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Cincuenta anos de politica fiscal en materia de vivienda.

1. Introduccion

En el marco de los objetivos fundamentales que persigue el Estado del bienestar, el acceso a la vivienda se ha convertido en un problema clave para la sociedad y, Espana no es una excepcion. Reflejo de ello es que nuestro Texto Constitucional, en su Titulo I, dedicado a los derechos y deberes fundamentales consagra en el art. 47 el derecho de todos a <<disfrutar de una vivienda digna y adecuada>> lo que supone un reconocimiento expreso de la importancia que adquiere la vivienda en nuestro ordenamiento juridico como el lugar en el que cada ciudadano desarrolla su vida personal, familiar y afectiva. No seria exagerado senalar que se trata de un objetivo central en las conquistas sociales logradas a lo largo de este siglo (2), vinculado necesariamente a las condiciones materiales de la existencia de la persona (3). Tanto es asi que en el mismo precepto constitucional, ademas del reconocimiento del derecho, se contiene un mandato para su promocion obligando a los poderes publicos a facilitar las condiciones necesarias y establecer la normativa pertinente en aras a conseguir este objetivo (4). En definitiva, la eficacia que llegue a tener este derecho constitucional dependera de la accion de los poderes publicos.

En la sociedad actual el acceso a una vivienda digna es un tema muy sensible que se enmarca en un contexto plagado de factores determinantes como son los elevados precios de adquisicion de la vivienda--ligado al conocido fenomeno de especulacion inmobiliaria--, el franco retroceso en la disponibilidad economica de muchas familias por su alto indice de endeudamiento, la situacion de crisis economica, la falta de un parque de viviendas en alquiler y, por ultimo, el gran numero de viviendas desocupadas que hacen que la solucion a este problema no sea facil y, desde luego, no pueda venir de la mano de un solo ambito de actuacion ni de un solo nivel de gobierno. Se trata de un tema acuciante en el que resulta necesaria la implicacion de todos.

Y uno de los posibles elementos correctores del que disponen los poderes publicos y que tiene una gran incidencia a la hora de abordar el problema de acceso a la vivienda es la politica fiscal con la que cabe incentivar a traves de distintos mecanismos que todos los ciudadanos puedan llegar a disfrutar de una vivienda digna, si bien ese disfrute no tiene por que ser necesariamente en regimen de propiedad (5). Abundando en esta aclaracion se entiende que la Constitucion no se decanta por un regimen de tenencia en particular, y mucho menos, por el de propiedad, por lo que los poderes publicos habran de garantizar la facultad de uso sobre una vivienda digna que no necesariamente implica el acceso a su propiedad. En este sentido mantiene Garcia Novoa que "lo que se esta queriendo garantizar, porque del texto constitucional se deduce un interes colectivo a ello, no es la vivienda en sentido fisico, como objeto de propiedad, sino la vivienda entendida como "accion de alojarse". Este interes colectivo debe traducirse en una orientacion de la actuacion de los poderes publicos tendente a la satisfaccion de los intereses individuales sobre los bienes inmuebles o, lo que es lo mismo, en la garantia de las facultades de aprovechamiento de los bienes inmuebles en que el derecho a la vivienda consiste" (6).

Pues bien, la naturaleza social de este derecho (7) ha dado lugar a que tradicionalmente los poderes publicos se hayan visto abocados a aprobar un conjunto de medidas que van desde las que afectan al suelo y al urbanismo, hasta las que se centran de manera mas diafana a la politica de vivienda, entre las que encontramos toda una serie de ayudas que se materializan bien en subvenciones directas o bien en la aplicacion de beneficios tributarios.

2. Los regimenes de tenencia de la vivienda en Espana

Como se ha senalado, tradicionalmente, el regimen de propiedad ha sido el preferido por nuestros ciudadanos de forma que en la actualidad, se ha llegado a calcular que el 83% de la vivienda habitual se encuentra en esta situacion, frente al 65% de media del resto de los paises europeos (8). A ello se anade que una de las opciones de inversion que pueden utilizar los sujetos, y de la que se ha hecho un elevado uso en la ultima decada, por el constante incremento de precio de la vivienda con fines claramente especulativos, es la adquisicion de viviendas, con el fin de enajenarlas o transmitirlas tras su revalorizacion; esto ha generado, desde un punto de vista fiscal, la correspondiente plusvalia, y ello sin olvidar su incidencia sobre un mercado de primera necesidad, como es el de la vivienda, restringiendo la oferta de viviendas disponibles con el efecto de una elevacion de su precio (9).

El tratamiento fiscal de la "vivienda habitual" en regimen de propiedad ha sido tradicionalmente objeto de ayudas directas e incentivos fiscales destinados a mejorar las condiciones de acceso a la misma por parte de los contribuyentes, medidas que, obviamente, y salvo raras excepciones, no resultan trasladables a las segundas y sucesivas viviendas propiedad del contribuyente. Antes al contrario, el resto de las viviendas que el contribuyente puede tener en regimen de propiedad son susceptibles de incidir clarisimamente en la consecucion del derecho social de acceso a la vivienda, bien de forma positiva, si las mismas se utilizan para incrementar el numero de viviendas en alquiler disponibles, o bien de forma negativa, si el contribuyente decide dejarlas vacias en espera de su ulterior revalorizacion con las derivaciones antes comentadas. Las consecuencias de ambas situaciones no pueden ser identicas, en cuanto que la primera de ellas puede interesar a los poderes publicos desde el punto de vista de su obligacion de promocion del derecho de acceso a una vivienda digna para todos los ciudadanos, pero no, desde luego, la segunda, que resultara siempre una situacion indeseable que los poderes publicos pueden querer desincentivar y, desde luego, existen mecanismos en el ambito fiscal que permiten lograr ese cometido.

El regimen de alquiler ha sido relegado a un discretisimo segundo plano, en las preferencias demostradas por nuestros ciudadanos en el regimen de tenencia de la vivienda. Y desde luego, el tratamiento fiscal, que ha discriminado positivamente el regimen de tenencia en propiedad, se ha convertido en un factor clave y condicionador de este escenario (10).

No obstante, la descompensacion entre ambos regimenes de tenencia y la necesidad de ampliar el abanico de posibilidades de acceso de la ciudadania a una vivienda digna (objetivo del Estado de bienestar en el que vivimos) ha dado lugar a que los poderes publicos hayan tomado conciencia, sobre todo en los ultimos anos, de la necesidad de llevar a cabo actuaciones que faciliten el acceso a una vivienda a traves del alquiler (11), medidas que han repercutido no solo sobre los propietarios de ese tipo de viviendas sino tambien, y sobre todo ultimamente, sobre los ciudadanos que ostentan el disfrute de la vivienda en este regimen (12).

3. Cincuenta anos de politicas de vivienda e incentivos fiscales en Espana

En Espana existe un elevado indice de viviendas en regimen de propiedad derivado de que, a diferencia de lo que ocurre en otros paises, "en Espana las familias prefieren mayoritariamente la vivienda en propiedad frente a la vivienda en alquiler. Y ello no solo responde al deseo de cubrir las necesidades de alojamiento, porque la familia concibe la compra de una vivienda no solo como algo necesario sino, ante todo, como una importante inversion para hacer un patrimonio familiar" (13). En todo caso, la vivienda se considera tanto un bien de consumo como de inversion, por lo que una proporcion muy importante de la renta familiar se destina a gastos relacionados con aquella, que se convierte ademas, para aquellos hogares que la disfrutan en propiedad, en el activo mas importante de la riqueza del hogar (14).

La preferencia por este regimen de tenencia, pese a la evidente espiral de subida de precios generada en a lo largo de los anos, viene motivada por distintos factores de indudable caracter economico. Entre los mismos influye la coyuntura economica favorable de la ultima decada, visible en el incremento de la renta disponible, y el importante descenso de los tipos de interes generador de una gran oferta de creditos por parte de las Entidades financieras que ha hecho rentable la compra de bienes inmuebles (15).

Pero junto a estos, existe otro factor relevante que explica el interes de las familias por invertir en la compra de la vivienda. Nos estamos refiriendo a la politica fiscal que ha acompanado a la politica de vivienda a lo largo de las ultimas decadas y que ha estado encaminada a incentivar de forma especial la adquisicion de vivienda en regimen de propiedad, con deducciones en el IRPF por tal concepto desde 1977 que se han mantenido hasta la actualidad, convirtiendose, por su importancia cuantitativa y cualitativa, en uno de los beneficios de mas arraigo en nuestro sistema (16); a ello se sumo, y no es una cuestion desdenable, la desaparicion en 1998 de la deduccion aplicable en este mismo impuesto a los arrendatarios de las cantidades aplicables al pago del alquiler de vivienda lo que, desde luego, ha convertido el regimen de propiedad en la opcion mas atractiva. No obstante, parece que este criterio se ha reconducido en los ultimos anos con la busqueda de un impulso a la politica de alquiler de vivienda.

3.1. La etapa preconstitucional y la transicion politica

Los principales efectos de la Guerra Civil en lo que se refiere al patrimonio inmobiliario se han cifrado en la destruccion de 250.000 viviendas, mas un numero similar danadas (el 10% de las viviendas espanolas) (17). Dicho patrimonio inmobiliario espanol se encuentra en este periodo en una situacion de grave deterioro (18), por lo que resulta necesario acometer un gran esfuerzo constructor cuya coordinacion y planificacion se encomienda al Instituto Nacional de la Vivienda, que se crea por Ley de 19 de abril de 1939 dependiente del Ministerio de Trabajo. En la misma Ley tambien se crea la figura de "vivienda protegida", instrumento legal que ampara la construccion de este tipo de vivienda en cuanto a bonificaciones, fiscalidad y anticipos a bajo interes (19). La funcion principal del Instituto Nacional de la Vivienda consistio en disenar un plan de vivienda protegida para todo el Estado que cristalizo en el Plan Nacional de Vivienda 1944-1954 (20) en el que se estimaron necesarias en este decenio cerca de 1.400.000 viviendas (incluidas las viviendas a reparar y las de nueva planta), de las que el Instituto Nacional de la Vivienda tendria capacidad para proteger el 25%. Los resultados finales no llegaron ni a la mitad de lo planificado (21).

A este Plan sucedio el Plan Nacional de Vivienda, que se aprobo por el Decreto de 1 de julio de 1955 (22) y que se aplico desde 1955 hasta 1960. El principal objetivo del mismo fue construir 550.000 viviendas de renta limitada en 5 anos pese a que el deficit detectado a partir de los datos del censo de 1950 ascendia a un millon (23). De las viviendas planteadas solo se llegaron a construir el 77% si bien esto no le resta la importancia de haber sentado las bases de la planificacion en materia de vivienda (24). De su aplicacion surgio la clasificacion de los regimenes de vivienda social aplicables en la primera etapa del Plan de vivienda 1961-1976: vivienda de renta limitada y sistemas complementarios que se subdividian a su vez en viviendas subvencionadas, viviendas de tipo social y el Plan de urgencia social de Madrid disenado en 1957.

El Plan de Vivienda 1961-1976 (aprobado el 20 de octubre de 1961) constituye siguiente hito destacable en este recorrido, y marca el comienzo de las politicas de vivienda con una verdadera vocacion de acompanamiento al crecimiento economico, frente al mero esfuerzo reconstructor de las medidas aplicadas en las dos decadas anteriores. Este Plan queda enmarcado en el nuevo contexto que supuso el Plan de Estabilizacion desde 1959 (25), y cuyos objetivos esenciales se vinculaban a la voluntad de paliar la necesidad endemica de viviendas que se arrastraba desde la Guerra Civil (ver Tabla 1), y al empuje del desarrollo economico del pais mediante la creacion de puestos de trabajo, procediendo a la revitalizacion del sector de la construccion y potenciando el turismo (26).

Las previsiones planteadas por el Plan (ver Grafico 1) fueron superadas ampliamente por el dinamismo de la propia industria de la construccion, sobre todo en el periodo comprendido entre los anos 1961 y 1967 si bien, se produjo un desajuste a favor de la iniciativa privada que ha sido explicado por numerosas razones (27):

De entre las mismas, y centrandonos en lo que nos interesa, cabe destacar que en 1965, y debido a las presiones inflacionistas del sector de la construccion, el Gobierno diseno una serie de medidas restrictivas que solo afectaron a las viviendas protegidas lo que, consecuentemente, redundo sobre los grupos de poblacion con menor renta y favorecio la construccion de las viviendas libres. Entre estas medidas cabe mencionar el aumento del tipo de interes del 4,5% al 5,5%, la reduccion del plazo de amortizacion de entre 2030 anos a entre 9-15 anos, la limitacion en los importes maximos de los prestamos, la prohibicion de los anticipos y la creacion de las cuentas ahorro-vivienda.

En cuanto a la politica de beneficios y ayudas en este periodo, siguio dirigiendose fundamentalmente al constructor y no al adquirente, lo que dio lugar a que el presupuesto destinado a vivienda se desviara hacia el inversor cuya intencion era puramente especulativa, dejando a la parte mas desfavorecida de la poblacion al amparo de la coyuntura del mercado por lo que, en definitiva, "aunque el grado de cumplimiento global del Plan de vivienda es acertado, el fracaso de la politica de vivienda viene definido por el incumplimiento del programa en cuanto a las viviendas sociales, que deja a la clase mas necesitada fuera del acceso a la vivienda". (28)

La bonanza economica y la subida de las rentas animo a los promotores a la construccion de viviendas libres, al existir una demanda real por parte de la poblacion que puede acceder a ella; esto, en parte, supone un fracaso del plan, definido por el incumplimiento del programa en cuanto a las viviendas sociales que deja a la clase mas necesitada fuera del acceso a la vivienda (ver Grafico 2). En definitiva, si bien el deficit global de viviendas quedo reducido en Espana en la decada de los sesenta y primeros setenta, el deficit siguio persistiendo en aquel tipo de viviendas destinadas a la poblacion de menor renta (29).

Pese a que el crecimiento economico que acompano a la decada de los sesenta y a principios de la decada de los setenta supuso una fuerte expansion del mercado de la vivienda, la coyuntura de fuerte recesion economica insertada en la crisis mundial del petroleo, tuvo su claro reflejo en el sector inmobiliario: la oferta de vivienda construida superaba con mucho una demanda paralizada (ver Grafico 3). Ello debido al recorte de las rentas familiares motivado por una alta tasa de paro y los elevados tipos de interes. Asi las cosas, los objetivos principales que se buscaron en este contexto socio-economico desfavorable fueron de tipo macroeconomico y se centraron, fundamentalmente, en reactivar el sector y descender esa alta tasa de paro garantizando el acceso a la vivienda.

[GRAFICO 3 OMITIR]

Para ello los poderes publicos aplicaron ayudas que favorecieron por igual a toda la poblacion, basadas en modelos de financiacion privilegiada a la compra de viviendas de proteccion oficial que, en principio, no se regian por el criterio de capacidad economica; no obstante, el mencionado criterio aparecio timidamente en algunas ayudas complementarias, como las reguladas en el R.D. Ley 31/1978, de 1 de octubre, sobre Politica de Viviendas de Proteccion Oficial (30), en las que si se tuvieron en cuenta los ingresos de los posibles adquirentes planteandose por primera vez las ayudas a la persona en funcion del nivel de ingresos.

No obstante, lo mas destacable desde el punto de vista que interesa a este estudio fue, ligado a la Reforma Fiscal de 1977, la inclusion en el nuevo Impuesto sobre la Renta de las Personas Fisicas de 1978 de una deduccion por inversion en vivienda que se cifraba en el 15% de las cantidades destinadas a la adquisicion de la vivienda que constituyese o fuera a constituir la residencia habitual del contribuyente. Se trataba de una deduccion de caracter no progresivo que afectaba por igual a todos los posibles adquirentes de una vivienda habitual y que, sin lugar a dudas, fomentaba la compra de la misma haciendola mas atractiva y rentable (31).

3.2. El resurgir de la economia en los anos ochenta

En este periodo, el gobierno se preocupo principalmente de asegurar a los ciudadanos la financiacion de las viviendas de proteccion oficial formalizando los convenios correspondientes con las Entidades financieras, especialmente Cajas de Ahorros, y aplicando reducciones adicionales a los tipos de interes con cargo a los Presupuestos Generales del Estado que beneficiaron tanto a los adquirentes como a los promotores de las viviendas. En esta decada se priorizo por parte del Gobierno la superacion de crisis economica generadora de paro e inflacion para lo cual, como se puso de manifiesto en la Exposicion de Motivos del R.D. 2455/1980 de 7 de noviembre (32), se impulso la construccion de viviendas sociales y la creacion de empleo mediante la reactivacion de la actividad economica en el sector inmobiliario, lo que requirio movilizar un volumen importante de recursos del sistema financiero en condiciones adecuadas para fomentar la adquisicion de viviendas de proteccion oficial mediante las correspondientes subvenciones con cargo a los recursos publicos.

Todo ello se reflejo en el Plan Trienal de Vivienda 1981-1983 (R.D. 2455/1980, de 7 de Noviembre, sobre Financiacion y Seguimiento del Programa 1981-83 de Construccion de Viviendas de Proteccion Oficial) que pretendio construir 571.000 viviendas de las cuales 90.000 serian de promocion publica y el resto de promocion privada si bien 144.000 de estas ultimas iban a ser financiadas por las Entidades oficiales de credito (33). El grado de cumplimiento de este plan se vio menoscabado por la crisis economica y por la politica antiinflacionista impuesta por el Gobierno, con tipos de interes muy altos y una desviacion de la demanda de viviendas libres a las protegidas en cuanto que las viviendas subvencionadas eran acaparadas por segmentos de poblacion de mayor renta, dejando de nuevo a los mas desfavorecidos sin posibilidad de acceso. A ello se anadio la ausencia de planificacion geografica de las viviendas que debian construirse lo que dio lugar a la aparicion de las mismas en lugares donde no eran necesarias (34). En definitiva, este plan fracasa en sus objetivos manteniendo de forma endemica un porcentaje de poblacion sin acceso a la vivienda a lo que si se anade la mala situacion economica, nos ofrece como resultado un incremento de la demanda de viviendas sociales que se acaparan por las clases mas acomodadas que son las que tienen capacidad para obtener un credito (ver Grafico 4).

[GRAFICO 4 OMITIR]

La siguiente actuacion destacable en materia de politica de vivienda en esta decada fue el Plan Cuatrienal 1984-1987 (R.D. 2329/1983, sobre Proteccion a la Rehabilitacion del Patrimonio Residencial y Urbano (35) y R.D. 3280/1983, de 14 de diciembre, sobre Financiacion de Actuaciones Protegibles en Materia de Vivienda (36) que lo modifica).

Las medidas que definieron el contenido del Plan (37) que nos interesan resaltar fueron que no solo se subvencionan las viviendas de primera construccion sino que se incluia tambien la rehabilitacion de viviendas (entre unas y otras se estimaba la necesidad de sacar 250.000 viviendas anuales al mercado), y que se personalizaron las ayudas del Estado para adquisicion de viviendas en relacion con los niveles de renta y composicion familiar del adquiriente, es decir, los subsidios se transformaron en ayudas que iban a tener en cuenta la capacidad economica de los adquirentes de forma que la ayuda resultaba inversamente proporcional a los ingresos. Ademas se incorporo un tipo de subvencion de cuantia fija para aquellas familias que no superaban determinadas rentas que se incrementaban, teniendo en cuenta el numero de miembros de la unidad familiar (38).

El grado de cumplimiento de este plan cuatrienal volvio a plantear luces (39) y sombras como habia venido ocurriendo en los planes anteriores, de forma que el grado de cumplimiento de la construccion de viviendas de proteccion oficial vario segun el tipo de promocion (ver Grafico 5); asi, el 90% de las viviendas de promocion libre fueron realizadas, mientras que esta proporcion descendio hasta el 66% en el caso de las de promocion publica (40).

Asimismo, y pese a que las expectativas sobre la rehabilitacion del parque de viviendas se cumplieron con creces, la falta de prevision sobre medidas que protegiesen a la poblacion mas desfavorecida y la descongelacion de los alquileres en el ano 1985 (41) dieron pie al inicio de un proceso de subida de precios, provocando que la poblacion con menos recursos se viese poco a poco expulsada de algunas zonas de la ciudad, como los centros historicos (42), lo cual, desde luego, resulta una consecuencia indeseable.

Como consecuencia del auge del sector inmobiliario basado en un incremento de la demanda de inmuebles sin precedentes, a mediados de los anos ochenta se abandonaron los planes plurianuales y las actuaciones en materia de politica de vivienda pasan a tener caracter anual, motivado por la existencia de fondos suficientes para financiarlas. Destaco en este periodo el ajuste de las subvenciones y ayudas publicas a la capacidad economica de los adquirentes con el fin favorecer a los segmentos de poblacion de menores ingresos como se demuestra en los criterios determinantes en la concesion de las ayudas publicas establecidos en el R.D. 1494/1987, de 4 de diciembre, sobre Medidas de Financiacion de Actuaciones Protegibles en Materia de Vivienda (43), norma con la que, en la linea descrita, se intento garantizar la coherencia sustantiva y economica en las medidas tomadas por las distintas Administraciones, en un momento en que la promocion publica pasa a ser competencia de las Comunidades Autonomas, en orden a garantizar el derecho a un alojamiento digno a quienes mas lo necesitaban. En esa linea, los ingresos determinantes de las ayudas publicas directas y de sus cuantias vinieron referidos al concepto de "ingresos familiares ponderados" que se determinaban en funcion del nivel de ingreso brutos y el numero de miembros de la unidad familiar.

La Ley 48/1985 de 27 de diciembre, de Reforma Parcial del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fisicas (44), en concordancia con lo dispuesto en el R.D. Ley 2/1985 de 30 de abril (45) y en el R.D. 1667/1985, de 11 de septiembre (46), que lo desarrollo, modifico la deduccion aplicable a la adquisicion de vivienda diferenciando dos porcentajes distintos: el 15% para las viviendas que no fueran de nueva construccion y el 17% para las viviendas de nueva construccion cualquiera que fuera su destino. Esta ultima deduccion del 17% se amplio a las viviendas recien rehabilitadas con las mismas condiciones que para la vivienda de nueva construccion y a la cantidad invertida por el propietario en la mejora de su vivienda. Lo mas destacable es que la deduccion por adquisicion toma tintes diferentes en cuanto que no se exigio un determinado destino a la vivienda que se adquiria y por tanto, el beneficio que articula el impuesto resultaba aplicable a la adquisicion de cualquier tipo de vivienda, no solo a la vivienda habitual del adquirente lo que, sin lugar a dudas supuso un espaldarazo del mercado de compra de vivienda frente al de alquiler; ello pese a que la aprobacion del R.D. 2/1985, de 30 de abril, ya mencionado, habia suprimido la prorroga forzosa en los contratos de arrendamiento (47) como medida de impulso a la politica de alquiler de vivienda, lo que, desde luego, no se llego a conseguir.

El nuevo diseno de la deduccion a la adquisicion de viviendas sin la constriccion a la vivienda habitual, junto con las interesantes condiciones de financiacion que ofertaban las entidades financieras aumento la demanda de vivienda en propiedad que, acompanada de una demanda muy rigida, tuvo como consecuencia la subida del precio de la vivienda, y que, obviamente, influyo de forma clara en una subida del precio del alquiler. Esta medida se mantuvo entre los anos 1985 y 1988, momento en el que la Ley 33/1987, de 23 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 1988 (48) acoto la deduccion exclusivamente a la vivienda habitual, en un porcentaje del 15%, y a la vivienda no habitual, siempre que fuera nueva, en un porcentaje del 10%. En este periodo la renta imputada al propietario en el IRPF pasa del 3% al 2% del valor catastral y aumenta el valor maximo de la vivienda para el cual la plusvalia esta exenta por reinversion en vivienda habitual hasta 30.000.000 ptas (49).

Asi las cosas, el Ejecutivo decidio renovar los planteamientos de su politica de vivienda en el R.D. 224/1989, de 3 de marzo sobre Medidas de Financiacion de Actuaciones Protegibles en Materia de Vivienda (50) de forma que por vez primera se establecio un sistema de financiacion cualificada mediante el cual y con determinadas limitaciones, las familias podian acceder a la adquisicion de vivienda usada que, por otro lado, era la alternativa mas utilizada por los grupos de poblacion con niveles de renta mas bajos. Asimismo, se restringio el acceso a los prestamos de tipos reducidos estableciendo como requisitos no solo que la vivienda cumpliera con las caracteristicas de la proteccion oficial, sino anadiendo tambien el parametro de los ingresos del adquirente que no podian superar cinco veces el salario minimo interprofesional establecido. En definitiva, y como se desprendia de la Exposicion de Motivos del propio Decreto, se seguia intentando que las ayudas estatales se concentraran en los grupos sociales con menores niveles de ingresos (51).

No obstante, estas medidas no paliaron la subida imparable del precio de la vivienda motivada por un mercado de vivienda libre presionado por una demanda que actuaba con claros fines especulativos, y a su vez era ayudada por una oferta muy poco elastica que produjo una imparable subida de los precios (52) Esto provoco que el Gobierno decidiera eliminar la deduccion existente en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fisicas por adquisicion de vivienda en el caso de segundas residencias (R.D.-Ley 771989, de 29 de diciembre sobre Medidas en Materia Presupuestaria, Financiera y Tributaria (53)) y la posterior Ley 5/1990, de 29 de junio sobre Medidas en Materia Presupuestaria, Financiera y Tributaria (54)), manteniendo unicamente un regimen transitorio que afecto a las viviendas adquiridas antes de 1990. Esta deduccion favorecia claramente a los grupos de poblacion de rentas mas altas y, auque resultaba justificada por razones de indole economica, no obedecia al mandato constitucional de facilitar el acceso a la vivienda de todos los ciudadanos.

La Ley 18/1991, de 6 de junio, del IRPF (55) volvio a la concepcion original, aplicando de nuevo la deduccion por adquisicion o rehabilitacion unicamente a la vivienda habitual, introduciendo algunas precisiones que afectan al limite de la base de la deduccion de forma que la suma de la deduccion por inversion y donativos no podia exceder del 30% de la base liquidable del sujeto pasivo. En este sentido, debemos evidenciar que el impuesto consideraba la vivienda habitual como generadora de rendimientos del capital inmobiliario, o lo que es lo mismo rentas ficticias o presuntas, y establecia la obligacion de imputar un porcentaje del valor catastral (que oscilo entre el 2 y el 1,1%) del que se restaban, como gastos deducibles, los intereses satisfechos en su adquisicion. Asimismo, se corrigio una situacion que resultaba injusta al favorecer a las rentas mas altas, anadiendo la deduccion de los intereses de los prestamos no de la base imponible sino de la cuota, como el resto de los importes destinados a la adquisicion del inmueble (56). En el ano 1.991, la deduccion maxima en la base del IRPF por pago de intereses (de la vivienda habitual o secundaria), en declaracion conjunta, paso a 1.000.000 de ptas. y en declaracion individual se mantuvo en 800.000 ptas.

Resulta destacable que en el Informe sobre la Reforma de la Imposicion Personal sobre la Renta y el Patrimonio de 1990 (57), que se encargo por el Ministerio de Hacienda con caracter previo a la aprobacion de la mencionada ley (58) se reconocia la existencia en el IRPF de una fuerte concentracion de beneficios fiscales que afectaban a la adquisicion y financiacion de la vivienda habitual, asi como la falta de justificacion de los beneficios aplicables a la vivienda no habitual que, como hemos dicho, acabarian desapareciendo. Paralelamente el Informe establecia la conveniencia de aplicar algun beneficio fiscal para los sujetos que optan por viviendas de alquiler si bien descartaba su configuracion como gasto deducible de la base imponible, proponiendo su incorporacion como deduccion en la cuota, que debia tener en cuenta para respetar la progresividad tanto el nivel de renta del arrendatario como la relacion entre el alquiler y la renta de este ultimo.

Esta recomendacion se plasmo en la deduccion por alquiler que se establecio en la Ley 18/1991, ya mencionada, del 15% de las cantidades satisfechas en tal concepto durante el periodo impositivo con un maximo de 100.000 ptas. anuales, y siempre y cuando dichas cantidades excedieran del 10% de los rendimientos del sujeto pasivo cuya base imponible no podia ser superior a 3.500.000 ptas. (59); en cierta medida, esto equilibraba mucho mas que en otros periodos las condiciones de las opciones de compra o alquiler (60) que, no obstante, seguian decantando la balanza hacia la primera de ellas por el limite que resultaba aplicable en el caso de la deduccion por alquiler.

3.3. El "boom" inmobiliario de los anos noventa

La recesion economica vuelve a ser la tonica general de estos anos y se va sentir de forma especial en el sector de la construccion: una gran oferta de viviendas libres a precio muy elevado (61), y una demanda de vivienda a un precio mas bajo acorde con la disponibilidad de la mayoria de las rentas familiares. En esas circunstancias, la vivienda se convierte practicamente en un bien inaccesible para una gran parte de la poblacion, lo que denota que la politica de vivienda llevada a cabo habia resultado tremendamente insuficiente para conseguir su objetivo ultimo de acceso a la misma por parte de la poblacion (62). Esta situacion da lugar a que el Gobierno plantee una serie de medidas que tuvieron su reflejo en el Plan de Vivienda 1992-1995 (63) que marco una importante inflexion en el peso de la politica de vivienda en Espana y que, en opinion de algun autor, se convirtio en la medida de mayor protagonismo de la decada (64). Este Plan se caracterizo por abandonar la fijacion de objetivos anuales y volver al planteamiento plurianual, cuyo proposito principal volvio a ser facilitar el acceso a la vivienda al sector poblacional de menor renta, ampliando las ayudas y coordinando mejor las actuaciones entre el Estado y las Comunidades Autonomas (65). Una de sus principales caracteristicas fue cumplir con las necesidades de cada territorio intentando favorecer la oferta de viviendas asequibles alli donde efectivamente se estaban necesitando.

En este periodo se crearon las llamadas viviendas a precio tasado que pretendian facilitar la adquisicion de vivienda (nuevas y de segunda mano), ya que su precio, al ser superior a las viviendas de proteccion oficial y permitir la financiacion de parte de las viviendas libres, supuso un claro aliciente para los promotores. Asimismo, surgieron nuevos sistemas de ayuda a la adquisicion de vivienda como el "programa primer acceso" que favorecia a aquellos que accedian a la vivienda por vez primera y distintos sistemas, como las cuentas-vivienda que premiaban el ahorro previo a la adquisicion. A ello se anadio que se potenciaba la construccion de viviendas de proteccion oficial en regimen de alquiler dandose solucion a la financiacion de las mismas por parte de constructores y promotores a traves de la firma de Convenios con las Entidades financieras.

Todo lo anterior dio lugar a que el mercado inmobiliario pasara a depender en exceso de la ayuda publica, financiadora, en mayor o menor medida, de mas de la mitad de las viviendas que se construyeron en este trienio, que en su gran mayoria adoptaron los modelos de proteccion oficial o de vivienda de precio tasado.

Desde el punto de vista de la fiscalidad, en el ano 1992 entra en vigor la Ley 1871991, de 6 de junio, en la que, ademas del cambio en la escala del IRPF, se producen los siguientes cambios:

--Desaparece la deduccion por intereses de la base imponible (66) y la deduccion por inversion en la cuota en el IRPF para la vivienda secundaria (67).

--La deduccion maxima en la base del IRPF por pago de intereses de la vivienda habitual, en declaracion conjunta, pasa de 9.616 [euro] a 6.000 [euro], frente a 4.808 [euro] en declaracion individual.

--Aparece una deduccion por alquiler para el inquilino del 15% (68), con algunos limites y condiciones.

--Se aplica una exencion a la plusvalia por reinversion en vivienda habitual cualquiera que sea el precio de la vivienda.

--Se fija un tipo impositivo fijo del 20% para plusvalias a mas de 2 anos, con coeficientes reductores de la plusvalia por plazo (exencion total en 20 anos de permanencia) y minimo exento de 1.202 [euro].

En los anos sucesivos en los que perdura el plan no hay cambios significativos. El ano 1994 aumentan los limites de la deduccion maxima y el tope de renta para la deduccion por alquiler del inquilino; y en el ano 1995 se produce un nuevo aumento del tope de renta para la deduccion por alquiler del inquilino; y en lo que se refiere a los impuestos indirectos, el tipo impositivo en el IVA que afecta a la vivienda nueva y en el ITPAJD que incide sobre la vivienda usada pasa del 6% al 7%.

Pues bien, instaurada de nuevo la dinamica de los planes plurianuales de vivienda, que ademas ha durado hasta hoy, el siguiente fue el que se aprobo por el R.D. 2190/1995, de de 28 de Diciembre, sobre Medidas de Financiacion de Actuaciones Protegibles en Materia de Vivienda y Suelo para el Periodo 1996-1999 (69) y que, como novedad, incremento el precio de las viviendas de proteccion oficial en las grandes ciudades, Madrid y Barcelona, con el fin de incentivar la construccion de viviendas en este regimen. A estos efectos debe tenerse en cuenta que desde 1996 se produjo un ciclo economico expansivo que tuvo su reflejo en una gran demanda de vivienda con la consiguiente subida de precios; este hecho hizo que promotores y constructores encontraran pocos incentivos en la construccion de viviendas protegidas y se decantaran por la construccion de viviendas libres.

Asi las cosas, y antes de terminar el plazo previsto, y debido a las exigencias de la coyuntura economica del momento, se aprobo en el R.D. 1186/1998, de 12 de junio, sobre Medidas de Financiacion de Actuaciones Protegibles en Materia de Vivienda y Suelo (70) un nuevo Plan que acogio el trienio 1998-2001 (71). Este nuevo regimen aplicable al periodo 1998-2001 se propuso como finalidad mejorar la estructura del mercado de la vivienda, facilitando a las familias con ingresos medios y bajos el acceso a la primera vivienda en propiedad asi como aumentar la oferta de viviendas en alquiler. Asimismo, se estimulo la actividad rehabilitadora del parque residencial existente, se propicio la generacion de suelo urbanizado con repercusiones moderadas en el precio final de nuevas viviendas a fin de anticipar y reforzar los efectos de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Regimen del Suelo y Valoraciones, y se contribuyo a garantizar y mantener un nivel adecuado de actividad y empleo en el sector de la vivienda.

Para la consecucion de esta finalidad se introdujeron importantes modificaciones en aspectos tecnicos relativos a la financiacion cualificada estatal hasta ahora vigente, entre las que destacaron la fijacion de un precio basico de referencia a nivel nacional en torno al cual se establecieron determinadas bandas de fluctuacion, limitando los precios maximos de venta, la modificacion del sistema de computo de los ingresos familiares de los destinatarios de ayudas estatales, buscando una mayor claridad para estos ultimos. Asimismo, se introdujo la mejora en el sistema de financiacion especifica del primer acceso a la propiedad de la vivienda estableciendose la "Ayuda Estatal Directa a la Entrada" que beneficiaba a los menores de 35 anos siempre que fuera la primera vivienda, de menos de 90 m2 y que los ingresos no sobrepasaran los 3500000 ptas., asi como un nuevo concepto y sistema de subsidiacion de prestamos cualificados, sustituyendo los subsidios que se aplicaban a los intereses, que habian bajado mucho en este momento y que, por lo tanto, no resultaban una medida efectiva de ayuda a los beneficiarios, por la financiacion de parte de la cuota de amortizacion. De nuevo, en las ayuda a la financiacion las circunstancias familiares de los beneficiarios resultaban determinantes atribuyendose a los grupos de poblacion de rentas mas bajas asi como a grupos determinados con especiales condicionamientos, tales como familias numerosas o en las que alguno de sus miembros padecieran determinados tipos de minusvalia, jovenes y tercera edad.

A estas ayudas de caracter directo se sumaron las consistentes en la concesion de prestamos por parte de entidades de credito, publicas y privadas, dentro de los correspondientes convenios con el Ministerio de Fomento asi como los beneficios fiscales que ya analizamos y que al final de la decada se ajustan en la reforma del IRPF que se produce por la Ley 40/1998, de 9 de diciembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fisicas y otras Normas Tributarias (72).

Como ya habia ocurrido en el caso de la Ley anterior, antes de la reforma se encarga por parte del Ministerio de Hacienda un Informe para la Reforma del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fisicas (73) en el que, si bien la Comision no fija reparos a la continuacion de la deduccion por alquiler, que se consideraba incorporada al minimo personal, establece serias dudas acerca de la necesidad de mantener el beneficio fiscal aplicable a la adquisicion de vivienda en cuanto esta deduccion socava la neutralidad del impuesto discriminando el ahorro asi invertido frente a otras materializaciones del ahorro familiar. En concreto, afirmaba este Informe que "esta discriminacion, por su negativa influencia sobre la neutralidad del impuesto, afecta a la asignacion de recursos y no resulta recomendable desde el punto de vista economico" (74) si bien reconocio que existian otros factores que reclamaban su mantenimiento, que se centran en el propio art. 47 de la Constitucion y en razones de interes social, si bien sugirieron, en su caso, modificar la base de calculo de la deduccion para adecuarla al cambio experimentado por la base liquidable del impuesto. En definitiva, y como se evidencio en la Memoria que acompano al Proyecto de Ley al Congreso se justifica el mantenimiento de la deduccion por la influencia que tiene en el desarrollo del sector de la construccion de ciclo economico largo "por lo que su subita alteracion tendria indudables consecuencias negativas en el consumo y en la actividad economica" (75).

No todas las recomendaciones de este Informe van a tener reflejo en la Ley 40/1998 que opto por mantener la deduccion por adquisicion de vivienda (76), introduciendo en la misma algunas diferencias que se centraron en la consideracion dentro de la base de la deduccion tanto de las cantidades satisfechas de forma efectiva a la adquisicion o rehabilitacion como de los intereses, consecuencia, en parte, de la no imputacion de una renta ficticia por el uso de la vivienda habitual, y la transformacion del limite de la deduccion del 30% de la base liquidable a una cuantia fija, eliminando con ello en parte la regresividad de la legislacion anterior (77).

A lo anterior, se acompano un mecanismo de compensacion destinado a cubrir la posible perdida de incentivos por adquisicion de vivienda habitual (78) cuyo objetivo ultimo fue incrementar el acceso a la vivienda en propiedad a traves de la reduccion de su coste para los adquirentes, y habiendo pocas dudas respecto al exito en su consecucion. Asimismo, tambien resulta destacable que a partir de esta fecha desaparece la imputacion en el IRPF de una renta del 2% del valor catastral de la vivienda habitual aunque se mantiene respecto a la vivienda secundaria y tambien desaparecen la correccion por plazo y el minimo exento en el gravamen sobre plusvalias aumentando al doble los coeficientes reductores por plazo en las plusvalias de modo que la exencion total se consigue con 10 anos de permanencia.

Respecto al tratamiento del alquiler, se decidio, en los terminos del Informe, integrarla en minimo personal y familiar de la exencion, eliminando la deduccion existente en la norma anterior, si bien quienes tuvieran derecho a la misma en virtud de un contrato de arrendamiento con antiguedad anterior al 24 de abril de 1998 y la nueva Ley les resultase menos favorable tenian derecho a recibir una compensacion siempre y cuando mantuvieran el regimen de alquiler de la vivienda habitual.

Por ultimo, cabe senalar tambien que frente a la normativa anterior a esta fecha, la Ley 40/1998 establecio que la tenencia de un inmueble que constituyera la vivienda habitual del contribuyente no generaba ningun tipo de rentas en concepto de capital inmobiliario ni tampoco daba lugar a la imputacion de ningun tipo de rentas inmobiliarias. Cosa distinta era que la vivienda habitual pudiera generar otro tipo de rentas, y en concreto, ganancias o perdidas patrimoniales derivadas la alteracion de la composicion del patrimonio del contribuyente. Dicho de otra forma, la transmision de la vivienda habitual podia ser generadora de una ganancia de patrimonio en cuya cuantificacion habia de tenerse en cuenta el valor de transmision (menos gastos y tributos) al que se restaba el valor de adquisicion (tambien menos gastos y tributos) y que resultaria objeto de otro beneficio fiscal, denominado exencion por reinversion, que se aplicaba cuando se produjera la reinversion en una nueva vivienda habitual con los requisitos que se fijan en la Ley.

En los anos sucesivos en el ambito fiscal que afecta a la vivienda no se aprecian excesivas modificaciones salvo las que se producen en el ejercicio 2000 que suponen el cambio en la escala del IRPF y que se reduzca el tipo impositivo fijo sobre plusvalias a mas de 2 anos, del 20% al 18%.

3.4. Hacia una nueva epoca en el sector inmobiliario

El Plan de Vivienda 1998-2001, no supuso un ejemplo de eficacia en la provision a los espanoles de casas protegidas de nueva construccion en cuanto que solo se logra cumplir con el 61,3% (79) del objetivo fundamental del mismo de construir en el cuatrienio unas 284.000 nuevas viviendas de proteccion oficial (80). Las razones del bajo cumplimiento del Plan se justificaron por el boom inmobiliario de estos anos que se convierten en los de mayor auge que ha vivido nuestro pais (81) y que se caracterizan por un claro descenso de la demanda de pisos protegidos debido al importante aumento de la renta familiar de los espanoles y del empleo, junto con un descenso de los tipos de interes hipotecarios que no dejan de bajar hasta 2005.

[GRAFICO 6 OMITIR] (82)

Todo ello da lugar a que se acuse una clara falta de rentabilidad de las viviendas protegidas en lo que tambien influye la practica congelacion de los precios maximos de venta de las viviendas de proteccion oficial entre 1998 y 2001 que supone que los costes de edificacion en muchas zonas del pais superen el precio de venta tasado, con lo que muchos empresarios y cooperativistas renuncian a iniciar promociones. Al contrario, el precio de la vivienda libre no deja de elevarse lo que da lugar a su construccion masiva en estos anos (83). Esto determina que, a pesar de la amplisima oferta de viviendas existente, los grupos de poblacion con niveles medios y bajos de ingresos encuentran cada vez peores condiciones para acceder a viviendas en propiedad a precios moderados por lo que se hace necesario, poner en marcha un nuevo Plan de Vivienda para el periodo 2002-2005.

Este nuevo Plan no solo pretende alcanzar los efectos de caracter economico propios de este tipo de actuaciones (se centran especialmente en el fomento del empleo y en la correccion de determinados fallos del mercado como es la escasez de viviendas ofrecidas en alquiler), sino que tambien va a contribuir al logro de los objetivos de una serie de politicas estatales de caracter social: por un lado, el acceso a viviendas dignas, en alquiler o en propiedad a los grupos de poblacion con ingresos reducidos; por otro, las politicas de proteccion a la familia, a la tercera edad y a los minusvalidos; y por ultimo, la politica de fomento de la natalidad, para la que la vivienda accesible juega un papel instrumental importante. En este contexto se aprueba el R.D. 1/2002, de 11 de enero (84) que contiene el nuevo Plan de Vivienda a llevar a cabo entre los anos 2002-2005. Pretende este plan solucionar gran parte los defectos del anterior y permitir un cumplimiento de los objetivos mucho mas alto, introduciendo incentivos significativos para la construccion de las viviendas protegidas que, en este periodo se simplifican en una unica categoria configurada a traves de los criterios de precio y superficie maxima.

Asi, incluye un sistema de financiacion cualificada que potencia la promocion de viviendas protegidas en alquiler e intensifica y concentra las ayudas para la compra de vivienda en quienes acceden por primera vez a la propiedad de una vivienda. Por otro lado, y aunque refuerza el sistema de ayudas y estimulos a la urbanizacion de suelo destinado preferentemente a la promocion de viviendas protegidas, en esta etapa de absoluta bonanza economica, no resultan lo suficientemente atractivos para constructores y promotores que siguen decantandose por la vivienda libre en una epoca de auge inmobiliario que no empieza a declinar hasta finales de 2006 (85).

En el R.D. 801/2005, de 1 de julio (86), se aprueba el Plan Estatal 2005-2008 para favorecer el acceso de los ciudadanos a la vivienda (87), cuyo objetivo prioritario (88) es ampliar el peso de la vivienda protegida en el conjunto del mercado de la vivienda con el fin de satisfacer las necesidades de los ciudadanos que no pueden acceder, mediante esfuerzos razonables, a los mercados de vivienda libre. El Plan amplia los recursos disponibles para esta politica (89) y tiene particularmente en cuenta a grupos sociales con necesidades especificas por sus circunstancias personales a igualdad de niveles de ingresos, tales como, por ejemplo, los jovenes, las familias numerosas y las monoparentales, los mayores de 65 anos, las personas con discapacidad y sus familias, asi como las personas victimas de la violencia de genero y de terrorismo, dirigiendose las ayudas estatales directas a la compra de viviendas para estos grupos de poblacion basicamente a quienes acceden por primera vez al mercado de vivienda en propiedad.

El nuevo Plan de Vivienda pretende contribuir a un mayor equilibrio entre las formas de tenencia de la vivienda, fomentando el regimen de alquiler y tendiendo a la equiparacion con la propiedad (90). Para ello se establecen toda una serie de medidas que afectan tanto a los arrendadores como a los arrendatarios, lo que, ciertamente, supone una novedad frente a los planes anteriores. En este sentido se promueve la movilizacion del parque de viviendas desocupadas ya que el fomento del alquiler favorece a los colectivos con menores rentas y a aquellos otros con necesidades especiales; ademas, en la medida en que contribuye a movilizar el parque vacio consigue un uso mas eficiente de los recursos naturales y economicos.

Asi mismo, impulsa, como parte fundamental de la politica de vivienda, un conjunto de actuaciones en materia de suelo edificable, destinado preferentemente a viviendas protegidas, favoreciendo la rehabilitacion, la movilizacion del patrimonio residencial existente, y la conservacion del patrimonio historico. Se trata pues, de diversificar las actuaciones protegidas en aras a ampliar la disponibilidad de viviendas accesibles. Debemos senalar que este Plan fue objeto de una profunda revision por el R.D. 14/2008, de 11 de enero (91) que establece diversas medidas de cara a fortalecer y diversificar los mercados tanto de propiedad como de alquiler acogidos a politicas de proteccion publicas. En este sentido, por el lado de la demanda se flexibilizan los requisitos para que los inquilinos puedan obtener ayudas para el pago de sus rentas, a la vez que se establecen ciertas incompatibilidades y algunas condiciones que deben reunir quienes aspiren a ocupar en arrendamiento viviendas acogidas a las ayudas del Plan; por el lado de la oferta se aseguran mejores condiciones para los promotores de viviendas protegidas en arrendamiento y se mejoran las condiciones a los propietarios de viviendas libres desocupadas que las cedan en alquiler segun los requisitos del Plan Estatal, especialmente cuando los inquilinos vayan a ser beneficiarios con derecho a proteccion preferente.

En cuanto a las medidas fiscales de este periodo, el R.D. legislativo 3/2004 de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fisicas (92) mantiene las previsiones de la Ley 40/1998, ya mencionada si bien incorpora las modificaciones que habia introducido la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las Medidas Fiscales y Administrativas del Nuevo Sistema de Financiacion de las Comunidades Autonomas de Regimen Comun y Ciudades con Estatuto de Autonomia, que afectan, basicamente, a las escalas y tipos de gravamen y a la deduccion por inversion en vivienda habitual, incluyendo en la base maxima de la deduccion por inversion en vivienda habitual, regulada en el apartado 1 del art. 69, el coste de los instrumentos de cobertura del riesgo de tipo de interes variable de los prestamos hipotecarios, regulado en el apartado 3 del art. 19 de la Ley 36/2003, de 11 de noviembre. Asimismo, y con el fin de facilitar la movilizacion del parque de viviendas desocupadas, que es muy elevado, e incentivar su alquiler, se introduce una reduccion del 50% aplicable a los rendimientos del capital inmobiliario que se aplica cuando el inmueble arrendado constituya la vivienda habitual del arrendatario y el tipo impositivo fijo de las plusvalias a mas de 2 anos se reduce del 18% al 15%.

Por su parte, la reforma del impuesto que se lleva a cabo por la Ley 35/2006, de 28 de noviembre (93) no lleva a la practica lo que fueron las propuestas electorales del Gobierno presidido por Rodriguez Zapatero, que abogaba por la supresion de la practica totalidad de las deducciones en el IRPF y en el Impuesto de Sociedades. En concreto, la opinion favorable a la supresion de la deduccion por la adquisicion de vivienda habitual se amparaba en que resulta ser una de las causas de la burbuja inmobiliaria que sigue incrementandose en este periodo, asi como en el hecho de que se beneficien de la misma fundamentalmente perceptores de rentas altas lo que le da una cierta naturaleza regresiva. No obstante, el evidente rechazo social a semejante medida da lugar a que el legislador opte finalmente por mantenerla, segun consta en la propia Exposicion de Motivos de la Ley, por razones de cohesion social, eso si, cambiando en cierta medida su configuracion lo que, en parte, como veremos de inmediato, corrige este problema.

Asi, y frente a la norma anterior, en la que la deduccion se ligaba al total de la base liquidable, de forma que cuanto mayor era esta ultima mayor cantidad cabia deducir, la nueva Ley del impuesto establece un tope maximo de inversion que va a ser deducible con independencia del importe maximo de las rentas del contribuyente. Se mantiene pues, la base de la deduccion que existia hasta la fecha establecida en 9.015,18 [euro], si bien se fija tan solo una deduccion unica en la cuota del 15% y se eliminan los porcentajes incrementados (25% o del 20%) que hasta la fecha se aplicaban cuando el importe del prestamo solicitado superaba el 50% del precio de la vivienda y no se amortizaba mas del 40% del principal durante los tres primeros anos. No obstante, y como ya habia ocurrido en otras oportunidades, se habilita al legislador para corregir la situacion de aquellos contribuyentes que hubieran adquirido su vivienda habitual con anterioridad al 20 de enero de 2006 y que pudieran verse perjudicados por la nueva regulacion de forma que la Disposicion Transitoria Sexta de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2009 (94) establece en estos supuestos la correspondiente compensacion fiscal.

Por su parte, y en lo que afecta al mercado de alquiler de la vivienda, aunque no se introduce ninguna deduccion fiscal por alquiler, desapareciendo incluso la compensacion que venian aplicando los contribuyentes con contratos de arrendamiento anteriores al 24 de abril de 1998, la nueva Ley del Impuesto pretende potenciar este regimen de tenencia de la vivienda para lo que mantiene la reduccion ya establecida del 50% sobre los rendimientos netos obtenidos del arrendamiento de bienes inmuebles destinados a vivienda habitual e aumentando ese porcentaje al 100% cuando el arrendatario tenga una edad comprendida entre 18 y 35 anos y unos rendimientos netos del trabajo o de actividades economicas en el periodo impositivo superiores al IPREM.

Con posterioridad a este momento, la profunda crisis economica que vive el pais ha dado lugar a que se hayan adoptado toda una serie de medidas destinadas a paliar los efectos que la crisis inmobiliaria y financiera tiene en cuanto a la adquisicion o venta de una vivienda habitual de forma que en el Consejo de Ministros de 8 de noviembre de 2008 se aprueban una serie de medidas denominadas de apoyo a las familias hipotecadas con dificultades economicas, que encuentran plasmacion normativa en el R.D. 1975/2008, de 28 de noviembre sobre las Medidas Urgentes a Adoptar en Materia Economica, Fiscal, de Empleo y de Acceso a la Vivienda (95). Entre dichas medidas, encontramos la ampliacion en dos anos, a partir del 1 de enero de 2008, tanto del plazo para destinar el saldo de la cuenta ahorro-vivienda a la compra de la vivienda habitual como, en lo que afecta a la exencion por reinversion del plazo para transmitir la vivienda habitual cuando ya se hubiera adquirido otra. Tambien se modifica el concepto de rehabilitacion en cuanto que se estima que existe la misma cuando asi se califique la actuacion por el Plan Estatal 2005-2008 o cuando tenga por objeto principal obras estructurales, siempre que el coste global exceda del 25% del precio de adquisicion, si se hizo esta en los dos anos inmediatamente anteriores o, en otro caso, del valor de mercado que tuviese la vivienda cuando se iniciaron las obras. A estos efectos, y aqui reside la novedad, del precio de adquisicion o del de mercado se descontara la parte correspondiente al suelo lo que facilita la aplicacion de la deduccion por adquisicion de vivienda en supuestos de rehabilitacion.

A lo anterior, el R.D. 1975/2008 mencionado anade que los contribuyentes que destinen cantidades a la adquisicion de su vivienda habitual utilizando financiacion ajena por la que va a tener derecho a la deduccion por adquisicion de vivienda habitual, y obtengan unos rendimientos brutos anuales inferiores a los 33.007,20 [euro], podran ver reducido su tipo de retencion por rendimientos del trabajo hasta en dos puntos, aunque no se reduciran los tipos fijos del 2% (contratos de menos de 1 ano) ni del 15% (para relaciones laborales especiales).

Por ultimo, y conforme a lo previsto en la Ley 51/2007, de Presupuestos Generales del Estado para 2008 (96), a partir de esa fecha es posible aplicar la deduccion por alquiler de vivienda habitual, en el porcentaje del 10,05% de las cantidades satisfechas en el ano por este concepto con una base maxima de 9.015 [euro] y para inquilinos con base imponible inferior a 24.020 [euro] anuales; ademas, si la base imponible es superior a 12.000 [euro], la base de deduccion va decreciendo a medida que se incrementa la base imponible a razon del 0,75% del exceso sobre los 12.000 [euro].

Para terminar este breve recorrido a traves de lo que ha sido la politica de vivienda estatal, el R.D. 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitacion 2009-2012 (97) se caracteriza por ampliar los colectivos con proteccion preferente en el acceso a la vivienda protegida con ayudas reforzadas, al tiempo que extiende los beneficios a las rentas medias en cuanto que han resultado muy incididas por la situacion de crisis economica (98). Este Plan de vivienda apuesta claramente por el alquiler, con nuevas tipologias de vivienda protegida y alojamientos protegidos para colectivos vulnerables de forma que entre los beneficiarios tendran prioridad las familias con ingresos mas bajos, mayores, jovenes, mujeres victimas de violencia de genero, personas con discapacidad o familias monoparentales con hijos y las numerosas, asi como otros colectivos en situacion o riesgo de exclusion social que determinen las Comunidades Autonomas. Las ayudas se fijan por tramos y de manera inversamente proporcional a los ingresos, por lo que se beneficia mas a quienes tienen menos rentas y entre los colectivos mas desfavorecidos, la "Ayuda Directa a la Entrada" puede llegar a los 12.000 [euro]. Como novedad, el Plan amplia el ambito subjetivo de las ayudas a las familias de rentas medias que habian sido expulsadas del mercado libre de vivienda por los altos precios, y que tambien quedaban fuera del regimen de vivienda protegida extendiendo a los hogares con ingresos de hasta 31.449 [euro] anuales (4,5 IPREM) la Ayuda Estatal Directa a la Entrada y la subsidiacion de los prestamos convenidos.

Entre las lineas estrategicas, se apuesta de forma decidida por el alquiler, previendo que hasta el 40% de la nueva construccion de vivienda protegida, o de la procedente de la rehabilitacion, se destine a este fin. Para fomentar el aumento del parque de viviendas protegidas en alquiler se establecen subvenciones a las mismas. Asimismo, la rehabilitacion recibe un impulso extraordinario multiplicando por 3,5 las actuaciones del Plan anterior. El Gobierno propuso una serie de medidas tributarias que contribuirian a terminar con la burbuja inmobiliaria, la especulacion y el incremento desmedido e injustificable de los precios de la vivienda, que suponen la modificacion del tratamiento tributario a la adquisicion y al alquiler de la vivienda habitual, buscando un mayor equilibrio que acercara a la economia nacional a un modelo de crecimiento economico mas sostenible (99). Con dichas medidas se pretendia lograr el objetivo de eliminar el sesgo existente a favor de la adquisicion de vivienda y que desincentiva el alquiler y suponen, en opinion del Gobierno, terminar con uno de los factores que ha contribuido en el pasado a la expansion insostenible de la actividad inmobiliaria, facilitando el acceso de la poblacion a una vivienda, particularmente los jovenes y las familias con rentas bajas. Ademas, y para abundar en el logro de tal objetivo, se propenden, por parte del Gobierno, modificaciones a la Ley de Arrendamientos Urbanos y en la de Enjuiciamiento Civil, contenidas en el Proyecto de Ley de Medidas de Fomento del Alquiler de Viviendas y Eficiencia Energetica, que pretenden ofrecer mayores garantias los propietarios respecto al cobro de rentas y posible desahucio en caso de impago.

La modificacion de la deduccion por compra de vivienda habitual anunciada supuso la supresion de la desgravacion por hipoteca a las rentas mas altas, de forma que quienes tuvieran unos ingresos anuales de mas de 24.000 [euro] no podrian desgravarse por pagar hipoteca de la vivienda que adquieran. Esta medida no afecto a aquellas personas que hubieran suscrito una hipoteca con anterioridad a esa fecha (100). Se respetaban, por tanto, los derechos adquiridos con la anterior normativa, con el fin de paliar el problema social que podria generar cualquier otra formula. Asimismo, se pretendia mejorar la desgravacion por alquiler que se equiparaba a la deduccion por compra de vivienda y la mejora de los beneficios fiscales para arrendadores de viviendas que aumentaba hasta el 60% y llegaria al 100%, cuando el arrendatario tuviera menos de 30 anos o hasta los 35 anos, en el caso de los contratos ya existentes.

En definitiva, se pretendia contribuir a estabilizar la demanda de vivienda ya sea en propiedad o en alquiler, ayudando a absorber el exceso de oferta que se plasma en un elevado parque de viviendas vacias, con lo que se avanzaba en el camino de la racionalizacion y el desarrollo mas ordenado del sector inmobiliario que, por un lado, facilite el acceso a la vivienda a los grupos mas desfavorecidos y, por otro, evite una nueva expansion insostenible en el futuro (101). Estas medidas parecen ir en la direccion mas apropiada para el reequilibrio de los mercados de compra y alquiler en cuanto que el mercado de alquiler se convierte en un elemento clave para la absorcion del stock de vivienda nueva sin vender.

4. Las politicas autonomicas y locales de vivienda

Las Comunidades Autonomas, de conformidad con el art. 148.1.3 de la Constitucion, que estos Entes territoriales tienen competencia exclusiva en materia de vivienda por lo que les corresponde el desarrollo de "una politica propia en dicha materia, incluido el fomento y promocion de la construccion de viviendas, que es, en buena medida, el tipo de actuaciones publicas mediante las que se concreta el desarrollo de aquella politica" (102). No obstante, y como acabamos de comprobar en el epigrafe anterior, este mandato constitucional no ha impedido que el Estado despliegue actuaciones en torno a la vivienda (103) con base en distintos titulos competenciales entre los que destaca especialmente la facultad de direccion general de la economia que la Constitucion le atribuye de forma exclusiva conforme al art. 149.1.13, y que se justifica en razon de trascendencia que tiene la vivienda en la economia y la incidencia que la construccion tiene como factor de desarrollo economico y de generacion de empleo. A ello se anade que el Estado tambien tiene competencia exclusiva sobre las bases de la ordenacion del credito (art. 149.1.11) y que la actividad fomento en el ambito de la vivienda protegida se despliega mediante prestamos cualificados y otorgamiento de ayudas economicas directas, que comprenden tanto la subsidiacion del credito como las propias subvenciones al promotor o a los adquirentes de estas viviendas.

En definitiva, y con esta interpretacion generosa del titulo competencial que corresponde al Estado en el tema de la vivienda, nos encontramos ante una realidad muy compleja en cuanto que, a la vista de lo anterior, la competencia, pese a corresponder en exclusiva a las Comunidades Autonomas, en la practica se encuentra repartida entre todas las Administraciones lo que, desde luego, no contribuye a facilitar las necesarias soluciones que hay que dar a muchos de los problemas actualmente existentes (104).

Con este panorama nos situamos pues, ante una materia donde las actuaciones de los distintos poderes publicos han de coordinarse necesariamente lo que se traduce en que las Comunidades Autonomas con competencias en materia de vivienda en funcion de sus Estatutos, puedan definir y llevar a cabo una politica de vivienda propia, complementando las actuaciones de proteccion y promocion previstas por el Estado con cargo a sus propios recursos. A ello hay que sumar que para la ejecucion de la normativa estatal reguladora de las actuaciones protegibles, estos Entes territoriales han de contar con un margen de libertad de decision que les permita aplicar las medidas estatales adaptandolas a las peculiares circunstancias de su territorio, sin perjuicio del respeto debido a los elementos indispensables que las normas estatales arbitran para alcanzar los fines de politica economica general propuestos.

Y es precisamente esta situacion la que se ha visto reflejada en los distintos Planes de vivienda estatales que ya hemos analizado y que se desarrollan por cada Comunidad Autonoma en ejercicio de sus competencias, en cuanto que los propios Planes preven su instrumentacion financiera e institucional mediante la figura de los convenios con las Comunidades Autonomas, y ultimamente tambien con las Corporaciones locales, y mediante los Convenios con las entidades de credito. En el primer caso, estos Convenios territorializan el dinero que el Estado dedica a las ayudas directas (subsidiacion de prestamos, subvenciones y ayudas directas en la entrada) mientras que en el segundo, el Estado firma Convenios con las entidades de credito a fin de que estas concedan prestamos calificados.

En este complejo marco, que el Tribunal Constitucional ha considerado acorde a la distribucion competencial exigida por la Constitucion (105), el Estado aporta los recursos financieros que distribuye entre las Comunidades Autonomas mediante la figura de los Convenios con estas (106), y es tambien quien firma los Convenios con las entidades de credito, para la concesion de los prestamos calificados y quien efectua los pagos a estas. Asi se puede constatar leyendo el art. 16 del Plan de Vivienda 2009-2012 donde se establece que "... el Ministerio de Vivienda celebrara convenios de colaboracion con las Comunidades autonomas y ciudades de Ceuta y Melilla para la ejecucion del Plan, cuya duracion coincidira con la vigencia del mismo".

En definitiva, las Comunidades Autonomas se han ocupado especialmente de esta materia tan sensible desarrollando sus propias politicas de vivienda, legislando y completando la actuacion del Estado en la materia. Asi, interesa destacar especialmente que estos Entes territoriales no han descartado la utilizacion de la figura de los beneficios fiscales, complementando los del Estado, o incluso creando nuevas figuras; ello ha favorecido notablemente la politica de acceso de los ciudadanos a la vivienda. Lo que ha ocurrido con la deduccion por adquisicion de vivienda habitual, es un buen ejemplo de ello.

Por su parte, y en lo que se refiere a las Entidades locales, el Plan estatal de vivienda vigente establece mecanismos de participacion de los Entes locales en su art. 17 de forma que "... para financiar actuaciones protegidas en Areas de urbanizacion prioritaria de suelo; areas de rehabilitacion integral; areas de renovacion urbana; ayudas para la erradicacion del chabolismo; y promocion de alojamientos para colectivos especialmente vulnerables u otros colectivos especificos en suelo de titularidad municipal, sera precisa la celebracion de acuerdos especificos con las Comunidades autonomas y ciudades de Ceuta y Melilla y con la participacion de los Ayuntamientos en cuyo termino municipal se vaya a actuar. Dichos acuerdos tendran lugar en el marco de las comisiones bilaterales de seguimiento del Plan".

Por otro lado, y al margen de esta necesaria coordinacion con la politica de vivienda estatal y autonomica, se debe senalar que Los Entes Locales en aquellas figuras tributarias que son de su competencia en las que la vivienda adquiere u especial protagonismo, como es el caso del IBI, tambien han establecido beneficios especificos que, como en el caso de los restantes poderes publicos, coadyuban en la labor de facilitar el acceso a la vivienda a los ciudadanos. Asimismo, es llamativo como se ha utilizado este impuesto para establecer medidas penalizadoras que pretenden activar el parque de viviendas vacias.

5. Conclusiones

Una vez revisado el tratamiento fiscal que los poderes publicos han dado a la vivienda en los ultimos cincuenta anos podemos extraer una serie de conclusiones que nos ayuden a comprender de mejor manera el comportamiento pasado del sector de la vivienda en Espana, asi como a poder realizar predicciones a futuro acerca del acceso de la poblacion a una vivienda digna, como queda recogido en nuestra Constitucion.

La primera conclusion a la que llegamos es la de la erratica politica fiscal llevada a cabo por los poderes publicos responsables en cada momento. Estas politicas han estado marcadas por un tinte claramente de corto plazo, materializandose en un gran numero de golpes de timon, segun los intereses puntuales de los gobernantes en cada momento. Los cambios en los objetivos de la principal herramienta utilizada en la politica de vivienda en Espana, los Planes de Vivienda, han hecho que no exista una linea continuista en una materia necesitada de objetivos a largo plazo, dada la del bien tratado, la vivienda residencial. Esto se ha reflejado de manera muy evidente en la politica fiscal, donde los constantes cambios en los beneficios fiscales han sido el reflejo de esa politica cambiante. Tan solo a partir de la mitad de la primera decada de este siglo puede hablarse de una apuesta clara y continuada de fomento del alquiler de vivienda frente a la propiedad.

La segunda conclusion que podemos extraer es la de la fuerte apuesta por un determinado regimen de acceso a la vivienda: la propiedad. Por el contrario, la otra formula posible de acceso como es el alquiler ha sido claramente menospreciado por los poderes publicos. Los tratamientos fiscales, siempre mas favorables a la propiedad frente al alquiler, han actuado de acelerante en un mercado de la vivienda tradicionalmente especulativo. La principal consecuencia de este tratamiento fiscal es una proporcion claramente anomala de propiedad frente a alquiler si lo comparamos con los paises de nuestro entorno economico. Cierto es, como senalamos en el parrafo anterior, que las medidas tomadas en los ultimos anos van en la direccion de cambiar esa tendencia. Sin embargo, los resultados nunca van a ser inmediatos, mas si tenemos en cuenta la situacion por la que atraviesa la economia espanola, con una paralizacion casi absoluta del mercado de la vivienda.

En ultimo lugar, y la hilo de lo anterior, podemos senalar que la politica fiscal en materia de vivienda nunca ha tenido un caracter proactivo; antes al contrario, ha evolucionado siempre a remolque de las necesidades de cada momento, bien de dotacion de viviendas, bien de necesidades financieras de los organismos publicos. En este sentido, las distintas actuaciones en materia fiscal, lejos de ayudar a corregir fallos en los mercados de viviendas, ha potenciado algunos efectos perdiciones, como el fuerte caracter especulativo de estos en determinados momentos. Las politicas cambiantes en muy cortos periodos de tiempo han hecho que los distintos agentes participantes en los mercados optaran por comportamientos claramente nocivos, buscando una rentabilidad economica a corto plazo, ante la inaccion de los poderes publicos, centrados en conseguir otros objetivos distintos al mejor acceso a la vivienda y a la lucha contra la especulacion inmobiliaria.

Podemos pues afirmar que la politica fiscal en estos ultimos cincuenta anos no ha desarrollado todos sus potenciales en aras a lograr el mandato de la actual constitucion de acceso a una vivienda digna por parte de los ciudadanos. Queda por saber si el cambio de tendencia llevada a cabo en los ultimos anos ayudara a lograr ese objetivo; tan solo el paso de los anos y la presumible estabilizacion economica permitiran realizar un estudio profundo de la bondad de dichas medidas.

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Carlos Carbajo Nogal (1)

ccarn@unileon.es

Universidad de Leon

fecha de recepcion: 02/02/2012

fecha de aceptacion: 07/11/2012

(1) Facultad de Ciencias del Trabajo, Universidad de Leon, Campus de Vegazana, s/n, 24017-Leon.

(2) Como derecho social se inserta en la categoria de la llamada "tercera generacion de derechos" que reflejan, clarisimamente las conquistas sociales que se han logrado para la ciudadania y que van mas alla de los derechos tradicionales (Cfr. Greppi (1999), pags. 283 y ss).

No obstante, hay quien senala tambien que no estamos en presencia de un derecho, sino un mero mandato a los Poderes Publicos, como base del ejercicio de otros derechos fundamentales como el derecho a la intimidad personal y familiar a la inviolabilidad del domicilio, etc. (Vid. Beltran de Felipe, 2004).

(3) Herranz Castillo (2003), pags. 1 a 4.

(4) Para Peces Barba los derechos sociales, entre los que se encuentra el de acceso a la vivienda, suponen deberes para los poderes publicos que no encuentran derechos correlativos que supongan ventajas o beneficios directos para los sujetos individuales. (Vid. AAVV (1995), pag. 369).

(5) Sobre las variables que inciden en los regimenes de tenencia de la vivienda desde el punto de vista economico puede verse Rodriguez Hernandez (2006).

(6) Garcia Novoa (1994), pag. 274).

(7) Cfr. Bassols Coma (1983).

(8) Datos de vivienda de la Union Europea analizados por EUROSTAT para el ano 2007. Sobre el mercado de la vivienda en paises similares al nuestro y regimen de tenencia puede verse Whitehead (2004), pags. 2 y ss.; y sobre la situacion comparativa entre Espana y el resto de Europa, Rodriguez Alonso (2005).

(9) Garcia Martinez y Jimenez-Valladolid de L'Hotellerie- Fallois (2007).

(10) Dominguez Martinez y Lopez del Paso (2008), pag. 33.

(11) Para una vision bastante actual de como esta el mercado de alquiler en Espana y los problemas que presenta el mismo remitimos a Inurrieta Beruete (2007).

(12) En concreto, en el fomento del mercado del alquiler desde la perspectiva fiscal, las medidas mas importantes que se han llevado a cabo y que afectan tanto a los ingresos como a los gasto publicos pueden resumirse en:

* Prestamos cualificados, con posibilidad de subsidio por parte del Ministerio de Vivienda para promotores de VPO de nueva construccion destinadas a alquiler.

* Subvenciones a la recalificacion de vivienda libre en VPO en alquiler (hasta 410 [euro] por metro cuadrado).

* Subvenciones hasta 6.000 [euro] para los propietarios de vivienda libre para destinarla al alquiler.

* Ayudas directas a inquilinos, de preferencia jovenes, del 40% de su renta anual, hasta un maximo de 2.880 [euro].

* Los arrendadores pueden deducir de su declaracion IRPF hasta el 60% de las rentas generadas por el alquiler, hasta un maximo del 100% cuando el arrendatario sea menor de 30 anos, o hasta 35 anos para los contratos existentes.

* Creacion de Sociedades de Inversion en el Mercado Inmobiliario (SOCIMI), con la finalidad de invertir en inmuebles destinados al alquiler.

* Ayudas de 210 [euro] al mes para jovenes entre 22-30 anos que alquilen una vivienda.

* Deduccion fiscal por pago de alquiler con los mismos umbrales que existen para la vivienda en propiedad.

(13) Cfr. Adame Martinez, Castillo Manzano, Lopez Valpuesta (2004).

(14) Duce Tello (1995), pag. 127.

(15) Como afirman Onrubia Fernandez y Rodado Ruiz (2009). "... el papel de las Entidades financiera favoreciendo de forma poco responsable el acceso al credito de esta demanda en auge se ha mostrado como un catalizador indispensable", ello unido a que "las expectativas de un gran crecimiento de la demanda han hecho que una parte importante de los recursos productivos de las economias se concentrasen en el sector inmobiliario, lo que explica la fuerte dependencia que el crecimiento economico ha tenido en estos anos respecto de este sector", pag. 2.

(16) Como ya ponia de manifiesto Galapero Flores (1999).

(17) Cfr. Lopez Diaz (2002), pags. 297 y siguientes.

(18) En cualquier caso, nada comparable a la devastacion que sufren otros paises europeos como consecuencia de la Guerra Mundial en el mismo periodo.

(19) Pese a que desde la Ley de 19 de abril de 1939 se normaliza el presupuesto protegible en cuanto al tamano y la calidad de las viviendas, esto no aseguro que estuvieran destinadas a colectivos insolventes. En concreto, y como senala Parreno Castellano (2003) esta ley no formulaba ningun requisito al respecto, tal como superficie maxima o tope presupuestario por unidad residencial. Unicamente, en relacion con este ultimo aspecto, se indicaba que las promociones no debian superar un tope presupuestario medio por vivienda de 30.000 pesetas de la epoca, por lo que se podian edificar viviendas mas caras y mas grandes, siempre y cuando se mantuviesen los presupuestos medios.

(20) La Ley de 15 de noviembre de 1944, establece la figura de las viviendas bonificables que se caracterizan, en contra de lo que ocurria en la legislacion precedente (Vid. Nota anterior) por sujetarse a superficies utiles maximas y criterios de calidad mas especificos. No obstante, las viviendas del Primer Grupo podian alcanzar una superficie util de 150 [m.sup.2] en terminos generales, y de 160 [m.sup.2], en el caso de viviendas unifamiliares, sin contar garaje, jardin y los incrementos de superficies previstos para familias numerosas. A ello se anade que "la riqueza y bondad de los materiales empleados, perfeccion de la obra y costo de las instalaciones de las que se les provea" podian ser parecidos a los existentes en el mercado de renta libre.

La reforma del regimen de viviendas bonificables, realizada con el Decreto-Ley de 19 de noviembre de 1948 sobre Texto Refundido regulador de las viviendas de clase media, establecio una situacion similar, o si acaso, mas regresiva desde el punto de vista social en cuanto que en relacion con los inmuebles del tipo A, los de mayor tamano, solo se fijaba una superficie minima de 125 [m.sup.2] y no se senalaba ningun tope maximo.

(21) Cfr. Cotorruelo Sendagorta (1960).

(22) Puede verse en 1 de Diciembre de 1955 La Notaria--Boletin (anos 1858-1994)--Num. 1955, Enero 1955 Suplementario (Parte 2) (http://vlex.com/vid/283126).

(23) A finales de los anos 50 Espana sufria un enorme deficit de viviendas producido por diferentes causas entre las destacan:

--El escaso nivel de construccion registrado durante los anos posteriores a la guerra que no fue suficiente para cubrir las necesidades consecuencia logica del mero crecimiento de la poblacion.

--El escaso desarrollo industrial y bloqueo al pais despues del final de la Segunda Guerra Mundial que supuso que los materiales disponibles para la construccion fueran escasos e insuficientes y la construccion de viviendas durante los anos de la guerra civil y posguerra escasa y de baja calidad.

--Las destrucciones sufridas durante la guerra habian dejado una falta de viviendas que no habia podido ser compensada por los escasos niveles de construccion.

--La politica de congelacion de los alquileres y los escasos recursos de las familias desanimaba a los posibles inversores a construir viviendas.

--El comienzo del exodo del campo a la ciudad aumentaba las necesidades de vivienda dentro de las grandes aglomeraciones.

(Cfr. Tamames (1986).

(24) Sanchez Martinez (2002).

(25) El Plan de Estabilizacion plantea un nuevo escenario desde 1959 en cuanto que pretende lograr un equilibrio interno y externo en la economia nacional que permitiera al Gobierno disenar una serie de medidas de desarrollo que permitieran el crecimiento economico del pais. Las principales medidas estabilizadoras fueron (R. Tamames, idem): la contencion del credito a traves de la elevacion de los tipos de interes y del establecimiento de un techo para su concesion por parte de la banca; la contencion del gasto publico; la congelacion de sueldos y salarios que disminuyeran la presion de la demanda; la no emision de deuda publica, principal factor de la inflacion; el establecimiento de un cambio realista dolarespesetas que fomentara los ingresos de divisas de las importaciones, protegidas en lo sucesivo por un nuevo arancel de Aduanas que entro en vigor en 1960 y la nueva legislacion sobre inversiones extranjeras.

Estas medidas consiguieron los objetivos previstos, aunque a costa de un freno importante al desarrollo y una drastica disminucion del consumo.

Asimismo, se disenan tres planes consecutivos de Desarrollo Economico y Social que, aunque no fueron todo lo efectivos que intentaban ser, permitieron una aumento de la renta disponible por parte de las familias, lo que se tradujo en un incremento de la demanda de viviendas.

(26) Rodriguez Alonso (2005).

(27) A este respecto puede verse Pedro (2000) v Ranchez Martinez (2002)

(28) Rodriguez Alonso (2005), op. cit.

(29) Sanchez Martinez (2002), op. cit.

(30) BOE de 8 de noviembre de 1978.

(31) Cfr. Aparicio Perez y Monasterio Escudero (1981), pags. 28 y ss.

(32) BOE de 13 de noviembre de 1980.

(33) Las necesidades financieras y presupuestarias totales del programa se fijaron por el propio R.D. en un billon trescientos setenta y cinco mil millones de pesetas, siendo necesario para cubrir esta cifra tanto la aportacion del Estado, a traves del presupuesto del M.O.P.U., como las dotaciones de las Entidades oficiales de Credito y las aportaciones de las Entidades privadas de credito.

(34) Rodriguez Alonso (2005), op. cit.

(35) BOE de 7 de septiembre de 1983. El Plan Cuatrienal 1984-1987 incluye una gran innovacion respecto a los dos anteriores: no solo son subvencionadas las viviendas de primera construccion sino que se incluye la rehabilitacion de viviendas dentro de sus objetivos.

(36) BOE de 5 de enero de 1984.

(37) Cfr. Carreras Yanez (1984), pags. 325 y siguientes.

(38) Vid. Garcia Montalvo y Mas (2000).

(39) Para A. Fernandez Carbajal (2004) son resultados bastante aceptables si bien con algunos problemas entre los que destaca que "al iniciarse a mediados de la decada de los ochenta un nuevo ciclo expansivo de la economia espanola la oferta comienza a reestructurar sobre todo a partir de 1987 a favor de la vivienda libre, al no estar sometidas a las restricciones de las protegidas -en lo referente al precio maximo, por ejemplo- permiten a constructores y promotores aprovechar mejor las oportunidades de negocio generadas pro las favorables expectativas economicas". A ello se anade, el bajo grado de cumplimiento de las expectativas en las VPO, pag. 153.

(40) Algunos autores culpan al proceso de traspaso de transferencias a las CCAA de esta baja ejecucion bien por falta de recursos financieros, bien por su transferencia a otras inversiones (Cfr. Rafols i Esteve (1988), pags. 41 a 49).

(41) Conforme a lo previsto en R.D. Ley 2/1985, de 30 de abril, sobre Medidas de Politica Economica y en el R.D. 1667/1985, de 11 de septiembre, que desarrolla el R.D. ley 2/1985, de 30 de abril, de Medidas de Politica Economica, se levanta la congelacion de los alquileres, con la intencion de ampliar el mercado y mejorar las condiciones de inversion por parte del sector en este regimen de tenencia.

(42) Sanchez Martinez (2002), op. cit.

(43) BOE de 12 de diciembre de 1987.

(44) BOE de 30 de diciembre de 1985.

(45) BOE de 9 de mayo de 1985.

(46) BOE de 18 de septiembre de 1985.

(47) Resulta obvio que esta medida, que en definitiva supone una situacion de privilegio para el arrendatario, a la que ademas se unia la practica congelacion de rentas, obedecio a circunstancias especificas ligadas a la posguerra en las que la falta de viviendas disponibles podia justificar esta medida beneficiosa para los arrendatarios frente a los arrendadores social y economicamente mas poderosos. En definitiva con ella se pretende facilitar el acceso a una vivienda digna. Las circunstancias de este periodo cambian y por tanto, tambien lo hace con ellas la normativa aplicable.

(48) BOE de 24 de diciembre de 1987.

(49) Art. 86. Cuatro.

(50) BOE de 8 de marzo de 1989.

(51) La propia Exposicion de Motivos senala expresamente que el Decreto surge "... con el proposito de intensificar la concentracion de las ayudas economicas directas estatales a favor de los grupos sociales con menores niveles de ingresos".

(52) Cfr. Borgia Sorrosal (2008), pag. 15.

(53) BOE de 30 de diciembre de 1989.

(54) BOE de 30 de junio de 1990.

(55) BOE de 7 de junio de 1991.

(56) Borgia Sorrosal (2008), op. cit., pag. 16.

(57) "Informe sobre la Reforma de la Imposicion Personal sobre la Renta y el Patrimonio" conocido como <<Libro Blanco>>, junio 1990, Secretaria de Estado de Hacienda. Madrid, IEF, 1990.

(58) Dicho informe obedece a la voluntad de que la reforma del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fisicas no se configure al margen de los intereses socioeconomicos, motivo por el cual, la elaboracion de esta Ley fue objeto de un proceso de reflexion y debate que implico desde los tecnicos de la Administracion Tributaria a los estudiosos de las Universidades espanolas en las areas de la Hacienda Publica y el Derecho Tributario, pasando por las Organizaciones Empresariales, los Sindicatos y los Colegios Profesionales.

La Ley 19/1991 recoge las propuestas iniciales de aquel, complementadas o modificadas como consecuencia de los debates mantenidos tras la publicacion del Informe, asi como de las observaciones producidas en la tramitacion del Proyecto de Ley.

(59) Art. 78.3.

(60) Conforme a lo que figura en el "Informe sobre la Reforma de la Imposicion Personal sobre la Renta y el Patrimonio", ya mencionado (pag. 104) las viviendas en alquiler en ese momento apenas alcanzan el 13,6 % del total pese al importante parque de viviendas vacias existentes y el numeroso nucleo de viviendas que podian ser rehabilitadas y destinadas a este fin.

(61) El esfuerzo medio para la adquisicion de vivienda libre (medido en porcentaje de los pagos por amortizacion de prestamos sobre la renta familiar teniendo en cuenta los beneficios fiscales) se fijo, en 1991 en el 55,59% y se va disminuyendo de forma continuada a lo largo del Plan de vivienda 1992-1995 hasta el 33,54% en 1994. Respecto a las VPO se situo en identicas circunstancias en el 24% (Cfr. Sanchez Martinez (2003), pags. 166 y ss.).

(62) Cfr. Narbona Ruiz (1993).

(63) R.D. 1668/91, de 15 de noviembre, sobre Financiacion de Actuaciones Protegibles en Materia de Suelo con Destino Preferente a Viviendas de Proteccion Oficial (Boletin Oficial del Estado, 23 de Noviembre 1991) y 1932/1991 de 20 de diciembre, sobre medidas de financiacion de actuaciones protegibles en materia de vivienda del plan 1992-1995 (BOE, 14 de enero de 1992) corregido por el R.D. 726/1993, de 14 de Mayo.

(64) A este respecto recomendamos el trabajo de Sanchez Martinez (2003), op. cit.

(65) En esta linea se firma un acuerdo entre las CCAA y el Ministerio de Obras Publicas y Transportes en el que se regula el reparto de actuaciones protegidas en la materia que van a ser financiadas con fondos estatales y que se recogen en los Reales Decretos 1668/1991 de 15 de noviembre, sobre Financiacion de actuaciones protegibles en materia de suelo con Destino preferente a viviendas de Proteccion Oficial y 1932/1991 de 20 de diciembre, sobre medidas de financiacion de actuaciones protegibles en materia de vivienda del plan 1992-1995 corregido por el R.D. 726/1993, de 14 de Mayo, ya citados.

(66) Como ha senalado, Borgia Sorrosal (2008) se trata de "... una medida encaminada a solucionar una situacion que resultaba injusta por beneficiar especialmente a quienes tenian un mayor volumen de ingresos. Asi los intereses de los prestamos ya no se deduciran de la base imponible sino de la cuota, como el resto de los importes destinados a la adquisicion de un inmueble, (pag. 17, op. cit.).

(67) Lo que en definitiva consolida la tendencia de colocar a la vivienda habitual en una posicion cada vez mas ventajosa frente a la vivienda secundaria que queda en una posicion cada vez peor (vid. Lopez Espadafor, 2002, pags. 189 y ss).

(68) En el Informe sobre la Reforma de la imposicion personal sobre la renta y el patrimonio (MEH, Madrid, 1990) se plantea la necesidad de introducir algun tipo de beneficio fiscal que afecte a las viviendas alquiladas. En esta linea se descarta que adquiera el formato de gasto deducible en la base imponible, por las consecuencias regresivas que lo tendria, y se prefiere la opcion de deduccion en la cuota delimitada por dos parametros: renta del arrendatario y relacion entre alquiler y renta de este (cfr. pag. 99).

(69) BOE de 30 de diciembre de 1995.

(70) BOE, 12 de junio de 1998.

(71) Cachorro Rodriguez, E. "El nuevo Plan de Vivienda 1998-2001", Gestion: Revista de Economia, num. 6, 1998, pags. 23 y ss.

(72) BOE de 10 de diciembre de 1998.

(73) Cfr. Informe de la Comision para el Estudio y Propuesta de Medidas para la Reforma del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fisicas, 13 de febrero de 1998, Madrid, 1998.

(74) Cfr. pag. 145 del mencionado Informe.

(75) Cazorla Prieto y Pena Alonso (1999).

(76) Un mayor desarrollo de este beneficio puede verse en Gonzalez Gonzalez (2006), pags. 25 y siguientes.

(77) Garcia Montalvo (2005), pags. 191-197 y tambien Pascual de Pablo, Serna Blanco y Urquiola Fernandez (2005), pags. 98.

(78) Onrubia Fernandez, Romero Jordan y Sanz Sanz (1998).

(79) Conforme a los datos que en su momento ofrecio el Ministerio de Fomento, el resultado del plan fue la edificacion de unos 174.000 pisos sociales, el 61,3% de los previstos inicialmente. El plan finalizo sin el inicio de 110.000 de las viviendas programadas.

El bajo cumplimiento del plan se justifico por parte del Ministerio en el fuerte descenso de la demanda de pisos protegidos en los ultimos dos anos, debido al importante aumento de la renta familiar de los espanoles y del empleo, junto con un descenso de los tipos de interes hipotecarios, si bien la mayor parte de las asociaciones de promotores y constructores achacaron el bajo cumplimiento del Plan de Vivienda a la practica congelacion de los precios maximos de venta de las VPO entre 1998 y 2001, que, en su opinion, hizo que los costes de edificacion en muchas zonas del pais superasen el precio de venta tasado, lo que supuso que muchos empresarios y cooperativistas renunciaran a iniciar promociones.

(80) Pueden confrontarse datos comparativos de Espana en relacion con otros paises europeos en Trilla (2001).

(81) Los "booms" inmobiliarios en Espana han identificado con tres periodos: 1969-1974, 1986-1991 y 1997-2006. El analisis de estas epocas de auge puede verse en Rodriguez Lopez (2006), pags. 76 y ss.

(82) En la decada 1995-2005, la actividad constructora residencial conoce una espectacular aceleracion que lleva a edificar mayor numero de viviendas que en cualquier otro momento del pasado. Asi y conforme se refleja en Estadisticas historicas de Espana, de la Fundacion BBVA, 2006, y conforme a lo que figura en el grafico del texto desde 1995 se han incorporado al parque de viviendas el 27% (4,6 millones) de los 17 millones de viviendas edificadas entre 1950 y 2005.

(83) Cfr. los graficos que sobre el precio de la vivienda libre entre 1995-2005 contiene el trabajo de Tinaut Elorza (2006), pags. 275.

(84) BOE de 12 de enero de 2002.

(85) Las razones de este auge, que se califica como "el auge que no cesa" se analizan por Rodriguez Lopez (2006), op. cit., pags. 83 y ss.

(86) BOE de 13 de julio de 2005.

(87) Un analisis de dicho plan puede verse en Tinaut Elorza (2006), op. cit., pags. 281 y ss.

(88) Los seis ejes estrategicos que guian la politica de vivienda a largo plazo son:

1. Concertacion y coordinacion con los agentes sociales y Administraciones Publicas.

2. Equilibrar venta y alquiler y movilizar viviendas vacias.

3. Calidad, accesibilidad y respeto al medio ambiente.

4. Ocupacion, desarrollo sostenible del suelo y conservacion del parque existente.

5. Recursos suficientes y uso eficiente de los mismos. Control del fraude.

6. Parque suficiente y estable con nuevos tipos de vivienda protegida.

(89) En concreto este Plan supone mas del doble del presupuesto asignado al Plan anterior (6.822 millones de euros frente a 3.380 del Plan 2.002-2005) para garantizar el acceso a la vivienda a 720.000 familias durante la vigencia del Plan (720.000 familias frente a 442.000 del anterior Plan). Para ello se incrementan un 63% el numero de objetivos del anterior Plan lo que supone la movilizacion de unos prestamos totales por un importe superior a los 33.000 millones de euros.

(90) Afirma el Ministerio que la construccion de viviendas ajusta la oferta a la demanda de vivienda de forma que, cuando en los mercados de activos financieros se derivan importantes flujos de inversion hacia la adquisicion de viviendas (viviendas de obra nueva, de rehabilitacion y/o de segunda mano), la demanda se incrementa bien por la creacion de nuevos hogares (vivienda principal) bien por la adquisicion de vivienda como segunda residencia (vivienda turistica) o bien como ahorro y/o inversion de las unidades residentes y no residentes. En este caso, la oferta intenta ajustarse a la demanda con la construccion de nuevas viviendas, con cierto desfase temporal, u ofertando viviendas existentes y disponibles en el parque residencial.

Cuando los mercados financieros imponen restricciones a la hora de conceder prestamos para adquirir viviendas, la demanda de vivienda se adapta rapidamente a las nuevas circunstancias, comprandose menos viviendas, accediendo los hogares a la vivienda en alquiler. Entonces, la oferta se ajusta a la demanda con una menor actividad en la construccion de viviendas y la retirada del mercado de las viviendas de segunda mano en venta (Cfr. Ministerio de la Vivienda (2009).

(91) BOE de 12 de enero de 2008.

(92) BOE de 10 de marzo de 2004.

(93) BOE de 29 de noviembre de 2006.

(94) BOE de 24 de diciembre de 2008.

(95) BOE de 2 de diciembre de 2008.

(96) BOE de 27 de diciembre de 2007.

(97) BOE de 24 de diciembre de 2008.

(98) Puede consultarse una guia resumen en la pagina web del Ministerio de Vivienda: www.mviv.es.

(99) Se trata de medidas que se alojan en un contexto internacional en el que, ademas de las medidas dirigidas a la estabilizacion en general de los mercados financieros, se han venido desarrollando una serie de planes de apoyo especifico al sector inmobiliario en muchos paises europeos y en EE. UU. Con pocas excepciones, las medidas estan enfocadas en ayudar a las familias mas vulnerables, en prestar apoyo a los compradores de primera vivienda y en fomentar la vivienda de proteccion oficial, preferentemente en regimen de alquiler.

(100) El art. 133. Dos del Proyecto de Ley de Economia Sostenible anade una nueva disposicion transitoria decimoctava, con el siguiente contenido:

"Disposicion transitoria decimoctava. Deduccion por inversion en vivienda habitual adquirida con anterioridad a 1 de enero de 2011.

1. Los contribuyentes cuya base imponible sea superior a 17.724,90 euros anuales que hubieran adquirido su vivienda habitual con anterioridad a 1 de enero de 2011 o satisfecho cantidades con anterioridad a dicha fecha para la construccion de la misma, tendran como base maxima de deduccion respecto de dicha vivienda la establecida en el art. 68.1.1 de esta Ley en su redaccion en vigor a 31 de diciembre de 2010, aun cuando su base imponible sea igual o superior a 24.107,20 euros anuales".

(101) A este respecto, se mantiene por el Servicio de Estudios Economicos del BBVA en la revista Situacion inmobiliaria publicada en junio de 2009, que,

"... en Espana, la estabilizacion del sector, a diferencia de los sectores inmobiliarios de la mayoria de los paises europeos, se caracteriza por un importante desequilibrio en actividad y no tanto en precios. La mayor velocidad de contraccion de la demanda, propiciada por el deterioro del entorno macroeconomico, contribuye a la acumulacion de oferta de vivienda en el mercado. Este stock, de acuerdo con las previsiones del SEE BBVA, empezara a decrecer a partir del primer trimestre de 2010 y llegara a los niveles alcanzados durante 2005 a finales de 2012.

Los ultimos datos oficiales de precios muestran un proceso de ajuste mas rapido de lo esperado, lo cual ayudara a acelerar la absorcion de la sobreoferta de vivienda en el mercado. La interaccion entre los precios y la demanda en el sector esta retroalimentando el ajuste: la reduccion en los precios implica que la demanda potencial de vivienda, que sigue existiendo en el mercado, tarde mas en materializarse en compras dadas las expectativas de reducciones adicionales de los precios. Las previsiones de caida de los precios de vivienda, elaboradas por el SEE BBVA, se situan alrededor de un 10% en 2009 y un -12% en 2010 en terminos nominales. En total, la caida acumulada se estima en alrededor de un 30%"

Otro de los factores que se analiza y que, en opinion del estudio influye en la actual situacion es:

"... la interrelacion entre el regimen de tenencia de vivienda de un individuo y su situacion laboral. Los datos muestran que en etapas recesivas se puede entrar en un circulo vicioso: el deterioro economico aumenta el desempleo, lo que hace que disminuya la proporcion de propietarios. Los no propietarios estan menos incentivados a la busqueda de empleo por no tener que pagar una hipoteca, lo que a su vez reaviva el deterioro economico. Por tanto, si antes de la crisis se hubiesen implementado medidas destinadas a fomentar el alquiler de vivienda en detrimento de la adquisicion, esto podria haber contribuido a suavizar el ciclo, tanto el inmobiliario como su interaccion con el proceso de destruccion de empleo".

(Cfr. pags. 2 y 3).

(102) Sentencia del Tribunal Constitucional 152/1988, de continuada por la STC 59/1995, de 17 de marzo. Esta doctrina del Tribunal Constitucional en el ambito de la vivienda ha sido analizada, entre otros por Beltran de Felipe (2000), Iglesias Gonzalez (2000), y tambien en Regimen Juridico de la Proteccion en la Promocion y Adquisicion de Viviendas, Aranzadi, Pamplona, 2000, y Munoz Castillo (2003).

(103) El Tribunal Constitucional en la Sentencia mencionada en la nota anterior distingue cuatro aspectos inherentes a las competencias estatales en el ambito del fomento con incidencia sobre la vivienda: a) La definicion de las actuaciones protegibles; b) la regulacion esencial de las formulas de financiacion adoptadas (creditos calificados, subsidiacion de prestamos y subvenciones); c) el nivel de proteccion; d) la aportacion de recursos estatales (Fundamento Juridico Cuarto).

(104) Senala M. Beltran de Felipe (2004) que las tres Administraciones reconocen que el tema de la vivienda es un tema social grave y se escudan unas en otras para justificar, en muchas ocasiones, politicas ineficaces (cfr., op. cit., pag. 2).

(105) Sentencia 152/1988, ya mencionada.

(106) En la web del ministerio de vivienda pueden verse los Convenios firmados con las CCAA para el plan de vivienda 2005-2008- (http://www.mviv.es/es). Asimismo, de forma recientisima se ocupa de analizar este Plan, Bueno Miralles (2009).
Tabla 1. Necesidades de vivienda estimadas por el
Plan de vivienda 1961

Factores                                 Cantidad de viviendas

Deficit estimado a 1 de enero de 1961                1.000.000
Necesidades por crecimiento vegetativo               1.550.828
Necesidades por migraciones                            252.000
Necesidades por reposicion                             911.072
Total                                                3.713.900
Media anual                                            232.118
Viviendas construidas                                4.080.690

Fuente. Ministerio de la Vivienda (1961).

Tabla 2. Plan de vivienda 1992-1995. Coste total y unitario
por tipos de actuacion y grado de cumplimiento

                               Coste        Grado       Coste
                              estatal   cumplimiento   estatal
                                           del plan    ajustado

1. Viviendas Proteccion      1.331,90       121,9      1.693,60
  Oficial

  1.1. Regimen general         650,65       117,5        764,41
  1.2. Regimen especial        680,65       136,5        929,19

2. Viviendas precio tasado     298,47       143,9        429,48
3. Rehabilitacion              155,47        88,0        136,82
4. Total viviendas (1 a 3)   1.785,24       122,3      2.259,91

                               Coste     Ponderacion
                             unitario    actuaciones
                             actuacion   protegibles

1. Viviendas Proteccion
  Oficial

  1.1. Regimen general        3.318,0       1,00
  1.2. Regimen especial      11.542,0       3,47

2. Viviendas precio tasado    3.270,4       0,98
3. Rehabilitacion             2.855,3       0,86
4. Total viviendas (1 a 3)

Unidad coste estatal = millones de euros. Unidad coste unitario =
euros.

Fuente: DGAV (1992), MOPTMA y Sanchez Martinez (2003).

Tabla 3. Modalidades de Vivienda Protegida para compra

Lineas de      Modalidades      Otras             Precio maximo de
actuaciones    de vivienda      caracteristicas   venta/[m.sup.2]
protegidas                                        util (aparte
                                                  ambitos
                                                  territoriales
                                                  de precio
                                                  superior)

1. Vivienda    VPO de regimen   Ingresos de los   1,40 veces el
protegida      especial         adquirentes:      precio basico
(VP) de                         hasta 2,5 veces   a nivel nacional
nueva                           IPREM (IVA        (973,26
construccion                    superreducido:    [euro]/M.)
para venta                      4%)
               VP de precio     Ingresos de los   1,60 veces el
               general          adquirentes:      precio basico a
                                hasta 5,5 veces   nivel nacional
                                IPREM             (1112,30
                                                  [euro]/M.)
               VP de precio     Ingresos de los   1,80 veces el
               concertado       adquirentes:      precio basico a
                                hasta 6,5 veces   nivel nacional
                                IPREM             (1251,34
                                                  [euro]/M.)

2. Vivienda    Junto a otros    Como las
usada          tipos de         viviendas
               viviendas        protegidas de
               existentes       nueva
                                construccion de
                                precio general,
                                para venta.
                                Mayor precio
                                que estas en
                                ambitos
                                territoriales
                                de precio
                                maximo superior

3. Rehabili-   Viviendas        Cabe la
tacion         procedentes      posibilidad de
para cesion    de la            adquirir estas
en venta       rehabilitacion   viviendas con
               de edificios     la financiacion
               (calificadas     de las
               como             viviendas
               protegidas       existentes.
               o no)

Grafico 1. Viviendas previstas en el Plan 1961-1976

                        libres   vpo

1961-1963                  3%    97%
I plan de desarrolla      10%    90%
II plan de desarrollo     11%    74%
II plan de desarrollo     26%    74%
TOTAL                     16%    84%

Fuente: Pedro (2000). Rodriguez Alonso (2004).

Nota: Tabla derivada de grafico de barra.

Grafico 2. Viviendas realizadas en el Plan 1961-1976

                        libres   vpo

1961-1963                  9%    91%
I plan de desarrolla      20%    80%
II plan de desarrollo     42%    58%
II plan de desarrollo     48%    52%
TOTAL                     34%    66%

Nota: Tabla derivada de grafico de barra.

Fuente: Pedro (2000). Rodriguez Alonso (2004).

Grafico 5. Realizaciones del Plan 1984-1987

                 Libres   VPO

1984               39%    61%
1985               36%    64%
1986               43%    57%
1987               60%    40%
Total Realizado    45%    55%
Total Previsto     35%    65%

Nota: Tabla derivada de grafico de barra.

Fuente: MOPTMA (1996), Revista Situacion 1988/2. La vivienda en
Espana (Banco de Bilbao-Vizcaya). Rodriguez Alonso (2004).
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Author:Carbajo Nogal, Carlos
Publication:Pecunia
Date:Jun 1, 2012
Words:19799
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