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Cash transfer programs in Brazil: a multidimensional study of Bolsa Escola, Bolsa Alimentacao and Cartao Alimentacao program implementation/Programas de transferencia de renda no Brasil: um estudo multidimensional da implementacao do Bolsa Escola, Bolsa Alimentacao e Cartao Alimentacao.

Introducao

No Brasil, iniciativas locais de programas de renda minima e de transferencia de renda (PTR) surgiram a partir dos anos 90, entre os quais iniciativas dos municipios de Campinas (SP), Ribeirao Preto (SP), Santos (SP) e Salvador (BA), todos criados em 1995 (1), e o Bolsa Escola do Distrito Federal (1995) e do Recife (PE) (1997) (2). Contudo, somente em 2001 foram de fato criados dois programas nacionais de largo alcance: o Programa Nacional de Renda Minima vinculada a educacaoBolsa Escola (PNBE), gerido pelo Ministerio da Educacao, e o Programa Nacional de Renda Minima vinculado a saude-Bolsa Alimentacao (PBA), no ambito do Ministerio da Saude. Segundo alguns autores (3), o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC) nao deu a devida atencao a agenda social brasileira durante seu primeiro mandato (1995-1998), situacao que se prolongou ainda durante os dois primeiros anos do seu segundo mandato (1999-2002). Contudo, tentou reverter essa postura a partir de 2001, ano anterior a realizacao de eleicoes majoritarias, criando programas nacionais de transferencia de renda (3). Alem do PNBE e do PBA, cabe citar o Auxilio Gas, no Ministerio de Minas e Energia, e o Bolsa Renda, no Ministerio da Integracao Nacional, que nao sao objetos deste estudo.

Com a posse do presidente Luiz Inacio Lula da Silva em janeiro de 2003, ocorre uma priorizacao no combate a fome e ha o lancamento da estrategia Fome Zero. Foi criado o Ministerio Extraordinario de Seguranca Alimentar e combate a Fome (MESA) e restabelecido o Conselho Nacional de Seguranca Alimentar e Nutricional (Consea), extinto nos primeiros dias do governo FHC. Nesse contexto, o MESA implantou mais um PTR: o Programa Nacional de Acesso a Alimentacao-Cartao Alimentacao (PCA).

Em virtude da nova logica para enfrentamento da fome e da pobreza, estes tres programas e o Auxilio Gas foram unificados em outubro de 2003 no Programa Bolsa Familia (PBF). O programa unificado passou a ser responsabilidade do Ministerio de Desenvolvimento Social e Combate a Fome a partir de sua criacao, em 23 de janeiro de 2004.

Considerando que o Alto Comissariado das Nacoes Unidas para os Direitos Humanos definiu, em 1999, que o direito humano a alimentacao adequada (DHAA) se realiza quando todos tem acesso fisico e economico a uma alimentacao adequada, ou aos meios para obte-la (4), entende-se que os PTR compoem o elenco das intervencoes publicas que somam para promover este direito. Dois dos programas citados (PBA e PCA) tinham objetivos explicitos de promocao das condicoes de saude e nutricao, acesso a alimentacao e seguranca alimentar. Estudo que analisou a transferencia de renda e a seguranca alimentar e nutricional concluiu que, comparados a outras intervencoes, os PTR favorecem "a autonomia das familias no uso dos recursos, na escolha dos alimentos e, portanto, na adequacao a sua realidade e cultura" (5).

Neste trabalho parte-se, portanto, do reconhecimento da existencia de mudancas na forma de o Estado brasileiro operar as politicas sociais de combate a pobreza e promocao do acesso dos mais pobres ao mundo dos direitos. A trajetoria das intervencoes publicas neste campo esteve marcada ate muito recentemente por programas assistenciais, descontinuidades e ausencias. No caso da alimentacao e nutricao, programas que focavam individuos no interior da familia, notadamente criancas menores de cinco anos, centrados na suplementacao alimentar para os mais vulneraveis, ou ja em quadro de desnutricao, tendiam a conformar arenas em ambito municipal em que a ma gestao da coisa publica, a cobertura deficiente dos programas, os problemas de focalizacao e a ausencia de monitoramento e avaliacao, entre outros problemas relativos a implementacao, facilitavam o uso clientelista dos recursos e acarretavam a ineficacia da intervencao. No caso dos PTR, alguns autores avaliam que a relacao direta com o beneficiario, que dispoe de cartao magnetico para sacar os recursos, contribui para diminuir intermediacoes que podem dar margem a clientelismos (5).

Este estudo objetivou analisar fatores que incidiram durante a breve existencia dos tres programas de transferencia de renda indicados (2001-2003), buscando apreender aspectos positivos e principais obstaculos que emergiram na etapa da implementacao deles e contribuir para reflexoes sobre o potencial de outros programas com caracteristicas similares.

Material e metodos

A avaliacao foi baseada no enfoque multidimensional, contemplando a triade "estrutura-processo-resultado", originario da area de avaliacao da qualidade do cuidado medico e que vem sendo empregado no campo da avaliacao de politicas de saude (6,7). Esta metodologia foi adaptada e empregada pelos autores para a avaliacao de programas de seguranca alimentar e nutricao (8,9).

Levando em conta o modelo adaptado e aplicando-o as politicas sociais, na dimensao "estrutura" consideram-se as caracteristicas do provedor de servicos, tais como instrumentos, recursos, estruturas fisicas e organizacionais, isto e, um conjunto de meios potenciais ao favorecimento ou ao constrangimento do alcance dos objetivos dos programas. Ja na dimensao "processo" sao analisadas todas as atividades e os procedimentos realizados pelos atores sociais envolvidos no provimento dos beneficios aos beneficiarios, tratando-se, no caso, de analisar a "estrutura" em acao. Na dimensao "resultado", o foco esta nas mudancas verificadas na vida dos beneficiarios que possam ser imputadas a intervencao realizada, tendo em vista os objetivos declarados na "estrutura". Esta ultima dimensao abrange tambem mudancas no conhecimento e no comportamento, assim como a satisfacao do beneficiario.

A implementacao dos programas foi investigada por meio de informacoes primarias e secundarias sobre a "estrutura", tais como: instrumentos normativos, recursos materiais e equipamentos disponiveis; competencias organizacionais; infraestrutura para monitoramento e controle do programa. Na dimensao de "processo", foram analisados: estrategias de implantacao dos programas; definicao de cotas e do processo de cadastramento; acesso as populacoes mais excluidas; sistema de acompanhamento e monitoramento. A avaliacao de "resultado" debrucou-se os sobre os beneficios concedidos desde o inicio dos programas ate o mes precedente a unificacao, sua distribuicao geografica e os seus impactos.

Entrevistas com informantes-chave foram realizadas visando obter informacoes sobre a implementacao dos tres PTR. Foram entrevistados dois representantes da Caixa Economica Federal (CEF), agente bancario responsavel pelo pagamento dos beneficios; seis gestores federais dos tres programas; 14 gestores estaduais (so do PBA e do PCA, pois no PNBE nao existiam representantes estaduais); pesquisadores envolvidos com o trabalho de campo na avaliacao do PBA; e representantes de organizacoes nao governamentais (ONG Quilombola e ONG Indigena). A partir de leituras sucessivas, as entrevistas foram analisadas e sistematizadas e os resultados foram categorizados.

Apresentou-se Termo de Consentimento Livre e Esclarecido. Para as entrevistas por telefone, o consentimento para a pesquisa e para a gravacao da conversa foi solicitado e gravado, conforme aprovado no Comite de Etica da Universidade de Brasilia.

A coleta de dados compreendeu tambem extensa pesquisa documental, buscas nos portais dos ministerios envolvidos, pesquisa legislativa relativa ao tema, analise de relatorios institucionais e de planilhas obtidas com os gestores federais, contendo os registros administrativos do numero e do valor do beneficio. Publicacoes relevantes sobre o impacto dos programas foram identificadas em bases de dados eletronicas como Web of Science, EconLit, Social Services Abstracts, Sociological Abstracts, ProQuest, Science Direct, PubMed, Scielo.

Resultados e discussao

Dimensao da estrutura

O Quadro 1 apresenta legislacao pertinente aos programas e atividades correlatas, resgatando a evolucao historica e normativa e facilitando o entendimento dos eventos. Os tres programas foram definidos por diversas normas cuja analise expoe pontos positivos, lacunas e equivocos que limitaram avancos na implementacao e no alcance dos resultados esperados.

A Lei 9.533/97 e o Decreto 3.117/99 regulamentaram um Programa de Garantia de Renda Minima vinculado a educacao de responsabilidade municipal, com apoio da esfera federal, cuja implementacao, incipiente, sera descrita na dimensao de "resultados". O PNBE so foi criado de fato pela Medida Provisoria (MP) 2.140/01 e pela Lei 10.219/01, sendo descrito como: "instrumento de participacao financeira da Uniao em programas municipais de garantia de renda minima associados a acoes socioeducativas". Somente em seu artigo 2o, paragrafo III, a Lei 10.219/01 descreve o que pode ser interpretado como um objetivo educacional do PNBE: "acoes socioeducativas [...] que incentivem e viabilizem a permanencia das criancas beneficiarias na rede escolar".

A Lei 10.219/01 estabeleceu os papeis do Ministerio da Educacao, da CEF, os criterios a serem preenchidos pelos beneficiarios, o valor per capita do beneficio em R$ 15,00 e a condicao de contemplar ate tres criancas de 7 a 15 anos por familia, os criterios de exclusao e a preferencia de titularidade do cartao a mae. Vedou a participacao no programa daquelas criancas inscritas no Programa de Erradicacao do Trabalho Infantil (PETI), diferentemente dos outros programas aqui analisados.

O criterio de risco social para acesso ao beneficio (valor maximo de R$ 90,00 de renda familiar mensal per capita) foi incorporado ao programa com o Decreto 3.823/01, que estabeleceu competencias da Uniao para organizacao e manutencao de um cadastro nacional de beneficiarios (CadBes), alem de definir os procedimentos para adesao, concessao e pagamento dos beneficios e seguimento da frequencia escolar. Previa ainda acompanhamento e aprovacao da relacao de familias do programa por alguma instancia de controle social do municipio. O decreto estabeleceu procedimentos de auditoria interna em carater sistematico e por amostra, ou solicitacao, nos municipios apoiados.

A MP 2.206/01 criou o PBA com o objetivo de promover uma "complementacao da renda familiar para melhoria da alimentacao" e delimitou o seu publico: criancas de seis meses a seis anos, gestantes e nutrizes (Quadro 1). Definiu o valor do beneficio de R$ 15,00 a R$ 45,00 por familia, recebido preferencialmente pela mulher, e vinculou o financiamento ao Fundo de Combate e Erradicacao da Pobreza. A designacao da CEF como agente pagador foi estabelecida na Portaria 1.770/ 01 e no Decreto 3.934/01; a portaria vinculou a renovacao do beneficio de modo prioritario as criancas menores de dois anos que permanecessem com estado nutricional inadequado e previu o controle social sob responsabilidade dos Conselhos Municipais de Saude, que deveriam aprovar inscricoes, renovacoes e desligamentos.

A Portaria 1.920/02 fixou nacionalmente o criterio social de renda familiar mensal per capita no valor de R$ 90,00 para acesso ao programa, bem como definiu a exigencia do cumprimento de uma agenda de compromissos com a saude para manutencao do beneficio. O papel dos conselhos foi alterado, reduzindo sua participacao a homologacao da adesao ao PBA. A portaria reforcou os criterios de desligamento, inclusive "pelo nao cumprimento da agenda de compromissos por qualquer membro da familia, implicando em interrupcao simultanea do beneficio para todos (grifo do autor) os membros da familia". Desta forma, a norma previa punir toda a familia por eventuais dificuldades no acesso a servicos de saude, desrespeitando o DHAA. Segundo depoimento dos gestores federais entrevistados na pesquisa, essa punicao a familia nao foi relatada na pratica.

A MP 108/03 criou o PCA descrito como "instrumento que garantira, a pessoas em situacao de inseguranca alimentar, recursos financeiros ou o acesso a alimentos" (Quadro 1). A MP nao definiu caracteristicas essenciais da intervencao, tais como se o beneficio seria concedido em dinheiro, tiquete ou alimentos in natura. Em seu artigo 3o, determinou que: "O Poder Executivo definira criterios para concessao do beneficio; a organizacao do cadastramento; o valor e periodo de duracao do beneficio e as formas de controle social do Cartao Alimentacao". Essa ausencia de normas claras, remetendo as decisoes do programa ao Poder Executivo, foi mantida nas duas legislacoes subsequentes. Quando da criacao do PCA, os beneficiarios do antigo programa Bolsa Renda, destinado a agricultores familiares atingidos pela seca, foram incluidos e priorizados no atendimento.

O Decreto 4.675/03 fixou o valor do beneficio do PCA em R$ 50,00 para familias com renda inferir a meio salario minimo mensal per capita e a duracao de seis meses, prorrogavel por duas vezes, e estabeleceu o uso do CadUnico. Definiu que a mulher seria preferencialmente escolhida como titular do cartao, porem, como afirmou um gestor nacional do PCA, "muitos cadastros nao tinham como responsavel a mulher". Um aspecto positivo previsto nas normas do PCA, diferente dos demais programas, foi vincular a adocao de contrapartidas institucionais voltadas para o desenvolvimento local e para a superacao da inseguranca alimentar por parte de estados, municipios e Distrito Federal e de forma integrada com a sociedade civil. O decreto atribuiu o controle social ao "Comite Gestor Local-CGL, que devera ser instalado pelo Municipio participante e contar com representantes das esferas governamentais e da sociedade civil local". A Lei 10.689/03, que converteu a MP 108, citou as fontes do recurso como de dotacoes orcamentarias e do Fundo de Combate e Erradicacao da Pobreza, mas ainda deixou indefinido o tipo de beneficio. A proposta inicial era a de empregar "tiquetes-alimentacao" a semelhanca do programa americano Food Stamps. Porem, tendo em vista o exito e a aceitacao dos PTR ja em curso, a decisao, embora nao explicitada nas normas, recaiu sobre a criacao de mais um PTR.

Nenhum dos instrumentos legais do PCA detalhou aspectos fundamentais para a sua execucao. Na pratica, no entanto, as capacitacoes e alguns manuais acabaram definindo e estabelecendo regras e criterios que nao constavam nas normas, como condicionar o recebimento do beneficio a apresentacao de notas fiscais de compra de alimentos. O estabelecimento dessa condicao questionava a capacidade de discernimento da populacao de baixa renda, reduzindo sua autonomia e acesso a necessidades e direitos fundamentais. Nitidamente estabeleceu-se uma infantilizacao dos pobres, na medida em que se reconheciam os seus direitos, mas nao se lhes concedia o direito de escolher como poderiam usufrui-los (10). Na mesma linha critica, pesquisadora afirmou que mecanismos estigmatizadores e constrangedores, como a exigencia de comprovacao de pobreza, a mania de fraude em relacao aos pobres e as condicionalidades exigidas, sao veiculos de exclusao social dos PTR (11).

A unificacao dos programas em estudo foi instituida pela MP 132, de outubro de 2003, e pela Lei 10.836, que a converteu, em janeiro de 2004. Uma analise da legislacao pertinente ao Programa Bolsa Familia foge ao escopo deste estudo.

Complementando a analise da dimensao "estrutura", durante as entrevistas a maioria dos gestores estaduais do PBA e todos do PCA relataram que a infraestrutura municipal era inadequada, sobretudo por falta de computadores, impressora, acesso a Internet, espaco para trabalhar, recursos humanos capacitados e agencia/correspondente bancario no municipio. No entanto, foram unanimes em acrescentar que, devido a necessidade de implantar os programas, os municipios haviam melhorado suas condicoes de infraestrutura.

Os gestores federais do PNBE entrevistados consideraram que a Secretaria de Inclusao Educacional (Secrie), que geria o programa de forma centralizada, apresentava infraestrutura insuficiente, inclusive para o atendimento telefonico aos municipios e para as acoes de inclusao, exclusao, bloqueio e desbloqueio. Inexistiam em grande parte dos municipios meios eficazes e rapidos de comunicacao, tendo a Secrie estudado a possibilidade de fornecer equipamentos de informatica, bem como de desenvolver um processo de gestao descentralizada, considerando que o sistema operacional da CEF nao permitia a emissao dos relatorios necessarios ao monitoramento de uma acao dessa natureza.

O PBA, segundo os seus gestores, conseguiu organizar uma infraestrutura adequada para sua implantacao na Coordenacao Geral da Politica de Alimentacao e Nutricao (CGPAN) do Ministerio da Saude (12). O programa contava com a estrutura descentralizada de Secretarias Estaduais e Municipais de Saude. No entanto, as atividades delegadas as esferas subnacionais nao incluiram uma intermediacao entre a esfera estadual e a municipal em etapas fundamentais, como desligamentos e inclusoes, levando a relacoes diretas entre o Ministerio da Saude e os municipios.

O PCA nao definiu em sua legislacao uma estrutura descentralizada nos estados. Foram os Comites Gestores Locais (CGL) os responsaveis pela limpeza do cadastro e pelo monitoramento nos municipios. Os gestores federais entrevistados relataram nao ter contado com estrutura suficiente para gerir o programa. De acordo com um dos entrevistados, o proprio controle do pagamento dos beneficiarios do PCA era realizado nos computadores do Ministerio da Saude/Datasus por meio do Sistema Informatizado da CGPAN, gestora do PBA, tendo em vista que o MESA nao dispunha da infraestrutura necessaria.

Dimensao dos processos

O ingresso dos municipios nos tres programas era feito por intermedio da assinatura de termo de adesao especifico. Os beneficios eram pagos preferencialmente a mulher por meio de cartoes magneticos nas agencias da CEF, postos de atendimento do Caixa Aqui, lotericas ou correspondentes bancarios (comercio local).

No caso do PNBE, os municipios deveriam instituir, por meio de lei municipal, um programa local de renda minima vinculada a educacao, desenvolver acoes educativas complementares, criar um Conselho de Controle Social e selecionar e cadastrar as familias que tivessem direito ao beneficio. Segundo os gestores federais entrevistados, o controle social nao se efetivou, pois apesar de a legislacao prever a aprovacao da lista de beneficiarios, os conselhos eram precarios ou nao tinham qualificacoes suficientes para essa funcao. Uma falha na estrutura normativa do PNBE foi nao estabelecer procedimentos claros para que os municipios realizassem a selecao de beneficiarios, permitindo manobras politicas em nivel local (13).

O processo de definicao de cotas para o PNBE baseou-se em projecoes do Indice de Desenvolvimento Humano e comparacao entre a populacao de seis a quinze anos frequentando as escolas, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilio (PNAD) 1999 e o numero de alunos na mesma faixa etaria apurado pelo Censo Educacional do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais 2000.

A digitacao e a transmissao dos dados de cadastramento das familias eram de responsabilidade da Prefeitura, inicialmente no CadBES; a partir da criacao do Cadastramento Unico para Programas Sociais do Governo Federal (CadUnico), em julho de 2001, deixou de existir o formulario especifico do CadBES11. Os gestores municipais relataram dificuldades operacionais na inclusao de familias na base do Sistema Bolsa Escola (SIBES) da CEF, no CadBes e no CadUnico. Varios municipios que indicaram numero de alunos superior ao de vagas disponiveis nao conseguiram corrigir esse engano, causando a rejeicao de todos os cadastros pelo sistema (14).

Os dados de frequencia escolar eram enviados pelo aplicativo de transmissao e ficavam armazenados no banco de dados do Sistema Bolsa Escola, podendo ser visualizados pela Prefeitura; no entanto, o sistema nao fornecia informacoes basicas como a relacao de familias beneficiadas, o numero de vagas ocupadas e disponiveis (14). O PNBE foi bem sucedido quanto a retorno das informacoes de condicionalidades a esfera federal, com recebimento de 83% de dados de frequencia escolar no segundo trimestre de 2003 (14), em contraste com o PBA. O fato de o controle da frequencia ja fazer parte da rotina do sistema escolar e de nao ser necessaria uma busca ativa, como no caso das condicionalidades de saude, sao possiveis explicacoes para o sucesso.

A adesao dos municipios ao Bolsa Alimentacao diferenciou-se pela necessidade de garantir que os beneficiarios do antigo programa--Incentivo ao Combate as Carencias Nutricionais (ICCN)--nao tivessem seu atendimento interrompido; assim, foram elaborados planos de ajuste para os recursos remanescentes. As cotas do PBA foram calculadas com base na estimativa de desnutridos feita por pesquisadores da Universidade de Sao Paulo (15), metodo ja empregado para estabelecer cotas para o ICCN (12). No entanto, segundo pesquisadores do International Food Policy Research Institute (IFPRI), as estimativas estavam ultrapassadas, pois eram baseadas em pesquisa antropometrica datada de 1989 e nos dados do Censo de 1991 (16). De fato, foram frequentes os relatos municipais indicando que as estimativas nao estavam corretas.

O sistema de informacao e gerenciamento do Bolsa Alimentacao previa de inicio que os gestores locais, ja com a base do cadastro do Sistema Unico de Saude (SUS) completa e o numero de identificacao do Cartao SUS, coletariam alguns dados adicionais dos beneficiarios. Esses dados seriam usados para gerar uma pontuacao para cada familia, baseada em diversos aspectos, inclusive no baixo peso da crianca e nao apenas na renda. Assim, as familias cadastradas no CadSUS seriam apresentadas ao gestor municipal por ordem de prioridade para facilitar a selecao final e para que as listagens pudessem ser apresentadas e homologadas pelo Conselho Municipal de Saude. A estrutura do PBA previa que esses Conselhos deveriam aprovar inscricoes, renovacoes e desligamentos. Segundo os gestores entrevistados, isso nao ocorreu na pratica, por ter sido percebido como inviavel pelos proprios conselhos.

Com a decisao de que todos os programas deveriam empregar o CadUnico, foi necessaria uma alteracao substancial no processo de cadastramento (12), o que retardou a implementacao do PBA. Alguns autores consideram que a criacao do CadUnico decorreu dos problemas emergentes na operacionalizacao dos programas de transferencia de renda no que tange as exigencias da focalizacao (11). O acompanhamento das condicionalidades de saude nao pode ser resgatado no Sistema do Bolsa Alimentacao, por nao haver retorno adequado dessa informacao pelos municipios. Apesar disso, os gestores estaduais entrevistados relataram que essas exigencias eram monitoradas.

No caso do PCA, apesar do questionamento publico inicial quanto a confiabilidade do CadUnico, este acabou sendo utilizado pelo programa. Assim, dois representantes do Comite Gestor Local (CGL) acessavam os cadastros e reuniam os participantes do Comite para avaliar a lista de familias e selecionar as que seriam atendidas (17). Segundo gestor entrevistado, o PCA foi inovador ao disponibilizar pela primeira vez os nomes dos beneficiarios para a comunidade local. Isso permitia identificar possiveis inclusoes indevidas.

O MESA estabeleceu um limite de cotas para os municipios, porem durante a pesquisa nao foi possivel identificar os criterios empregados. A estrutura normativa do PCA, por meio do Decreto 4.675/03, assim previu a definicao de cotas municipais: "O Gabinete do Ministro de Estado Extraordinario de Seguranca Alimentar e Combate a Fome fixara o numero maximo de pessoas ou familias a serem atendidas em cada municipio".

Um aspecto positivo nos "processos" do PCA referiu-se a existencia do Comite Gestor Local, responsavel pela administracao e funcionamento do Cartao Alimentacao, em cada municipio. As normas previam que o CGL seria formado por indicacao de uma Assembleia Popular organizada por agentes locais de seguranca alimentar, preparados para mobilizar a comunidade, garantir a participacao de diferentes representantes da sociedade civil no controle e, inclusive, na gestao do programa. O representante das familias beneficiadas no CGL deveria ser escolhido pelos titulares dos cartoes. Para ser criado, o CGL precisava ser formalizado por um decreto do municipio; o prefeito nao poderia escolher os participantes, apenas indicar um representante. A Prefeitura era responsavel por fornecer o apoio logistico para as reunioes do CGL, conforme Termo de Compromisso assinado. Estudo que analisou o controle social no PCA relatou que nos programas que o precederam nao havia formas de controle publico do cadastramento, ocorrendo falha de cadastramento de familias elegiveis por posicoes politicas contrarias a do poder local, ou por simples negligencia (18). O CGL era tambem responsavel pelo acompanhamento do controle de gastos com alimentos por meio de notas fiscais. Essa cobranca acabou por ser flexibilizada pela esfera federal ao longo do percurso, segundo informacao dos gestores do PCA entrevistados. As familias recebiam uma caderneta de gastos que deveria ser apresentada mensalmente ao monitor (17).

Segundo gestor do PCA entrevistado, o valor do beneficio do PCA (R$ 50,00) era um atrativo para os municipios incluirem as familias. O valor era bem superior aos demais, tanto assim que serviu de base para o piso do Bolsa Familia, permitindo que o valor medio nas transferencias de renda por familia aumentasse consideravelmente; isso teve um impacto muito forte na renda que chega aos municipios, especialmente nos pequenos e medios.

O direito humano a alimentacao adequada deve ser garantido sem discriminacao quanto a raca/cor, sexo, idioma, idade, religiao, opiniao politica ou qualquer outra, situacao social, propriedade ou nacionalidade (4). Os PTR em analise nao priorizaram o acesso de povos indigenas, comunidades quilombolas e populacoes rurais. Os problemas citados por representantes de ONGs entrevistados, geradores da exclusao dos mais pobres, foram falta de documentacao civil, dificuldade para inclusao no cadastro e para o proprio saque do beneficio. As populacoes mais excluidas e que se encontram em zonas rurais de dificil acesso estao muito distantes de caixas eletronicos e correspondentes bancarios. Nessas circunstancias, mesmo as familias que conseguiam o cartao magnetico que da acesso ao beneficio precisavam realizar longos deslocamentos a fim de receber, por vezes a um custo maior do que o proprio valor do beneficio. Em alguns casos a CEF disponibilizava funcionarios e postos "volantes" para o pagamento, mas em numero insuficiente em face da demanda. Nessa situacao, os entrevistados por parte de ONGs consideraram que os programas poderiam ser bons para suas comunidades, mas nao contemplavam diferencas.

Parte da pesquisa aqui relatada empregou metodologia qualitativa para abordar o processo de formacao da agenda politica dos tres programas (19). Outros aspectos foram tambem analisados sob a otica e a pratica dos atores federais e estaduais.

Dimensao de resultados

O Programa de Renda Minima vinculado a educacao, apesar de criado em dezembro de 1997, so comecou a ser implantado em 1999 e atendeu, ate dezembro daquele ano, cerca de 20% dos municipios brasileiros (14,20). Sua implementacao continuou incipiente nos anos seguintes, pois em maio de 2001 o programa alcancava apenas 46 mil beneficiarios. O PNBE inicia-se de fato a partir de junho de 2001, sendo implementado com grande rapidez--em seis meses atingiu quatro milhoes de familias (Grafico 1). Em setembro de 2003, o programa beneficiava 5 milhoes de familias e cerca de 8,3 milhoes de escolares. Entre os programas incluidos neste estudo, o Bolsa Escola foi o programa de maior cobertura, tanto em numero de beneficiarios como de municipios, alcancando 99,9% dos municipios na epoca (20).

O PBA teve o seu inicio em setembro de 2001 e ao final de setembro de 2003 obteve a adesao de 5.464 municipios brasileiros, dos quais 5.211 foram qualificados, correspondendo a 93,8% de cobertura municipal (21). Em setembro de 2003 foram atendidos 1,67 milhao de familias e cerca de 2,3 milhoes de beneficiarios, com 73% de utilizacao do total de vagas previstas pelo Programa (21,22) (Grafico 1).

O primeiro pagamento do PCA ocorreu no final de fevereiro de 2003 nos municipios de Guaribas e Acaua, no Piaui, beneficiando inicialmente 910 familias (ou 4.550 pessoas). Em setembro de 2003, o PCA beneficiava 774 mil familias e estava presente em 837 municipios (23) (Grafico 1). Segundo gestores do PCA entrevistados, os fatores facilitadores para a implantacao do programa foram: orcamento robusto e prioridade de governo; gestao participativa dos CGL e trabalho voluntario (mais de dois mil Comites foram criados em todo o Brasil em 2003); capacitacao e mobilizacao social realizada pelo MESA junto aos municipios; valor atrativo do beneficio, superior aos demais programas; parceria com o Datasus, do Ministerio da Saude.

Possivelmente em razao de caracteristicas especificas dos programas, como por exemplo criterios de inclusao, mas tambem devido a questoes relativas a estrutura e ao processo, observase que o numero de beneficiarios alcancados foi bem diferenciado entre as unidades da federacao (Grafico 2). Os estados nordestinos foram os que mais concentraram beneficiarios, e a Bahia, que abriga o maior numero absoluto de pobres do pais, alcancou o maior numero de beneficiarios no PNBE e no PBA; ja o PCA beneficiou maior contingente de familias no Ceara. O numero de beneficiarios do PNBE em Sao Paulo ficou atras apenas de Bahia, Minas Gerais e Ceara. No Grafico 2, os dados do PNBE referem-se a junho de 2003, ja que a planilha obtida com o gestor nacional so fornecia dados por UF ate esse mes; tal fato nao prejudica a analise, pois o numero de beneficiarios permaneceu praticamente estavel de junho de 2002 a setembro de 2003.

Dentre os programas analisados, apenas o PBA foi submetido a uma avaliacao externa de impacto pelo IFPRI, instituicao contratada pelo Ministerio da Saude. O desenho do estudo foi quase experimental do tipo transversal/retrospectivo, sendo estudados dois grupos: familias beneficiarias e familias casualmente excluidas do PBA porque o sistema nao aceitou o cadastro. Para compor os grupos, para cada pessoa excluida (crianca, gestante ou nutriz), beneficiarios(s) semelhante(s) eram selecionados do cadastro, obedecendo aos seguintes criterios: morar no mesmo municipio; ser do mesmo sexo e idade e ter condicoes socioeconomicas semelhantes. A coleta de dados ocorreu de maio a junho de 2002 em quatro municipios do Nordeste (16).

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Impactos positivos foram verificados no consumo de alimentos. A dieta das familias beneficiarias do PBA era, em media, 10% a 11% mais variada do que a de familias que nao participavam do programa. Dentre os alimentos novos na dieta dos beneficiarios, os mais consumidos eram frutas, verduras, peixe e carne bovina. Familias beneficiarias gastavam mais com alimentos, e para cada R$ 1,00 transferido, R$ 0,55 (55%) eram gastos em alimen-tos; entre as familias de menor renda per capita, para cada R$ 1,00 recebido, R$ 0,74 (74%) eram destinados a alimentos. Numa comparacao entre programas semelhantes, a proporcao do recurso transferido gasto com alimentos em outros paises e menor: para o Food Stamps, nos EUA, varia de 30% a 42%, e para o Food for Education, em Bangladesh, varia de 34% a 41% (16).

No tocante a utilizacao de servicos de saude, na amostra de 287 gestantes nao houve diferencas no acesso ao pre-natal entre mulheres em familias inscritas no PBA ou excluidas. Houve diferenca de 5,5 pontos percentuais (significativa) na proporcao de criancas do PBA cujos pais de-clararam ter feito consultas ou recebido visitas de profissionais de saude nos ultimos trinta dias. Existiu uma leve, embora significativa, diferenca na proporcao de criancas do PBA cujos pais foram ca-pazes de mostrar o cartao de vacina quando solicitado (diferenca de 2,7 pontos percentuais). O programa nao teve impacto nos indicadores de imunizacao, sendo a cobertura vacinal nas criancas muito alta em ambos os grupos (em torno de 95%) (16).

Na comparacao dos dados antropometricos, as criancas beneficiarias apresentavam maior prevalencia de baixa estatura/idade do que as excluidas (p=0,058, significancia estatistica marginal). Numa tentativa de evitar potenciais vieses, foi realizada nova analise ajustada por renda predita, pelo total de criancas menores de cinco anos e pela participacao da familia no Bolsa Escola; persistiu uma diferenca entre criancas beneficiarias e criancas excluidas, mas somente para as menores de 12 meses (p=0,028) (16). Para alguns dos autores que participaram da avaliacao, a explicacao para as criancas do grupo excluido apresentarem melhor situacao nutricional remete a Portaria 1.770/ 01, que vinculava a renovacao do beneficio prioritariamente as criancas menores de dois anos que permaneciam com estado nutricional inadequado; isto teria induzido maes ou responsaveis a manter as criancas com baixo peso de modo a nao perder o beneficio (24), hipotese para a qual nao existe o menor embasamento empirico, na compreensao de pesquisadora brasileira (Ana Marlucia Oliveira Assis, 2004, comunicacao pessoal).

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Em relacao a outros exemplos internacionais, pode-se afirmar que o PBA foi muito eficiente do ponto de vista dos custos administrativos. A razao custo transferencia (RCT) era elevada no inicio de sua implantacao e gradualmente diminuiu ate permanecer apenas os gastos fixos (de manutencao do programa). O custo de R$ 8,32 para transferir cada R$ 15,00 se manteve de janeiro a junho de 2002, mas caiu rapidamente para cerca de R$ 0,50 para cada R$ 15,00 transferidos e permaneceu neste valor. Nos primeiros 18 meses do programa, um dos gastos mais significativos era com tarifas e impostos pagos a CEF, correspondendo a 24% do total (16). Raramente se encontra na (escassa) literatura nacional sobre avaliacao de programas um estudo como este que analisa a eficiencia.

Conclusao

Este estudo avaliou a implementacao de tres programas nacionais de transferencia de renda, vigentes entre 2001 e 2003, adotando uma metodologia multidimensional que considera a triade "estrutura-processo-resultado", tendo como objetivo evidenciar fatores que poderiam estar potencializando ou constrangendo o alcance dos resultados desejados. A argumentacao central do trabalho considerou que a adocao da modalidade da transferencia de renda no Brasil representou um diferencial com relacao as formas de intervencao antes adotadas, especialmente no campo da promocao do DHAA, sendo relevante dar conhecimento sobre os varios aspectos que se apresentaram durante a implementacao.

Assim, na dimensao "estrutura" foram observadas lacunas e indefinicoes que acabaram por tornar certos processos da execucao dos programas controversos, ou de dificil implantacao. Procedimentos estabelecidos nas normatizacoes se mostraram limitadores das potencialidades dos programas. Esse foi o caso da opcao clara pela gestao centralizada do PNBE em sua legislacao. A Portaria do PBA incluiu a participacao dos estados na gestao do programa, mas a ausencia de uma definicao clara de seu papel na intermediacao entre municipios e esfera federal fragilizou sua participacao no processo, segundo os gestores estaduais entrevistados. Quanto ao PCA, a legislacao do programa era excessivamente vaga e centralizadora, resultando na adocao de definicoes informais sobre cotas e criterios de implantacao, nao previstas nas normas. Isso pode gerar duvidas e dificultar a execucao e a propagacao de informacoes, principalmente para gestores locais e para os portadores de direito que almejam acesso ao beneficio.

Nenhum dos programas explicitou em sua legislacao as formas mais adequadas para o preenchimento do cadastro, fase fundamental para garantir a transparencia de todo o processo e para tornar os programas mais efetivos no alcance aos mais pobres. Na pratica, houve uma grande diversidade de metodos e estrategias de cadastramento, sendo que alguns permitiam maior numero de fraudes e erros de focalizacao.

Como "processo" e considerando que programas de combate a pobreza e de inclusao social se inserem no mundo dos direitos, sobretudo o direito a educacao e a alimentacao adequada, os PTR estudados objetivavam alcancar os municipios mais pobres do pais e nestes as familias mais carentes. No entanto, foram observadas restricoes no processo de implantacao,

as quais resultaram numa sinergia de fatores impeditivos ao acesso de parcelas dos mais excluidos. Exigencias como documentos civis de todos os membros da familia, comprovante de residencia e a polemica cobranca de notas fiscais de compra de alimentos resultaram em mecanismos de reforco as desigualdades existentes. Tais fatos, somados a ausencia de agencias ou correspondentes bancarios nos municipios mais pobres e regioes mais remotas, dificultaram o acesso da populacao mais excluida aos beneficios a que tinham direito. Ainda na dimensao do processo, ha que se destacar a fragilidade do controle social em torno de dois dos programas estudados, o que e mais um fator de constrangimento para a transparencia no processo de implementacao.

Considerando a dimensao dos "resultados", destacou-se o pequeno numero de estudos avaliativos de impacto dos programas. O PBA foi, dentre os programas estudados, o que contou com uma avaliacao externa, com metodologia adequada e resultados divulgados, os quais revelam aspectos positivos quanto ao aproveitamento dos recursos na alimentacao e melhoria qualitativa do consumo alimentar. Os resultados quanto ao impacto sobre o estado nutricional das criancas beneficiarias nao refletiram o anterior e indicam a necessidade de investimentos em estudos de seguimento e/ou em estudos qualitativos que permitam conhecer e compreender a dinamica do cuidado nutricional das familias beneficiarias. Em relacao a cobertura, apesar dos numeros expressivos alcancados pelos programas, eles estavam fragmentados do ponto de vista da gestao entre tres diferentes orgaos de governo, com estrategias de implantacao peculiares. Possivelmente teriam alcancado melhores resultados se reunidos em um unico esforco e direcao.

A metodologia adotada promoveu uma sistematizacao de informacoes indicativas de que a mudanca na modalidade na intervencao publica no campo do combate a pobreza e promocao de direitos, com a adocao do modelo de transferencia de renda, por si so nao e capaz de superar problemas que fazem a historia da acao social no pais. Na medida em que o investimento no desenho dos programas e no estabelecimento dos marcos legais necessarios nao se fez a priori, problemas ocorreram na implementacao e comprometeram os resultados.

Assim, este estudo parece se somar a outros cujos resultados poem em evidencia que, no cenario social brasileiro, o desafio esta posto na direcao de articular os Programas de Transferencia de Renda com os demais programas que promovem o acesso aos direitos sociais, avancando na intersetorialidade como forma de garantir aos mais excluidos o ingresso no mundo dos direitos.

Colaboradores

LMP Santos, EM Pasquim e SMC Santos participaram igualmente de todas as etapas da elaboracao do artigo.

Artigo apresentado em 09/08/2008

Aprovado em 26/11/2008

Versao final apresentada em 18/03/2009

Referencias

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(24.) Morris SS, Olinto P, Flores R, Nilson EAF, Figueiro AC. Conditional cash transfers are associated with a small reduction in the rate of weight gain of preschool children in Northeast Brazil. J Nutr 2004; 134:2336-2341.

Leonor Maria Pacheco Santos [1]

Elaine Martins Pasquim [2]

Sandra Maria Chaves dos Santos [3]

[1] Departamento de Saude Coletiva, Faculdade de Ciencias da Saude, Universidade de Brasilia. Campus Universitario Darcy Ribeiro. 70910-900 Brasilia DF. leopac@unb.br

[2] Coordenacao Geral de Pesquisa e Desenvolvimento da Seguranca Alimentar e Nutricional, Secretaria de Ciencia e Tecnologia para Inclusao Social, Ministerio da Ciencia e Tecnologia.

[3] Escola de Nutricao, Universidade Federal da Bahia.
Quadro 1. Legislacao pertinente aos Programas Bolsa Escola,
Bolsa Alimentacao e Cartao Alimentacao.

Evento ou         Legislacao         Caracteristica principal
Programa          (data)

Fundo de          (a) EC 31          Altera o Ato das Disposicoes
Combate a         (14/12/2000) (b)   Constitucionais Transitorias,
Pobreza                              introduzindo artigos que
                                     criam o Fundo de Combate e
                                     Erradicacao da Pobreza.

                  Lei Compl. 111     Dispoe sobre o Fundo de
                  (06/07/2001)       Combate e Erradicacao da
                                     Pobreza, na forma prevista nos
                                     artigos 79, 80 e 81 do Ato das
                                     Disposicoes Constitucionais
                                     Transitorias (regulamenta o
                                     FCEP).

CadUnico          (c) Dec. 3.877     Institui o Cadastramento Unico
                  (24/07/2001)       para Programas Sociais do
                                     Governo Federal.

Programa          (d) Lei 9.533      Autoriza o Poder Executivo a
Nacional Bolsa    (10/12/1997)       conceder apoio financeiro aos
Escola-PNBE                          municipios que instituirem
                                     programas de garantia de renda
                                     minima associados a acoes
                                     socioeducativas.

                  (e) Dec. 3.117     Regulamenta a concessao de
                  (13/07/1999)       apoio financeiro aos
                                     municipios que instituirem
                                     programa de garantia de renda
                                     minima de que trata a Lei
                                     9.533, de 10 de dezembro de
                                     1997, e da outras
                                     providencias.

                  (f) MP 2.140-1     Cria o Programa Nacional de
                  (13/02/2001)       Renda Minima vinculado a
                  (g) Lei 10.219     educacao--"Bolsa Escola" e da
                  (11/04/2001)       outras providencias. Converte
                                     a MP 2.140-1 de criacao do
                                     Programa "Bolsa Escola".

                  (h) Dec. 3.823     Aprova o Regulamento do
                  (28/05/2001)       Programa Nacional de Renda
                                     Minima vinculado a
                                     educacao-"Bolsa Escola".

                  (i) Dec. 4.313     Regulamenta o Programa
                  (24/07/2002)       Nacional de Renda Minima
                                     vinculado a educacao-"Bolsa
                                     Escola" e da outras
                                     providencias (adequacao ao
                                     CadUnico e o controle da
                                     frequencia escolar).

Programa          (j) MP 2.206       Cria o Programa Nacional de
Bolsa             (10/08/2001)       Renda Minima vinculado a saude
                                     (1a edicao).

Alimentacao-      (k) MP 2.206-01    Cria o Programa Nacional de
PBA               (06/09/2001)       Renda Minima vinculado a
                                     saude--"Bolsa-Alimentacao"
                                     (reedicao).

                  (l) Dec. 3.934     Aprova a regulamentacao do
                  (20/09/2001)       PBA.

                  Portaria 1.770     Estabelece instrucoes para a
                  (20/09/01)         implantacao e o funcionamento
                                     do Programa Nacional de Renda
                                     Minima vinculado a saude-
                                     "Bolsa-Alimentacao".

                  Portaria 1.920     Reformula a Portaria 1.770/01.
                  (22/10/02)

Ministerio        (m) MP 103         Cria o Gabinete do Ministro de
Extraordinario    (01/01/2003)       Estado Extraordinario de
de Seguranca                         Seguranca Alimentar e Combate
Alimentar-                           a Fome (MESA) e o Conselho
MESA                                 Nacional de Seguranca
                                     Alimentar e Nutricional
                                     (Consea), integrados a Presi-
                                     dencia da Republica.

                  (n) Lei 10.683     Converte a MP 103, de 2003.
                  (28/05/2003)

                  (o) Dec. 4.794     Aprova a Estrutura Regimental
                  (25/07/2003)       e o Quadro Demonstrativo dos
                                     Cargos em Comissao do
                                     Gabinete do Ministro de Estado
                                     Extraordinario de Seguranca
                                     Alimentar e Combate a Fome e
                                     da outras providencias.

Ministerio do     (p) MP 163         Cria o Ministerio do
Desenvolvimento   (23/01/2004)       Desenvolvimento Social e
                                     Combate a Fome (MDS), que
                                     assume as competencias do MESA
                                     no tocante a politica
                                     nacional de seguranca
                                     alimentar e nutricional.

Social e          (q) Lei 10.869     Converte a MP 163, de 2004.
Combate a         (13/05/2004)
Fome-MDS

Programa          (r) MP 2.213-1     Institui o Programa
Cartao            (30/08/01)         Bolsa-Renda para atendimento a
Alimentacao-                         populacao atingida pelos
PCA                                  efeitos da estiagem, incluida
                                     nos municipios localizados
                                     na regiao Nordeste e no norte
                                     do estado de Minas Gerais, e
                                     da outras providencias.

                  (s) Dec. 3.983     Prorroga o prazo de vigencia
                  (25/10/01)         do Programa Bolsa-Renda.

                  (t) Lei 10.458     Converte a MP 2.213-1 e
                  (14/05/2002)       institui o Programa
                                     Bolsa-Renda para atendimento a
                                     agricultores familiares
                                     atingidos pelos efeitos da
                                     estiagem nos municipios em
                                     estado de calamidade publica
                                     ou situacao de emergencia.

                  (u) MP 108         Cria o Programa Nacional de
                  (27/02/2003)       Acesso a Alimentacao--"Cartao
                                     Alimentacao", priorizando
                                     familias do Prog.Bolsa-Renda.

                  (v) Dec. 4.675     Regulamenta o Programa
                  (16/04/2003)       Nacional de Acesso a
                                     Alimentacao--de--fine o valor
                                     e duracao do beneficio.

                  (w) Lei 10.689     Converte a MP 108 e
                  (13/06/2003)       regulamenta o Programa
                                     Nacional de Acesso a
                                     Alimentacao--"Cartao
                                     Alimentacao" vinculado as
                                     acoes dirigidas ao combate a
                                     fome e a promocao da seguranca
                                     alimentar e nutricional.

Programa          (x) MP 132         Cria, no ambito da Presidencia
Bolsa             (20/10/2003)       da Republica, o Programa Bolsa
Familia-                             Familia, destinado as acoes de
PBF                                  transferencia de renda com
                                     condicionalidades (unifica o
                                     PNBE, o PCA, o PBA e o
                                     Programa Auxilio--Gas).

                  (y) Lei 10.836     Converte a MP 132/03.
                  (09/01/2004)

Fontes:

(a) https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
emendas/emc/emc31.htm

(b) http://www.trt02.gov.br/geral/tribunal2/legis/LCP/111_01.htm

(c) http://www2.oabsp.org.br/asp/clipping_jur/ClippingJurDetalhe.
asp?id_noticias=10981&AnoMes=20017

(d) http://www6.senado.gov.br/sicon/ListaReferencias.action?
codigoBase=2&codigoDocumento=147818

(e) http://www6.senado.gov.br/sicon/ListaReferencias.action?
codigoBase=2&codigoDocumento=226960

(f) https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/MPV/Antigas_2001/2140-1.htm

(g) https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10219.htm

(h) https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/d3823.htm

(i) https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4313.htm#art23

(j) http://www2.oabsp.org.br/asp/clipping_jur/ClippingJurDetalhe.asp?
id_noticias=11002&AnoMes=20018

(k) http://www.mp.sc.gov.br/portal/site/portal/portal_impressao.asp?
campo=2377&conteudo=fixo_detalhe_noticia

(l) http://www.mp.sc.gov.br/portal/site/portal/portal_impressao.asp?
campo=1245&conteudo=fixo_detalhe_noticia

(m) http://www81.dataprev.gov.br/sislex/paginas/45/2003/103.htm

(n) http://www81.dataprev.gov.br/sislex/paginas/42/2003/10683.htm

(o) http://www2.oabsp.org.br/asp/clipping_jur/ClippingJurDetalhe.asp?
id_noticias=14242&AnoMes=20037

(p) http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Mpv/163.htm

(q) http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Lei/
L10.869.htm

(r) http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/MPV/Antigas_2001/2213-1.htm

(s) http://www2.oabsp.org.br/asp/clipping_jur/ClippingJurDetalhe.asp?
id_noticias=11487&AnoMes=200110

(t) http://www.dji.com.br/leis_ordinarias/l-010458-14-05-2002.htm

(u) http://www.dji.com.br/medidas_provisorias/
mp-000108-000-27-02-2003.htm

(v) http://www2.oabsp.org.br/asp/clipping_jur/ClippingJurDetalhe.asp?
id_noticias=13765&AnoMes=20034

(w) http://www.dji.com.br/leis_ordinarias/l-010689-13-06-2003.htm

(x) http://www.dji.com.br/medidas_provisorias/
mp-000132-000-20-10-2003.htm

(y) http://www.dji.com.br/leis_ordinarias/l-010836-09-01-2004.htm
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Author:Santos, Leonor Maria Pacheco; Pasquim, Elaine Martins; dos Santos, Sandra Maria Chaves
Publication:Ciencia & Saude Coletiva
Article Type:Report
Date:Mar 1, 2011
Words:7830
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