante, las conclusiones son interesantes y se aproximan a la realidad actual.

3.1.1.1. Contralorias municipales

En las contralorias municipales el porcentaje de funcionarios misionales dedicados a desarrollar procesos fiscales o de auditoria es favorable y constante durante todo el periodo, esto significa que el porcentaje restante corresponde a labores administrativas, aspecto importante en el mejoramiento de las contralorias. El nivel de profesionalismo en promedio es muy bajo todavia y debe mejorarse para los siguientes anos. La eficacia en el tramite de quejas y denuncias es del 100%, lo que genera gran confianza por parte de los ciudadanos para el control fiscal participativo. El costo promedio por funcionario ha disminuido del 2002 al 2003 como se vera en la tabla 9:

El porcentaje de entidades auditadas por funcionario misional no es el optimo debido al gran numero de funcionarios en esa area. El numero promedio de procesos de responsabilidad fiscal por funcionario es satisfactorio, aunque en el ultimo ano se redujo de 14,5 procesos a 10,7 procesos.

3.1.1.2. Contralorias departamentales y distritales

Los indicadores de estas contralorias son muy similares a los anteriores, por ejemplo, se encontro que el porcentaje de funcionarios misionales para el 2003 fue de 65,4%, cifra bastante satisfactoria si se tienen en cuenta otros indicadores de labores fiscales y auditoria. El numero de entidades auditadas por funcionario misional ha aumentado desde el 2000 de 3,84 entidades en ese ano a 8,77 en el 2003. El porcentaje de profesionalismo continua siendo bajo, aunque de esta forma se justifica la disminucion del costo promedio por funcionario.

La disminucion del costo promedio por ente vigilado disminuyo significativamente de $158.406 en el 2002 a $19.134 en el 2003, tal vez por la racionalizacion de gastos que se viene ejecutando con la Ley 617 de 2000. La participacion ciudadana no se ha dejado a un lado y es por esto que, aunque no es el mayor porcentaje, el 89,7% de eficacia en el tramite de quejas y denuncias refleja el fuerte compromiso de las contralorias con la ciudadania.

En terminos generales, la presencia de las contralorias en el territorio genera confianza en los resultados y en el control que cada una de ellas practica a las entidades que vigila, y aunque existen algunos errores por corregir, la solucion no es eliminarlas sino pensar en planes de mejoramiento que superen los indicadores actuales y los resultados hasta ahora obtenidos, reforzar la planta de personal y capacitarlos de acuerdo con las funciones establecidas.

Por tanto, una alternativa de solucion se orienta hacia una reforma administrativa en las contralorias, mas no en su eliminacion, dado que son las unicas entidades que tienen un control directo sobre los procesos de responsabilidad fiscal y de auditoria.

3.1.2. Debilidades y fortalezas--Contralorias territoriales

La siguiente inforrnacion describe un conjunto de situaciones, fortalezas y debilidades encontradas en la mayoria de las contralorias, que pueden darse en algunos casos al mismo tiempo o en otros en contralorias especificas.

Las debilidades y fortalezas mas comunes de las contralorias son:

3.1.2.1. Fortalezas

* Existencia de planes para lograr mayor cobertura y profundidad en los ejercicios de control, y el avance del proceso de saneamiento contable.

* Existe una fuerte tendencia hacia el desarrollo de actividades relacionadas con la promocion y aplicacion de los mecanismos de participacion ciudadana para atender las diferentes quejas, denuncias y derechos de peticion interpuestos por la ciudadania y relacionadas con la gestion de las entidades publicas y la prestacion de los servicios a su cargo. Sin embargo, esta actividad hasta ahora es solo una tendencia que esta comenzado y que todavia presenta muchas fallas.

* Se busca que los procesos de responsabilidad fiscal que se desarrollan en la entidad cumplan los terminos y las garantias procesales contemplados en la Ley 610 de 2000.

* Dentro de los planes de mejoramiento se encuentran: rendicion de la cuenta, apropiado sistema de archivo de la informacion, disminucion de contratacion de servicios personales y organizacion parcial de la base de datos de los procesos de responsabilidad fiscal y jurisdiccion coactiva.

* Implementacion de metodologias para evaluar cada uno de los sistemas fiscales.

* Buena disponibilidad por parte de las contralorias para atender las recomendaciones de la AGR y el compromiso de adoptar planes de mejoramiento.

* En las contralorias de los primeros cuartiles existe una alta profesionalizacion de la planta de personal, tambien han logrado la certificacion de los procesos y estandarizacion conforme la norma ISO, y se observa un cumplimiento de la normatividad y los limites de contratacion, y cumplimiento en el tramite de quejas y denuncias.

3.1.2.2. Debilidades

* En algunas contralorias se observa la falta de resultados efectivos en el proceso auditor, incumplimiento de obligaciones fiscales, falta de actuacion en los procesos fiscales y no revision de las cuentas recibidas de sus entidades vigiladas.

* Se debe fortalecer el sistema de control interno de las contralorias para implementar la aplicacion de controles que permitan evaluar y monitorear la ejecucion de las funciones y actividades, para garantizar el mejoramiento en los niveles de eficacia, eficiencia y economia en el manejo de los recursos y el desarrollo de su objeto misional.

* Mejorar el grado de profesionalismo en las entidades de tal forma que se llegue a un grado de interdisciplinariedad con el fin

de intercambiar opiniones de alto criterio en materia de ejercicio del control fiscal.

* Algunas contralorias no actuan oportuna y diligentemente ante los hallazgos detectados en el proceso auditor para que se puedan tomar a tiempo medidas correctivas y preventivas.

* Debido a las limitaciones de presupuesto es frecuente el incumplimiento del limite de gasto establecido por la Ley 617 de 2001, asi como incumplimientos en la Ley 610 de 2000 en los procesos de responsabilidad fiscal.

* Incumplimiento parcial de normas y falta de una adecuada planeacion, programacion y ejecucion de la actividad contractual de la entidad.

* Deficiencia en la comunicacion entre las instancias de direccion y control fiscal, y la encargada de tramitar quejas.

* En algunas contralorias existe una improvisadon en la vinculacion de personal por contratos de prestacion de servicios, con alto costo y sin un beneficio efectivo para el trabajo misional.

* En algunas contralorias se presenta desactualizacion en la aplicacion de procedimientos contables de la Contaduria General de la Nacion, y desconocimiento de los procedimientos establecidos en el Estatuto Organico de Presupuesto en esta materia.

* En algunas se incumplen los principios de transparencia y seleccion objetiva de la contratacion administrativa.

* En contralorias departamentales de mayores cuartiles hacen falta mapas de riesgos misionales y mayor seguimiento a las quejas trasladadas a otras entidades.

* La inoportuna atencion de quejas y la falta de motivacion a la ciudadania para participar son caracteristicas de las contralorias departamentales con mayor presupuesto, que todavia no han podido superarse a pesar de los grandes esfuerzos y de la voluntad de la mayoria de las contralorias.

4. PROPUESTA DE REFORMA Y CONCLUSIONES

El objetivo de esta parte final es presentar, a manera de conclusion, los principales problemas identificados en el diagnostico previo que afectan el sistema de control fiscal en Colombia, acompanado de la propuesta de solucion correspondiente. Para llevar a cabo este objetivo, los problemas se clasifican en tres categorias: i) problemas de tipo organico; ii) problemas de tipo funcional, y iii) problemas de gestion administrativa y financiera, cultura organizacional, entre otros. Las soluciones, a su vez, se especifican por el tipo de accion que implicarian: reforma constitucional, legal o reglamentaria y de gestion.

Los problemas, que se muestran resumidos en el siguiente cuadro, y que son ampliamente presentados en el informe final, fueron identificados en la elaboracion del documento, y adicionalmente fueron tenidos en cuenta otros argumentos que respaldan las afirmaciones aqui expuestas.

Recibido: 13 de junio de 2006

Aprobado: 23 de agosto de 2006

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Auditoria General de la Republica, Auditemas, Boletin Informativo de la AGR, No. 3, Bogota D.C., noviembre de 2003.

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Sanchez Torres, Carlos Ariel et al., Hacia el control fiscal que necesita Colombia, 2004, mimeo.

(1) Corte Constitucional, Sentencia C-167 del 20 de abril de 1995, M. P. Fabio Moron Diaz.

(2) Es el caso de la Empresa de Aguas de Cartagena cuando la AGR determino que los recursos nacionales no habian recibido el control debido y la CGR atribuia la competencia a la Contraloria Distrital y esta ultima a la nacional.

(3) Corte Constitucional, Sentencia C-403 de 1999, M. P. Alfredo Beltran Sierra.

(4) Sobre la naturaleza parafiscal de los recursos de la seguridad social, veanse, entre otras, las sentencias C-179 de 1997, M. P. Fabio Moron Diaz; C-183 de 1997, M. P. Jose Gregorio Hernandez Galindo, y SU-480/97, M. P. Alejandro Martinez Caballero.

(5) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto radicacion No. 919 del 24 de octubre de 1996, C. P. Roberto Suarez Franco.

(6) idem.

(7) Elaborado a partir de AGR, Lopez Obregon, Clara, Contribucion a la transparencia de la gestion fiscal gubernamental e Informes de Labores 2003-2005.

(8) Ley 270 de 1996, articulo 35, numeral 9: "Elegir, de tema enviada por la Corte Suprema de Justicia, para periodos de dos anos, al auditor ante la Contraloria General de la Republica o a quien deba reemplazarlo en sus faltas temporales o absolutas, sin que en ningun caso pueda reelegirlo".

(9) No se tiene en cuenta la Contraloria Distrital de Bogota.

Carlos Ariel Sanchez Torres ** Clara Lopez Obregon *** Edilberto Pena Gonzalez **** David Aldana Arevalo *****

* Los resultados del proyecto de investigacion fueron publicados en su totalidad en el texto Control Fiscal Territorial. Fundamentos de reforma, publicado por la Agencia de Cooperacion Tecnica Alemana (GTZ) y la Universidad del Rosario en el ano 2006, en desarrollo del Contrato de prestacion de servicios No. 930 de 2005. Este articulo recoge una sintesis de los principales planteamientos y las discusiones del equipo de trabajo, cuyo objetivo es difundir los productos de los proyectos de investigacion que realizan las lineas de investigacion de la Universidad del Rosario. Agradecemos enviar sus comentarios sobre este articulo al correo electronico: cariel@urosario.edu.co.

** Director del Proyecto de Investigacion.

*** Investigadora principal. Facultad de Jurisprudencia.

**** Profesor auxiliar de carrera academica. Facultad de Jurisprudencia.

***** Joven Investigador. Facultad de Jurisprudencia.
Tabla 1. Recursos exogenos como porcentaje del total de ingresos de
los municipios (sumatoria por departamento)

                  2000   2001   2002   2003
                   (%)    (%)    (%)    (%)

Amazonas            60     68     53     70
Antioquia           39     35     37     47
Arauca              86     80     69     83
Atlantico           55     57     58     65
Bolivar             67     66     69     73
Boyaca              70     70     68     74
Caldas              50     54     52     63
Caqueta             67     67     68     81
Casanare            83     70     67     61
Cauca               69     68     68     79
Cesar               76     75     69     81
Choco               81     83     78     89
Cordoba             77     71     68     87
Cundinamarca        53     54     53     57
Guainia             73     52     50     86
La Guajira          85     77     74     67
Guaviare            78     75     74     76
Huila               73     65     66     78
Magdalena           75     84     80     86
Meta                75     63     65     75
N. de Santander     75     66     69     80
Narino              70     66     71     77
Putumayo            85     81     77     87
Guindio             57     57     64     70
Risaralda           25     33     44     60
San Andres          46     27     43     32
Santander           51     51     55     66
Sucre               83     76     74     87
Tolima              66     65     61     71
Valle               34     34     39     48
Vaupes              92     58     79     88
Vichada             80     91     78     87
Total general       57     55     56     65

Fuente: DNP y calculos propios.

Tabla 2. Recursos exogenos como porcentaje del total de ingresos de
los departa-mentos y Bogota

                   2000   2001   2002   2003
                    (%)    (%)    (%)    (%)

Amazonas             85     90     78     88
Antioquia            38     47     46     37
Arauca               92     88     94     92
Atlantico            37     47     47     45
Bolivar              54     59     61     61
Boyaca               77     75     79     76
Caldas               47     69     69     62
Caqueta              68     81     82     70
Casanare             89     93     70     73
Cauca                68     78     74     76
Cesar                82     87     82     73
Choco                28     29     91     --
Cordoba              64     70     81     72
Cundinamarca         51     50     48     48
Guainia              88     90     90     81
La Guajira           82     83     87     90
Guaviare             66     83     86     67
Huila                77     75     79     81
Magdalena            71     73     77     75
Meta                 70     69     73     71
N. de Santander      72     76     76     81
Narino               82     79     70     71
Putumayo             66     33     81     81
Ouindio              47     56     59     51
Risaralda           64%     69     70     51
San Andres           52     57     42     34
Santander            52     50     75     64
Sucre                80     79     79     73
Tolima               70     62     76     68
Valle                44     53     65     51
Vaupes               84     97     88     92
Vichada              89     85     93     96
Bogota               25     25     32     31
Total                50     54     58     53
Total sin Bogota     60     64     68     63

Fuente: DNP y calculos propios.

Tabla 4. Contralorias municipales y distritales por categoria 2003

Categoria            No. Contralorias

1                           11
2                           14
3                            4
4                            1
6                            1
ESP                          3
Total Contralorias          34

Fuente: DNP

Tabla 3. Contralorias departamentales por categoria 2003

Categoria            No. Contralorias

1                            4
2                            8
3                            8
4                           10
ESP                          2
Total Contralorias          32

Fuente: DNP

Tabla 5. Variacion porcentual media y desviacion estandar del
presupuesto por cuartiles de las contralorias municipales (2000-2003)

                 % Media          % Desviacion estandar

Cuartil    2001    2002   2003    2001    2002    2003

I          -7,7    -5,8    0,3     0,5   -14,1   -12,1
II         -8,8     2,7    2,1    22,3    10,3    11,8
III       -11,6    -8,3    7,5    -5,9   -57,6    10,6
IV        -25,9    -8,2   11,8   -29,4     0,5     9,0

Fuente: Auditoria General de la Republica. Calculo de los autores.

Tabla 6. Variacion porcentual media y desviacion estandar del
presupuesto por cuartiles de las contralorias departamentales y
distritales (2000-2003)

                 % Media         % Desviacion estandar

Cuartil    2001    2002   2003    2001    2002   2003

I         -12,6    -8,4   -7,5   -27,9   -17,5   -0,6
II        -12,5   -15,1   -9.7   -41,3    -2,1    9,4
III       -32,2   -12,7    3,4   -61,7   -29,2   20,5
IV         -3,5   -28,3   -6,3    45,3   -47,3   18,1

Fuente: Auditoria General de la Republica. Calculo de los autores.

Tabla 7. Presupuesto total de las contralorias municipales 2000-2003
(miles de pesos constantes con ano base 1998)

ANO              2000      2001      2002      2003

Presupuesto   648.297   467.493   405.437   369.307
Variacion %       --     -27,9     -13,3      -8,9

Fuente: Auditoria General de la Republica. Calculo de los autores.

Tabla 8. Presupuesto total de las contralorias departamentales y
distritales 2000-2003 (miles de pesos constantes con aoo base 1998)

ANO              2000      2001      2002      2003

Presupuesto   939.569   774.760   555.505   495.488
Variacion %        --     -17,5     -28,3     -10,8

Fuente: Auditoria General de la Republica. Calculo de los autores.

Tabla 9. Datos de los indicadores

Promedio Contralorias Municipales

Indicadores                         2000      2001     2002     2003

Porcentaje de funcionarios
  misionales                         64%       65%      63%      63%
Entidades auditadas por
  funcionario misional               1,5       2,1      3,6      2,8
Promedio de entidades
  auditadas por funcionario          4,7       3,4      2,5      2,5
Profesionalizacion de la
  planta de personal                 26%       32%      39%      34%
Costo promedio por funcionario
  (miles $)                       27.613    39.127   42.218   38.003
Costo promedio por ente          160.378   130.367   95.293   97.970
  vigilado (miles $)
Numero de quejas tramitadas
  por funcionario                    1,8       2,3      3,8      3,0
Eficacia en el tramite de
  quejas y denuncias                115%      100%      97%     109%
Promedio de entidades sujetas
  de vigilancia por
  funcionario misional               1,5       2,1      3,6      2,8
Promedio de procesos de
  responsabilidad fiscal por
  funcionario                        4,8       9,8     14,5     10,7
Porcentaje de procesos               21%       28%      26%      21%
  efectivos
Auditorias ejecutadas por            3,8       4,6      4,6      3,7
  funcionario
Costo promedio de las
  auditorias ejecutadas          113.601    75.420   50.394   64.318

Fuente: Auditoria General de la Republica. Calculo de los autores.

Tabla 10. Datos de los indicadores

Promedio Contralorias Departamentales y Distritales

Indicadores                         2000      2001      2002     2003

Porcentaje de funcionarios
  misionales                       64,6%     63,4%     62,5%    65,4%
Entidades auditadas por
  funcionario misional              3,84      8,06      7,77     8,77
Promedio de entidades auditadas
  por funcionario                    0,8       40,       3,5      0,5
Profesionalizacion de la planta
  de personal                      33,7%   8157,5% ,   33,6%    33,8%
Costo promedio por funcionario    29.586    51.723    53.435   43.313
Costo promedio por ente
  vigilado                        22.874    13.729   158.406   19.134
Numero de quejas tramitadas
  por funcionario                    1,2       1,4       2,0      1,7
Eficacia en el tramite de
  quejas y denuncias              115,6%    210,0%    101,4%    89,7%
Porcentaje de entidades
  auditadas                        38,6%     34,0%    200,7%    52,9%
Promedio de entidades sujetas a
  vigilancia por funcionario
  misional                           3,8       8,1       7,8      8,8
Promedio de procesos de
  responsabilidad fiscal por
  funcionario                        9,1      13,7      16,1     16,0
Porcentaje de procesos
  efectivos                        11,1%     15,4%     22,1%    15,2%
Auditorias ejecutadas por
  funcionario                        2,0       2,6       3,0      4,5
Costo promedio de las
  auditorias ejecutadas           89.573   109.326    60.339   62.784

Fuente: Auditoria General de la Republica. Calculo de los autores.

Resumen de debilidades del Sistema de Control Fiscal

                               Tipo de
Debilidad                      problema    Posible solucion

1. Tendencia                   Politico    Mejoramiento tecnico,
   re-centralizadora del                   administrativo y financiero
   reformismo                              de las contralorias para
   constitucional.                         mejorar la calidad de la
                                           funcion que prestan con
                                           miras a recuperar el respeto
                                           ciudadano.

2. Ausencia de racionalidad    Organico    Fusion de algunas
   en el numero, tamano y                  contralorias territoriales
   calidad de contralorias                 atendiendo a criterios de
   territoriales.                          economias de escala.

3. Falta de autonomia          Organico    Autonomia para el manejo,
   presupuestal, de                        administracion y fijacion de
   independencia politica                  su presupuesto.
   de las contralorias
   territoriales.

4. Problema de suficiencia     Organico    Diseno, previo el estudio
   de recursos y control de                correspondiente, de una
   costos.                                 contraloria modelo que pueda
                                           servir de referente para
                                           realizar comparaciones de
                                           costo-beneficio y determinar
                                           costos reales, tamano y
                                           composicion de una
                                           contraloria modelo o ideal.

5. La ausencia de una          Organico    Disenar un sistema de
   carrera administrativa                  carrera administrativa
   para el auditor fiscal                  independiente propio para el
   gubernamental.                          sistema de control fiscal en
                                           conjunto.

6. Autonomia limitada del      Organico    Ampliar el periodo de
   auditor general: el                     ejercicio de funciones del
   periodo demasiado corto,                auditor general de la
   dos (2) anos; control                   republica a 4 anos.
   fiscal reciproco entre                  Establecer mayores calidades
   AGR y CGR.                              e incorporar el mecanismo de
                                           concurso de meritos al
                                           proceso de eleccion.
                                           Establecer un control fisca1
                                           a la AGR por parte de su
                                           nominador, el Consejo de
                                           Estado.

7. Forma de eleccion de los    Organico    Eleccion de los contralores
   contralores                             debe contemplar la
   territoriales, contralor                realizacion de un concurso
   general de la republica y               de meritos.
   auditor general de la
   republica.                              Hacer mas exigentes los
                                           requisitos de postulacion.

8. Generalizacion del          Funcional   Eliminacion del control
   control excepcional de la               prevalente no previsto en la
   CGR sobre recursos                      Constitucion; reglamentacion
   territoriales por via del               de causales sustanciales
   control prevalente sobre                para el ejercicio del
   las transferencias de la                control excepcional de la
   nacion.                                 CGR y delimitacion clara de
                                           las competencias en cabeza
                                           de cada organo de control
                                           fiscal.

9. Confusion en ejercicio      Funcional   Aclarar interpretacion sobre
   de potestad reglamentada    y de        alcance de potestad
   por parte de la CGR entre   gestion     reglamentaria del contralor,
   expedicion de normas de                 la cual no abarca
   auditoria gubernamental                 competencia para prescribir
   (NAG) para todo el                      metodos y criterios de
   sistema de control fiscal               evaluacion de los
   y prescripcion de                       contralores territoriales.
   metodos, forma de rendir                Establecer un mecanismo
   cuentas de sus vigilados                concertado, por ejemplo, un
   y criterios para la                     cuerpo consultor del
   evaluacion financiera,                  contralor general con
   operativa y de resultados               participacion de los
   en ejercicio de sus                     diferentes integrantes del
   funciones.                              sistema de control fiscal,
                                           para el analisis,
                                           elaboracion y discusion de
                                           recomendaciones tipo Basilea
                                           para la supervision bancaria
                                           para la adopcion de normas
                                           de auditoria gubernamental
                                           y definiciones tecnicas,
                                           etc., con enfoque
                                           internacional.

10. Control interno de         Funcional   Integracion del control
    baja calidad y                         intemo al sistema de control
    desarticulado del                      fiscal, con excepcion del
    control fiscal.                        control interno
                                           disciplinario, bajo la
                                           orbita del poder
                                           reglamentario del contralor
                                           general, quien debera
                                           atenerse al mandato legal
                                           sobre la materia.
                                           Paralelamente, el principio
                                           de la responsabilidad de la
                                           entidad ejecutora referente
                                           al cumplimiento del control
                                           interno en la entidad
                                           publica, no se debe violar.

11. Dispersion y variedad de   Funcional   Expedicion y actualizacion
    metodologias de control    y de        de normas de auditoria
    fiscal y ausencia de un    gestion     gubernamental en una
    lenguaje comun.                        resolucion especializada de
                                           facil consulta y
                                           conocimiento (lenguaje
                                           comun).

                                           Elaboracion de metodologias
                                           proforma para el control
                                           fiscal territorial por parte
                                           de la CGR a titulo de
                                           colaboracion tecnica, las
                                           cuales serian adoptadas
                                           formalmente y adaptadas a
                                           las circunstancias propias
                                           por las contralorias
                                           territoriales que lo
                                           requieran. Dicha asistencia
                                           tecnica contaria con la
                                           aceptacion generalizada de
                                           las contralorias menos
                                           desarrolladas que carecen de
                                           los medios y, muchas veces,
                                           de los conocimientos
                                           tecnicos y juridicos en la
                                           profundidad debida, para el
                                           desarrollo de guias de
                                           auditoria, sin afectar la
                                           autonomia y la capacidad de
                                           desarrollo propia de las
                                           contralorias mas avanzadas.

12. Funciones                  Funcional   Especializar a la
    coadministradoras de la    y de        Contraloria en auditaje y
    Contraloria y falta de     gestion     certificacion, y a la
    universalidad en la                    Contaduria General de la
    estadistica fiscal.                    Nacion en el registro,
                                           actualizacion y custodia
                                           de la estadistica fiscal, y
                                           en la elaboracion de los
                                           estados financieros
                                           correspondientes.

13. Normas debiles en cuanto   Funcional   Fortalecer la capacidad
    a la aplicacion de         y de        sancionatoria de las
    sanciones e insuficiente   gestion     contralorias y de la AGR.
    aplicacion de multas.

14. Multiplicidad de           Organico    Otorgar a los organos de
    sistemas de evaluacion     y           control fiscal competencia
    con funciones similares    funcional   para conocer de faltas
    y superpuestas. Deslinde               disciplinarias que se
    de competencias del                    derivan del manejo contable
    control fiscal y del                   y presupuesta por su
    Ministerio Publico para                relacion inescindible con la
    evitar duplicidad de                   gestion fiscal vigilada.
    investigaciones en                     Establecer delimitacion de
    materia fiscal.                        competencias respecto de
                                           evaluacion de gestion y
                                           resultados en materia de
                                           politicas publicas.

15. Debil participacion        Gestion     Creacion de una red de
   ciudadana en el ejercicio               participacion de la
   del control fiscal.                     comunidad integrada por
                                           diferentes sectores
                                           organizados de la sociedad
                                           civil.

16. Formalidad y falta de      Gestion     El contenido de los informes
    contenido en la                        financieros debe incluir una
    elaboracion de los                     evaluacion macro e integral
    informes macrofiscales.                de la aplicacion del
                                           principio de eficiencia en
                                           la gestion fiscal
                                           consolidada de la nacion y
                                           de cada reparticion
                                           territorial, asi como la
                                           valoracion de los resultados
                                           a la luz del principio de
                                           equidad, con arreglo a
                                           metodologias e indicadores
                                           especificamente disenados
                                           para tal efecto. El
                                           contenido de los informes
                                           macrofiscales debe
                                           contribuir al debate y
                                           control publico en materia
                                           de gestion y resultados de
                                           las politicas publicas.

17. Falta de calidad en        De          Para la integracion efectiva
    ejercicio del control      gestion y   del sistema y el
    fiscal.                    control     mejoramiento de la calidad
                                           del ejercicio del control se
                                           requiere aplicar un sistema
                                           de estandares minimos de
                                           calidad del ejercicio
                                           auditor, y la certificacion
                                           tecnica de las contralorias
                                           por parte de la AGR con base
                                           en el sistema de evaluacion
                                           SEISA disenado para tales
                                           efectos con financiacion del
                                           BID.

18. Alcance del proceso        De          Formulacion de una
    derevision de lacuenta.    gestion     metodologia sistematizada
                                           que permita el examen
                                           oportuno y con mayor
                                           frecuencia de las cuentas.

19. Rechazo del control        De          Trabajar sobre la cultura
    fiscal de segundo          gestion     organizacional de las
    nivel y falta de                       contralorias, reacias a ser
    claridad sobre el mismo.               controladas.

20. Interpretaciones           Funcional   Aclaracion normativa
    encontradas sobre el                   respecto del control fiscal
    alcance de funciones                   integral de segundo nivel
    del control fiscal y la                con el mismo alcance que el
    autonomia de la AGR.                   control fiscal de las
                                           contralorias.

21. Dilatacion procesal y      De          Tramite verbal de procesos
    prescripcion de los        gestion y   de responsabilidad y
    procesos de                organico    mejoramiento de gestion.
    responsabilidad fiscal.                Trasladar el tramite del
    Impunidad fiscal.                      proceso de responsabilidad
                                           fiscal a la jurisdiccion
                                           contencioso administrativa.

22. Ausencia de informacion    Funcional   Esta es una debilidad de la
    para elaborar los                      CGR, y por tanto se debe
    indicadores y corroborar               propender por la creacion de
    la informacion                         un centro estadistico que
    presentada por la                      agrupe, compile, centralice
    Auditoria General de                   y manipule la informacion
    la Republica.                          de todas las gerencias.

Debilidad                      Tipo de accion

1. Tendencia                   Cualificacion de la gestion
   re-centralizadora del       del control fiscal
   reformismo                  territorial, eimplementacion
   constitucional.             de reformas orientadas al
                               mejoramiento de las
                               contralorias territoriales.

2. Ausencia de racionalidad    Reforma constitucional y
   en el numero, tamano y      legal.
   calidad de contralorias
   territoriales.

3. Falta de autonomia          Reforma constitucional.
   presupuestal, de
   independencia politica
   de las contralorias
   territoriales.

4. Problema de suficiencia     Investigacion puntual.
   de recursos y control de
   costos.

5. La ausencia de una          Reforma legal.
   carrera administrativa
   para el auditor fiscal
   gubernamental.

6. Autonomia limitada del      Reforma constitucional y
   auditor general: el         legal.
   periodo demasiado corto,
   dos (2) anos; control
   fiscal reciproco entre
   AGR y CGR.

7. Forma de eleccion de los    Reforma constitucional y
   contralores                 legal.
   territoriales, contralor
   general de la republica y
   auditor general de la
   republica.

8. Generalizacion del          Reforma legal y
   control excepcional de la   reglamentaria (resolucion
   CGR sobre recursos          organica CGR).
   territoriales por via del
   control prevalente sobre
   las transferencias de la
   nacion.

9. Confusion en ejercicio      Resolucion reglamentaria del
   de potestad reglamentada    contralor general. Podria
   por parte de la CGR entre   considerarse la posibilidad
   expedicion de normas de     de elevario a norma legal
   auditoria gubernamental     una vez comprobada su
   (NAG) para todo el          eficacia.
   sistema de control fiscal
   y prescripcion de
   metodos, forma de rendir
   cuentas de sus vigilados
   y criterios para la
   evaluacion financiera,
   operativa y de resultados
   en ejercicio de sus
   funciones.

10. Control interno de         Reforma legal y
    baja calidad y             reglamentaria.
    desarticulado del
    control fiscal.

11. Dispersion y variedad de
    metodologias de control
    fiscal y ausencia de un
    lenguaje comun.

12. Funciones                  Gestion en asistencia
    coadministradoras de la    tecnica y capacitacion por
    Contraloria y falta de     parte de la CGR.
    universalidad en la
    estadistica fiscal.

13. Normas debiles en cuanto   Reforma constitucional.
    a la aplicacion de
    sanciones e insuficiente
    aplicacion de multas.

14. Multiplicidad de           Reforma legal y de gestion.
    sistemas de evaluacion
    con funciones similares    Reforma constitucional.
    y superpuestas. Deslinde
    de competencias del
    control fiscal y del
    Ministerio Publico para
    evitar duplicidad de
    investigaciones en
    materia fiscal.

15. Debil participacion        Mejoramiento gestion
   ciudadana en el ejercicio   contralorias y de
   del control fiscal.         organizacion ciudadana.

16. Formalidad y falta de      Reforma legal y de gestion.
    contenido en la
    elaboracion de los
    informes macrofiscales.

17. Falta de calidad en        Reforma legal y de gestion.
    ejercicio del control
    fiscal.

18. Alcance del proceso        Reforma reglamentarja.
    derevision de lacuenta.

19. Rechazo del control        Gestion.
    fiscal de segundo
    nivel y falta de
    claridad sobre el mismo.

20. Interpretaciones           Reforma legal.
    encontradas sobre el
    alcance de funciones
    del control fiscal y la
    autonomia de la AGR.

21. Dilatacion procesal y      Reforma legal y reforma
    prescripcion de los        constitucional.
    procesos de
    responsabilidad fiscal.
    Impunidad fiscal.

22. Ausencia de informacion    Estudiar sistema actual de
    para elaborar los          gestion de la informacion.
    indicadores y corroborar
    la informacion
    presentada por la
    Auditoria General de
    la Republica.

Tabla 11. Presupuesto por cuartiles para las contralorias municipales
de Colombia (2000-2003)

              Ano 2000
                                 Presup.
              Contraloria      (miles $)

I Cuartil     Cienaga            225.905
              Envigado           447.646
              Florencia          376.320
              Monteria           597.997
              Sincelejo          423.083
              Soacha             533.568
              Tumaco             337.164
              Tunja              565.331

II Cuartil    Armenia            772.310
              Floridablanca      661.887
              Itagrui            875.870
              Popayan            660.563
              Soledad            795.000
              Velledupar         755.166
              Yumbo              787.737

III Cuartil   Bello            1.106.986
              Buenaventura     1.000.086
              Dosquebradas       941.011
              Ibague           1.302.802
              Neiva            1.417.312
              Pasto            1.144.642
              Villavicencio    1.285.879

IV Cuartil    Barran/meja      1.655.250
              Bucaramanga      4.435.109
              Cali            25.824.050
              Cucuta           1.615.008
              Manizales        2.350.723
              Medellin        20.033.767
              Palmira          1.479.860
              Pereira          2.603.116
              Total PPTO      77.011.148

              Ano 2001
                                 Presup.
              Contraloris      (miles $)

I Cuartil     Cienaga            204.110
              Dosquebradas       484.627
              Florencia          253.327
              Popayan            579.402
              Sincelejo          360.666
              Soacha             463.932
              Tumaco             409.908
              Tunja              480.318

II Cuartil    Bello              816.957
              Envigado           582.666
              Floridablanca      592.865
              Monteria           755.095
              Soledad            702.507
              Valledupar         622.546
              Yumbo              770.646

III Cuartil   Armenia            850.583
              Buenaventura     1.183.337
              Cricuta           1.97.579
              Itagui             936.927
              Neiva              827.755
              Pasto            1.181.205
              Villavicencio    1.070.458

IV Cuartil    Barranca/meja    1.690.000
              Bucaramanga      2.530.763
              Cali            10.956.814
              Ibague           2.304.872
              Manizales        2.290.640
              Medellin        20.620.608
              Palmira          1.260.125
              Pereira          2.797.150
              Total PPTO      59.778.391

              Ano 2002
                                 Presup.
              Contraloria      (miles $)

I Cuartil     Cienaga            155.576
              Dosquebradas       416.363
              Florencia          285.441
              Floridablanca      461.790
              Popayan            394.804
              Sincelejo          436.828
              Tumaco             479.928
              Tunja              417.453

II Cuartil    Armenia            784.085
              Bello              628.422
              Buenaventura       818.864
              Envigado           745.252
              Pasto              767.569
              Soacha             522.120
              Valledupar         705.992

III Cuartil   Cucuta             956.855
              Ibague           1.003.572
              Itagui             922.784
              Monteria           858.760
              Neiva              931.180
              Villavicencio    1.067.909
              Yumbo              904.815

IV Cuartil    Barran/meja      1.707.431
              Bucaramanga      1.858.361
              Cali            11.301.756
              Manizales        1.563.170
              Medellin        19.888.273
              Palmira          1.291.646
              Pereira          1.422.141
              Soledad          1.768.720
              Total PPTO      55.467.860

              Ano 2003
                                 Presup.
              Contraloria      (miles $)

I Cuartil     Dosquebradas       459.431
              Floridablanca      461.252
              Popayan            414.538
              Soacha             408.497
              Soledad            335.357
              Tunja              407.976
              Villavicencio      188.183
              Cienaga               n.d.

II Cuartil    Florencia             n.d.
              Sincelejo             n.d.
              Armenia            762.206
              Bello              791.682
              Buenaventura       748.012
              Envigado           762.243
              Monteria           813.900

III Cuartil   Tumaco             471.557
              Valledupar         727.282
              Cucuta           1.122.285
              Ibague             996.780
              Itagui           1.109.963
              Neiva              982.273
              Pasto              941.377

IV Cuartil    Yumbo              973.714
              Barranca/meja    1.535.702
              Bucaramanga      1.951.270
              Cali            12.260.729
              Manizales        1.253.840
              Medellin        20.062.057
              Palmira          1.384.382
              Pereira          1.478.131
              Total PPTO      53.804.319

Fuente: Auditoria General de la Republica. Calculo de los autores

Tabla 12. Presupuesto por cuartiles para las contralorias
departamentales y distritales de Colombia (2000-2003)

              Ano 2000
                                    Presup.
              Contraloria         (miles $)

I Cuartil     Amazonas              245.761
              Caqueta               640.285
              Choco                 932.270
              Guania                151.598
              Guaviare              358.003
              Putumayo              623.100
              Sucre                 837.189
              Vaupes                308.981
              Vichada               270.457

II Cuartil    Arauca              1.145.288
              Casanare            2.173.618
              Cesare              1.640.824
              Cordoba             1.820.248
              Guajira             1.030.000
              Magdalena           1.645.735
              Narino              2.111.527
              San Andres          1.983.036
              Santa Marta           935.164

III Cuartil   Bolivar             3.062.231
              Boyaca              3.835.642
              Cauca               2.180.251
              Huila               3.223.903
              Meta                3.004.579
              Norte de Stder.     2.184.499
              Quindio             2.753.713
              Risaralda           3.881.476

IV Cuartil    Antioquia          17.412.505
              Atlantico           4.677.272
              Caldos              4.058.580
              Cundinamarca        9.250.444
              Santander           5.878.176
              Tolima              3.986.162
              Valle               9.338.612
              Barranquilla        7.916.779
              Cartagena           6.113.500
              Total PPTO        111.611.408

              Ano 2001
                                    Presup.
              Contraloria         (miles $)

I Cuartil     Amazonas              324.470
              Arauca                756.290
              Caqueta               565.280
              Choco                 603.019
              Guania                125.196
              Guaviare              391.296
              Putumayo              528.987
              Vaupes                243.158
              Vichada               281.796

II Cuartil    Cauca               1.583.132
              Guajira             1.199.540
              Magdalena           1.746.791
              Norte de Stder.     1.632.266
              Quindio             1.325.321
              Risaralda           1.458.905
              San Andres          1.057.977
              Sucre                 998.948
              Santa Marta         1.668.012

III Cuartil   Bolivar             2.387.238
              Boyaca              2.186.520
              Casanare            2.077.597
              Cesar               1.786.459
              Cordoba             2.194.831
              Huila               1.752.773
              Meta                2.222.634
              Narino              1.754.383

IV Cuartil    Antioguia          15.707.529
              Atlantico           3.000.657
              Caldas              2.765.462
              Cundinamarca        6.325.452
              Santander           3.414.374
              Tolima              7.043.858
              Valle              19.653.746
              Barranquilla        4.586.642
              Cartagena           3.720.966
              Total PPTO         99.068.505

              Ano 2002
                                    Presup.
              Contraloria         (miles $)

I Cuartil     Amazonas              306.911
              Arauco                490.899
              Caquete               539.149
              Choco                 468.225
              Guania                131.422
              Guaviare              386.905
              Putumayo              662.218
              Vaupes                247.441
              Vichada               266.170

II Cuartil    Casanare              862.256
              Cauca               1.528.100
              Cesar                 893.830
              Guajira               890.012
              Magdalena           1.371.800
              Meta                1.355.668
              Narino               1526.058
              San Andres          1.229.898
              Sucre               1.097.696

III Cuartil   Bolivar             1.909.472
              Caldas              1.949.879
              Cordoba             1.535.214
              Huila               1.901.315
              Norte de Stder.     1.853.885
              Quindio             1.672.643
              Risaralda           1.540.185
              Santa Marta         1.922.860

IV Cuartil    Antioquia          13.069.367
              Atlantico           2.690.677
              Boyaca              5.055.823
              Cundinamarca        6.064.440
              Santander           3.488.833
              Tolima              2.028.630
              Valle               5.756.707
              Barranquilla        4.424.637
              Cartagena           4.849.351
              Total PPTO         79.998.576

              Ano 2003
                                    Presup.
              Contraloria         (Miles $)

I Cuartil     Amazonas              333.844
              Arauca                511.287
              Caqueta               550.982
              Choco                 433.227
              Guania                175.325
              Guaviare              482.567
              Putumayo              461.860
              Vaupes                169.580
              Vichada               119.021

II Cuartil    Casanare              963.694
              Cesar                 8440018
              Guajira               944.995
              Magdalena           1.380.000
              Meta                1.395.764
              Quindio             1.524.910
              San Andres              1.109
              Sucre                 909.977
              Santa Marta           641.317

III Cuartil   Bolivar             1.971.787
              Cauca               1.591.000
              Cordoba             1.566.769
              Huila               2.004.129
              Narino              1.910.915
              Norte de Stder.     1.995.707
              Risaralda           1.640.367
              Tolima              2.089.027

IV Cuartil    Antioquia          13.982.066
              Atlantico           2.431.975
              Boyaca              2.257.872
              Caldas              2.171.597
              Cundinamarca        7.450.985
              Santander           3.099.300
              Valle               5.422.942
              Barranquilla        4.287.699
              Cartagena           3.362.355
              Total PPTO         72.187.682

Fuente: Auditoria General de la Republica. Calculo de los autores
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Title Annotation:Articulos de investigacion
Author:Sanchez Torres, Carlos Ariel; Lopez Obregon, Clara; Pena Gonzalez, Edilberto; Aldana Arevalo, David
Publication:Revista Estudios Socio-Juridicos
Date:Nov 1, 2006
Words:14202
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