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Cidades sustentaveis.

Sumario: 1. Contextualizacao historica. 2. Economia ecologica e Desenvolvimento sustentavel. 3. Ecodesenvolvimento versus desenvolvimento sustentavel. 4. Do desenvolvimento sustentavel no ordenamento juridico brasileiro. 5. Indicadores de sustentabilidade. 6. Da identificacao dos principais entraves a sustentabilidade; 7. Premissas para o desenvolvimento sustentavel. 8. Estrategias para a sustentabilidade urbana e proposicoes. 9. Posicao do Supremo Tribunal Federal. 10. Conclusao. 11. Referencias.

"Se quisermos que tudo fique como esta, e preciso que tudo mude."

Giuseppe Tomasi di Lampedusa

1. Contextualizacao historica

A partir da segunda metade do seculo XIX comecou-se a perceber em nivel planetario a degradacao ambiental e suas catastroficas consequencias, originando estudos e as primeiras reacoes no sentido de se conseguirem formulas e metodos de diminuicao dos danos ao ambiente.

Resultado disso foram os estudos do Clube de Roma, liderado por Dennis L. Meadows, culminando com a publicacao do livro Limites de crescimento (The limits to growth), que fez um diagnostico dos recursos terrestres concluindo que a degradacao ambiental e resultado principalmente do descontrolado crescimento populacional e suas consequentes exigencias sobre os recursos da terra, e que, se nao houver uma estabilidade populacional, economica e ecologica, os recursos naturais que sao limitados serao extintos e com eles a populacao humana.

Esses estudos lancaram subsidios para a concepcao de que o desenvolvimento deve estar ligado a ideia de preservacao ambiental.

Em 1972, foi realizada a Conferencia das Nacoes Unidas sobre Meio Ambiente Humano--CNUMAH (Estocolmo), (2) que ja preceituava essa ideia ao afirmar no Principio 1 da Declaracao de Estocolmo que:
   O homem tem o direito fundamental a liberdade, a igualdade e ao
   desfrute de condicoes de vida adequadas em um meio ambiente de
   qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna e gozar de
   bem-estar, tendo a solene obrigacao de proteger e melhorar o meio
   ambiente para as geracoes presentes e futuras.


Como um prenuncio daquilo que se agravaria em proporcoes assustadoras algumas decadas depois, afirmava em 1972 a Declaracao de Estocolmo:

4. Nos paises em desenvolvimento, a maioria dos problemas ambientais estao motivados pelo subdesenvolvimento. Milhoes de pessoas seguem vivendo muito abaixo dos niveis minimos necessarios para uma existencia humana digna, privada de alimentacao e vestuario, de habitacao e educacao, de condicoes de saude e de higiene adequadas. Assim, os paises em desenvolvimento devem dirigir seus esforcos para o desenvolvimento, tendo presente suas prioridades e a necessidade de salvaguardar e melhorar o meio ambiente.

Em consequencia dos citados estudos e outros nesse sentido, a ONU criou em 1983 a Comissao Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a qual foi presidida por Gro Harlem Brundtland, entao primeira ministra da Noruega (que ficou conhecida como Comissao Brundtland).

A referida Comissao tinha os seguintes objetivos: reexaminar as questoes criticas relativas ao meio ambiente e reformular propostas realisticas para aborda-las; propor novas formas de cooperacao internacional nesse campo de modo a orientar as politicas e acoes no sentido das mudancas necessarias, e dar a individuos, organizacoes voluntarias, empresas, institutos e governos uma compreensao maior desses problemas, incentivando-os a uma atuacao mais firme. (3)

Os trabalhos foram concluidos em 1987, com a apresentacao de um diagnostico dos problemas globais ambientais. A Comissao propos que o desenvolvimento economico fosse integrado a questao ambiental, surgindo assim uma nova forma denominada desenvolvimento sustentavel, que recebeu a seguinte definicao: "desenvolvimento sustentavel e aquele que atende as necessidades dos presentes sem comprometer a possibilidade de as geracoes futuras satisfazerem suas proprias necessidades."

Em 1992, realizou-se na cidade do Rio de Janeiro a Conferencia sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Rio-92, onde essa nova forma de desenvolvimento foi amplamente aceita e difundida, passando a ser o objetivo da Agenda 21, aprovada na oportunidade, bem como um modelo perseguido pela grande maioria dos paises signatarios.

A Agenda 21 e um plano de acao para ser adotado global, nacional e localmente, por organizacoes do sistema das Nacoes Unidas, governos e pela sociedade civil, em todas as areas em que a acao humana impacta o meio ambiente. Constitui-se na mais abrangente tentativa ja realizada de orientar para um novo padrao de desenvolvimento para o seculo XXI, cujo alicerce e a sinergia da sustentabilidade ambiental, social e economica, perpassando em todas as suas acoes propostas.

A Agenda 21 Global foi construida de forma consensual, com a contribuicao de governos e instituicoes da sociedade civil de 179 paises, em um processo que durou dois anos e culminou com a realizacao da Conferencia das Nacoes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), no Rio de Janeiro, em 1992, tambem conhecida por Rio-92.

O Capitulo 7 da Agenda 21 (4) trata da Promocao do Desenvolvimento Sustentavel dos Assentamentos Humanos, estabelecendo como premissas basicas:

* Oferecer a todos habitacao adequada.

* Aperfeicoar o manejo dos assentamentos humanos.

* Promover o planejamento e o manejo sustentaveis do uso da terra.

* Promover a existencia integrada de infra-estrutura ambiental: agua, saneamento, drenagem e manejo de residuos solidos.

* Promover sistemas sustentaveis de energia e transporte nos assentamentos humanos.

* Promover o planejamento e o manejo dos assentamentos humanos localizados em areas sujeitas a desastres.

* Promover atividades sustentaveis na industria da construcao.

* Promover o desenvolvimento dos recursos humanos e da capacitacao institucional e tecnica para o avanco dos assentamentos humanos.

No que tange especificamente a sustentabilidade de assentamentos humanos, soma-se a esses esforcos todas as contribuicoes do Programa das Nacoes Unidas para os Assentamentos Humanos (UN-HABITAT), que e uma agencia especializada da ONU, criada em 1978,5 dedicada a promocao de cidades socialmente e ambientalmente sustentaveis, de maneira a que todos os seus residentes disponham de abrigo adequado.

A partir de todos esses esforcos internacionais--o programa de implementacao da Agenda 21, da Declaracao do Rio, as contribuicoes derivadas da Habitat II, realizada em 1996 em Istambul, a reafirmacao desses compromissos durante a Cupula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentavel em Joanesburgo, ou Rio + 10, em 2002--, passou-se a adotar um conceito de sustentabilidade ampliada.

A ideia de sustentabilidade ampliada reside na indissociabilidade entre os fatores sociais e ambientais e a necessidade de que a degradacao do meio ambiente seja enfrentada juntamente com o problema mundial da pobreza. E a uniao entre a Agenda ambiental e a Agenda social.

Passou-se a adotar um conceito de sustentabilidade ampliada, que une a Agenda ambiental e a Agenda social, enunciando-se a indissociabilidade entre os fatores sociais e ambientais e a necessidade de que a degradacao do meio ambiente seja enfrentada juntamente com o problema mundial da pobreza.

Para o efetivo desenvolvimento devem ser consideradas, dentre outras, questoes estrategicas ligadas a geracao de emprego e renda; a diminuicao das disparidades regionais e interpessoais de renda; as mudancas nos padroes de producao e consumo; a construcao de cidades sustentaveis e a adocao de novos modelos e instrumentos de gestao.

O surgimento do conceito de desenvolvimento sustentavel guarda uma relacao de contemporaneidade com outros conceitos economicos que tambem prezam a dimensao ambiental do desenvolvimento.

Embora nao sejam esses conceitos o objeto do presente trabalho, passamos a uma apertada sintese a seguir com vistas a melhor delimitacao do conceito de desenvolvimento sustentavel.

2. Economia ecologica e desenvolvimento sustentavel

Os estudos do Clube de Roma, liderado por Dennis L. Meadows, que resultaram na publicacao do livro Limites de crescimento (The limits to growth), em 1972, propuseram uma primeira alternativa a contencao do crescimento economico representada pela chamada "Economia ecologica".

Essa proposta toma como ponto de partida as leis da termodinamica, especialmente a lei da entropia (que mede a quantidade de desordem de um sistema), e considera que a producao economica, sobretudo a atividade industrial dissipa uma grande quantidade de materias-primas e energia.

Os economistas ecologicos defendem a possibilidade de medir o crescimento entropico na ecologia humana, e com base nesse tipo de analise, conter tal crescimento com processos tendentes a preservacao e conservacao na utilizacao de recursos naturais renovaveis e nao-renovaveis.

Henri Acserald 6 critica esse posicionamento e todos os "Neomalthusianos, economistas ecologicos e pessimistas tecnologicos", que associam a sustentabilidade ao estabelecimento de limites quantitativos ao crescimento economico. Nesse discurso, se estaria contradizendo a promessa liberal de "abundancia universal", atraves de u m crescimento constante da demanda e de um mercado em permanente expansao.

Ao se propor a limitacao do crescimento global, e preciso ter-se em mente a necessidade de enfrentamento das questoes relativas as desigualdades internacionais, bem como a pressao regional diferenciada sobre os recursos naturais.

O principio da sustentabilidade, baseado na equidade, sustenta seu discurso enfatizando as necessidades da populacao, em especial dos pobres, que seriam as principais vitimas da degradacao ambiental.

3. Ecodesenvolvimento versus desenvolvimento sustentavel

Montbiller-Filho, (7) preceitua que o ecodesenvolvimento, "deixa patente a preocupacao com os aspectos sociais e ambientais, no mesmo grau dos economicos".

Pressupoe, por exemplo, "uma solidariedade sincronica com os povos atuais, na medida em que desloca o enfoque da logica da producao para a otica das necessidades fundamentais da populacao", alem de "uma solidariedade diacronica, expressa na economia de recursos naturais e na perspectiva ecologica para garantir possibilidade de qualidade de vida as proximas geracoes. (8)

O conceito de desenvolvimento sustentavel e equitativo impoe-se, a partir da decada de 1980, como um novo paradigma, amparado em varios principios: integrar a conservacao da natureza e desenvolvimento; satisfazer as necessidades humanas fundamentais; perseguir equidade e justica social; buscar a autodeterminacao social e respeitar a diversidade cultural; alem de manter a integridade ecologica.

Em sintese, o ecodesenvolvimento privilegia os aspectos economicos da questao ambiental.

A sustentabilidade proposta pelos economistas ecologistas parte do conceito de espaco ambiental, o qual implica considerar a situacao socioambiental em todos os locais que se inter-relacionam economicamente. Uma postura ecologista implica, portanto, "pressionar o mercado para que passe a considerar os custos sociais". Defende tambem a criacao de regulamentos e politicas publicas restritivas de acoes dos agentes economicos que prejudiquem, e estimuladores para as empresas que contribuam na preservacao do meio ambiente.

Enquanto o ecodesenvolvimento estaria focado ao atendimento das necessidades basicas da populacao, atraves da utilizacao de tecnologias apropriadas aos diversos ambientes, e pela promocao da autonomia (self-reliance) das populacoes envolvidas no processo, o desenvolvimento sustentavel prioriza o papel de uma politica ambiental, a responsabilidade com os problemas globais e com as futuras geracoes.

O denominador comum de ambos e, sem duvida, a dimensao ambiental do desenvolvimento sob a nova otica proposta.

4. Do desenvolvimento sustentavel no ordenamento juridico brasileiro

4.1. Dos principios constitucionais fundamentais

Quando da edicao da Constituicao de 1988, a preocupacao em relacao a manutencao do bem-estar e da qualidade de vida, de forma equilibrada, as geracoes presentes e futuras surgidas a partir da decada de 1970, e cristalizadas com o relatorio Brundtland, foi expressa em diversos dispositivos, e em seu proprio preambulo, (9) que estabelece que o Estado Democratico de Direito esta destinado a assegurar o exercicio dos direitos sociais, 10 individuais, a liberdade, a seguranca, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justica como valores supremos de uma sociedade fraterna.

A CR/1988 enumera, em seu capitulo "Dos Principios Fundamentais" que os fundamentos do Estado Democratico de Direito sao: a soberania; a cidadania; a dignidade da pessoa humana; os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; e o pluralismo politico.

Por sua vez, lista como objetivos fundamentais da Republica: construir uma sociedade livre, justa e solidaria; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalizacao, reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raca, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminacao.

Para efetivacao da soberania popular e da democracia participativa, a Constituicao de 1988 conferiu diversos instrumentos de modo a assegurar a participacao da populacao como os plebiscitos, os referendos, a iniciativa popular de leis, a gestao democratica de politicas publicas, audiencias publicas.

Esse canal de participacao popular destina-se, sobretudo, a concretizacao de um moderno conceito de cidadania, efetivacao dos direitos fundamentais e da justica social.

O conceito moderno de cidadania nao mais se vincula ao mero exercicio dos direitos politicos, devendo abranger, alem da efetiva participacao e intervencao na definicao das acoes e politicas publicas, a garantia de efetivo exercicio dos direitos fundamentais, como condicao de implementacao do principio da dignidade da pessoa humana.

Assim, os principios, que irao reger o desenvolvimento economico no ambito da cidade e a politica urbana deverao, antes de tudo, estar em sintonia com os fundamentos do Estado Democratico de Direito e com os objetivos fundamentais da Republica, com vistas a tornar efetivo o direito a cidade.

Na visao de Nelson Saule Jr: (11)
   A efetivacao desse direito significa tornar pleno o exercicio da
   cidadania e garantir a dignidade da pessoa humana que sao
   fundamentos de um Estado Democratico de Direito nos temos do art. 1
   da Constituicao. Para o direito a cidade se concretizar, a politica
   urbana e as normas de Direito Urbanistico devem ter como premissa
   viabilizar um dos objetivos fundamentais do Estado brasileiro
   estabelecido no art. 3, inciso III da Constituicao, de erradicar a
   pobreza e a marginalizacao e reduzir as desigualdades sociais.


4.2. Politica urbana e desenvolvimento sustentavel

Embora seja o desenvolvimento nacional citado no inciso II do art. 3 como objetivo fundamental da Republica, a preocupacao do constituinte com a necessidade de substituicao do padrao de desenvolvimento atual, por um modelo sustentavel, mostra-se patente tambem em outros dispositivos.

A luz dos valores e principios albergados pela CR/1988, aparentemente contraditorios, mas tipicos de uma Constituicao compromissoria e dirigente, impoe-se uma interpretacao sistematica e teleologica, de dispositivos como o art. 3, II, o art. 170, incisos III e VI, art. 225, da CR/1988, para uma compatibilizacao entre as questoes ambientais, sociais e economicas.

A redacao do art. 225 da CR/1988 e taxativa ao tratar do meio ambiente enquanto direito de todos, lancando o primeiro fundamento juridico da chamada etica transgeracional. Confira-se:

Art. 225. Todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial a sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Publico e a coletividade o dever de defende-lo e preserva-lo para as presentes e futuras geracoes.(...)

V--controlar a producao, a comercializacao e o emprego de tecnicas, metodos e substancias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;

VI--promover a educacao ambiental em todos os niveis de ensino e a conscientizacao publica para a preservacao do meio ambiente. (grifos nossos)

A Declaracao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, documento elaborado durante a Rio-92, consagra exatamente esse entendimento, de que o desenvolvimento deve pautar-se dentro do limite de sustentabilidade, ao estabelecer que:

Principio 3--O direito ao desenvolvimento deve ser exercido de modo a permitir que sejam atendidas equitativamente as necessidades de desenvolvimento e de meio ambiente das geracoes presentes e futuras.

Principio 4--Para alcancar o desenvolvimento sustentavel, a protecao ambiental constituira parte integrante do processo de desenvolvimento e nao pode ser considerada isoladamente deste.

Principio 5--Para todos os Estados e todos os individuos, como requisito indispensavel para o desenvolvimento sustentavel, irao cooperar na tarefa essencial de erradicar a pobreza, a fim de reduzir as disparidades de padroes de vida e melhor atender as necessidades da maioria da populacao do mundo.

Diante da necessidade de harmonizacao do desenvolvimento economico com a manutencao do bem-estar e da qualidade de vida, de forma equilibrada, as geracoes presentes e futuras e, ainda, enxergando-se a cidade como espaco em que se desenvolvem as relacoes sociais e economicas, com a producao e circulacao de riquezas, deve-se compreender que o estabelecimento de uma politica urbana efetiva e condicao sine qua non para essa mudanca de paradigma.

Expressao legitima dessa preocupacao do constituinte encontra-se inserta no art. 182 da CR/1988, que assim dispos:

CAPITULO II

DA POLITICA URBANA

Art. 182. A politica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Publico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funcoes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

[section] 1--O plano diretor, aprovado pela Camara Municipal, obrigatorio para cidades com mais de vinte mil habitantes, e o instrumento basico da politica de desenvolvimento e de expansao urbana.

[section] 2--A propriedade urbana cumpre sua funcao social quando atende as exigencias fundamentais de ordenacao da cidade expressas no plano diretor.

[section] 3--As desapropriacoes de imoveis urbanos serao feitas com previa e justa indenizacao em dinheiro.

[section] 4--E facultado ao Poder Publico municipal, mediante lei especifica para area incluida no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietario do solo urbano nao edificado, subutilizado ou nao utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I--parcelamento ou edificacao compulsorios;

II--imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III--desapropriacao com pagamento mediante titulos da divida publica de emissao previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de ate dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizacao e os juros legais. (grifos nossos)

Nao restam duvidas de que a finalidade precipua desses dispositivos e viabilizar a democratizacao das funcoes sociais da cidade em proveito de seus habitantes, em prol de seu bem-estar e qualidade de vida.

Os arts. 182 e 183 da CR/1988 necessitavam, contudo, de regulamentacao sendo, na concepcao de Jose Afonso da Silva, normas de eficacia limitada e aplicabilidade mediata, dependendo sua eficacia, propriamente dita, (12) da edicao de lei especifica, o que somente ocorreu em 2001, com a edicao da Lei no. 10.257/2001, o Estatuto da Cidade.

Essa lei veio ao encontro da necessidade de concretizar os preceitos constitucionais, conferindo-lhes densidade normativa e disciplinando a execucao da politica urbana, com normas de ordem publica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da seguranca e do bem-estar dos cidadaos, bem como do equilibrio ambiental ([section]1 do art. 1).

O art. 2 do Estatuto da Cidade enuncia que a politica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funcoes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as diretrizes gerais que passa a elencar, sendo a primeira a garantia do direito a cidades sustentaveis.

O proprio legislador tratou de conceituar esse direito, entendendo-o como
   o direito a terra urbana, (13) a moradia, ao saneamento ambiental,
   a infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servicos publicos, ao
   trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geracoes.


Imediatamente nota-se que o direito a cidade sustentavel esta intrinsecamente relacionado a implementacao de outros direitos de carater individual e social, e se coaduna com aqueles principios da Comissao Brundtland e da Agenda 21.

Para autores como Carla Canepa, (14) a concepcao de cidade sustentavel seria a operacionalizacao do conceito de desenvolvimento sustentavel em ambito local.

Com vistas a implementacao desses direitos no ambito da cidade, mostra-se necessaria a adocao de uma serie de medidas e politicas a serem implementadas pelo Poder Publico, atraves dos instrumentos de planejamento urbano previstos no Estatuto da Cidade.

Nos dizeres de Nelson Saule Jr.: (15)
   A politica de desenvolvimento urbano que nao tiver como prioridade
   atender as necessidades essenciais da populacao pobre das cidades
   estara em pleno conflito com as normas constitucionais norteadoras
   da politica urbana, com o sistema internacional de protecao dos
   direitos humanos, em especial com o principio do desenvolvimento
   sustentavel.


Admitir que o desenvolvimento sustentavel passou a ser um componente fundamental do desenvolvimento urbano significa admitir a compatibilidade constitucional entre a politica urbana, prevista no art. 182 da Constituicao, com o art. 225 da mesma Constituicao, que assegura o direito das presentes e futuras geracoes ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Eis o fundamento do direito a cidade sustentavel.

Para Carlos Ari Sundfeld: (16)

O Estatuto afirmou com enfase que a politica urbana nao pode ser um amontoado de intervencoes sem rumo. Ela tem uma direcao global nitida: ordenar o pleno desenvolvimento das funcoes sociais da cidade e da propriedade urbana" (art. 2, caput), de modo a garantir o direito a cidades sustentaveis. (incisos I, V, VIII e X).

E prossegue afirmando que deve-se buscar o equilibrio nas cidades, das suas varias funcoes (moradia, trabalho, lazer, circulacao etc ...), esclarecendo que
   o crescimento nao e um objetivo, o equilibrio, sim; por isso, o
   crescimento devera respeitar os limites da sustentabilidade, seja
   quanto aos padroes de producao e consumo, seja quanto a expansao
   urbana (VIII). Toda intervencao individual potencialmente
   desequilibradora deve ser previamente comunicada (XIII), estudada,
   debatida e a seguir compensada.


4.3. Do direito a cidade sustentavel

Neste sentido, e importante compreender que no art. 2, inciso I, do Estatuto da Cidade, o legislador dispensou ao direito a cidade sustentavel o status de diretriz geral da politica urbana para ordenacao do pleno desenvolvimento das funcoes sociais da cidade e da propriedade urbana.

Quem seriam, portanto, os titulares do "direito a cidade sustentavel" e qual seria sua natureza juridica?

Pela interpretacao teleologica e gramatical do Estatuto da Cidade, que preve normas de ordem publica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da seguranca e do bem-estar dos cidadaos, bem como do equilibrio ambiental ([section]1 do art. 1), pode-se inferir que a natureza do direito a cidade sustentavel e muito parecida com aquela atribuida pelo art. 225 da CR/1988, ao meio ambiente.

O direito a cidade sustentavel, assim como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, e direito de todos, podendo ser classificado como direito difuso, (17) assim entendido como direito transindividual, de natureza indivisivel, titularizado por uma coletividade indeterminada e ligada por circunstancias de fato, nos termos do art. 81, paragrafo unico do Codigo de Defesa do Consumidor.

Em outras palavras, o legislador nao pretendeu, atraves do art. 2, I, da Lei no 10.257/2001, outorgar Direitos Subjetivos, concreta e individualmente a cada habitante da cidade, e sim, procurou atribuir ao direito a cidade sustentavel um carater difuso, passivel, portanto, de tutela atraves dos instrumentos juridicos de tutela coletiva.

Por outro lado, mas pelos mesmos motivos, e ainda por estar intimamente ligado a implementacao de direitos fundamentais individuais (18) sociais (19) e difusos (meio ambiente ecologicamente equilibrado), (20) pode-se concluir que o direito a cidade sustentavel constitui-se, na verdade, em um direito fundamental, mais precisamente, em uma garantia individual fundamental.

Para Jose Afonso da Silva, (21) as garantias fundamentais seriam meios, instrumentos, procedimentos e instituicoes que possuem natureza de direito fundamental e carater instrumental, cujo objetivo e assegurar a fruicao, a efetividade e a exigibilidade de outros direitos fundamentais, de carater individual ou social.

Consistem em instituicoes, determinacoes e procedimentos mediante os quais a propria Constituicao tutela a observancia ou, em caso de inobservancia, a reintegracao dos direitos fundamentais, limitando a atuacao dos orgaos estatais ou de particulares, protegem a eficacia, a aplicabilidade e a inviolabilidade dos direitos fundamentais de modo especial.

Muito embora a localizacao topografica do "direito a cidade sustentavel" nao seja o Titulo II que trata "Dos Direitos e Garantias Fundamentais", e clara sua natureza de garantia individual fundamental para implementacao de diversos direitos sociais no ambito da cidade, tais como a moradia, transporte, saneamento, infra-estrutura, trabalho, lazer...

Corrobora esse entendimento o disposto no art. 5, [section] 2, da CR/1988, que preve que:
   Os direitos e garantias expressos nesta Constituicao nao excluem
   outros decorrentes do regime e dos principios por ela adotados, ou
   dos tratados internacionais em que a Republica Federativa do Brasil
   seja parte.


Pode-se entender que o desenvolvimento sustentavel, e sua expressao urbana positivada no direito a cidade sustentavel, adquire, por forca dos principios adotados pela CR/1988 e, ainda, pelos Tratados Internacionais ratificados pelo Brasil, (22) o status de principio norteador da politica urbana e do desenvolvimento das funcoes sociais da cidade e da propriedade, pairando acima das regras, balizando sua aplicacao, e exprimindo diferentes funcoes juridicas. (23)

Assim, enquanto diretriz geral da politica urbana, o direito a cidade sustentavel possui uma funcao positiva, no sentido de permitir aos beneficiarios da norma a exigencia de adocao de politicas publicas pelo Estado para implementacao efetiva dos direitos (controle das omissoes do poder publico).

Por outro lado, possui uma funcao negativa ou obstativa, no sentido de permitir a invalidacao de atos ou normas a ela contrarios, bem como impedir comportamentos que se contraponham aos efeitos pretendidos pela norma.

Possui, ainda, funcao nomogenetica, orientando e fornecendo parametros para producao normativa em materia de politica urbana; e funcao interpretativa, de forma que as normas de Direito Urbanistico sejam interpretadas a luz das diretrizes que as fundamentam.

Portanto, o respeito ao direito a cidade sustentavel pressupoe o vinculo do desenvolvimento urbano com os direitos humanos (direito a condicoes dignas de vida) e o direito ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, como meio de atender as necessidades das presentes e futuras geracoes.

No ambito urbano, o desenvolvimento sustentavel deve se verificar atraves da promocao de politicas publicas formuladas e implementadas com a participacao popular voltadas para a protecao ao meio ambiente sadio, a eliminacao da pobreza, da reducao das desigualdades sociais, adocao de novos padroes de producao e consumo sustentaveis, geracao de renda e trabalho e viabilizacao de um padrao digno de vida.

O Estatuto da Cidade demonstra essas preocupacoes expressamente, a exemplo das diretrizes transcritas a seguir:

V--oferta de equipamentos urbanos e comunitarios, transporte e servicos publicos adequados aos interesses e necessidades da populacao e as caracteristicas locais; (...)

VIII--adocao de padroes de producao e consumo de bens e servicos e de expansao urbana compativeis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e economica do Municipio e do territorio sob sua area de influencia;

X--adequacao dos instrumentos de politica economica, tributaria e financeira e dos gastos publicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruicao dos bens pelos diferentes segmentos sociais.

Ao tratar da propriedade urbana e de sua funcao social, dispos o art. 39 do Estatuto da Cidade que:

Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua funcao social quando atende as exigencias fundamentais de ordenacao da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadaos quanto a qualidade de vida, a justica social e ao desenvolvimento das atividades economicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2 desta Lei. (grifo nosso)

A Constituicao do Estado do Rio de Janeiro de 1989, no capitulo que trata da politica urbana e ainda mais abrangente dispondo que:

Art. 229. A politica urbana a ser formulada pelos Municipios e, onde couber, pelo Estado, atendera ao pleno desenvolvimento das funcoes sociais da cidade com vistas a garantia e melhoria da qualidade de vida de seus habitantes.

[section] 1--As funcoes sociais da cidade sao compreendidas como o direito de todo o cidadao de acesso a moradia, transporte publico, saneamento basico, energia eletrica, gas canalizado, abastecimento, iluminacao publica, saude, educacao, cultura, creche, lazer, agua potavel, coleta de lixo, drenagem das vias de circulacao, contencao de encostas, seguranca e preservacao do patrimonio ambiental e cultural.

Como se pode observar, sao muitos os diplomas legais que manifestam intensa preocupacao com a qualidade de vida e bem-estar dos habitantes da cidade. Mas no que consistiria essa qualidade de vida?

A qualidade de vida pode ser entendida como um conceito juridico indeterminado, a ter sua delimitacao definida diante de uma situacao concreta. Por outro lado, e tambem um conceito mutavel e dinamico diante do desenvolvimento da sociedade e da modificacao dos padroes de consumo.

Certamente, o que foi considerado expressao da qualidade de vida no passado pode nao corresponder a realidade do presente e, certamente, tambem nao correspondera aos anseios das futuras geracoes. Os avancos tecnologicos, a globalizacao economica tornam o ser humano cada vez mais exigente, elevando-se o padrao minimo de qualidade de vida.

O desenvolvimento de uma regiao, os habitos locais, a cultura e a historia, tambem podem influenciar na avaliacao da qualidade de vida.

Sinteticamente, pode-se definir a qualidade de vida como o conjunto de fatores suficientes e necessarios a garantia de um padrao digno de vida ao homem. Esses fatores sao intimamente ligados a implementacao minima dos direitos sociais do art. 6 da CR/1988, os quais devem conjugar-se com o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

5. Indicadores de sustentabilidade

Organismos internacionais, como as Nacoes Unidas, se valem dos chamados indicadores de sustentabilidade para aferir o grau de desenvolvimento economico e social dos paises, a partir da qualidade de vida dos habitantes.

O Indice de Desenvolvimento Humano--IDH, mais conhecido dos indicadores, foi criado na decada de 1990 pelos economistas Mahbub ul Haq e Amartya Sen. Utilizado pelas Nacoes Unidas, ele e calculado a partir da consideracao dos seguintes fatores: saude, educacao e renda.

Assim sao levados em conta para calculo do IDH:24 a) em relacao ao fator saude: a expectativa de vida ao nascer e a taxa de mortalidade infantil; b) em relacao ao fator educacao: a taxa de alfabetizacao de adultos e de matriculas no ensino fundamental, medio e superior (escolaridade); c) e em relacao ao fator renda: e considerado o PIB (produto interno bruto) per capita.

Embora esse indice seja de grande utilidade, mostra-se deficiente por nao levar em consideracao o fator ambiental, na analise do desenvolvimento. Como consubstanciado no quarto principio da Declaracao do Rio, a problematica social e ambiental devem ser enfrentadas conjuntamente na busca pelo desenvolvimento sustentavel.

Procurando uma forma para enfrentar essa deficiencia, foi apresentado em 2000 o chamado Indice de Sustentabilidade Ambiental--ISA por um grupo de pesquisadores das Universidades de Yale e Columbia, (25) nos Estados Unidos.

Esse indice existe atualmente para cerca de 146 paises e procura sistematizar cerca de 21 indicadores basicos, cada um deles com 2 a 8 variaveis, o que implica na ponderacao de 76 variaveis ambientais dentre as quais se incluem: qualidade do ar, biodiversidade, reducao de poluicao da agua, reducao do desperdicio e do consumo.

Apenas a titulo ilustrativo, segue a tabela do ISA utilizada para o calculo do ISA 2002: (26)

[ILUSTRACION OMITTED]

Na classificacao, de acordo com as variaveis do ISA 2005, o Brasil permaneceria em 11 lugar, com 62,2:

Rank do ISA 2005

1 Finland 75.1

2 Norway 73.4

3 Uruguay 71.8

4 Sweden 71.7

5 Iceland 70.8

6 Canada 64.4

7 Switzerland 63.7

8 Guyana 62.9

9 Argentina 62.7

10 Austria 62.7

11 Brazil 62.2

Fonte: CIESIN (27)

Recentemente, tecnicos do BNDES (28) apresentaram o chamado IDH Ambiental, um indice hibrido surgido a partir da combinacao dos indicadores do IDH com as multiplas variaveis do ISA, buscando uma analise mais completa do desenvolvimento dos paises, a luz da sustentabilidade.

Assim, paises como os Estados Unidos e China, que ocupavam boas colocacoes no ranking do IDH, cairam vertiginosamente na classificacao proposta pelo IDH- Ambiental, por apresentarem um modelo de crescimento descolado das premissas sustentaveis, por terem um alto consumo de recursos e energia nao-renovaveis, despreocupacao com o equilibrio ambiental, poluicao etc.

Segundo o BNDES, o Brasil ocupa o 54 lugar no ranking do IDH, e a 11 colocacao quando analisado o ISA. Pelo criterio do IDH ambiental, obtido a partir da combinacao desses dois fatores, o Brasil passaria a 39 posicao.

Esse novo indice proposto pode ser de grande valia para analise da evolucao de um pais estudado, seja sob a otica temporal de sua evolucao, seja a partir de uma perspectiva economico-ecologica, para avaliar se determinada sociedade se conduz no sentido do desenvolvimento sustentavel.

Observe-se que a mensuracao do nivel de sustentabilidade importa nao apenas para cidades, estados e paises, mas tambem para o setor privado, que preocupa-se cada vez mais em ver seu nome aliado a praticas sustentaveis.

Para mensurar a sustentabilidade no ambito empresarial, foi criado, no final da decada de 1990, o Dow Jones Sustainability Index, (29) cujo objetivo e classificar o desempenho economico das empresas em relacao a sustentabilidade, em escala global, de acordo com diferentes tipos de industria.

Alias, nao e demais lembrar que, conforme a tabela reproduzida anteriormente, o indice Dow Jones e uma das 76 variaveis do ISA, classificado na categoria "Private Sector Responsiveness".

Assim, concluimos que sendo possivel atraves de diversos indicadores economicos mensurar o comportamento de paises, cidades ou mesmo empresas, no que tange a adocao de praticas sustentaveis, o controle ou a sindicabilidade da implementacao e viavel e deve ser realizado por todos os setores, organismos internacionais, sociedade, de forma efetiva, e em ambito global.

6. Da identificacao dos principais entraves a sustentabilidade

A identificacao dos problemas e entraves para a implementacao de uma cidade sustentavel mostra-se tarefa imprescindivel na busca de solucoes alternativas.

Dentre os problemas mais comuns podemos facilmente identificar os seguintes: crescimento demasiado da populacao urbana, (30) ocupacao espacial desordenada e ilegal do solo urbano, marginalizacao da populacao de baixa renda e exclusao social, (31) concentracao de renda, desigualdades sociais, dilapidacao dos recursos naturais nao-renovaveis, adocao de sistemas produtivos e tecnologias poluentes, baixa eficiencia energetica e expansao ilimitada do consumo.

A partir dessa identificacao deve-se tracar premissas e estrategias para a criacao e implementacao de um modelo sustentavel de desenvolvimento.

Na opiniao de Nelson Saule Junior, para garantir o exercicio do direito a cidade sustentavel, a politica de desenvolvimento urbano deve levar em conta os seguintes principios:

a) assegurar o respeito e tornar efetivos os direito humanos;

b) promover medidas para proteger o meio ambiente natural e construido, de modo a garantir a funcao social ambiental da propriedade na cidade;

c) incentivar atividades economicas que resultem na melhoria da qualidade de vida, mediante um sistema produtivo gerador de trabalho e de distribuicao justa da renda e riqueza;

d) combater as causa da pobreza, priorizando os investimentos e recursos para as politicas sociais (saude, educacao, habitacao);

e) democratizar o Estado, de modo a assegurar o direito a informacao e a participacao popular no processo de tomada de decisoes.

7. Premissas para o desenvolvimento sustentavel

Nesse sentido, na analise de subsidios para a elaboracao da Agenda 21 brasileira, (32) foram propostas as seguintes premissas para o desenvolvimento sustentavel:

7.1. Crescer sem destruir

O desenvolvimento sustentavel implica, de um lado, o crescimento do emprego, da produtividade, do nivel de renda das camadas pobres, dos capitais (produtivo, humano e social), da informacao, do conhecimento e da educacao, da qualidade de vida nas cidades e, de outro, a diminuicao da contaminacao, do desperdicio, da pobreza e das desigualdades. Os indicadores de progresso confundir-se-iam com a melhoria desses indicadores socioambientais nos espacos urbanos.

7.2. Indissociabilidade da problematica ambiental e social

Este postulado e o cerne da Agenda 21, e fundamental para o entendimento das estrategias que procuram combinar dinamicas de promocao social com as dinamicas de reducao dos impactos ambientais no espaco urbano.

7.3. Dialogo entre as estrategias da Agenda 21 brasileira e as atuais opcoes de desenvolvimento

A sustentabilidade das cidades deve ser situada na conjuntura e dentro das opcoes de desenvolvimento nacional, isto e, como parte integrante de planos, projetos e acoes governamentais de desenvolvimento urbano.

7.4. Especificidade da Agenda Marrom

Tambem se mostra necessario o reconhecimento da especificidade do ambiente urbano e da sua problematica: a almejada sustentabilidade das cidades depende do cumprimento da chamada Agenda Marrom, complementar em muitos aspectos a Agenda Verde, que tem foco na preservacao dos recursos naturais.

Essa especificidade se justifica pelo fato de que o ambiente urbano e um ambiente radicalmente alterado pela acao humana e, antes de tudo, cultural, onde se concentram os efeitos do modelo industrial-urbano que predominou como forma de organizacao socioeconomica das sociedades ocidentais.

A Agenda Marrom, tal como tem sido tratada pelos organismos internacionais de financiamento de infra-estrutura urbana--Banco Mundial (Bird) e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) -, preocupa-se, sobretudo, com a melhoria da qualidade sanitario-ambiental das populacoes urbanas. No Brasil, essa pauta tem especial significado, e o principal indicador de progresso que pode ser utilizado nesse aspecto se refere a universalizacao dos servicos de saneamento ambiental nas cidades brasileiras.

7.5. Incentivar a inovacao e a disseminacao das boas praticas

Consiste na valorizacao das praticas urbanas existentes que apresentem componentes de sustentabilidade, como a reciclagem, o reaproveitamento de materiais, o uso de energia limpa, consumo sustentavel.

7.6. Fortalecimento da democracia

Sem democracia nao ha sustentabilidade, razao pela qual devem ser fortalecidos todos os instrumentos democraticos, principalmente aqueles afetos a gestao urbana e a participacao popular nos processos decisorios.

7.7. Gestao integrada e participativa

Esta reorientacao das politicas e do desenvolvimento urbano depende da reestruturacao significativa dos sistemas de gestao, de modo a permitir o planejamento intersetorial e a implementacao de programas conjuntos, de grande e pequena escalas, de forma a tornar a gestao integrada e participativa.

7.8. Foco na acao local

A acao local deve ser privilegiada, o que exige o fortalecimento dos Municipios, conforme determina a Constituicao Federal, e a aplicacao do Principio da Subsidiariedade. A Agenda 21 local e um instrumento privilegiado para a consecucao desses objetivos e deve ser fortemente incentivada pelo Governo Federal.

7.9. Mudanca do enfoque das politicas de desenvolvimento e preservacao

Esta mudanca deve ser operada, sobretudo no que concerne aos assentamentos informais ou irregulares, com a substituicao paulatina dos instrumentos punitivos para os instrumentos de incentivo, sempre que for cabivel.

7.10. Informacao para a tomada de decisao

A educacao, o conhecimento e a informacao sao chaves nao so para aumentar a consciencia da populacao em geral para a problematica ambiental urbana, mas para a tomada de decisao inteligente por parte dos atores.

Nesse sentido, alias, andou bem o legislador ao editar a Politica Nacional de Educacao Ambiental, Lei no. 9.795, de 27 de abril de 1999, que demonstra uma intensa preocupacao com a questao do equilibrio ambiental e desenvolvimento sustentavel. (33)

Finalmente, deve-se enfatizar a importancia fundamental de que as estrategias voltadas para a mudanca nos padroes de producao e consumo urbanos possam contar com acoes complementares de educacao e comunicacao, criativas e mobilizadoras. Tanto a comunicacao quanto as acoes educativas permeiam e reforcam todas as estrategias definidas como prioritarias.

8. Estrategias para a sustentabilidade urbana e proposicoes

A luz dos principios da Agenda 21 e Agenda Habitat, dos tratados internacionais dos quais o Brasil e signatario, da Constituicao de 1988 e do ordenamento juridico brasileiro, como um todo, diante da problematica ambiental urbana, o grupo formado por membros do Ministerio do Meio Ambiente/Ibama/Consorcio Parceria 21 IBAM/Iser/Redeh tracou quatro estrategias de sustentabilidade urbana, identificadas como prioritarias para o desenvolvimento sustentavel das cidades brasileiras.

Para cada uma dessas estrategias, ha diversas propostas possiveis de implementacao de acoes, seja por parte do Poder Publico, seja por parte da sociedade em si, ou ainda atraves de parcerias entre ambos.

"Estrategia 1: regular o uso e a ocupacao do solo urbano e o ordenamento do territorio, contribuindo para a melhoria das condicoes de vida da populacao, atraves da promocao da equidade, eficiencia e qualidade ambiental:

a) fortalecimento da dimensao territorial no planejamento governamental, nos tres niveis de Governo, destacando a importancia da articulacao entre as politicas, programas e acoes de cooperacao entre os diferentes orgaos e setores de Governo. Sao ressaltadas a necessidade de uma politica nacional de ordenacao do territorio e a importancia das regioes metropolitanas e aglomeracoes urbanas no contexto da rede urbana brasileira;

b) producao, revisao, consolidacao e implementacao de instrumentos legais federais, estaduais e municipais de maneira a ajusta-los as necessidades surgidas em decorrencia dos processos de urbanizacao acelerada do pais, bem como as novas pautas de desenvolvimento endossadas pelo Estado e pela sociedade, em particular quanto ao Direito Ambiental e a funcao social da propriedade;

c) politicas e acoes de acesso a terra, regularizacao fundiaria e reducao do deficit habitacional, atraves do combate a producao irregular e ilegal de lotes, de parcerias com o setor empresarial privado e com a populacao, de linhas de financiamento para locacao social, do aproveitamento dos estoques existentes e da recuperacao de areas centrais para ampliar o acesso a moradia;

d) melhoria da qualidade ambiental das cidades, atraves de acoes preventivas e normativas de controle dos impactos territoriais dos investimentos publicos e privados, do combate as deseconomias da urbanizacao, da elaboracao de planos e projetos urbanisticos integrados com as acoes de transporte e transito, da adocao de parametros e normas voltados para a eficiencia energetica, conforto ambiental e acessibilidade, da ampliacao das areas verdes e das areas publicas das cidades, da conservacao do patrimonio ambiental urbano, tanto o construido quanto o natural e paisagistico.

A Estrategia 2 seria "promover o desenvolvimento institucional e o fortalecimento da capacidade de planejamento e gestao democratica da cidade, incorporando no processo a dimensao ambiental urbana e assegurando a efetiva participacao da sociedade:

a) aspectos espaciais do planejamento e gestao, envolvendo a necessidade de planejamento e politicas nas varias escalas e adequados as caracteristicas regionais, da rede urbana e locais, reforcando a bacia hidrografica como unidade de planejamento e identificando competencias, assim como necessidades de integracao intergovernamental para fiscalizacao e controle ambiental;

b) institucionalizacao dos orgaos, processos, mecanismos e instrumentos de gestao, garantindo a incorporacao da dimensao ambiental nesse conjunto, fortalecendo a democratizacao e a efetiva participacao da sociedade nos processos e consolidando instrumentos e padroes de informacao, monitoramento, fiscalizacao e controle publicos;

c) politica habitacional, incorporando os aspectos de sustentabilidade ambiental nos programas, projetos e empreendimentos que se associam a geracao de emprego e renda, ao uso de tecnologias adequadas, a preocupacao com a geracao de recursos para manutencao e ampliacao, considerando as especificidades e diversidades dos grupos sociais envolvidos;

d) saneamento ambiental, voltadas para a necessidade de avancos no campo da regulacao, garantindo a flexibilidade nas formas de gestao pelos Municipios, linhas de financiamento que priorizem os agentes mais adequados aos objetivos de universalizacao do atendimento e qualidade ambiental na prestacao dos servicos;

e) transporte e transito, envolvendo os aspectos de gestao e operacao dos sistemas atraves da parceria publico-privada e participacao da populacao nas decisoes e fiscalizacao;

f) integracao entre as politicas urbanas e rurais, visando a complementaridade das atividades e a reducao dos impactos ambientais provocados nessas duas esferas, seja pelos perfis de producao e consumo, pela poluicao e contaminacao geradas ou pelos fluxos de populacao."

A Estrategia 3 objetivaria a mudanca de padroes de producao e consumo da cidade no sentido de: reducao de custos e desperdicios; fomento de praticas sociais e tecnologias urbanas sustentaveis. O conjunto das diretrizes e propostas procura cobrir esses objetivos o mais amplamente possivel, sugerindo e combinando uma serie de instrumentos sociais, tais como os de ordem cultural (comunicacao, capacitacao, educacao ambiental); politica (foruns de desenvolvimento, conselhos nacionais e locais, Congresso Nacional, camaras estaduais e locais); legal (Lei dos Recursos Hidricos; Lei dos Crimes Ambientais); economica (incentivos e creditos como o ICMS Ecologico, o Protocolo Verde); tecnologica (promovendo e difundindo tecnologias eficientes); institucional (fortalecendo orgaos de gestao ambiental e de defesa do consumidor):

a) combater o desperdicio e promover o consumo sustentavel junto aos agentes economicos, ao setor publico e a populacao em geral;

b) arbitrar padroes e indicadores capazes de orientar o planejamento urbano e o monitoramento das praticas de producao e consumo sustentaveis, tanto por parte do setor publico quanto do privado;

c) estabelecer rotinas de auditorias ambientais no setor publico e usar o poder de compra do Estado para induzir o mercado de bens e servicos a adotar padroes de qualidade ambiental;

d) promover mudancas nos procedimentos utilizados para lidar com assentamentos e com projetos habitacionais, passando a levar em consideracao o conforto, a qualidade ambiental e a ecoeficiencia, com o maximo aproveitamento de materiais reciclados e apropriados;

e) reduzir as perdas cronicas no sistema de saneamento e modernizar a politica tarifaria, garantindo agua mais barata e de melhor qualidade, bem como melhorando os indicadores de saude;

f) diminuir a geracao de residuos, de despejos e emissoes de poluentes, nas areas urbanas e do entorno, por parte das industrias;

g) reduzir a queima de combustiveis fosseis e promover a eficiencia energetica contribuindo para a mudanca da matriz energetica e para o combate ao "efeito estufa";

h) promover uma maior integracao entre o rural e o urbano, desenvolvendo atividades agricolas e nao-agricolas voltadas para esse fim;

i) gerar empregos e renda contribuindo para diminuir as desigualdades existentes, aproveitando, sempre que possivel, os programas decorrentes das quase 90 acoes recomendadas para operacionaliza-los atraves de mecanismos que combinem sustentabilidade economica e social.

A Estrategia 4 se destinaria a proposicao da aplicacao de instrumentos economicos no gerenciamento dos recursos naturais, incorporando, principalmente, a concepcao de que pode e deve ser utilizado um amplo conjunto de instrumentos economico-fiscais, tributario-financeiros, de financiamento e outros pelos varios niveis de Governo, de maneira a incentivar ou inibir atividades urbanas e industriais em funcao das politicas e resultados ambientais requeridos:

a) "cobranca pelo uso dos recursos naturais, de maneira a ampliar os recursos financeiros disponiveis, reduzindo o comprometimento dos orcamentos governamentais com os problemas ambientais e direcionando-os para acoes redistributivas, de maneira a permitir que os mais pobres possam usufruir de forma socialmente equitativa da qualidade ambiental e gerando sustentacao para as atividades de manutencao que possam aumentar oportunidades de trabalho e renda;

b) aperfeicoamento do sistema tributario nos tres niveis de governo, criando incentivos economico-tributarios, como o ICMS ecologico e outros estimulos extrafiscais indutores de comportamentos ambientalmente sustentaveis pelos agentes publicos e privados;

c) promocao da competitividade da industria brasileira, com alteracoes de processos e produtos capazes de enfrentar as restricoes ambientais associadas ao comercio exterior e aos acordos globais, utilizando recursos resultantes da criacao de Fundo Ambiental da Industria, lastreado em impostos sobre a poluicao;

d) novos criterios para o financiamento do setor de transportes, incorporando e condicionando os investimentos aos aspectos ambientais no sentido da priorizacao de sistemas de transporte coletivos de massa, associados a redes integradas, e incentivando a busca de recursos alternativos de financiamento pelos poderes locais;

e) utilizacao de criterios ambientais para compra de bens e servicos pelo setor publico, visto ser este, nos tres niveis de Governo, um importante impulsionador da economia e, portanto, indutor do perfil dos produtos e servicos;

f) recuperacao da valorizacao fundiaria resultante dos investimentos publicos nas areas urbanas, atraves de instrumentos juridico-tributarios que permitam gerar recursos para investimentos de interesse ambiental."

Essas estrategias propostas sao absolutamente viaveis e factiveis no campo pratico, dependendo, contudo, de vontade politica e conscientizacao social para sua implementacao.

Muito mais do que um ideario de conteudo programatico ou utopico, as estrategias da Agenda 21, como diretrizes e principios, devem pautar a atuacao do Poder Publico e de toda a sociedade orientada para a implementacao de uma cidade sustentavel.

9. Posicao do Supremo Tribunal Federal

Muito embora os tribunais brasileiros ainda estejam pouco familiarizados com o conceito de desenvolvimento sustentavel, enquanto principio/garantia fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a qualidade de vida e bem-estar dos cidadaos e balizador do desenvolvimento economico, recentemente, o Supremo Tribunal Federal proferiu a decisao transcrita a seguir, em que enfrentou diretamente essa questao. Confira-se:

ADI-MC 3540/DF--Distrito Federal, Medida cautelar na Acao Direta de Inconstitucionalidade, Rel. Min. Celso de Mello, Julgamento 01/09/2005, Tribunal Pleno, DJ 03/02/2006 PP-00014 Ement vol-02219-03 PP-00528

Ementa: meio ambiente. Direito a preservacao de sua integridade (CF, art. 225). Prerrogativa qualificada por seu carater de metaindividualidade. Direito de terceira geracao (ou de novissima dimensao) que consagra o postulado da

solidariedade. Necessidade de impedir que a transgressao a esse direito faca irromper, no seio da coletividade, conflitos intergeneracionais. Espacos territoriais especialmente protegidos (CF, art. 225, [section] 1, III). Alteracao e supressao do regime juridico a eles pertinente. Medidas sujeitas ao principio constitucional da reserva de lei. Supressao de vegetacao em area de preservacao permanente. Possibilidade de a administracao publica, cumpridas as exigencias legais, autorizar, licenciar ou permitir obras e/ou atividades nos espacos territoriais protegidos, desde que respeitada, quanto a estes, a integridade dos atributos justificadores do regime de protecao especial. Relacoes entre economia (CF, art. 3, II, C/C O ART. 170, VI) e ecologia (CF, art. 225). Colisao de direitos fundamentais. Criterios de superacao desse estado de tensao entre valores constitucionais relevantes. Os direitos basicos da pessoa humana e as sucessivas geracoes (fases ou dimensoes) de direitos (RTJ 164/158, 160-161). A questao da precedencia do direito a preservacao do meio ambiente: uma limitacao constitucional explicita a atividade economica (CF, art. 170, VI). decisao nao referendada. Consequente indeferimento do pedido de medida cautelar. A preservacao da integridade do meio ambiente: expressao constitucional de um direito fundamental que assiste a generalidade das pessoas.

--Todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Trata-se de um tipico direito de terceira geracao (ou de novissima dimensao), que assiste a todo o genero humano (RTJ 158/205-206).

Incumbe, ao Estado e a propria coletividade, a especial obrigacao de defender e preservar, em beneficio das presentes e futuras geracoes, esse direito de titularidade coletiva e de carater transindividual (RTJ 164/158-161).

O adimplemento desse encargo, que e irrenunciavel, representa a garantia de que nao se instaurarao, no seio da coletividade, os graves conflitos intergeracionais marcados pelo desrespeito ao dever de solidariedade, que a todos se impoe, na protecao desse bem essencial de uso comum das pessoas em geral. Doutrina.

A atividade economica nao pode ser exercida em desarmonia com os principios destinados a tornar efetiva a protecao ao meio ambiente. A incolumidade do meio ambiente nao pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de motivacoes de indole meramente economica, ainda mais se se tiver presente que a atividade economica, considerada a disciplina constitucional que a rege, esta subordinada, dentre outros principios gerais, aquele que privilegia a "defesa do meio ambiente" (CF, art. 170, VI), que traduz conceito amplo e abrangente das nocoes de meio ambiente natural, de meio ambiente cultural, de meio ambiente artificial (espaco urbano) e de meio ambiente laboral.

Doutrina. Os instrumentos juridicos de carater legal e de natureza constitucional objetivam viabilizar a tutela efetiva do meio ambiente, para que nao se alterem as propriedades e os atributos que lhe sao inerentes, o que provocaria inaceitavel comprometimento da saude, seguranca, cultura, trabalho e bemestar da populacao, alem de causar graves danos ecologicos ao patrimonio ambiental, considerado este em seu aspecto fisico ou natural.

A questao do desenvolvimento nacional (CF, art. 3, II) e a necessidade de preservacao da integridade do meio ambiente (CF, art. 225): o principio do desenvolvimento sustentavel como fator de obtencao do justo equilibrio entre as exigencias da economia e as da ecologia.--

O principio do desenvolvimento sustentavel, alem de impregnado de carater eminentemente constitucional, encontra suporte legitimador em compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro e representa fator de obtencao do justo equilibrio entre as exigencias da economia e as da ecologia, subordinada, no entanto, a invocacao desse postulado, quando ocorrente situacao de conflito entre valores constitucionais relevantes, a uma condicao inafastavel, cuja observancia nao comprometa nem esvazie o conteudo essencial de um dos mais significativos direitos fundamentais: o direito a preservacao do meio ambiente, que traduz bem de uso comum da generalidade das pessoas, a ser resguardado em favor das presentes e futuras geracoes.

O art. 4 do codigo florestal e a Medida Provisoria no. 2.166-67/2001: um avanco expressivo na tutela das areas de preservacao permanente. A Medida Provisoria no. 2.166-67, de 24/08/2001, na parte em que introduziu significativas alteracoes no art. 4 do Codigo Florestal, longe de comprometer os valores constitucionais consagrados no art. 225 da Lei Fundamental, estabeleceu, ao contrario, mecanismos que permitem um real controle, pelo Estado, das atividades desenvolvidas no ambito das areas de preservacao permanente, em ordem a impedir acoes predatorias e lesivas ao patrimonio ambiental, cuja situacao de maior vulnerabilidade reclama protecao mais intensa, agora propiciada, de modo adequado e compativel com o texto constitucional, pelo diploma normativo em questao.

--Somente a alteracao e a supressao do regime juridico pertinente aos espacos territoriais especialmente protegidos qualificam-se, por efeito da clausula inscrita no art. 225, [section] 1, III, da Constituicao, como materias sujeitas ao principio da reserva legal.

--E licito ao Poder Publico--qualquer que seja a dimensao institucional em que se posicione na estrutura federativa (Uniao, Estados-membros, Distrito Federal e Municipios)--autorizar, licenciar ou permitir a execucao de obras e/ou a realizacao de servicos no ambito dos espacos territoriais especialmente protegidos, desde que, alem de observadas as restricoes, limitacoes e exigencias abstratamente estabelecidas em lei, nao resulte comprometida a integridade dos atributos que justificaram, quanto a tais territorios, a instituicao de regime juridico de protecao especial (CF, art. 225, [section] 1, III).

Decisao

O Tribunal, por maioria, negou referendo a decisao que deferiu o pedido de medida cautelar, restaurando-se, desse modo, em plenitude, a eficacia e a aplicabilidade do diploma legislativo ora impugnado nesta sede de fiscalizacao abstrata, nos termos do voto do relator, vencidos os Senhores Ministros Carlos Britto e Marco Aurelio. Votou o Presidente, Ministro Nelson Jobim. Ausentes, justificadamente, o Senhor Ministro Carlos Velloso e, neste julgamento, o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Falaram, pelo requerente, o Dr. Antonio Fernando Barros e Silva de Souza, Procurador-Geral da Republica; pela Advocacia-Geral da Uniao, o Dr. Alvaro Augusto Ribeiro Costa, Advogado-Geral da Uniao; pelos amici curiae, Estados de Sao Paulo, Minas Gerais e Espirito Santo; Confederacao Nacional da Industria--CNI e Instituto Brasileiro de Mineracao--Ibram, respectivamente, os Doutores Jose do Carmo Mendes Junior, Procurador-Geral do Estado, em exercicio; Lyssandro Norton Siqueira, Procurador-Geral do Estado; Maria Cristina de Moraes, Procuradora-Geral do Estado, em exercicio; Maria Luiza Werneck dos Santos e Marcelo Lavocat Galvao. Plenario, 01/09/2005. [grifos nossos]

10. Conclusao

Ao longo do presente trabalho, procurou-se demonstrar que o desenvolvimento sustentavel e a chave para o equilibrio entre o desenvolvimento economico e a preservacao do meio ambiente.

Nesse sentido, o direito a cidade sustentavel enquanto diretriz da politica urbana foi inserido no ordenamento juridico brasileiro como uma garantia individual de cunho fundamental destinada a assegurar a fruicao de uma serie de direitos fundamentais sociais dos cidadaos, como moradia, transporte, saneamento, infra-estrutura, trabalho, lazer.

O poder publico e a sociedade devem estabelecer premissas basicas e estrategias de forma a pautar rigorosamente sua atuacao com vistas a implementacao de cidades sustentaveis. A efetiva implementacao dessas politicas e praticas sustentaveis e aferivel a partir de diversos indicadores economico/ambientais, o que viabiliza o controle por todos os setores envolvidos.

Essa concepcao paulatina da validacao do conceito de desenvolvimento sustentavel no ambito urbano implica em assumir que os principios e as premissas que devem orientar a sua implementacao nao constituem um rol completo e acabado: pelo contrario, trata-se de elenco absolutamente mutavel.

Torna-lo realidade e antes de tudo responsabilidade nao apenas do poder publico, mas de toda a sociedade, no sentido de adotar acoes tendentes a um futuro que se deseja sustentavel.

11. Referencias

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Juliana de Souza Reis Vieira (1)

(1) Graduada pela Faculdade de Direito da UERJ, pos-graduada em Direito do Estado pela UERJ, Mestre em Direito do Cidade da Faculdade de Direito da mesma instituicao. Procuradora do Estado do Rio de Janeiro.

(2) Consulta disponivel em: http://www.mma.gov.br/estruturas/agenda21/_arquivos/estocolmo.doc. Acesso em 21 jul. 2007.

(3) Nosso futuro comum. Comissao Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. 2. ed. Rio de Janeiro: Fundacao Getulio Vargas, 1991.

(4) UN--Department of Economics and Social Affairs, Division for Sustainble Developments. Disponivel em: http://www.un.org/esa/sustdev/sdissues/human_settlements/hsd.htm. Acesso em: 20 jul. 2007.

(5) A UN-HABITAT foi criada a partir de uma recomendacao da Conferencia da ONU sobre esse assunto, realizada em 1976 em Vancouver, Canada e tem por sede o escritorio regional das Nacoes Unidas em Nairobi, Quenia. Sao documentos basicos do UN-HABITAT: a Declaracao de Vancouver sobre Assentamentos Humanos, a Agenda Habitat, a Declaracao de Istambul sobre Assentamentos Humanos, a Declaracao sobre Cidades e Outros Assentamentos Humanos no Novo Milenio, e a Resolucao no 56/2006 da Assembleia Geral das Nacoes Unidas.

(6) ACSERALD, Henri. "Sentidos da Sustentabilidade Urbana." In: ACSERALD, Henri (org.).H duracao das cidades: sustentabilidade em risco nas politicas urbanas. Rio de Janeiro: DP&A, 2001, p. 33.

(7) MONTBILLER FILHO, Gilberto. O mito do desenvolvimento sustentavel: meio ambiente e custos sociais no moderno sistema produtor de mercadorias. Florianopolis: UFSC, 2004.

(8) Para Ignacy Sachs, na problematica do ecodesenvolvimento, os principios de solidariedade sincronica (com as geracoes atuais) e diacronica (com as geracoes futuras), combinados a conscientizacao dos limites e da vulnerabilidade da base de recursos naturais, permitem o resgate da dimensao socioambiental para o reaquecimento das teses avancadas pelo paradigma da dependencia sobre a necessidade do confronto politico das desigualdades sociais nos e sobre os paises em desenvolvimento.

(9) Para Canotilho, o "preambulo consiste na sintese dos valores e dos principios que se tornam normas diretoras do desenvolvimento da sociedade e do estado, enumerando as principais opcoes politico-constitucionais. " CANOTILHO, Jose J. Gomes. Direito constitucional. Coimbra: Almedina, 1989.

(10) Art. 6 Sao direitos sociais: a educacao, a saude, o trabalho, a moradia, o lazer, a seguranca, a previdencia social, a protecao a maternidade e a infancia, a assistencia aos desamparados, na forma desta Constituicao. (Redacao dada pela Emenda Constitucional no 26, de 2000)

(11) SAULE JUNIOR, Nelson. Novas perspectivas do direito urbanistico brasileiro, ordenamento constitucional da politica urbana, aplicacao e eficacia do plano diretor. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1997, p. 46.

(12) A doutrina nao e pacifica em relacao a eficacia dos direitos fundamentais. Para alguns autores, os direitos fundamentais possuem eficacia plena, prescindindo de regulamentacao, podendo ser derivados da propria constituicao, do sistema ou de tratados internacionais, hipotese em que seriam recepcionados com status de norma constitucional.

(13) Entendo que direito a terra urbana deva ser compreendido como o direito a que as propriedades urbanas cumpram a sua funcao social em consonancia com o Plano Diretor, nos termos do art. 170, III, c/c art. 182 da CR/1988 c/c art. 39 do Estatuto da Cidade.

(14) CANEPA, Carla. Cidades Sustentaveis. In: GARCIA, Maria (org.). A cidade e seu estatuto. Sao Paulo: Juarez de Oliveira, 2005.

(15) Saule Junior, Nelson. Novas perspectivas do Direito Urbanistico brasileiro, ordenamento constitucional da politica urbana, aplicacao e eficacia do plano diretor. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabrins Editor, 1997, p. 49.

(16) O estatuto da cidade e suas diretrizes gerais. In: DALLARI, Adilson Abreu e FERRAZ, Sergio. Estatuto da Cidade: comentarios a Lei no. 10.257/2001. Sao Paulo: Malheiros, 2006.

(17) Para alguns autores, direitos fundamentais de terceira geracao.

(18) Art. 5, incisos XXII, XXIII, XXIV e XXVI da CR/1988.

(19) Art. 6, CR/1988.

(20) Art. 225, CR/1988.

(21) SILVA, Jose Afonso da. Curso de direito constitucional positivo, 20. ed. Sao Paulo: Malheiros, 2002, p. 418.

(22) Declaracao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992), Agenda 21 (1992), Agenda Habitat (1996), dentre outros.

(23) BARROSO, Luis Roberto e BARCELOS, Ana Paula. O comeco da historia. A nova interpretacao constitucional e o papel dos principios no Direito Brasileiro. Revista de direito administrativo. Rio de Janeiro, 232: 141-176, abr.- jun. 2003.

(24) Alguns autores se referem a este indice, que leva em consideracao tres dimensoes basicas do desenvolvimento humano, como sendo o indice de desenvolvimento social--IDS. O IDH propriamente dito seria muito mais abrangente, considerando fatores como as condicoes de vida politica, cultural e social, alem de suas necessidades fundamentais e materiais. (Montibiller Filho, op. cit.).

(25) O Yale Center for Environmental Law and Policy (YCELP) e do CIESIN--Center for International Earth Science Information Network em colaboracao com o World Economic Forum and the Joint Research Centre of the European Commission foram os responsaveis pela criacao do chamado ESI--2002 Environmental Sustainability Index.

(26) No calculo do ESI 2005 alguns fatores foram modificados, de forma que passaram a ser 76 as variaveis ponderadas, 21 os indicadores, mantendo-se 5 componentes. Fonte: ESI--Environmental Sustainability Index-- CIESIN/Columbia University http://sedac.ciesin.columbia.edu/es/esi. Acesso em 13: ago. 2007.

(27) Disponivel em: http://sedac.ciesin.columbia.edu/es/esi/ESI2005_policysummary.pdf. Acesso em: 13 ago. 2007.

(28) Materia elaborada por Liana Melo, publicada no jornal O Globo de 24/03/2007.

(29) Dow Jones Sustainability Indexes--http://www.sustainability-indexes.com/. Acesso em 14 ago. 2007.

(30) Segundo o ultimo censo realizado pelo IBGE, em 2001, a chamada populacao urbana, que representava 30,5% em 1970, saltou para 81,2% em 2000. (www.ibge.gov.br).

(31) O crescimento urbano, contudo, nao e acompanhado pelo crescimento socioambiental. Os investimentos em saneamento basico cairam para 0,24% do PIB, quando em 1990 representavam 0,38%. Apenas 33,5% dos domicilios recenseados possuem esgoto e 64,7% dos esgotos nao sao tratados.

(32) Cidades Sustentaveis: subsidios a elaboracao da Agenda 21 brasileira. Brasilia: Ministerio do Meio Ambiente/ IBAMA/ Consorcio Parceria 21 Ibam/Iser/REDEH, 2000.

(33) Lei no. 9.795/1999--Art. 1. Entendem-se por educacao ambiental os processos por meio dos quais o individuo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competencias voltadas para a conservacao do meio ambiente, bem de uso comum do povo, essencial a sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade.

Art. 4. Sao principios basicos da educacao ambiental: (...) II--a concepcao do meio ambiente em sua totalidade, considerando a interdependencia entre o meio natural, o socio-economico e o cultural, sob o enfoque da sustentabilidade;

Art. 5. Sao objetivos fundamentais da educacao ambiental: I--o desenvolvimento de uma compreensao integrada do meio ambiente em suas multiplas e complexas relacoes, envolvendo aspectos ecologicos, psicologicos, legais, politicos, sociais, economicos, cientificos, culturais e eticos; (...) III--o estimulo e o fortalecimento de uma consciencia critica sobre a problematica ambiental e social; (...) IV--o incentivo a participacao individual e coletiva, permanente e responsavel, na preservacao do equilibrio do meio ambiente, entendendo-se a defesa da qualidade ambiental como um valor inseparavel do exercicio da cidadania; V--o estimulo a cooperacao entre as diversas regioes do Pais, em niveis micro e macrorregionais, com vistas a construcao de uma sociedade ambientalmente equilibrada, fundada nos principios da liberdade, igualdade, solidariedade, democracia, justica social, responsabilidade e sustentabilidade; (...) VII--o fortalecimento da cidadania, autodeterminacao dos povos e solidariedade como fundamentos para o futuro da humanidade.
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Title Annotation:articulo en portugues
Author:Vieira, Juliana de Souza Reis
Publication:Direito da Cidade
Date:Dec 1, 2013
Words:10682
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