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Construyendo capacidades de gobernabilidad en la administracion publica global: "el camino no tomado" (tres libros acerca del fortalecimiento de la capacidad de un gobierno global).

Construyendo capacidades de gobernabilidad en la administracion publica global: "el camino no tomado" (tres libros acerca del fortalecimiento de la capacidad de un gobierno global)

The World We Could Win: Administering Global Governance, de Geraldine Fraser-Moleketi (ed.) Amsterdam, IOS Press, y Bruselas, International Institute of Administrative Sciences - IIAS, 2005, 212 p.

International Development Governance, Ahmed Shafiqul Huque y Habib Zafarullah (eds.) Boca Raton, Dekker/CRC Press/ Taylor & Francis, 2006, 896 p.

Global Public Management: Cases and Comment, Kathe Callahan, Dorothy Olshfski y Erwin Schwella (eds.) Thousand Oaks, Ca., Sage Publications, 2005, 216 p.

El primer libro, El mundo que podriamos ganar [The World We Could Win], editado por Geraldine Fraser-Moleketi, presenta los hallazgos de un destacado grupo de investigadores en administracion del gobierno global en el ambito internacional, fue patrocinado por el Instituto Internacional de las Ciencias

Administrativas (IIAS). (1) El libro esta dividido en dos partes. La primera abarca seis ensayos que presentan diversas facetas del gobierno global: gobierno de multiples niveles (Andrew Massey), gobierno y relaciones corporativas y el WTO (Richard Higgott), acceso a la justicia (Jacques Ziller), e-gobierno global (Pan Suk Kim y Whasun Jho), liderazgo (Craig Baker y Emily Christensen) y el factor humano (Dimitri Argyriades). La segunda, presenta perspectivas regionales: en Africa (Geraldine Fraser-Moleketi y John-Mary Kauzya), Japon (Akira Nakamura) y Europa (Werner Jann), mas un anexo sobre las asunciones morales subyacentes de los modelos de gobierno global (Anthony Makrydemetres). El texto concluye con varias recomendaciones concretas para acercarse hacia un gobierno global: marco de ley, servicio publico y ejecutivo basados en el merito, entrenamiento y desarrollo profesional a fin de conformar un cuadro de administradores para el gobierno global, un fondo global para reforzar la capacidad de gobierno, la divulgacion anual de directrices a fin de garantizar la gobernabilidad. El libro finaliza con un apartado sobre la interaccion, conflicto y ambiguedades entre los niveles nacionales, sub-nacionales y otros de gobierno global.

El segundo libro Gobierno del desarrollo internacional [International Development Governance], editado por Ahmed Shafiqul Huque y Habib Zafarullah es un esfuerzo comprensivo que relaciona el desarrollo y el gobierno en el contexto de la administracion y la politica publica, encaminado a examinar una gama de asuntos y problemas que enfrentan los paises en vias de desarrollo para establecer un sistema de gobernabilidad sostenible. El libro se desarrolla en torno a tres apartados: la primera parte aborda la discusion sobre los conceptos del desarrollo y de gobernabilidad; la segunda examina los diversos y multiples problemas y asuntos que enfrentan los paises en vias de desarrollo al intentar establecer gobiernos sostenibles; el ultimo apartado ofrece algunas herramientas que pueden contribuir al proceso garantizando la gobernabilidad y examina su utilidad en sectores especificos tales como la industria, la agricultura, el agua, la tecnologia, la salud y el desarrollo rural. Los 48 autores que contribuyen con 45 capitulos son profesores del antiguo Imperio Britanico y pertenecen a diversas universidades europeas; los editores, a su vez, son profesores de ciencia politica con extensa experiencia en la administracion publica, el desarrollo y la gobernabilidad, sobre todo en Asia Sur-oriental y en organizaciones de desarrollo internacional.

El tercer libro (La gerencia publica global [Global Public Management], redactado por Callahan, Olshfski y Schwella) ofrece una coleccion de casos de estudio cortos (tres a doce paginas de extension) que ilustran problemas en lugares de trabajo y situaciones administrativas que enfrentan los supervisores dondequiera que esten en el mundo, seguidos por comentarios de estudiosos de administracion publica alrededor del mundo. Cada caso comentado se centra en identificar el problema y en ofrecer sugerencias sobre como manejar el conflicto.

Estos tres libros tienen algunas semejanzas. Todos son compilaciones que se centran en el fortalecimiento de la capacidad de gobernabilidad. Cada uno enmarca el asunto conceptualmente, discute asuntos y los problemas actuales, y se enfoca en sectores o regiones especificas. En este punto terminan las semejanzas, pero tambien existen diferencias significativas que llegan a ser evidentes como el tono, alcance, nivel del analisis y audiencias previstas. El de Fraser-Moleketi contiene una serie de ensayos orientados a establecer los esquemas generales de un sistema global de administracion publica para los funcionarios de alto nivel y expertos globales. El libro se unifica con la perspectiva editorial que promueve la produccion de un grupo de trabajo patrocinado por una sola organizacion. El de Huque y Zafarullah es un compendio mucho mas largo de articulos, menos unificado editorialmente, por un grupo mas grande de expertos que trabajaron individualmente y electronicamente con los redactores, pero sin reunirse cara a cara entre ellos o con los otros contribuyentes. Es comprensivo, detallado, y destinado no solamente para los funcionarios de mas alto nivel en el gobierno, sino tambien para los encargados de programas de desarrollo publico, consultores y expertos. El libro de Callahan intenta introducir a los estudiantes de la administracion publica -aun aquellos sin experiencia internacional- en los asuntos de la gerencia publica en el ambito de supervision. Asi, su foco es mucho mas operacional y su nivel de analisis mucho mas especifico al lugar de trabajo. Tambien incluye soluciones sugeridas y comentarios en varias areas de la practica de supervision, aunque la investigacion carece de un marco conceptual, la teoria se presenta en los casos en el contexto del fortalecimiento de la capacidad de la gobernabilidad global, ya que asume la semejanza universal en problemas de administracion y discute posibles respuestas sin definir variables del contexto o usarlas para indicar las fortalezas comparativas de las soluciones alternativas.

LOS SISTEMAS DE COLOCACION DEL DESARROLLO GLOBAL

Los sistemas de posicion global (SPG, o "global positioning systems") fueron desarrollados originalmente como un componente de los sistemas de orientacion de misiles que establecieron claramente su ubicacion, por medio de una triangulacion de ondas de radio de satelites multiples. Este metodo ahora tiene innumerables usos como el de trazar datos geograficos de sistemas de informatica geograficos (SIG, o "geographic information systems") para la planificacion y la evaluacion de politicas, para los guias y exploradores contemporaneos en el campo. Nos indican donde estamos en la superficie de la tierra pues en los mapas se integran referencias en un itinerario y de esta forma puede indicarnos como llegar a donde deseamos ir.

Aquellos de nosotros interesados en el fortalecimiento de la capacidad de la gerencia publica global podemos esperar la invencion de un sistema de posicionamiento global del desarrollo (SPGD, o "global development positioning system") que respondera de una manera mas facil, clara y exacta a las preguntas sobre el mundo de la administracion publica. Entonces, podriamos probar estos tres libros como prototipos SPGD al comparar las respuestas que nos darian al mismo juego de preguntas con respecto a la administracion publica y su desarrollo global: ?Donde estamos? ?Adonde deseamos ir? ?Como viajamos alli?

Los libros de Fraser-Moleketi y Huque y Zafarullah fueron desarrollados por un grupo de ingenieros de origen europeo y asiatico y distribuidos a traves de una red de organizaciones internacionales de desarrollo. Aunque fueron disenados para diversos usuarios, acentuan diversas caracteristicas y sus respuestas a estas tres preguntas claves son consistentes. Asumen que la globalizacion es verdadera, que la administracion publica global implica relaciones entre la autoridad tradicional centrada en el Estado y el sistema mas complejo de las interacciones entre las entidades publicas, privadas y Organizaciones no Gubernamentales (ONGS) que caracterizan el desarrollo de la gerencia contemporanea y fortalecen la capacidad de la gobernabilidad esencial para el desarrollo y la reduccion de la pobreza globalmente. En general estos libros nos dicen:

* ?Donde estamos? Estamos en los inicios de una epoca del desarrollo de la capacidad de la gobernabilidad global con el uso de los principios de diseno de la administracion publica tradicional basados en la interaccion Nacion-Estado, ayudado por las corporaciones y ONGs multi-nacionales, en la que se ha llegado al modelo para una red global de la gobernabilidad.

* ?Adonde deseamos ir? Hacia la seguridad global colectiva caracterizada por la reduccion de la pobreza, los mercados justos, la justicia social y la sustentabilidad del medio ambiente.

* ?Como viajamos alli? Con la co-operacion a largo plazo entre organizaciones de estos tres sectores, hacia el desarrollo global sostenible, medido por indicadores tal como las Metas del Desarrollo del Milenio de la ONU (UNPAN, 2006).

La segunda compilacion, apoyada por un grupo conducido por los Estados Unidos de Norteamerica es menos explicita en cuanto a donde estamos y adonde vamos. Debido al tono y las audiencias previstas para este libro, su enfoque es mas panoramico que el analisis de las politicas que se presentan en los otros dos libros; compararlos es algo analogo a comparar una unidad del SPGD con un compas. El compas puede decirnos en que direcciones ir, pero no donde estamos o adonde deseamos ir. Callahan, Olshfski y Schwella asumen una gama comun de asuntos gerenciales (supervision, toma de decision, resolucion del conflicto, etcetera) que pueden resolverse con el uso uniforme de la ampliacion de tecnicas de gerencia publica a traves de culturas. En algunos aspectos, esta diferencia responde a la idiosincrasia americana, basada en los diversos objetivos y audiencias de este libro. Pero, un enfasis en estrategias gerenciales pragmaticas mas que en establecer la situacion actual y fijar los objetivos deseados a largo plazo es tambien tipico de mucha de la literatura de la administracion publica de los Estados Unidos (Stillman, 2000). Todavia, si este libro funciona mas como un compas que una unidad de SPGD, es posible ponerlo en contexto dentro del marco general de las asunciones que son la base de la literatura de la administracion publica de los Estados Unidos:

* ?Donde estamos? Estamos en el medio de la lucha continua entre Estados para preservar su propio dominio, estabilidad economica, politica y social frente a la globalizacion e inseguridad, incluyendo amenazas tales como terrorismo, migraciones y epidemias globales, y escasez de recursos naturales.

* ?Adonde deseamos ir? Hacia la seguridad global colectiva caracterizada por una reduccion en terrorismo, migra-cion y epidemias globales, y un au-mento en recursos explotables y la capacidad del mundo.

* ?Como llegamos alli? Por las relaciones internacionales tradicionales, aumentadas por el capitalismo de mercado y las organizaciones internacionales NGP, particularmente con respecto al control del terrorismo, las migraciones internacionales, y las epidemias globales, por el uso de las tecnicas genericas de gerencia publica internacional para realzar la capacidad, la transparencia y la responsabilidad de gobierno.

Una comparacion hipotetica de estos dos modelos que compiten por SPGD puede ser clara y agradable en un sentido intelectual. Porque no es del todo justo porque cada uno se disena para funcionar lo mejor posible bajo su propio esquema de asunciones, condiciones y restricciones. Tambien, hay que considerar que existen varias estrategias practicas de desarrollo global y que es mas probable representarlas por ambiguedades de grises que por una opcion entre el negro y el blanco.

* ?Donde estamos? Continuamos la lucha para preservar la estabilidad economica, politica y social frente a la globalizacion e inseguridad, en una era de dominacion de la superpotencia de los Estados Unidos, aunque ese pais haga frente a amenazas continuadas de Europa e inesperadas de China y de la India. Tambien estamos desarrollando la capacidad de la red global de la gobernacion, con la aplicacion de los principios tradicionales gerenciales a las organizaciones internacionales publicas, privadas y no gubernamentales en el desarrollo de las organizaciones.

* ?Adonde deseamos ir? Hacia el desarrollo colectivo, sostenible y la seguridad global, medidos por indicadores tales como la reduccion de la pobreza, los mercados justos, la sustentabilidad del medio ambiente y la justicia social. En el futuro inmediato, se puede medir el progreso hacia estas metas a traves de una reduccion del terrorismo, las migraciones y epidemias globales. En el largo plazo ello requerira crecientes recursos explotables (tales como la energia, el agua, la acuacultura y la agricultura), el aumento de la capacidad de carga global, y la disminucion de la contaminacion (incluyendo el "efecto invernadero").

* ?Como llegamos alli? Las unicas vias concebibles requieren de la cooperacion a largo plazo entre los Estados, el sector privado y las organizaciones internacionales del desarrollo. Dentro de este contexto, y a pesar de la inevitabilidad de los problemas relacionados con sus marcos de referencia y credibilidad (Klingner, Nalbandian y Romzek, 2002), podemos aplicar las tecnicas genericas de la gerencia publica para mejorar la capacidad, la transparencia y la credibilidad del gobierno.

No obstante, un termino medio entre aquellas dos perspectivas opuestas no siempre es posible, y su busqueda no siempre requiere el mejor uso de nuestro tiempo. Mientras que la globalizacion llega a ser mas penetrante e intrusa, y mientras que la brecha economica entre los paises desarrollados y los que estan en vias de desarrollo se ensancha, la preocupacion mundial crece con los desafios y preocupaciones acerca de la globalizacion. La lucha para desarrollar la capacidad de gobernabilidad es quizas el factor mas obvio que afecta las percepciones del gobierno. En los paises desarrollados, los administradores o gerentes publicos generalmente se traducen como la capacidad del gobierno para coordinar la politica, recopilar informacion, entregar servicios con socios multiples (a menudo no gubernamentales), y sustituir las burocracias jerarquicas por mecanismos mas flexibles para manejar el gobierno indirecto. En los paises en vias de desarrollo, probablemente significa el establecimiento de la capacidad basica del gobierno de entregar servicios publicos vitales (con funciones gerenciales mediante recursos presupuestarios y humanos y la consecuente evaluacion de programas) mientras se enfoca simultaneamente en cambios mas fundamentales (tales como la participacion del ciudadano, descentralizacion, innovacion y nuevos liderazgos) necesarios para sistemas politicos eficaces.

Es probable que la pregunta dominante en la gobernabilidad y desarrollo global sea ?Como desarrollar al maximo la capacidad de gobernabilidad en paises y gobiernos fragiles que representan el punto medio necesario para lograr un nuevo equilibrio politico, economico y social entre dos futuros alternativos cada vez mas inevitables, ambos pronosticados desde hace 250 anos? La vision de los humanistas Locke y Rousseau de un mundo cada vez mas racional y cooperativo parece ser un requisito necesario para alcanzar el desarrollo sostenible o cualquiera de las Metas del Desarrollo del Milenio de la ONU. Deseariamos pues, que esta vision humanista nos diera opciones mas concretas para enfrentar el sida, la pobreza, la avaricia corporativa, los gobiernos debiles, los soldados ninos, los medios cautivos, las bombas suicidas y otros indicadores de problemas como para decir que Hobbes y Orwell tuvieron razon al fin de todo (Klingner, 2004).

LA GERENCIA DEL CONOCIMIENTO, EL DESARROLLO INTERNACIONAL Y "EL CAMINO NO TOMADO"

El asunto subyacente no es tan simple como una seleccion o una reconciliacion entre dos modelos alternativos para el desarrollo internacional. La seleccion de modelos viables para la gerencia del conocimiento y de organizacion implica captar, analizar, incorporar y adaptar transferencia de tecnologia para ambas organizaciones y culturas. Ademas de elaborar metodos que se puedan aplicar a los contextos heterogeneos, inestables y cambiantes del desarrollo internacional a fin de mejorar la eficacia de la organizacion y los resultados de las politicas publicas en un contexto global (Klingner y Sabet, 2005). Conceptualmente, ello implica relaciones entre informacion, conocimiento y sabiduria; operacionalmente, requiere la creacion, conocimiento y gerencia de organizaciones que aprendan a traves de una "espiral del conocimiento" para que las visiones de los individuos y las innovaciones colaboren en la adaptacion de la organizacion y asuman los desafios, retos y cambios del ambiente. En una escala mas global, implica el trasplante adecuado de "mejores practicas" en sus contextos originales a otra region o pais para alcanzar metas economicas, sociales, politicas, o ambientales. Visto en contextos de la organizacion y la sociedad, la transferencia de tecnologia requiere una comprension de las condiciones y de los factores que hagan la adaptacion exitosa de tecnologias endogenas a las situaciones exogenas, y el desarrollo sistematico de pautas y metodologias para la difusion exitosa de la innovacion.

La relacion entre la gerencia del conocimiento y el desarrollo de la capacidad global de la gobernabilidad puede ser descrita, en un sentido, como el conflicto entre el acercamiento del compromiso de la ciencia normal de Kuhn (1996) al desarrollo global y perspectivas mas radicales que requieren elegir entre ellas, o investigar otras opciones totalmente diferentes para la realidad que enmarca. Por eso, les recomiendo cuatro libros que son de gran utilidad para aquellos que deseen explorar la gerencia del conocimiento y los factores que caracterizan la organizacion enmarcada en el desarrollo internacional, estos son: El punto de inclinacion (The Tipping Point) (Gladwell, 2002), El Centelleo (Blink) (Gladwell, 2005), Freakonomics (Levitt y Budner, 2005), y La Tierra es plana (The World is Flat) (Friedman, 2000).

La tesis inicial de Gladwell (2002) es que las ideas, los productos, los mensajes y los comportamientos se dispersan como virus, con la ayuda de tres tipos giratorios de personas: "conectores" (las personalidades sociables que atraen gente), "mavens" (quienes tienen disposicion para trasmitir conocimiento), y "vendedores" (quienes son expertos en persuadir a los demas). Los cambios pequenos pueden tener efectos grandes. Cuando una pequena cantidad de gente comienza a comportarse de manera diferente, ese comportamiento puede oscilar hacia fuera hasta una masa critica o "el punto de inclinacion" se alcanza, cambiando el mundo. Mientras que sus ejemplos estan teniendo impacto y sus ideas estan generando nuevos pensamientos, su investigacion en los mecanismos subyacentes que afectan la difusion y la adopcion de la innovacion es menos explicita.

Gladwell amplia esto (2005), al investigar como las primeras impresiones de la gente afectan profundamente sus actitudes y comportamientos en muchas actividades diarias. Su conclusion, despues de estudiar como la gente toma decisiones inmediatas en una amplia gama de campos (desde psicologia hasta el trabajo de policia), es que podemos hacer mejores juicios inmediatos entrenando a nuestras mentes y sentidos a centrarse en los hechos mas relevantes; y que menos -mientras sea lo correcto- es mejor que mas.

Levitt y Dubner (2005) argumentan que los misterios del comportamiento humano llegan a ser mas comprensibles una vez que los incentivos ocultos detras de ellos se aplican a las situaciones diarias. Aqui no hay realmente una teoria magnifica de todo, excepto quizas la sugerencia de que los expertos (reconocidos y asi llamados por si mismos) tengan un interes adquirido en promover la sabiduria convencional aun cuando es incorrecto. Subyacente a todos estos temas de la investigacion es la creencia de que los fenomenos complejos pueden ser entendidos si encontramos la perspectiva correcta.

Friedman (2006) atrae a sus lectores con la conectividad del mundo debido a las tendencias globales al comercio, a las politicas, y a la tecnologia de informatica y de comunicaciones. Este libro continua sus escrituras anteriores centrandose en las aplicaciones innovadoras de la tecnologia de la informatica y de comunicaciones, no por corporaciones importantes u organizaciones comerciales gigantes como el Banco Mundial, sino por los individuos y las organizaciones pequenas -los contratistas e innovadores independientes alrededor del mundo, y especialmente en el Brasil, Rusia, la India y China (los BRICs).

Asi, nos enfrentamos a dos visiones divergentes sobre como fortalecer la capacidad global de la gobernabilidad. (2) Mientras que la sabiduria convencional indica que el compromiso y la reconciliacion de contrarios facilitan las prometedoras vias hacia el progreso dentro de una perspectiva de la "ciencia normal", en su lugar podemos confiar en otros (tales como Friedman, Gladwell y Levitt) que favorecen los modelos mas discontinuos de percepcion y respuesta. Aquellos que trabajan en el campo del fortalecimiento de la capacidad global de la gobernabilidad si entienden que los modelos prototipicos de los SPGD estadounidense y eurasiatico se diferencian fundamentalmente, y que por lo tanto hay dos conversaciones diversas que ocurren en el mundo ahora -una, cuando los americanos estan en la habitacion y otra, cuando estan ausentes- con respecto a ?Donde estamos?, ?Adonde vamos?, y ?Como viajamos alli? Los libros como los de Fraser-Moleketi y Huque y Zafarullah pueden, en el largo plazo, presentar un cambio del paradigma que perciba el fortalecimiento de la capacidad global de la gobernabilidad como algo mas que la extension de las tecnicas de gerencia estadounidenses a las situaciones diversas. Como el poeta Robert Frost escribio casi hace un siglo en "El camino no tomado,"

Debo estar diciendo esto con un suspiro,

Que en alguna parte envejece y en epocas por venir.

Dos caminos divirgieron en un bosque, y yo-

Yo tome el menos caminado

Y eso ha representado toda la diferencia. (3)

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

Friedman, Thomas (2006), The World is Flat: A Brief History of the 21st Century, Nueva York, Farrar, Straus & Giroux.

Gladwell, Malcolm (2005), Blink: The Power of Thinking without Thinking, Nueva York, Little, Brown.

Gladwell, Malcolm (2002), The Tipping Point: How Little Things Can Make a Big Difference, Nueva York, Back Bay Books.

Klingner, Donald (noviembre/diciembre 2004), "Globalization, governance and the future of public administration: Can we make sense out of the fog of rhetoric surrounding the terminology?", Public Administration Review 64, 6, pp. 686-692.

--, Nalbandian, John y Romzek , Barbara (junio 2002), "Politics, administration and markets: Competing expectations and accountability", American Review of Public Administration 32, 2, pp. 117-144.

--, y Gamal Sabet, M. (diciembre 2005), "Knowledge management, organizational learning, innovation diffusion and adoption, and technology transfer: What they mean and why they matter", Comparative Technology Transfer and Society, 3, 3, pp. 199-210.

Kuhn, Thomas (1996), The Structure of Scientific Revolutions, Chicago, University of Chicago Press, 3a ed.

Levitt, Stephen, y Dubner, Stephen (2005), Freakonomics: A Rogue Economist Explores the Hidden Side of Everything. Nueva York, William Morrow.

Stillman, Richard (2000), Public Administration: Concepts and Cases, Boston, Houghton Mifflin, 7a ed.

(1) En 1930 se fundo el IIAS, su sede se encuentra en Bruselas, Belgica, es una asociacion destinada al estudio y a la practica de la gerencia publica global, participan noventa estados miembros.

(2) El autor agradece a sus honrados colegas Dimitri Argyriades, Pan Suk Kim, y Chester Newland por sus comentarios al borrador previo a esta resena de libros.

(3) Frost, Robert, Mountain Interval, Nueva York, Henry Holt & Company, 1920, lineas 16-20.

Donald E. Klingner es profesor en la Escuela de Graduados de Asuntos Publicos en la Universidad de Colorado; coautor de Public Personnel Administration (5a ed. 2003, tambien publicado en espanol y chino); profesor visitante de la UNAM; corredactor de Comparative Technology Transfer and Society. Correo electronico: DEKlingner@aol.com.
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Author:Klingner, Donald E.
Publication:Gestion y Politica Publica
Date:Sep 22, 2007
Words:4023
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