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Consideraciones a la figura juridica de las relaciones de sujecion especial en el ambito Espanol.

SPECIAL SUBJECTION RELATIONS IN SPANISH LAW

INTRODUCCION

La figura juridica denominada relaciones de sujecion especial genera una serie de cuestionamientos dentro del ambito juridico espanol, como consecuencia de los vacios legales sobre el tema, las interpretaciones extensivas que han hecho del concepto, por parte de los tribunales nacionales y las posiciones doctrinales opuestas que se ocupan de la cuestion.

Esta poca precision sobre el alcance de la figura ha conducido a que se generen serios interrogantes en el desarrollo de la institucion juridica y sus consecuencias. En este sentido, en el campo administrativo sancionador, resulta relevante la calificacion de una relacion como especial, pues si se considera como tal, los principios que rigen en dicha actividad se aplicaran de forma relajada a como se emplearan si nos enfrentaramos a una relacion de sujecion general. Este es el caso, entre otros, del principio de legalidad, tipicidad, culpabilidad. Sin embargo, la institucion en comento da lugar a que no nos enfrentemos a una flexibilizacion del postulado non bis in idem sino a su excepcion, permitiendose, por tanto, la doble sancion a una persona por un mismo suceso factico.

ORIGEN DE LA FIGURA DE RELACION DE SUJECION ESPECIAL

El concepto de relaciones de sujecion especial (1) nace y se desarrolla en Alemania, (2) en la epoca de la Monarquia Constitucional. (3)

En ese momento se diferenciaban dos tipos de relaciones que se tejian entre los ciudadanos y la administracion. Asi, la primera de las mencionadas conexiones hace referencia al vinculo existente entre el Estado y el ciudadano comun; mientras que la segunda relacion era la generada entre el Estado y determinados colectivos que ostentaban un estatus especial.

Seria dentro de este ultimo tipo de relacion en donde se originan lo que hoy conocemos como relaciones de sujecion especial, que desde sus origenes hasta la actualidad las han compuesto un conjunto de individuos pertenecientes a colectivos relacionados con estudiantes, presos, funcionarios, militares y establecimientos publicos.

Otro es el panorama nacional, en donde (a pesar de haber importado esta institucion del Derecho germano) no se ha mantenido constante el contenido dentro del cual se inscriben las relaciones en su seno. Por el contrario, y tal como se abordara en este trabajo, en Espana esta figura posee un contenido laxo, de acuerdo con la interpretacion de la doctrina del Tribunal Constitucional y la cientifica.

Esta situacion ha dado lugar a que dentro de este concepto se den relaciones de la mas diversa indole. Es el caso de las personas que tienen relacion con el mundo de los toros, de los vinos de denominacion de origen, o con el servicio de autotaxis, los promotores de vivienda, etc. (4) Lo que sin duda ha generado graves inconvenientes a la hora de determinar el alcance exacto de esta figura.

DIFICULTAD PARA DEFINIR EL CONCEPTO DE RELACIONES DE SUJECION ESPECIAL

La nocion en si de relaciones de sujecion especial es un concepto complejo, (5) puesto que en esta se dan cita un sinnumero de individuos que ostentan relaciones con la administracion de diversa indole. Lo que se traduce en que no nos enfrentamos a un tipo unico de vinculacion, sino, por el contrario, existe una pluralidad de ellas (6)

La doctrina jurisprudencial lejos de dar unos parametros generales validos para construir la nocion de relaciones de sujecion especial, se ha limitado a definir si el caso sometido a estudio constituia o no una relacion de este tipo; pero !eso si!, con la advertencia, en algunas ocasiones, de que la distincion entre relacion de sujecion general y especial es en si misma imprecisa. (7)

Asi, el Tribunal Constitucional ha considerado como relaciones de sujecion especial un sinfin de uniones diversas que se establecen entre ciertas personas con la administracion. Es el caso de docentes, (8) farmaceuticos, (9) abogados, (10) colegiados en general, (11) funcionarios de una corporacion local, (12) concesionarios, (13) notarios, (14) miembros de cuerpos de seguridad del Estado, (15) policia, (16) guardia civil, (17) militares, (18) reclusos, (19) el cuerpo de la administracion del Estado, (20) corredores de comercio, (21) detectives, (22) relaciones de los alumnos con su instituto, (23) denominaciones de origen, (24) profesores, (25) funcionarios de prisiones, (26) expendedores de tabaco, (27) usuarios de centros de asistencia social, (28) el mundo de los toros; (29) banqueros, (30) autotaxistas; (31) aunque ello contradiga lo sostenido enfaticamente por el Tribunal Constitucional con respecto a que este tipo de relaciones debe ser siempre entendido "en un sentido seductivo o compatible con el valor preferente que corresponde a los derechos fundamentales". (32)

El ensanchamiento sin fin de esta categoria ha atraido la atencion de la doctrina que ha comentado el panorama reinante de la siguiente manera: 'poco a poco, de forma excesivamente ligera se va extendiendo la lista de esas relaciones especiales hasta el punto que es imposible determinar donde llega la frontera, hasta donde un ciudadano ostenta una situacion especial o analoga al resto de los mortales", (33) A lo que otros anaden: "La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha utilizado este principio sin un conocimiento de su contenido y limites en la actualidad, es decir, a ciegas, lo cual ha significado una ampliacion erronea". (34) Es mas, cierto grupo ha tildado esta institucion de "cajon de sastre"; (35) por incluirse en ella las relaciones mas disimiles de individuos con la administracion. A su vez, un sector ha sido mas enfatico al calificar este concepto como "equivoco", (36)

En contra de la posicion de admitir un concepto laxo, en donde tenga cabida un numero indeterminado de relaciones con la administracion, (37) un sector de la doctrina ha defendido la idea de una aplicacion del principio favor libertatis, (38) propugnando por una interpretacion restrictiva de los supuestos calificables como relacion de sujecion especial, ya que la administracion tiene prestaciones en casi todos los ambitos de la vida del administrado y no por esta circunstancia se le va a calificar como relacion de sujecion especial. (39)

Esta poca claridad para definir el concepto ha ocasionado que, incluso, algunas voces afirmen que intentar dar contenido material a esta nocion resulta un ejercicio inutil e insuficiente. (40) En este sentido, GALLEGO ANABITARTE sostiene que cualquier definicion que se pretenda hacer de las relaciones de sujecion especial sera siempre insuficiente e inutil y hay que desistir de iniciar semejante proceso. Dicha situacion obedece tanto a la gran diferencia que existe entre las figuras juridicas que se comprenden bajo su abrigo como el hecho de ser la relacion de sujecion especial una institucion que se desarrollo un poco al margen, careciendo de la consiguiente investigacion cientifica que la hubiese acunado con el debido rigor. (41)

Vale la pena anotar que algun sector de la doctrina respalda esta postura del Tribunal y se encuentra a favor del ensanchamiento del contenido de esta figura. En este sentido, SANZ SANCHEZ afirma: "Defendemos que la potestad normativa para organizar el servicio se extiende no solamente a los sujetos vinculados a la administracion por un nexo contractual (...) sino tambien a los propios usuarios que, incluso sin previa relacion contractual, ocupan una posicion protegida ante la administracion prestacional. Esta acepcion amplia de las relaciones de sujecion especial contribuye a la satisfaccion de los intereses locales desde una perspectiva integral de los servicios publicos". (42)

Desde algun sector, esta ampliacion del concepto ha sido justificada por la necesidad de solucionar situaciones coyunturales, caso del sistema crediticio. O como lo ha explicado MICHAVILA NUNEZ: 'Parece ser la necesidad de no perturbar el sistema financiero, con un ordenamiento sancionador basado en normas infralegales, el que fuerza a los tribunales a hacer tal proceso argumental ". (43) O con la formula empleada por NIETO GARCIA, de "valvula de escape", que permite llenar una laguna juridica que no es oportuno mantener por razones de justicia material. (44)

De todos modos, sea cual fuese el argumento que se invoque para referirse a esta figura juridica, una cosa si es cierta y es que "la categoria en cuestion haya sido objeto de numerosas criticas doctrinales mas que merecidas. Y no es para menos, pues los tribunales han hecho un uso excesivo de una figura, las relaciones de sujecion especial, que no solo deriva en consecuencias de sobra conocidas, sino que, ademas, acusa falta de claridad en lo relativo a su concepto y extension". (45)

Finalmente, este escenario genera una incertidumbre sobre el contenido del concepto; asi como tambien de inseguridad tanto para el ciudadano como para el jurista cuando afrontan este tipo de relaciones y las consecuencias que de ellas se derivan. (46)

CONCEPTO DE RELACIONES DE SUJECION ESPECIAL

Sin desconocer las dificultades que comporta la definicion del concepto de relaciones de sujecion general, ciertos representantes de la doctrina cientifica de este pais han entregado algunas directrices para comprender el alcance del concepto. Son muestra de ello: GARRIDO FALLA, VILLAR PALASI, SANTAMARIA PASTOR, LOPEZ BENITEZ, MUNOZ QUIROGA, (47) NIETO GARCIA, quienes han establecido como comun denominador de esta figura juridica: el contacto proximo o la insercion en la organizacion administrativa; (48) la dependencia; y la existencia de potestades de la administracion sobre los individuos cobijados en este concepto. (49)

Asi, GARRIDO FALLA, en 1959, empezo a dar las pinceladas a este concepto, cuando afirmo que las relaciones de sujecion especial se mantenian con aquellas personas que sostienen un vinculo mas estrecho con la administracion. De este modo, para el mencionado autor estas relaciones "no derivan meramente de la indiferencia cualidad de administrado, sino del hecho concreto de haber entrado en contacto de una forma mas inmediata y directa con la institucion administrativa", (50) Esta posicion es muy similar a la adoptada por NIETO GARCIA, que en su intento de definicion de esta figura legal marca su enfasis en la relacion existente entre el administrado y la administracion. A ellas se refiere como "aquellas personas que viven en un contacto permanente o cuasipermanente con establecimientos administrativos (presos, soldados, estudiantes), de tal manera que sin una reglamentacion especial y sin unos poderes tambien especiales de la administracion, convivencia y la gestion del servicio publico serian dificiles", (51)

Un paso adelante en la construccion del contenido de esta figura legal lo da el profesor VILLAR PALASI, cuando recalca que el elemento de subordinacion o dependencia puede revestir diversa intensidad como integrante del concepto de relaciones de sujecion especial. Por tanto, sostiene que aquellas tienen lugar cuando existe "en sometimiento previo del ciudadano a en determinado estatus o vinculo (como ocurre con los contratistas de la administracion, los concesionarios de servicios o los funcionarios publicos)". (52) Concepto muy similar al contemplado en la STC 50 de 1983 de 14 de junio, que se refiere a este grupo de personas definiendolas como "aquellas personas que se encuentran en una relacion de dependencia especial respecto de la administracion o vinculadas con ella a traves de relaciones que pertenecen a lo que una doctrina reciente denomina el circulo interior del Estado".

SANTAMARIA PASTOR agrega como elemento del concepto lo relativo al ejercicio de las potestades limitativas que se ejercen sobre el administrado, describiendo las relaciones de sujecion especial como "la situacion singular en que determinadas personas o entidades se encuentran por el hecho de hallarse insertas de modo particularmente intenso en la organizacion administrativa, lo que determinaria el que la administracion ostentase sobre ellas unas potestades especialmente energicas, mecho mas limitativas de la libertad", (53).

La definicion propuesta por LOPEZ BENITEZ es la que incorpora uno a uno los rasgos propuestos por los anteriores expositores e introduce otro ingrediente, igualmente importante, concerniente a los derechos y garantias de que son titulares las personas vinculadas bajo este tipo de relacion. Convirtiendose, a nuestro juicio, en la definicion que mejor describe esta institucion. Asi este autor se pronuncia: 'Las relaciones juridico-administrativas caracterizadas por una duradera y efectiva insercion del administrado en la esfera organizativa de la administracion, a resultas de la cual queda sometido a en regimen jeridico peculiar que se traduce en un especial tratamiento de libertad y de los derechos fundamentales, asi como de sus instituciones de garantia, de forma adecuada a los fines tipicos de cada relacion", (54)

CUATRO GRUPOS EN QUE PUEDEN RECONDUCIRSE LAS RELACIONES DE SUJECION ESPECIAL

A pesar de la flexibilidad que existe en los limites del concepto de relaciones de sujecion especial, la doctrina ha aceptado pacificamente que las relaciones de sujecion especial pueden agruparse en cuatro grandes sectores. (55)

Nos referimos a la clasificacion propuesta por el profesor GARCIA DE ENTERRIA que sostiene que bajo esta denominacion se encuentran cuatro tipos de relaciones vinculadas con el derecho disciplinario; las que tienen como sujetos pasivos las personas que explotan el dominio publico, pero que tienen un titulo de explotacion: autorizados y concesionarios; (56) las que impliquen sanciones rescisorias de actos administrativos favorables; y, por ultimo, aquellas que tienen naturaleza tributaria dada su naturaleza autoprotectora. (57)

EXCEPCION DEL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM EN EL CASO DE LAS RELACIONES DE SUJECION ESPECIAL

En el ejercicio de la potestad sancionadora cobra importancia si esta se ejerce o bien sobre un administrado que no mantiene vinculo alguno con la administracion, o sobre uno que si mantiene una relacion con aquella. La razon es que si nos enfrentamos al ejercicio de la actividad sancionadora de la administracion, dentro de una relacion de sujecion especial, los principios que la rigen se aplicaran de forma matizada. Es el caso de los principios de: reserva de ley, tipicidad, culpabilidad. No obstante, este no es el panorama en el supuesto del principio non bis in idem.

Asi, la calificacion que se haga de una relacion de un administrado con la administracion como de sujecion especial conlleva a que se de via libre para exceptuar la aplicacion del principio non bis in idem. Maxima que tiene por finalidad evitar que se duplique el ius puniendi del Estado, en sede de una persona por un mismo hecho e identico bien juridico.

La postura de excluir la aplicacion del postulado en mencion continua una postura jurisprudencial, tanto del Tribunal Supremo como Constitucional, que data desde 1981. En tanto que se argumenta que las relaciones de sujecion especial, en razon a sus rasgos particulares estan sometidas a reglas particulares. (58)

En palabras del tribunal: "El principio general del derecho conocido por non bis in idem supone, en una de sus mas conocidas manifestaciones, que no recaiga duplicidad de sanciones en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento sin existencia de una relacion de supremacia especial de la administracion que justificase el ejercicio del ius puniendi por los tribunales y a su vez de la potestad sancionadora de la administracion", (59)

La pregunta que subyace esta relacionada con los motivos que dan lugar a excepcionar el postulado. Asi, los tribunales espanoles sustentan la acumulacion punitiva por la necesidad de dar una pronta respuesta en virtud de su relacion con la administracion, (60) los bienes juridicos que se tutelan y la existencia de un vinculo con el Estado. (61)

Por tanto, la admision de la reiteracion punitiva se refiere a que la permision de la doble sancion a una conducta es consecuencia de que sendas respuestas punitivas responden a diferentes fundamentos. Afirmacion que es corroborada por el profesor METO GARCIA: 'En mi opinion, la excepcion de las relaciones especiales de sujecion tiene, salvo excepciones, una explicacion inequivoca, a saber, que el fundamento de la infraccion --y la finalidad de la sancion- es distinto del que apoya la infraccion de regimen aun sin ella; el principio no se aplicaria tampoco al faltar la identidad del fundamento". (62)

En ultimas, en el supuesto de las relaciones de sujecion especial, las sanciones se imponen para salvaguardar el interes concreto de la administracion dirigido a su buena marcha; (63) mientras que en la hipotesis de las sanciones administrativas generales, se pretende preservar el orden general y son una manifestacion del ius puniendi generico del Estado.

CONCLUSIONES

El desarrollo que ha tenido el concepto de relaciones de sujecion en el contexto espanol no ha sido el mas afortunado. Por el contrario, los jueces constitucionales han hecho de el una nocion amplia y flexible en la que tiene cabida un sinnumero de relaciones disimiles entre los administrados y la administracion. Lo anterior se evidencia por la ausencia de pautas claras y precisas para determinar si una relacion con la administracion es de aquellas calificadas como especial.

De este modo, y de acuerdo con las decisiones de los altos tribunales, se deduce que ha primado mas el deseo de la administracion de proteger a esta de conductas que puedan perjudicar sus intereses, al denominar como especial un numero amplio de relaciones, que el derecho de los administrados a conocer si su vinculacion es de sujecion especial.

Esto ultimo con el inconveniente que se evidencia en el ejercicio de la actividad sancionadora de la administracion, que los principios se aplican de forma matizada, y en el caso particular del non bis in idem simplemente no se aplica. Pues, como ha sido reconocido por la ley, las relaciones de sujecion especial es el supuesto para autorizar la doble sancion a un individuo por un mismo hecho e igual supuesto juridico.

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Sentencias

Tribunal Constitucional

2/1981, de 30 de enero.

44/1983, de 24 de mayo.

50/1983, de 14 de junio.

77/1983, de 3 de octubre.

93/1986, de 7 de julio.

94/1986, de 8 de julio.

3993/1987, de 3 de marzo.

42/1987, de 7 de abril.

89/1987, de 3 de junio.

69/1989, de 20 de abril.

219/1989, de 21 de diciembre.

143/1990, de 30 de enero.

61/1990, de 29 de marzo.

76/1990, de 26 de abril.

112/1990, de 18 de junio.

120/1990, de 27 de junio.

137/1990, de 19 de julio.

413/1990, de 26 de noviembre.

11/1991, de 17 de enero.

196/1991, de 17 de octubre.

234/1991, de 10 de diciembre.

93/1992, de 11 de junio.

57/1994, de 28 de febrero.

4370/1994, de 9 de mayo.

242/1994, de 20 de julio.

70/1994, de 17 de octubre.

97/1995, de 20 de junio.

129/1995, de 11 de septiembre.

143/1995, de 3 de octubre.

35/1996, de 11 de marzo.

119/1996, de 8 de julio.

153/1996, de 30 de septiembre.

170/1996, de 29 de octubre.

188/1996, de 25 de noviembre.

4/1997, de 13 de enero.

60/1997, de 18 de marzo.

175/1997, de 27 de octubre.

58/1998, de 16 de marzo.

14/1999, de 22 de febrero.

24/1999, de 8 de marzo.

141/1999, de 22 de julio.

31/2000, de 3 de febrero.

175/2000, de 26 de junio.

27/2001, de 29 de enero.

140/2002, de 3 de junio.

52/2003, de 17 de marzo.

180/2004, de 2 de noviembre.

26/2005, de 14 de febrero.

Tribunal Supremo

1069/1978, de 15 de marzo.

1162/1979, de 30 de marzo.

3407/1980, de 4 de julio.

3010/1980, de 8 de julio.

293/1981, de 27 de enero.

1303/1981, de 4 de marzo.

1619/1982, de 22 de febrero.

3990/1982, de 20 de mayo.

7968/1982, de 14 de diciembre.

3971/1983, de 4 de julio.

4025/1984, de 18 de julio.

723/1985, de 2 de febrero.

818/1985, de 18 de febrero.

6533/1985, 13 de diciembre.

723/1985, de 2 de febrero.

2582/1985, de 13 de mayo.

2838/1986, de 7 de mayo.

2396/1986, de 22 de mayo.

5319/1986, de 7 de octubre.

3993/1987, de 3 de marzo.

5429/1987, de 14 de julio.

5429/1987, de 14 de julio.

3723/1988, de 6 de mayo.

4371/1988, de 6 de junio.

3098/1989, de 11 de abril.

1155/1990, de 21 de febrero.

2133/1990, de 3 de marzo.

9130/1990, de 21 de noviembre.

10239/1990, de 27 de diciembre.

5017/1991, de 17 de junio.

9250/1991, de 10 de diciembre.

750/1991, 18 de diciembre.

5340/1992, 27 de mayo.

5971/1992, de 7 de julio.

5995/1992, de 25 de junio.

6083/1992, de 29 de junio.

763/1992, de 2 de julio.

5971/1992, de 6 de julio.

6580/1992, de 22 de julio.

9585/1992, de 30 de septiembre.

1766/1993, de 13 de noviembre.

10480/1994, de 16 de diciembre.

4370/1994, de 9 de mayo.

4876/1995, de 7 de junio.

6457/1995, de 18 de septiembre.

4459/1996, de 20 de mayo.

794/1996, de 18 de julio.

2163/1997, de 3 de marzo.

6727/1997, de 28 de julio.

1686/1998, de 13 de enero.

5554/1998, de 12 de junio.

4880/1999, de 17 de mayo.

2655/2000, de 28 de febrero.

331/2000, de 29 de febrero.

3501/2000, de 17 de marzo.

5228/ 2000, de 24 de julio.

8583/2000, de 26 de octubre.

549/2001, de 18 de noviembre.

1466/2001, de 20 de diciembre.

6685/2001, de 17 de julio.

1044/2005, de 29 de junio.

5201/2005, de 4 de julio.

(1) En lo concerniente a la denominacion misma del concepto, tal como lo denuncia la propia doctrina, no existe claridad alguna. Al respecto nos unimos a lo manifestado por ALEGRE AVILA: "Dicho sea de modo incidental, la escasa fijeza a la hora de nombrar este tipo de relaciones, en las que el adjetivo especial en unas ocasiones califica al sustantivo relaciones". JUAN MANUEL ALEGRE AVILA, Relaciones especiales de sujecion: legalidad sancionadora y servicios publicos, en: Estudios de derecho publico economico, libro homenaje al profesor Dr. D. Sebastian Martin Retortillo, p. 761 (Luis Cosculluela, coordinador, Madrid, Civitas, 2003). En la misma via, MICHAVILA NUNEZ se pronuncia diferenciando dos expresiones que a primera vista pudieran ser iguales, pero que significan cosas diversas. Asi, establece la necesidad de aclarar las divergencias existentes entre la expresion relacion de especial sujecion y la frase relacion de sujecion especial. Al respecto MICHAVILA NUNEZ explica "que el termino especial adjetive la relacion o la sujecion entiendo que implica consecuencias bien distintas. Si lo especial es la relacion, el concepto es inutil, pues dice muy poco o nada. Toda relacion es distinta de cualquier otra y predicar una que es especial, es decir distinta, no anade nada nuevo. Los terminos, las conceptualizaciones juridicas se deben utilizar como vehiculos que permiten condensar en una unica expresion una serie de principios, de elementos varios. (...) Si del significante solo cabe deducir que la relacion de la que se habla es especial, esto, por si, no dice nada, no es expresion de elementos comunes y, por tanto, es un concepto inutil. Distinto es el caso de adjetivar con el termino especial el termino sujecion. Esto no lleva a la idea de especial como algo singular o particular, que se diferencia de todo lo demas, sino que anade algo nuevo. Ese quid novum es la intensidad de la sujecion. Una sujecion que, frente a la normal y generica a que se somete todo ciudadano por el hecho de serlo, tiene una fuerza mayor. Esto, aunque no sea decirlo todo, ya es un significante que tiene un significado y, por tanto, cierta utilidad. Apurando la disgregacion semantica, creo que seria mas claro emplear la formula relacion de intensa sujecion para referirse a este tipo de manifestaciones administraciones". Jose MARIA MICHAVILA NUNEZ, Relacion especial de sujecion en el sector crediticio y Estado de Derecho, p. 54, en: Revista Espanola de Derecho Administrativo, pp. 243-265, 249 (1987).

(2) Esta nocion fue empleada con exito por LABAND que deseaba aclarar la situacion de los funcionarios publicos en relacion con sus superiores. Posteriormente, la expresion fue desarrollada por JELLINEK, THOMA, NAWIASKY, y FLEINER, pero fue MAYER el artifice de que este concepto se aplicara de manera general en el Derecho administrativo.

(3) El primero en tratar este tema en el Derecho espanol es GALLEGO ANABITARTE, pues el tratamiento cientifico de la materia parte en Espana con un articulo publicado por el citado autor. En dicho texto se analizan las modulaciones que el principio de legalidad experimenta en el campo de las relaciones de sujecion especial. Asi, en el cuerpo del articulo se realiza un analisis detallado del origen y desarrollo de la categoria en el derecho aleman y, en concreto, la crisis del concepto luego de entrar en vigor la ley fundamental de Bonn. ALFREDO GALLEGO ANABITARTE, "Las relaciones especiales de sujecion y el principio de legalidad de la administracion", p. 34, en: Revista de Administracion Publica, pp. 11-51 (1951).

(4) RICARDO GARCIA MACHO, "Sanciones administrativas y relaciones de especial sujecion", p. 72, en: Revista Espanola de Derecho Administrativo, pp. 515-527, 525 (1991).

(5) A pesar de la dificultad de sintetizar aquello que constituye una relacion de sujecion especial, no por ello se debe dejar a un lado la existencia de una teoria general de esta institucion. RICARDO GARCIA MACHO, "En torno a las garantias de los derechos fundamentales en el ambito de las relaciones especial sujecion", p. 64, en: Revista Espanola de Derecho Administrativo, pp. 521- 531, 527 (1989).

(6) Y como lo evidencia SANTAMARIA PASTOR, la categoria en cuestion tiene simplemente un alcance aproximativo, descriptivo y coloquial, sin ningun tipo de exactitud dogmatica. J.A. SANTAMARIA PASTOR, Principios de derecho administrativo, p. 352 (Centro de estudios Ramon Areces, Madrid, 1990).

(7) SSTC 61/1990, 29 de marzo, F.J.6; 120/1990, de 27 de junio, F.J. 6; 137/1990, de 19 de julio, F.J. 4. LASAGABASTER HERRARTE describe el panorama reinante al respecto: "La jurisprudencia del TC y del TS pone de manifiesto la ausencia de trabajos doctrinales, utilizando la categoria RSE sin conceptuarla, como util comodin para resolver los entuertos que el legislador provoca, especialmente en cuestiones de legalidad, evitando dictar sentencias que en una recta aplicacion de los principios juridicos o de la teoria del derecho acarrearian consecuencias gravemente perjudiciales para la comunidad. En otros casos los tribunales se dejaran llevar por la comodidad que tiene la utilizacion de una clausula tan agradecida como la de las RSE. En su virtud se pueden solucionar problemas juridicos intrincados, sin que el juzgador precise la realizacion de un esfuerzo especial". A lo que anade el autor: "El tratamiento doctrinal de la figura de las RSE es muy escaso, no existiendo un concepto suficientemente elaborado que permita fijar el alcance de la categoria y su funcionalidad. Con frecuencia se procede a enunciar las situaciones que se definen como RSE, asi los militares, estudiantes, funcionarios, concesionarios, etc., sin tener en cuenta que aquellas caracteristicas que se predican de las RSE ya no se dan en esos casos. Esta ausencia de elaboracion teorica de la figura provoca que muchas de las referencias que recibe sean meramente descriptivas, dando razon de la institucion, pero sin aclarar su contenido". INAKI LASAGABASTER HERRARTE, Las relaciones de sujecion especial, p. 171 (Madrid, Guitas, 1994).

(8) SSTS 1162/1979, 30 de marzo.

(9) SSTC 219/1989, 21 de diciembre, F.J. 3; 93/1992, 11 de junio, F.J. 6; 153/1996, 30 de septiembre, F.J.3; 188/1996, 25 de noviembre, F.J. Unico; 4/1997, 13 de enero, F.J. Unico; SSTS 3407/1980, 4 de julio; 1303/1981, 4 de marzo.

(10) STS 5017/1991, 17 de junio, F.J. 1; 2331/2000, 29 de febrero, F.J. 1.

(11) SSTC 413/1990, 26 de noviembre, F.J. 4; SSTS 2133/1990, 3 de marzo, F.J. 2; 8583/2000, 26 de octubre, F.J. 1; 219/1989, 21 de diciembre, F.J. 3 ; 4880/1999, 17 de mayo, F.J. 2.

(12) SSTS 3010/1980, 8 de julio; 6457/1995, 18 de septiembre, F.J. 2.

(13) SSTS 293/1981, 27 de enero, F.J. 4; 1619/1982, 22 de febrero; 9130/1990, 21 de noviembre, F.J. 3;5340/1992, 27 de mayo, F.J. 3; 5995/1992, 25 de junio, F.J. 1 y 2; 6083/1992, 29 de junio, F.J.3; 5971/1992, 6 de julio, F.J. 3; 6580/1992, 22 de julio, F.J.3; 9585/1992, 30 de septiembre, F.J.3; 9185/1992, 30 de septiembre, F.J. 3.

(14) STS 549/2001, 18 de noviembre, F.J. 1.

(15) STS 3717/1984, 15 de junio.

(16) SSTC 69/1989, 20 de abril, F.J. 1; 61/1990, 29 de marzo, F.J. 5; 234/1991, 10 de diciembre, F.J. 2; SSTS 4025/1984, 18 de julio; 723/1985, 2 de febrero; 2838/1986, 7 de mayo, F.J. 3;1155/1990, 21 de febrero, F.J.1; 10239/1990, 27 de diciembre, F.J. 3; 9250/1991, 10 de diciembre, F.J. 1; 9750/1991, 18 de diciembre, F.J. 1; 5763/1992, 2 de julio, F.J. 1;10480/1994, 16 de diciembre, F.J. 5; 2163/1997, 3 de marzo, F.J. 1; 6727/1997, 28 de julio, F.J. 1; 5554/1998,12 de junio, F.J. 4; 2655/2000, 28 de febrero, F.J.;1466/2001, 20 de diciembre; F.J. 2; 1044/2005, 29 de junio, F.J. 7.

(17) STS 5794/1996, 18 de julio, F.J. 1.

(18) SSTC 44/1983, 24 de mayo, F.J.1; 50/1983, 14 de junio, F.J. 3 A; 93/1986, 7 de julio, F.J. 5; 3993/1987, 3 de marzo, F.J. 4; 196/1991, 17 de octubre, F.J. 3; 242/1994, 20 de julio, F.J. 6, 14/1999, 22 de febrero, F.J. 1; 24/1999, 8 de marzo, F.J. 4; 31/2000, 3 de febrero, F.J. 6; 180/2004, 2 de noviembre, F.J. 1.

(19) SSTC 94/1986, 8 de julio, F.J. 4; 42/1987, 7 de abril, F.J. 2; 89/1987, 3 de junio, F.J. 5; 76/1990, 26 de abril, F.J. 5; A.120/1990, 27 de junio, F.J. 6; 137/1990, 19 de julio, F.J. 4; 11/1991, 17 de enero F.J. 3; 57/1994, 28 de febrero, F.J. 3B; 97/1995, 20 de junio, F.J. 2; 129/1995, 11 de septiembre, F.J. 3; 143/1995, 3 de octubre, F.J. 2; 35/1996, 11 de marzo, F.J. 2; 119/1996, 8 de julio, F.J. 4; 170/1996, 29 de octubre, F.J. 4; 60/1997, 18 de marzo, F.J. 1; 175/1997, 27 de octubre, F.J. 2; 58/1998, 16 de marzo, F.J. 5; 141/1999, 22 de julio, F.J. 7; 175/2000, 26 de junio, F.J. 2; 27/2001, 29 de enero, F.J.3; 140/2002, 3 de junio, F.J.S.

(20) SSTS 2582/1985, 13 de mayo; 5319/1986, 7 de octubre, F.J. 4; 3501/2000, 17 marzo, F.J. 1; 4876/1995, 7 de junio, F.J. 1.

(21) STS 1686/1998, 13 de enero, F.J. 2.

(22) STC 61/1990, 29 de marzo, F.J. 8.

(23) STS 4370/1994, 9 de mayo, F.J. 1.

(24) STC 52/2003, 17 de marzo, F.J. 2; STS 6533/1985, 13 de diciembre, F.J. 3.

(25) STC 143/1990, 30 de enero, F.J. 1.

(26) STS 5971/1992, 7 de julio, F.J. 2.

(27) STS 5228/ 2000, 24 de julio, F.J. 1. STC 26/2005, 14 de febrero, F.J. 4 c.

(28) STS 4459/1996, 20 mayo, F.J. 2.

(29) STS 1069/1978, 15 de marzo. Las personas que esten relacionadas con el mundo de los toros, en donde se incluyen los duenos de ganaderias, empresarios que organizan el espectaculo o simples espectadores. JUAN MANUEL TRAYTER JIMENEZ, Sancion penal -- sancion administrativa: el principio non bis in ideen, 22, Poder Judicial, pp. 113-133, 118-122 (1991).

(30) STS 818/1985, 18 de febrero.

(31) STS 1766/1993, 13 de noviembre de 1995, F.J. 6 y 7.

(32) SSTC 120/1990, 27 de junio, F.J. 6; 137/1990, 19 de julio, F.J. 4; 11/1991, 17 de enero, F.J. 3; 57/1994, 28 de febrero; F.J. 3.B; 35/1996, 11 de marzo, F.J. 2; 170/1996, 29 de octubre, F.J. 4; 175/1997, 27 de octubre, F.J. 2; 58/1998, 16 de marzo, F.J. 5; 175/2000, 26 de junio, F.J. 2; 27/2001, 29 de enero, F.J.3; 140/2002, 3 de junio, F.J. 5.

(33) JUAN MANUEL TRAYTER JIMENEZ, Manual de derecho disciplinario de los funcionarios publicos, p. 79 (Marcials Pons, Madrid, 1992).

(34) R. GARCIA MACHO, En..., 527.

(35) CARMEN CHINCHILLA MARIN, El nuevo regimen disciplinario de los alumnos no universitarios, p. 64, Revista Espanola de Derecho Administrativo, pp. 547-568, (1989).

(36) JUAN ALFONSO SANTAMARIA PASTOR y LUCIANO PAREJO ALFONSO, Derecho administrativo, la jurisprudencia del Tribunal Supremo, p. 216 (Centro de Estudios Ramon Areces, Madrid, 1992).

(37) SSTC 2/1987, F.J. 4; 120/1990, 27 de junio, F.J. 6; 57/1994, 28 de febrero; F.J. 3.B.

(38) Jose MARIA MICHAVILA NUNEZ, El principio de legalidad en la potestad sancionadora de la administracion: nuevas aportaciones del TC, p. 6, Poder judicial, pp. 73-93, 83 (1987).

En el mismo sentido MUNOZ QUIROGA; RIVES SEVA. Antonio Munoz Quiroga, Aplicacion del principio non bis in idem en las relaciones especiales de sujecion, p. 23, Poder judicial, pp. 177-187, 180 (1991); PwsLo RIVES SEVA, El principio non bis in ideen y su significado actual en el derecho administrativo sancionador, p. 32, Poder judicial, pp. 177-196, 179, (1993).

(39) R. GARCIA MACHO, Sanciones..., 526.

(40) A. GALLEGO ANABITARTE, op. cit., 24.

(41) Ibid., p. 24.

(42) JUAN DE Dios SANZ SANCHEZ, Los reglamentos independientes en el ambito municipal, p. 276, en: Revista de Estudios de la Administracion Local y Autonomica, pp. 63-77, 71 (1978).

(43) J.M. MICHAVILA NUNEZ, Relacion..., 256.

(44) ALEJANDRO NIETO GARCIA, Derecho administrativo sancionador, p. 233 (Tecnos, Madrid, 2005).

(45) BELEN MARINA JALVO, El regimen disciplinario de los funcionarios publicos. (Fundamentos y regulacion sustantiva), p. 120, (Lex Nova, Valladolid, 1999).

(46) I. LASAGABASTER HERRARTE, op. cit., 171.

(47) A. MUNOZ QUIROGA, op. cit., 178.

(48) Esta cercania se debe a que trabajan para ella, explotan un bien demanial, realizan obras encargadas, prestan un servicio en su nombre, ostentan su representacion en algunas materias, e incluso por estar interno en alguno de sus centros penitenciarios, entre otras muchas posibilidades. Jose GARBERI LLOBEGRAT, La aplicacion de los derechos y garantias constitucionales ala potestad y al procedimiento administrativo sancionador, p. 161 (Trivium, Madrid, 1989).

(49) B. MARINA JALVO, op. cit., p. 74.

(50) FERNANDO GARRIDO FALLA, Los medios de policia y la teoria de las sanciones administrativas, p. 28, Revista de Administracion Publica, pp. 11-50, 17 (1959).

(51) A. NETO GARCIA, op. cit., p. 229.

(52) Jose Luis VILLAR PALASI y Jose Luis VILLAR ESCURRA, Principios de derecho administrativo, I, p. 207 (Universidad Complutense de Madrid, Madrid, 1999) Tomo I.

(53) J. SANTAMARIA PASTOR, Fundamentos de derecho administrativo, p. 793 (Editorial centro de estudios Ramon Aretes, Madrid, 1988).

(54) MARIANO LOPEZ BENITEZ, Naturaleza y presupuestos constitucionales de las relaciones especiales de sujecion, p. 161 (Civitas, Madrid, 1994).

(55) EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA, El problema juridico de las sanciones administrativas, p. 10, Revista Espanola de Derecho Administrativo, pp. 399-430, 400 (1976).

(56) Un sector doctrinal no esta de acuerdo con que este caso sea calificado como de sanciones de autoproteccion. LOPEZ BENITEZ teje su tesis alrededor de varios argumentos como son que el dominio publico no equivale a propiedad del Estado, puesto que con ello se volveria a estadios primitivos del desarrollo del derecho, en los que a este intentaban explicarlo desde tecnicas patrimoniales. De otra parte, al usuario que infrinja las normas no se le aplican unas sanciones disciplinarias, sino que se le impone la autotutela administrativa. (M. LOPEZ BENITEZ, op. cit., pp. 219-220).

(57) Al respecto SUAY RINCON entiende que dentro de las sanciones administrativas de autoproteccion estan comprendidas las de policia demanial y las tributarias. Jose SUAY RINCON, Sanciones administrativas, p. 69, (Bolonia, Publicaciones del Real Colegio de Espana, 1989); MIGUEL BAJO y SILVINA BACIGALUPO, Derecho penal economico, p. 76 (Centro de Estudios Ramon Areces, Madrid, 2001); J.M. TRAYTER JIMENEZ, Manual..., p. 78; E. GARCIA DE ENTERRIA, op. cit., p. 400; JUAN MIGUEL DE LA CUETARA, La actividad de la administracion, p. 270, (Tecnos, Madrid, 1983).

(58) Se enumeran las sentencias del Tribunal Constitucional en donde se han excluido de la aplicacion del principio a las personas que se encuentran sometidas a una relacion de sujecion especial. Es el caso de 2/1981, 30 de enero, F.J. 4; 77/1983, 3 de octubre F.J. 4; 94/1986, 8 de julio, F.J. 4; 76/1990, 26 de abril, F.J. 5 B; 112/1990, 18 de junio, F.J. 3; 413/1990, 26 de noviembre F.J. 4; 234/1991, F.J. 2; 270/1994, 17 de octubre, F.J. 6; 180/2004, 2 de noviembre, F.J. 4. A su vez, ha sido reiterada la jurisprudencia del Tribunal Supremo que lo proclama, entre otras muchas, en las decisiones: SSTS 3990/1982, 20 de mayo, F.J. 2; 7968/1982, 14 de diciembre, F.J. 3; 3971/1983, 4 de julio; 723/1985, 2 de febrero; 2396/1986, 22 de mayo F.J. Unico; 5319/1986, 7 de octubre, F.J. 4; 3993/1987, 3 de marzo, F.J. 4; 5429/1987, 14 de julio, F.J, 2; 3723/1988, 6 de mayo, F.J. 1; 4371/1988, 6 de junio, F.J. 8; 432/1989, 24 de enero, F.J. 5; 3098/1989, 11 de abril, F.J. 2; 9130/1990, 21 de noviembre, F.J. 3; 9750/1991,18 de diciembre, F.J. 2; 5340/1992, 27 de mayo, F.J. 3; 4370/1994, 9 de mayo, FJ 1; 2163/1997, 3 de marzo, F.J. 3; 2163/1997, 3 de marzo, F.J. 3; 6727/1997, 28 de julio, F.J. 5; 4880/1999, 17 de mayo, F.J. 2; 6685/2001, 17 de julio, F.J. 7; 1044/2005, 29 de junio, F.J. 7; 5201/2005, 4 de julio, F.J. 8.

(59) STC 2/1981, 30 de enero.

(60) STC 180/2004, 2 de noviembre, F.J. 6; o las SSTS 3993/1987, 3 de marzo, F.J. 4; 2163/1997, 3 de marzo, F.J. 3; 5554/1998, 12 de junio, F.J. 3.

(61) STC 44/1983, 24 de mayo, F.J. 1.

(62) A. NETO GARCIA, op. cit., 505.

(63) STS 5429/1987, 14 de julio, F.J. 2.

* Articulo producto del proyecto El Principio non bis in ideen en el ambito sancionador administrativo espanol de la linea de investigacion Asuntos Publicos y Administracion de Justicia del grupo de investigacion en Derecho y Ciencia Politica (GIDECP) de la Universidad del Norte.

Maria Lourdes Ramirez, Abogada de la Universidad del Norte. Candidata a doctora en derecho administrativo, Universidad Carlos III de Madrid. Magister en Derechos Humanos por la Universidad Catolica de Lovaina (Belgica). Profesora investigadora, adscrita al Grupo de Investigacion en Derecho y Ciencia Politica (GIDECP), categoria B de Conciencias, de la Universidad del Norte. Direccion postal: Universidad del Norte, Km. 5, via a Puerto Colombia, A.A. 1569, Barranquilla (Colombia).

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Author:Ramirez, Maria Lourdes
Publication:Revista Universitas
Article Type:Report
Date:Jan 1, 2009
Words:7666
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