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COLOMBIA: PAIS DEL ANO 2016/Colombia: Country of the Year 2016.

RESUMEN

El objetivo de este articulo es resenar los eventos mas importantes del entorno politico en Colombia durante 2016. El enfasis de este resumen del ano esta en los hechos y procesos que condujeron a la firma del acuerdo de paz entre el gobierno de Juan Manuel Santos y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). La primera seccion describe como fue el camino hacia la firma del primer acuerdo en agosto, rastrea el proceso de refrendacion mediante un plebiscito popular en octubre, y analiza los impactos que tuvo la victoria de quienes se oponian al acuerdo sobre el proceso de negociacion y sobre el gobierno mismo. La segunda seccion muestra como algunas actitudes de confianza ciudadana hacia las instituciones se han deteriorado en los ultimos anos y relaciona dicho clima de la opinion con el fenomeno de polarizacion entre los seguidores del expresidente Alvaro Uribe y las demas personas. La tercera seccion resena como la economia, durante 2016, sufrio una desaceleracion moderada en terminos comparativos con el resto de America Latina. En la cuarta parte se analiza la composicion del gobierno y su gabinete, y en la quinta se hace una relacion de la produccion legislativa durante este ano. El articulo cierra con unas breves conclusiones sobre como el resultado del plebiscito constituyo un golpe anticlimatico para el esperado fin del conflicto con la guerrilla mas antigua del mundo.

Palabras clave: Colombia, FARC, conflicto armado, acuerdo de paz, plebiscito

ABSTRACT

This article reviews the most important events in the Colombian political arena during 2016. The focus of this review is on the facts and processes that led to the signature of the peace agreement between the national government led by Juan Manuel Santos and the Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). The first section describes the road towards the signing of the first agreement in August, tracks the process of popular ratification of the agreement through a plebiscite in October, and analyzes the impact of the victory of the opposition to the agreement on the peace talks, and on the administration itself. The second section shows how some attitudes related to public trust in institutions have deteriorated in the past few years and states how these attitudes might be related to a sharp polarization between those who follow former president Alvaro Uribe and those who do not. The third section reviews the moderate economic slowdown as compared to other countries in Latin America. In the fourth section I analyze the composition of Santos's cabinet, and in the fifth I show the legislative agenda during the year. The article closes with some brief conclusions on how the plebiscites results became an anti-climactic blow to the much-awaited end of the conflict with the oldest guerrilla group in the world.

Key words: Colombia, FARC, armed conflict, peace agreement, plebiscite

I. INTRODUCCION

A fines de diciembre de 2016, la revista inglesa The Economist declaro a Colombia como pais del ano. La publicacion, que otorga anualmente este reconocimiento al pais que, a su entender, logro los avances mas significativos durante los doce meses anteriores, justifico su seleccion simplemente con esta frase: "por hacer la paz en 2016" (The Economist 2016, 24 de diciembre).

Sin duda, la firma del acuerdo de paz entre el gobierno colombiano y la guerrilla de las FARC no solo fue el mayor logro del pais en el ano sino probablemente el hecho mas importante de las ultimas decadas. Veinticinco anos despues de promulgada la Constitucion de 1991 que, en su momento, se concibio como un pacto de paz (Dugas 1993; Gutierrez 2011), en 2016 se cerraron cuatro anos de negociaciones en La Habana y se puso fin a un conflicto que duro mas de medio siglo y costo cerca de 220.000 vidas (Centro Nacional de Memoria Historica 2017). El proceso de negociacion y la firma del acuerdo, ademas, significaron el premio Nobel de la Paz para el presidente Juan Manuel Santos.

Este hecho historico, sin embargo, no significo para el pais que el ano cerrara con un clima de euforia ni mucho menos constituyo para el gobierno un ano idilico; todo lo contrario. Aunque para el caso colombiano hablar de un ano turbulento es casi redundante, en 2016 la turbulencia se sintio ya no por la violencia politica sino principalmente por la polarizacion, cada vez mas acentuada, entre los detractores del acuerdo de paz y quienes lo respaldan, entre el campo uribista y los sectores mas cercanos al gobierno y al proceso. La crispacion alcanzo su maxima expresion en la campana para el plebiscito que buscaba refrendar el acuerdo, cuyo resultado, a pesar de la terminacion del conflicto armado interno mas prolongado del mundo, dejo al final del ano un sabor anticlimatico que dificulta ver con optimismo los anos que vienen. El pais no logro recuperar el entusiasmo ni aun con las desmovilizaciones masivas de los diferentes frentes de las FARC a las zonas de concentracion que se iniciaron en enero de 2017.

Este balance del ano 2016 en Colombia presenta, en primer lugar, una cronologia del final del proceso de paz, la firma del acuerdo, su fallida refrendacion y la posterior renegociacion y nueva firma. En segundo lugar, se analiza el clima de la opinion publica frente a las instituciones politicas y el sistema democratico. La tercera seccion, por su parte, se ocupa de resumir el desempeno de la economia colombiana. Las secciones cuarta y quinta, finalmente, describen la estructura del gabinete ministerial del gobierno Santos y la produccion legislativa del Congreso de la Republica, respectivamente.

II. EL CAMINO FINAL HACIA LA PAZ CON LAS FARC

El 3 de septiembre de 2012, tras mas de un ano de conversaciones secretas, el presidente Santos dio inicio a la fase publica de la negociacion con las FARC. Este anuncio resulto altamente sorpresivo para el pais habida cuenta del hecho de que Juan Manuel Santos habia sido elegido presidente en 2010 como heredero natural y con el manifiesto apoyo del presidente saliente, Alvaro Uribe, de cuyo gobierno habia sido ministro de Defensa. El marcado contraste con el gobierno anterior, cuyo tratamiento del conflicto con la guerrilla durante sus dos periodos (2002-2006 y 2006-2010) habia sido de confrontacion y mano dura mediante la llamada "politica de seguridad democratica", suponia, al menos en apariencia, un abrupto cambio de rumbo en el manejo del orden publico y del conflicto con la guerrilla de las FARC.

En realidad, los acercamientos secretos se habian iniciado al final del segundo periodo de Uribe. Aunque se habian visto interrumpidos en plena campana electoral de 2010, en el periodo de empalme que se dio entre la eleccion y la posesion de Santos, este mostro un decidido interes en reanudar estas conversaciones secretas (Semana 2012, 1 de septiembre). En febrero de 2012 se produjo en La Habana el primero de numerosos encuentros entre equipos negociadores de ambas partes (Semana 2017, 24 de febrero; Santos Calderon 2014), al cabo de los cuales se llego al anuncio del Acuerdo General en septiembre de ese ano.

Dicho acuerdo marco, ademas de fijarse reglas procedimentales que incluian la discrecion, la negociacion en medio de la guerra y la integralidad de lo convenido, (1) contenia los seis puntos de la agenda sobre los que, durante los cuatro anos siguientes, se centrarian los dialogos y que serian los puntos consignados en el Acuerdo Final (Gobierno Nacional y FARC-EP 2012). Estos puntos son los siguientes: (1) Reforma rural integral; (2) Participacion politica; (3) Fin del conflicto (cese al fuego, dejacion de armas, etc.); (4) Drogas ilicitas; (5) Acuerdo sobre victimas, incluyendo la Justicia Especial de Paz; (6) Protocolos y mecanismos de implementacion, verificacion y refrendacion.

De estos puntos, tres concernian directamente la mecanica del proceso de paz y mecanismos de justicia transicional (puntos 3, 5 y 6) y otros tres estaban relacionados con reformas que, en principio, buscaban solucionar condiciones que alimentaban el conflicto (puntos 1, 2 y 4). (2)

El ano 2016 empezo con dos buenos augurios para el devenir del proceso de paz del gobierno con las FARC. Por un lado, se posesionaron las autoridades locales y regionales y los buenos resultados de los partidos cercanos al gobierno nacional en las elecciones de octubre de 2015 ofrecian un panorama favorable a la implementacion de la llamada "paz territorial", esto es, la idea de que debian ponerse en marcha los diferentes componentes del acuerdo de abajo hacia arriba, de la periferia hacia el centro, desde los territorios mas remotos, mas afectados por el conflicto y, en principio, mas propensos a reproducir las condiciones que podrian poner en riesgo la paz.

Por otro lado, las conversaciones en La Habana entre los negociadores del gobierno y la guerrilla parecian avanzar con buen ritmo y se preveia que este seria el ano del cierre de las negociaciones. Durante los anos anteriores, en varios momentos las FARC habian decretado sucesivos ceses unilaterales del fuego y de hostilidades que, a pesar de los altibajos y recaidas, habian logrado disminuir los niveles de violencia asociada con el conflicto. Las conversaciones, por su parte, iban a buen ritmo y desde septiembre de 2015 se habia fijado un plazo de seis meses para la firma del acuerdo final, es decir, en marzo de 2016. De hecho, antes de iniciar el 2016 ya se habian acordado los puntos 1 (mayo de 2013), 2 (agosto de 2013), 4 (mayo de 2014) y 5 (septiembre de 2015) del Acuerdo General anunciado en agosto de 2012. En enero de 2016 se anuncio el acuerdo sobre la verificacion del fin del conflicto, parte del punto 6 (Gobierno Nacional y FARC-EP 2016a).

III. AVANCE DE LA NEGOCIACION Y PRIMERA FIRMA

Aunque el plazo de marzo no pudo cumplirse por diferencias en la discusion del punto 3 sobre fin del conflicto, las negociaciones siguieron avanzando durante el primer semestre y parte del segundo semestre. La Tabla 1 muestra los principales acuerdos a los que las partes llegaron durante estos meses, antes de la firma de la primera version del Acuerdo Final.

De forma paralela al avance de las negociaciones en La Habana, el gobierno lograba triunfos politicos y juridicos en relacion con diferentes elementos del proceso como los que se resumen en la Tabla 2.

El 24 de agosto, Humberto de la Calle e Ivan Marquez, jefes de las delegaciones del Gobierno y de las FARC, respectivamente, anuncian al pais y al mundo desde La Habana que se ha llegado a un acuerdo final. Cuatro anos despues de divulgada la agenda, la firma de las dos partes evidenciaba, al menos por el momento, que la negociacion sobre los seis puntos de la agenda fijada en 2012 habia llegado a su fin (CNNE 2016, 24 de agosto; Gobierno Nacional y FARC-EP 2016i). La ceremonia fue transmitida en pantalla gigante en varios lugares publicos de la capital y de otras ciudades, y genero multitudinarias demostraciones de jubilo y celebracion en las calles (Pacifista 2016).

Ese mismo dia, el presidente informa al pais que el acuerdo sera refrendado el 2 de octubre siguiente mediante el plebiscito aprobado por el Congreso y avalado por la Corte Constitucional. Al dia siguiente, Santos entrega al Congreso el acuerdo firmado por los jefes de las delegaciones y declara el cese al fuego bilateral y definitivo que entraria en vigor a partir del 29 de agosto, dando fin a la guerra con las FARC (CNNE 2016, 25 de agosto; Semana 2016 28 de agosto), y que, desde entonces, no ha sufrido ninguna violacion seria.

IV. EL PLEBISCITO Y SUS CONSECUENCIAS

Desde ese momento se inicio formalmente la campana de los promotores y de los opositores del acuerdo con las FARC por obtener el favor de los votantes.

La campana por el No estaba liderada por el partido Centro Democratico encabezado por el expresidente y hoy senador Alvaro Uribe. Desde el inicio de la fase publica de conversaciones entre el gobierno y las FARC, Uribe y sus seguidores se habian convertido en los principales detractores del dialogo con esta guerrilla a la que siempre consideraron como un simple grupo terrorista al que no habria que hacerle ninguna concesion, con el que no se deberia negociar y al que habria que someter militarmente para lograr su rendicion.

A este grupo se sumaron eventualmente otras figuras y agrupaciones que constituyeron el bloque del No en el plebiscito. Por una parte, el expresidente Andres Pastrana, quien durante su gobierno (1998-2002) habia adelantado el ultimo intento de negociacion con las FARC cuyo fracaso explica en gran parte la eleccion en 2002 de Uribe con una bandera de mano dura con la guerrilla, se unio a Uribe en sus criticas al gobierno Santos. Junto con Martha Lucia Ramirez, excandidata presidencial, encabezo una disidencia del Partido Conservador en contra del acuerdo y los mecanismos para su implementacion. (3)

En la campana por el No tambien fue importante Alejandro Ordonez, ex Procurador General de la Nacion. (4) Desde su paso por este organo de control, Ordonez, de orientacion muy conservadora y declarada militancia catolica radical, habia formulado duras criticas al proceso. Junto con una agrupacion de iglesias cristianas, hizo campana por el No denunciando que el acuerdo firmado con las FARC promovia una supuesta "ideologia de genero" que atentaba contra los valores de la familia.

La estrategia de los opositores al gobierno en el plebiscito se centro principalmente en difundir a traves de los medios de comunicacion, de las redes sociales y de vallas instaladas en varias ciudades del pais, imprecisiones e incluso falsedades con respecto al acuerdo firmado con las FARC. Ademas de capitalizar el conservadurismo de las personas mas religiosas, cristianas y catolicas (ante la pasividad publica de la jerarquia de la Iglesia Catolica), esta campana quedo al descubierto poco despues del 2 de octubre cuando, en una entrevista con un medio escrito, Juan Carlos Velez, gerente de la campana del Centro Democratico por el No, se ufano de haber atizado los temores y el resentimiento de la gente con la guerrilla de las FARC, en lugar de explicar y discutir el contenido del acuerdo (El Colombiano 2016, 6 de octubre).

El gobierno y quienes apoyaban el proceso de paz, por su parte, adelantaron una campana concentrada en explicar los diferentes elementos del acuerdo, aunque tambien acudieron a despertar el temor de lo que podria suceder en terminos de prolongacion del conflicto y de aumento de la violencia en el caso de una eventual derrota en el plebiscito.

Aunque inicialmente la divergencia en los resultados de las diferentes encuestas genero incertidumbres (Semana 2016, 24 de agosto), al final de la campana la mayoria de los sondeos daba una ventaja comoda al Si (Semana 2016, 28 de septiembre). El 2 de octubre, sin embargo, el No obtuvo 53 mil votos mas que el Si (menos de medio punto porcentual). (5) Ni siquiera la euforia que parecia atravesar el pais pocos dias antes luego de la fastuosa ceremonia de firma final del acuerdo por parte del presidente Santos y de Rodrigo Londono, alias Timochenko, comandante supremo de las FARC, fue suficiente para que se lograra la refrendacion del acuerdo (Caracol TV 2016, 26 de septiembre). Este resultado sorpresivo fue devastador para mucha gente, especialmente para el gobierno.

En las dos o tres semanas siguientes al plebiscito se dieron masivas movilizaciones ciudadanas en apoyo al proceso y exigiendo a los actores politicos llegar pronto a un nuevo acuerdo (El Espectador 2016, 6 de octubre). En respuesta, el gobierno y las FARC emitieron un comunicado corroborando su voluntad de alcanzar la paz mediante un nuevo acuerdo (Gobierno Nacional & FARC-EP 2016i).

Durante ese tiempo, ademas, el gobierno adelanto conversaciones con diferentes voceros del No para recabar sus numerosas exigencias de modificacion al acuerdo. Mientras que Uribe buscaba abrir una negociacion tripartita con el gobierno y las FARC, iniciativa que fue rechazada por el primero (Semana 2016, 19 de octubre), en las reuniones con los voceros del No se recogieron cerca de 500 propuestas agrupadas alrededor de mas de 50 ejes tematicos con los cuales el gobierno inicio una ronda final de conversaciones con la guerrilla en La Habana.

Luego de varios dias de tensas negociaciones (El Tiempo 2016, 16 de noviembre), el 12 de noviembre, el gobierno y las FARC informan que han alcanzado un nuevo acuerdo (CNNE 2016, 12 de noviembre) que se firmaria el 24 de noviembre en el Teatro Colon de Bogota, en una ceremonia bastante mas languida (El Colombiano 2016, 24 de noviembre). El nuevo texto recogia la gran mayoria de Las modificaciones sugeridas por los voceros del No, con la notable excepcion de la propuesta de limitar la elegibilidad de los miembros desmovilizados para cargos de eleccion popular, punto sobre el cual las FARC no transigieron (El Tiempo 2016, 16 de noviembre). (6)

Pese al rechazo y desconocimiento de algunos opositores, especialmente Uribe, al nuevo acuerdo y a su exigencia de un nuevo plebiscito (El Colombiano 2016, 22 de noviembre), este no fue sometido de nuevo a la votacion popular y fue refrendado de forma expedita por el Congreso el 30 de noviembre (El Tiempo 2016, 1 de diciembre), lo cual determino que el dia D, base del cronograma de desmovilizacion y desarme de las FARC, asi como de otros elementos de la implementacion del acuerdo, quedo fijado para el 1 de diciembre (Gobierno Nacional & FARC-EP 2016k). Aunque una nueva refrendacion popular hubiera sido altamente arriesgada e inconveniente para los propositos de la paz, el mecanismo elegido por el gobierno para este nuevo acuerdo, dado ademas el enorme desprestigio del Congreso, le dejo serios vicios de ilegitimidad que sus detractores aun denuncian.

Este ano de vertigo cerro con la aprobacion en la Corte Constitucional del procedimiento legislativo especial, conocido como fast track (Corte Constitucional C-699/16), la aprobacion de la ley de amnistia por parte del Congreso (El Tiempo 2016, 28 de diciembre), la ceremonia de recepcion del premio Nobel de Paz por parte del presidente Santos en Oslo (Nobelprize.org 2016) y la cifra mas baja de homicidios en el pais en los ultimos 42 anos (Ministerio de Defensa 2016; El Pais 2016, 31 de diciembre).

V. OPINION PUBLICA: MALESTAR Y POLARIZACION

El ano 2016 reafirmo una crisis de legitimidad de las instituciones democraticas que se venia mostrando desde un par de anos atras (Garcia-Sanchez et al. 2015), que va de la mano de los bajos niveles de aprobacion del gobierno del presidente Juan Manuel Santos y de una creciente fractura entre las elites politicas, que se materializa en la polarizacion alrededor de la figura del expresidente y hoy senador Alvaro Uribe (Botero 2014).

A pesar de los innegables logros en materia de desescalamiento del conflicto armado y de los avances del proceso de paz con las FARC, el presidente Santos ha debido afrontar niveles muy altos de desaprobacion, especialmente cuando se comparan con la popularidad de la que gozo Uribe durante sus ocho anos de gobierno; el Grafico 1 muestra este contraste, que se pronuncia especialmente a partir de 2013.
Grafico 1. Aprobacion de la gestion del presidente, 2004-2016

2004    69.5%
2005    62.9%
2006    54.2%
2007    54.6%
2008    65.5%
2009    66.3%
2010    66.6%
2011    57.9%
2012    51.1%
2013    27.8%
2014    28.0%
2016    25.4%

Fuente: Barometro de las Americas-LAPOP.

Nota: Tabla derivada de grafico lineal.


Ni el desempeno economico ni mucho menos los indicadores del conflicto pueden explicar estos resultados. De hecho, los logros en seguridad de la administracion Uribe, especialmente en su lucha contra las guerrillas, y los avances del proceso de negociacion del gobierno Santos con las FARC contribuyeron a que la guerra dejara de ser la preocupacion principal de los colombianos. El Grafico 2 muestra que, mientras en 2008 cerca de dos de cada tres ciudadanos consideraba que la seguridad y el conflicto eran el principal problema del pais, este porcentaje se redujo a una tercera parte en 2016. Las preocupaciones hoy son otras, incluyendo la pobreza y la corrupcion, lo cual ha restado, paradojicamente, impacto a los logros de la paz con las FARC.
Grafico 2. Conflicto armado como el principal problema del pais,
2004-2016

2005   43.9%
2006   42.6%
2007   50.6%
2008   63.7%
2009   33.4%
2010   27.8%
2011   28.3%
2012   15.7%
2013   19.4%
2014   27.2%
2016   22.7%

Fuente: Barometro de las Americas-LAPOP.

Nota: Tabla derivada de grafico lineal.


Esta subvaloracion de los pasos dados hacia el fin del conflicto, junto con la falta de carisma de Santos en su manera de comunicar estos pasos, explica su impopularidad y el clima de pesimismo que ha rodeado su gobierno, que se manifiesta en el hecho de que, de forma permanente durante los ultimos anos, la mayoria de las personas tiendan a ser de la opinion de que las cosas estan empeorando (Grafico 3).

Esta baja apreciacion de la figura y el desempeno de Santos se ha venido acompanando recientemente de cambios negativos no solo en los niveles de confianza ciudadana en las principales instituciones politicas del pais, sino tambien, y de forma mas preocupante, en las actitudes de apreciacion del desempeno de la democracia y de apego al sistema democratico mismo.

En efecto, el descenso en la confianza que expresan los ciudadanos hacia el jefe del Ejecutivo ha arrastrado hacia abajo otras instituciones que, si bien no gozaban en el gobierno anterior del prestigio de la presidencia, han caido aun mas en los ultimos dos o tres anos. El Grafico 4 muestra esta tendencia conjunta en la confianza en el presidente, el Congreso, los partidos y el sistema de justicia.
Grafico 4. Confianza en el Congreso, los partidos politicos, el
presidente y el sistema de justicia, 2004-2016

2008   69.9%  48.8%  42.1%  28.7%
2009   69.6%  46.5%  40.6%  23.7%
2010   66.7%  44.5%  40.0%  23.7%
2011   61.2%  44.1%  39.6%  15.8%
2012   57.2%  38.7%  36.3%  15.8%
2013   33.1%  28.7%  23.9%  12.6%
2014   31.7%  25.1%  13.3%
2016   27.7%  25.5%  24.3%  10.0%

Fuente: Barometro de las Americas-LAPOP.

Nota: Tabla derivada de grafico lineal.


Ahora bien, estas evaluaciones que, de alguna manera, tienden a responder mas a la coyuntura, tienen un reflejo en actitudes que, en principio, deberian ser mas estructurales. El Grafico 5 muestra que, a partir de 2013, se dio una abrupta caida en la satisfaccion ciudadana con el desempeno de la democracia, y que dicha caida no fue momentanea sino que la insatisfaccion se mantuvo en los anos subsiguientes.

Mas preocupante aun, el porcentaje de personas que expresan afeccion a la democracia como la mejor forma de gobierno descendio en 2016 en mas de quince puntos porcentuales con respecto a la medicion anterior en 2014, como se ve en el Grafico 6.
Grafico 5. Satisfaccion con la democracia, 2004-2016

2004    57.7%
2005    56.3%
2006    59.0%
2007    54.6%
2008    56.6%
2009    57.8%
2010    58.4%
2011    56.9%
2012    55.4%
2013    31.9%
2014    35.8%
2016    31.4%

Fuente: Barometro de las Americas-LAPOP.

Nota: Tabla derivada de grafico lineal.

Grafico 6. Apoyo a la democracia como la mejor forma de gobierno,
2004-2016

2004   73.8%
2005   69.7%
2006   71.0%
2007   67.6%
2008   72.7%
2009   72.2%
2010   72.0%
2011   70.7%
2012   67.4%
2013   62.3%
2014   69.0%
2016   53.3%

Fuente: Barometro de las Americas-LAPOP.

Nota: Tabla derivada de grafico lineal.


Los resultados de la encuesta de Barometro de las Americas-LAPOP que aparecen en los graficos anteriores dibujan un panorama de malestar en la ciudadania en relacion con el mundo politico, y de crisis de las instituciones y de la democracia en el pais. Este clima de la opinion publica podria convertirse en caldo de cultivo para que corrientes con poco apego a los principios de la democracia liberal intenten imponer propuestas populistas, de izquierda o de derecha.

Alrededor de esta situacion, Matanock y Garcia-Sanchez (2017) han sugerido que quizas el fenomeno que subyace no solo al resultado del plebiscito del 2 de octubre de 2016 sino tambien al malestar ciudadano descrito arriba, es el de una division en las elites que se expresa en una creciente polarizacion de estas y de la ciudadania en general alrededor de la figura del expresidente y hoy senador Alvaro Uribe. (7)

La manifestacion mas obvia de esta division es quizas el contraste en la preferencia por una salida negociada al conflicto con la guerrilla. El Grafico 7 muestra que durante la mayor parte del tiempo, durante los ultimos diez anos, el porcentaje de quienes se consideran seguidores de Uribe y que manifiestan tal preferencia es significativamente menor al de quienes no se dicen uribistas. De hecho, esta brecha se ha ensanchado en los ultimos dos anos.
Grafico 7. Apoyo a una salida negociada al conflicto con la guerrilla
(uribistas vs. no uribistas), 2006-2016

2006   70.4%   63.8%
2007   81.4%   63.3%
2008   76.6%   63.3%
2009   69.2%   61.4%
2010   69.9%   54.1%
2011   55.3%   54.8%
2012   64.4%   58.5%
2014   72.8%   40.7%
2016   81.2%   53.0%

Fuente: Barometro de las Americas-LAPOP.

Nota: Tabla derivada de grafico lineal.


Pero esta polarizacion no solamente se expresa alrededor del tratamiento que se debe dar al conflicto sino que se ha trasladado hacia actitudes mas generales y abstractas en relacion con las instituciones y el sistema politico. Por ejemplo, durante el anterior gobierno los no uribistas manifestaban un respeto menor por las instituciones politicas que los uribistas, situacion que se invierte a partir de 2012.

Mas sorprendente aun, la apreciacion que hacen los ciudadanos del desempeno del sistema democratico tambien parece marcada por la division entre quienes se sienten cercanos a los postulados del expresidente Uribe y quienes no. Si bien, como se observa en el Grafico 8, la caida en la satisfaccion con la democracia es generalizada en los ultimos anos, las actitudes relativas entre estos dos bandos se invierten en 2012, y en 2016 el porcentaje de uribistas satisfechos con el funcionamiento de la democracia colombiana es mas de catorce puntos mas bajo que el de los no uribistas.
Grafico 8. Satisfaccion con la democracia (uribistas vs. no uribistas),
2004-2016

2006  71.2%  42.9%
2007  60.1%  39.3%
2008  61.0%  48.3%
2009  66.1%  35.6%
2010  65.5%  39.9%
2011  62.4%  39.5%
2012  56.6%  56.4%
2014  49.3%  34.1%
2016  38.8%  24.6%

Fuente: Barometro de las Americas-LAPOP.

Nota: Tabla derivada de grafico lineal.


En sintesis, en 2016 se consolida un clima de opinion cada vez mas esceptico no solo frente al desempeno del gobierno y de las instituciones sino tambien frente a la democracia misma, pero la evolucion de las actitudes ciudadanas esta claramente marcada por la polarizacion reinante en el pais alrededor de la figura y las posturas publicas del principal opositor al gobierno actual, el expresidente y hoy senador Alvaro Uribe. Esta polarizacion tuvo un punto de quiebre alrededor de 2012, cuando se termino de definir el distanciamiento de Uribe hacia su exministro de defensa, el presidente Santos, alrededor de la decision de este de iniciar conversaciones con el grupo guerrillero de las FARC, y que ha permeado actitudes frente al sistema politico que van mas alla de dichas conversaciones, como se evidencia arriba. La polarizacion descrita es un factor coadyuvante del anticlimax que caracterizo al pais en 2016.

VI. ECONOMIA: DESACELERACION MA NON TROPPO

En un entorno de contraccion como el que opero en America Latina en 2016, la desaceleracion de la economia colombiana, si bien no constituye una buena noticia, resulta menos catastrofica. En efecto, el crecimiento del PIB paso de 3,1% en 2015 a solo 2% en 2016. Sin embargo, este resultado no se compara mal con el desempeno de otros paises de America Latina donde la economia se contrajo --Argentina (-2%), Ecuador (-2%), Brasil (-3,6%) o Venezuela (-9,7%)--o donde el crecimiento fue aun menor--Chile (1,6%). De hecho, entre paises similares Mexico tuvo un resultado parecido y solamente Peru registro un crecimiento superior (3,9%).

Segun el balance que hace la Asociacion Nacional de Industriales (ANDI), el desempeno de la economia colombiana se ve todavia mejor si se considera la alta dependencia que tiene el pais de los precios internacionales del petroleo tanto en materia de empleo como tambien en relacion con la recaudacion fiscal y la generacion de divisas. Este desempeno permitio que las agencias calificadoras de riesgo (Moody's, Standard & Poor y Fitch) mantuvieran en 2016 el grado de inversion para Colombia, calificacion que compartio con un grupo de pocos paises incluyendo Chile, Mexico, Peru, Uruguay y Panama (ANDI 2017).

La tasa de inflacion no logro cumplir las metas del Banco de la Republica. Sin embargo, aunque al final del primer semestre del ano mostraba una progresion acelerada--debido en parte al prolongado paro de conductores de transporte terrestre de carga en junio--, el pais cerro 2016 con una tasa de inflacion de 5,75%, menor que la de 2015 (6,77%). Por su parte, la tasa de desempleo se mantuvo en un digito, aunque subio 3 decimas porcentuales, de 8,9% en 2015 a 9,2% en 2016. La Tabla 3 muestra los principales indicadores economicos del pais durante los ultimos tres anos.

Como ya se menciono, la economia colombiana es particularmente vulnerable a factores internacionales como la volatilidad de los precios de hidrocarburos. A esto se sumo la crisis energetica ocasionada por el fenomeno de El Nino y que llevo al pais al borde de un racionamiento electrico a principios del ano. El gobierno, en su momento, acepto su responsabilidad en la tardia reaccion frente a esta situacion al aceptar la renuncia del ministro de Minas y Energia, Tomas Gonzalez (ver mas adelante).

A estas circunstancias se sumo en junio un paro masivo y prolongado del gremio de los conductores de transporte terrestre de carga. El movimiento se inicio el 5 de junio, liderado por la Asociacion Colombiana de Camioneros (ACC), y buscaba mejores condiciones laborales para sus agremiados, aumento en los precios de los fletes, mayor seguridad en las vias, reduccion en los costos de los peajes y en los precios del combustible (que no responden necesariamente a los precios internacionales del petroleo), entre otras demandas (Caracol 2016, 4 de junio). Se estima que mas de 260.000 camiones pararon, dejando en evidencia la vulnerabilidad de la red vial del pais (Colombia Informa 2016, 26 de junio). Al cabo de 46 dias se llego a un acuerdo despues de una ardua negociacion entre la ACC y el gobierno nacional (El Tiempo 2016, 22 de julio). El paro dejo serias consecuencias para la economia en terminos de desabastecimiento, inflacion y menor crecimiento.

A lo largo del ano, el gobierno fue retrasando la presentacion del esperado proyecto de reforma tributaria estructural. La coyuntura de la firma del acuerdo con las FARC y posteriormente del plebiscito para su refrendacion ocasionaron este retraso ya que, naturalmente, un proyecto de esta naturaleza implicaba una inversion importante de capital politico por parte de un gobierno al que de ninguna manera le sobraba. Por otra parte, las exigencias fiscales del posconflicto no permitian aplazar mas dicha reforma que lograra el ingreso al fisco de recursos indispensables para la implementacion de los diferentes componentes del acuerdo. El proyecto finalmente se presento al Congreso apenas en octubre de 2016, acortando considerablemente el tiempo de discusion, y fue aprobado con la inclusion de medidas impopulares como la ampliacion de la base gravable de personas naturales mediante un monotributo para pequenos establecimientos y, sobre todo, como el aumento de impuesto al valor agregado (IVA) del 16% al 19% (CEPAL 2017).

VII.COMPOSICION DEL GOBIERNO

En abril de 2016, el presidente Santos realizo uno de los cambios ministeriales mas profundos desde que asumio por primera vez en 2010, al reemplazar a los titulares de siete de los dieciseis ministerios del gabinete. Segun el presidente, el proposito de esta renovacion respondia a la necesidad de contar con un gabinete para la paz y el posconflicto (El Tiempo 2016, 23 de abril; Radio Santa Fe 2016, 25 de abril). Otros lo interpretaron en su momento como la inclusion de ministros con un perfil mas politico que tecnico, con pasado en cargos de eleccion popular y con arraigo en las regiones, con el fin de liderar la campana por el plebiscito que, se anticipaba, tendria lugar el segundo semestre del ano (La Silla Vacia 2016, 04/26). Sin tocar cuatro de las principales carteras (Interior, Relaciones Exteriores, Hacienda y Defensa), los cambios se produjeron en los ministerios de Justicia; Trabajo; Minas y Energia; Comercio, Industria y Turismo; Ambiente y Desarrollo Sostenible; Vivienda, Ciudad y Territorio; y Transporte.

A principios de noviembre se produjo el ultimo cambio ministerial del gobierno en 2016, esta vez forzado por la presion de la coyuntura. Desde agosto, la ministra de Educacion Gina Parody se habia visto envuelta en una controversia con grupos cristianos y catolicos conservadores a raiz de la promocion desde el ministerio de una cartilla de educacion sexual escolar llamada "Ambientes escolares libres de discriminacion". La filtracion del contenido de las cartillas origino una movilizacion sin precedentes de estos sectores que alegaban que dichos manuales de convivencia escolar promovian una "ideologia de genero" que atentaba contra los valores tradicionales de la familia (El Tiempo 2016, 10 de agosto). La movilizacion, con tintes claramente homofobicos y dirigida especificamente en contra de la ministra--de orientacion abiertamente homosexual--, afecto irremediablemente la relacion que el gobierno buscaba consolidar con las iglesias cristianas con miras a la refrendacion popular del acuerdo de paz con las FARC. El presidente resistio en su momento las presiones que pedian la cabeza de Parody, a quien encomendo labores de coordinacion de la campana del plebiscito. Dos dias despues de la derrota en las urnas del 2 de octubre, en la cual, como se dijo anteriormente, tuvo un importante papel la movilizacion de las congregaciones evangelicas en contra de la refrendacion, Gina Parody finalmente renuncio al ministerio de Educacion (La Silla Vacia 2016, 4 de octubre; Semana 2016, 4 de octubre), vacante que el gobierno tardo casi un mes en llenar.

Al final del ano, el gabinete contaba con seis mujeres (37,5%), una mas de las que terminaron el ano anterior. Como en 2015, la mayoria de los titulares de las carteras hacian directa o indirectamente parte de los partidos de la coalicion de gobierno (Partido Liberal, Partido de la U y Cambio Radical), con algunas excepciones del Partido Conservador (vg. el ministro de Hacienda, Mauricio Cardenas) y con la llegada de Clara Lopez, excandidata presidencial por el Polo Democratico, al ministerio de Trabajo. En la Tabla 4 se hace una relacion de las personas que ocuparon los diferentes ministerios durante el segundo periodo del presidente Santos (2014-2016). (8)

VIII. PRODUCCION LEGISLATIVA

Durante 2016 el Congreso aprobo 51 leyes y un Acto Legislativo (enmienda constitucional). De las leyes, 18 (35%) fueron de homenajes, celebraciones, estampillas, etc., mientras que 11 (22%) se relacionaron con diferentes aspectos de la politica social, incluyendo la lucha contra la pobreza o de atencion a la primera infancia, politica publica en salud, laboral o vivienda, entre otros. En la Tabla 5 y la Tabla 6 del Anexo aparece el detalle de las leyes y actos legislativos, respectivamente, aprobados en el Congreso durante 2016.

Cuatro de las leyes (8%) constituyen pilares del proceso de paz, incluyendo reformas a la ley que reglamenta las zonas de reubicacion y concentracion de guerrilleros desmovilizados (11 de abril), la aprobacion de un acuerdo marco con la Organizacion de Naciones Unidas para desplegar fuerzas de mantenimiento de la paz (11 de julio); la ley que regula el mecanismo de refrendacion popular del acuerdo (24 de agosto); y la ley de amnistia e indulto y tratamientos penales especiales para miembros desmovilizados de grupos al margen de la ley (30 de diciembre).

El Acto Legislativo 01 de 2016 (7 de julio) introduce una reforma constitucional directamente relacionada con la implementacion del acuerdo y que contiene cuatro articulos que otorgan al gobierno temporalmente facultades excepcionales para agilizar dicha implementacion y blindarlo con el fin de hacerlo sostenible en el tiempo.

En primer lugar, se establecio un procedimiento legislativo especial que permite que el Congreso apruebe las leyes y enmiendas constitucionales presentadas por el gobierno para la implementacion del acuerdo mediante un tramite expedito que en el pais se ha conocido como fast track. Este mecanismo no solo acorta el tiempo de debate de los proyectos en el Congreso, sino que ademas le da al gobierno tanto el poder de agenda como el de veto sobre ellos. En efecto, los proyectos de reforma constitucional, mediante este procedimiento ya no tendrian que superar ocho debates en el Congreso sino cuatro, a saber: uno en la comision legislativa y uno en la plenaria de cada una de las camaras (Senado y Camara de Representantes). Por su parte, el tramite de los proyectos de ley se acorta a tres debates: uno en las comisiones legislativas conjuntas de Senado y Camara, ademas de un debate en la plenaria de cada cuerpo legislativo. Ademas, estos proyectos de ley y de reforma constitucional son de iniciativa exclusiva del Ejecutivo, deben votarse en bloque, y no admiten enmiendas que no esten aprobadas previamente por el gobierno.

En segundo lugar, el Acto Legislativo le otorgaba durante 180 dias facultades extraordinarias al presidente para emitir decretos con fuerza de ley destinados implementar el desarrollo normativo del acuerdo de paz.

En tercer lugar, permitia que el gobierno incluyera dentro del plan plurianual de inversiones del Plan Nacional de Desarrollo componentes especificos destinados a atender a las poblaciones y los territorios mas afectados por el conflicto y que se encuentran en un relativo estado de abandono por parte del Estado. Estas inversiones tienen como objetivo crear las condiciones para que el acuerdo sea sostenible en el tiempo y se reduzcan los riesgos de repeticion de la guerra.

Finalmente, la enmienda constitucional preveia que el acuerdo que se habria de firmar con las FARC fuera considerado como un Acuerdo Especial en consonancia con los Convenios de Ginebra, lo que implicaria que el texto del acuerdo en su integridad entrara al llamado "bloque de constitucionalidad" y se convirtiera en referente normativo constitucional para la revision de las leyes y normas que deberian implementar los diferentes puntos del acuerdo.

La entrada en vigor de toda la reforma constitucional se daria a partir de la refrendacion popular del Acuerdo. Como ya se menciono, el intento del plebiscito del 2 de octubre fracaso. Posteriormente, sin embargo, el gobierno, en una jugada polemica y en menoscabo de su legitimidad, logro que el Acuerdo fuera refrendado en el Congreso. La Corte Constitucional, mediante una sentencia de control abstracto de diciembre de 2016, avalo dicha refrendacion que, a lo sumo, era "popular" solo indirectamente, y, en consecuencia, le dio via libre a las normas incluidas en este Acto Legislativo, en particular al procedimiento legislativo expedito descrito (Corte Constitucional C-699, 2016).

IX. CONSIDERACIONES FINALES

El plebiscito de octubre de 2016 resulto un punto de quiebre no solamente para el gobierno sino para la sociedad en general. Esta coyuntura critica represento el punto supremo de un pulso entre el presidente Santos y su esfuerzo de cuatro anos durante los cuales adelanto con paciencia y determinacion un proceso de negociacion con la guerrilla mas antigua del mundo, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), y el sector liderado por el expresidente Alvaro Uribe. Fue la culminacion de un proceso de distanciamiento y polarizacion entre dos figuras que en la primera decada del siglo habian sido aliadas, Uribe en la presidencia y Santos como parte de su gabinete ministerial. El pulso se definio a favor de los enemigos del acuerdo de paz por un estrechisimo margen.

El triunfo del No, impulsado por diversos sectores cuyo abanderado fue Uribe, represento costos enormes a la legitimidad del acuerdo de paz, a pesar de haber sido eventualmente refrendado en el Congreso. Estos costos se han traducido en mayores dificultades para el tramite legislativo de las normas que han de implementar los diferentes puntos del acuerdo, aun a pesar del procedimiento legislativo especial, conocido como fast track. Aunque hasta ahora ninguno de estos proyectos de reforma constitucional o de ley ha sido rechazado en el Congreso, el gobierno ha debido laboriosamente negociar varios de los detalles de dichos proyectos con unas bancadas de la coalicion que se muestran cada vez mas reticentes a seguir las directrices del presidente.

Esta situacion de debilidad del gobierno y de relativa fragilidad del acuerdo de paz con las FARC se ve crecientemente agudizada por la entrada, en 2017, a un periodo preelectoral. De hecho, lejos de que la firma de la paz signifique el inicio de una nueva etapa para el pais, las elecciones legislativas de marzo de 2018 y presidenciales de mayo del mismo ano prometen convertirse nuevamente en una disputa alrededor del conflicto armado. El debate girara alrededor de un bando comprometido con el cumplimiento del acuerdo y otro empenado en revertir varios de sus puntos.

A pesar de la firma del acuerdo que ha representado una reduccion drastica en los niveles de violencia politica y la desmovilizacion de cerca de 7000 miembros de las FARC, a pesar del premio Nobel de la Paz para Santos, del galardon de "pais del ano" de The Economist y del amplio reconocimiento internacional, 2016 no fue un ano de euforia. En Colombia, fue el ano del anticlimax.

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Semana. 2012, 1 de setiembre. "Secretos de la negociacion." Recuperado el 10 de junio de 2017 de http://www.semana.com/nacion/articulo/secretos-negociacion/263986-3

Semana. 2016, 24 de agosto. "Las encuestas que hay no son comparables." Recuperado el 30 de marzo de 2017 de http://www.semana.com/nacion/multimedia/las-encuestas-que-hay-no-son-comparables/489795

Semana. 2016, 28 de agosto. "Colombia despierta sin guerra con las FARC." Recuperado el 30 de marzo de 2017 de http://www.semana.com/nacion/articulo/proceso-de-paz-ce-se-al-fuego-bilateral-y-definitivo-entre-gobierno-y-farc-empieza-este-lunes/491631

Semana. 2016, 28 de setiembre. "Juan Carlos Rodriguez, director del Observatorio de la Democracia de la Universidad de los Andes, habla sobre las encuestas del #plebiscitopor-lapaz." Recuperado el 30 de marzo de 2017 de https://m.facebook.com/story.php?s-tory_fbid=10155261826276679&id=97041406678&_rdr

Semana. 2016, 4 de octubre, "Gina Parody renuncia como ministra de educacion." Recuperado el 30 de marzo de 2017 de http://www.semana.com/educacion/articulo/renuncia-de-gina-parody/497734

Semana. 2017, 24 de febrero, "El dia que iniciaron las conversaciones secretas con las FARC hace cinco anos," Recuperado el 10 de junio de 2017 de http://www.semana.com/nacion/articulo/como-iniciaron-las-conversaciones-entre-las-farc-y-el-gobierno-co-lombiano-asi-empezo-todo-enrique-santos-calderon/516584

The Economist. 2016, 24 de diciembre. "Our Country of the Year," Recuperado el 30 de marzo de 2017 de http://www.economist.com/news/leaders/21712136-which-country-improved-most-2016-our-country-year

ANEXO. PRODUCCION LEGISLATIVA EN COLOMBIA, 2016

Juan Carlos Rodriguez-Raga es Ph.D. en Ciencia Politica de la University of Pittsburgh. Actualmente es profesor asociado del Departamento de Ciencia Politica de la Universidad de los Andes (Bogota) y codirector del Observatorio de la Democracia de este mismo departamento. Sus intereses de investigacion incluyen las instituciones politicas (sistemas electorales, partidos y cortes) y la opinion publica, en perspectiva comparada.

JUAN CARLOS RODRIGUEZ-RAGA (*)

Universidad de los Andes, Colombia

(*) Agradezco el apoyo del equipo del Observatorio de la Democracia en la graficacion de los resultados del Barometro de las Americas que ilustran algunas secciones de este articulo. Agradezco tambien los comentarios de los referees que sin duda contribuyeron a mejorar la version final del mismo.

(1) Para ilustrar este punto, el gobierno acuno la expresion "nada esta acordado hasta que todo este acordado". Ver, por ejemplo, la entrevista concedida por Santos al periodista y caricaturista Vladdo (Huffington Post 2013, 20 de abril).

(2) Para consultar el texto completo del acuerdo final, ver Oficina del Alto Comisionado para la Paz (2016).

(3) La bancada legislativa de este partido, aunque no hace formalmente parte de la Unidad Nacional, que es la coalicion de gobierno, acompano siempre el proceso y se sumo al campo del Si en el plebiscito.

(4) En septiembre, casi simultaneamente, se produjo la renuncia de Ordonez a la Procuraduria y el fallo del Consejo de Estado que anulaba su reeleccion en ese cargo por haber nombrado durante su primer periodo (2009-2012) a familiares de magistrados de la Corte Suprema de Justicia que luego lo habrian de postular para dicha reeleccion (El Tiempo 2016, 23 de septiembre).

(5) Ver los resultados del plebiscito del 2 de octubre en la pagina de la Registraduria Nacional del Estado Civil (http://plebiscito.registraduria.gov.co/99PL/DPLZZZZZZZZZZZZZZZZZ_L1.htm).

(6) El gobierno publico un cuadro que resume las modificaciones introducidas al acuerdo, que puede consultarse en http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/Documentos%20compartidos/21-11-2016-CUADRO-Propuestas-y-Ajustes-defimtivo.pdf. Para un analisis de estos cambios, ver El Tiempo (2016, 12 de noviembre) y Gobierno Nacional (2016).

(7) Nasi & Rettberg (2017) hablan incluso de una "sociedad dividida" no solo alrededor de asuntos directamente relacionados con el proceso de paz o la polarizacion uribismo vs. anti-uribismo sino tambien de otros temas que incluyen la economia, la corrupcion y los derechos de las minorias sexuales, entre otros.

(8) Parte de la informacion de los perfiles de los ministros fue tomada de la seccion Quien es Quien del portal La Silla Vacia (http://lasillavacia.com/quienesquien).
Tabla 1. Acuerdos firmados entre el Gobierno Nacional y las FARC entre
enero y agosto de 2016

Fecha           Acuerdo                   Descripcion/Objetivo

19 de enero,    Acuerdo sobre             Complementa lo pactado en
2016            verificacion del          el punto 6 sobre
                fin del conflicto         implementacion, verificacion
                                          y refrendacion del acuerdo
                                          final.
12 de mayo,     Garantias juridicas       Busca incorporar el texto
2016            para el acuerdo           del acuerdo final al marco
                final                     juridico-constitucional del
                                          pais como un Acuerdo
                                          Especial, con arreglo a los
                                          Convenios de Ginebra, con el
                                          fin de dar garantias para
                                          su cumplimiento.
23 de junio,    Cese bilateral al         Establece el protocolo y
2016            fuego y dejacion de       calendario de
                armas                     desmovilizacion y dejacion
                                          de armas, dentro del punto
                                          3 de la agenda.
5 de julio,     Revision del punto        Resuelve temas que habian
2016            2                         quedado pendientes del texto
                                          acordado del punto 2 sobre
                                          participacion politica.
24 de julio,    Inclusion del enfoque     La subcomision de genero
2016            de genero                 presenta su informe sobre la
                                          incorporacion del enfoque de
                                          genero en los acuerdos.
5 de agosto,    Protocolos sobre          Se detallan los protocolos
2016            cese al fuego y dejacion  y mecanismos para el fin del
                de armas                  conflicto y su verificacion.
12 de agosto,   Acuerdo sobre             Definicion de la forma como
2016            mecanismo de              seran elegidos los
                seleccion de magistrados  magistrados y magistradas
                de la JEP                 que haran parte del tribunal
                                          de la Justicia Especial para
                                          la Paz

Fecha            Fuente

19 de enero,     Gobierno Nacional
2016             & FARC-EP
                 2016b
12 de mayo,      Gobierno Nacional
2016             & FARC-EP
                 2016c
23 de junio,     Gobierno Nacional
2016             & FARC-EP
                 2016d
5 de julio,      Gobierno Nacional
2016             & FARC-EP 2016e
24 de julio,     Gobierno Nacional
2016             & FARC-EP
                 2016f
5 de agosto,     Gobierno Nacional
2016             & FARC-EP
                 2016g
12 de agosto,    Gobierno Nacional
2016             & FARC-EP 2016h

Fuente: elaboracion propia.

Tabla 2. Triunfos politicos y juridicos del gobierno previos a la firma

Fecha            Escenario/Actor         Descripcion

23 de febrero,   Partidos                Pacto por la Paz entre el
2016             politicos               gobierno y gran parte de los
                                         partidos y movimientos
                                         politicos con el fin de
                                         brindar un respaldo a la
                                         etapa final de la negociacion.
9 de marzo,      Congreso                Aprobacion de la reforma a
2016                                     la Ley de Orden Publico para
                                         permitir la creacion de las
                                         zonas de concentracion de
                                         guerrilleros desmovilizados,
                                         y para facultar al presidente
                                         para suspender ordenes de
                                         captura para los miembros de
                                         las FARC.
9 de junio,      Congreso                Aprobacion de reforma
2016                                     constitucional que incorpora
                                         el acuerdo al bloque de
                                         constitucionalidad como
                                         Acuerdo Especial.
18 de julio,     Corte                   Exequibilidad de la ley de
2016             Constitucional          convocatoria del plebiscito
                                         para refrendar el acuerdo; se
                                         avala el procedimiento de
                                         aprobacion cuyas exigencias en
                                         cuanto al nivel de
                                         participacion ciudadana
                                         fueron relajadas por la ley
                                         mencionada.(*)

   Fecha             Fuente

23 de febrero,     Presidencia de
2016               la Republica
                   2016
9 de marzo,        El Heraldo
2016               2016, 9 de
                   marzo
9 de junio,        El Espectador
2016               2016, 9 de
                   junio
18 de julio,       El Colombiano
2016               2016, 18 de
                   julio

Fuente: elaboracion propia.
(*) Desde 2013 el presidente Santos se habia comprometido a que el
acuerdo que se habria de firmar con las FARC seria sometido al voto
popular. A pesar de ser una jugada arriesgada y juridicamente
innecesaria, el gobierno buscaba con la refrendacion el blindaje
politico del acuerdo de tal manera que para algun gobierno futuro se
elevaran los costos de desconocerlo. Aunque las FARC inicialmente no
aprobaban esta forma de refrendacion y durante mucho tiempo insistieron
en la convocatoria a una Asamblea Constituyente, finalmente accedieron
este mecanismo en junio de 2016 (Caracol 2016, 5 de junio). No esta muy
claro si el gobierno seguia convencido de la bondad de esta medida tres
anos despues o si la presion de los opositores al acuerdo para que la
promesa fuera cumplida le impidio desistir. Como se describe mas
adelante, el plebiscito se convirtio en un punto de inflexion dentro
del proceso de paz y fue determinante para el debilitamiento del
gobierno y el ambiente de anticlimax con que cerro el ano 2016.

Tabla 3. Principales indicadores economicos en Colombia, 2014-2016

                        2014             2015              2016

PIB per
capita (US$
de 2005)                  4.661        4,858              4,788
Crecimiento
PIB (% anual)           4,4%             3,1%                 2%
Inflacion (%
anual)                 3,66%            6,77%              5,75%
Desempleo total
(% anual)               9,1%             8,9%               9,2%
Deficit(% PIB)          2,4%             3,0%               4,0%
Precio del dolar
(TRM OL$/1US$))         $ 2.392,46       $ 3.149,47         $ 3.000,71

Fuente: Banco de la Republica (2017).

Tabla 4. Gabinete ministerial (2014-2016)

Ministerio            Ministro/a           Region      Filiacion
                                                       partidista

Interior              Juan Fernando        Norte de    Liberal
                      Cristo               Santander
Relaciones            Maria Angela         Bogota      Independiente
Exteriores            Holguin                          (cercana al P.
                                                       Liberal)
Hacienda y Credito    Mauricio             Bogota      Conservador
Publico               Cardenas
Justicia y del        Yesid Reyes          Bogota      Independiente
Derecho
                      Jorge Londono        Boyaca      Alianza Verde
Defensa Nacional      Juan Carlos          Bogota      La U
                      Pinzon
                      Luis Carlos          Risaralda   Liberal
                      Villegas
Agricultura y         Aurelio Iragorri     Cauca       La U
Desarrollo Rural
Salud y Proteccion    Alejandro Gaviria    Antioquia   Independiente
Social
Trabajo               Luis Eduardo         Bogota      Alianza Verde
                      Garzon
                      Clara Lopez          Bogota      Polo Democratico
Minas y Energia       Tomas Gonzalez       Bogota      Conservador
                      Maria Lorena
                      Gutierrez            Bogota      Independiente
                      (encargada)
                      German Arce          Valle del   Conservador
                                           Cauca
Comercio, Industria   Cecilia              Magdalena   Independiente
y Turismo             Alvarez-Correa
                      Maria Claudia        Magdalena   La U
                      Lacouture
Educacion Nacional    Gina Parody          Bogota      Independiente
                                                       (cercana a La U)
                      Yaneth Giha          Atlantico   La U
Ambiente y
Desarrollo            Gabriel Vallejo      Caldas      La U
Sostenible
                      Luis Gilberto        Choco       Cambio Radical
                      Murillo
Vivienda, Ciudad y    Luis Felipe          Antioquai   Cambio Radical
Territorio            Henao
                      Elsa Noguera         Atlantico   Cambio Radical
Tecnologias de
Informacion y las     Diego Molano         Boyaca      Liberal
Comunicaciones
                      David Luna           Bogota      Liberal
Cultura               Mariana Garces       Valle del   Conservador
                                           Cauca
Transporte            Natalia Abello       Atlantico   Liberal
                      Jorge Eduardo        Caldas      La U
                      Rojas

Ministerio            Inicio   Fin

Interior              2014
Relaciones            2010     --
Exteriores
Hacienda y Credito    2012
Publico
Justicia y del        2014     2016
Derecho
                      2016     --
Defensa Nacional      2011     2015
                      2015     --
Agricultura y         2014
Desarrollo Rural
Salud y Proteccion    2012     --
Social
Trabajo               2014     2016
                      2016     --
Minas y Energia       2014     2016
                      2016     2016
                      2016     --
Comercio, Industria   2014     2016
y Turismo
                      2016     --
Educacion Nacional    2014     2016
                      2016     --
Ambiente y
Desarrollo            2014     2016
Sostenible
                      2016     --
Vivienda, Ciudad y    2014     2016
Territorio
                      2016     --
Tecnologias de
Informacion y las     2010     2015
Comunicaciones
                      2015     --
Cultura               2010     --
Transporte            2014     2016
                      2016     --

Fuente: elaboracion propia.

Tabla 5. Produccion legislativa en Colombia, 2016 - Leyes

Proyecto       Fecha             Titulo

Ley 1772       06/01/2016        Por medio de la cual
del 6 de                         se declara patrimonio
enero de                         inmaterial, cultural,
2016                             artistico y folclorico
                                 de la nacion, el desfile
                                 el salsodromo que se
                                 realiza dentro del marco
                                 de la feria de Cali,
                                 y se dictan otras
                                 disposiciones.
Ley 1773       06/01/2016        Por medio de la cual
del 6 de                         se crea el articulo
enero de                         116a, se modifican
2016                             los articulos 68a, 104,
                                 113,359, y 374 de la
                                 ley 599 de 2000 y se
                                 modifica el articulo
                                 351 de la ley 906 de
                                 2004.
Ley 1774       06/01/2016        Por medio de la cual
del 6 de                         se modifican el codigo
enero de                         civil, la ley 84 de 1989,
2016                             el codigo penal, el
                                 codigo de procedimiento
                                 penal y se dictan
                                 otras disposiciones.
Ley 1775       29/01/2016        Por el cual se exceptua la
del 29                           destinacion especifica de
de enero                         que trata el paragrafo del
de 2016                          articulo 212 de la ley 115
                                 de 1994 de un area de
                                 terreno denominada "La
                                 casona", donde funciono
                                 el antiguo colegio San Jose
                                 de Alcantara de Guanenta.
Ley 1776       29/01/2016        Por la cual se crean y se
del 29                           desarrollan las Zonas de
de enero                         Interes de Desarrollo Rural,
de 2016                          Economico y Social,
                                 ZIDRES.
Ley 1777       01/02/2016        Por medio de la cual se
del 1 de                         definen y regulan las
febrero de                       cuentas abandonadas y
2016                             se les asigna un uso
                                 eficiente a estos recursos.
Ley 1778       02/02/2016        Por la cual se dictan
del 2 de                         normas sobre la responsabilidad
febrero de                       de las personas juridicas por
2016                             actos de corrupcion transnacional
                                 y se dictan otras disposiciones
                                 en materia de lucha contra la
                                 corrupcion.
Ley 1722       01/03/2016        Por medio de la cual se aprueba
del 1 de                         el "acuerdo de alcance parcial
marzo de                         de naturaleza comercial entre la
2016                             Republica de Colombia y la
                                 Republica Bolivariana de
                                 Venezuela", suscrito en
                                 caracas, Republica Bolivariana
                                 de Venezuela, el 28 de noviembre
                                 de 2011, y sus seis anexos con sus
                                 respectivos apendices, suscritos en
                                 Cartagena, Republica de Colombia,
                                 el 15 de abril de 2012, asi: Anexo I
                                 "tratamiento arancelario preferencial".
                                 Anexo II "regimen de origen". Anexo
                                 III "reglamentos tecnicos, evaluacion
                                 de la conformidad y metrologia". Anexo
                                 IV "medidas sanitarias, zoosanitarias
                                 y fitosanitarias". Anexo V "medidas
                                 de defensa comercial y medida especial
                                 agricola". Anexo VI "mecanismo de
                                 solucion de controversias".
Ley 1779       11/04/2016        Por medio de la cual se
del 11                           modifica el articulo 8[grados]
de abril                         de la ley 418 de 1997,
de                               prorrogada y modificada
2016                             por las leyes 548 de 1999.
                                 782 de 2002, 1106 de 2006,
                                 1421 de 2010 y 1738 de
                                 2014.

Ley 1780       02/05/2016        Por medio de la cual se
del 2 de                         promueve el empleo y el
mayo de                          emprendimiento juvenil, se
2016                             generan medidas para
                                 superar barreras de
                                 acceso al mercado de trabajo
                                 y se dictan otras disposiciones.
Ley 1781       20/05/2016        Por la cual se modifican los
del 20                           articulos 15 y 16 de la ley
de mayo                          270 de 1996, estatutaria de la
de 2016                          administracion de justicia.
Ley 1782       20/05/2016        Por medio de la cual se
del 20 de                        aprueba el "tratado sobre
mayo de                          el comercio de armas",
2016                             adoptado por la asamblea
                                 general de las naciones
                                 unidas mediante resolucion
                                 67/234 b de 2 de abril
                                 de 2013 y suscrito en la
                                 ciudad de Nueva York, el
                                 24 de septiembre de 2013.
Ley 1783       23/05/2016        Por medio de la cual la
del 23 de                        nacion le rinde homenaje
mayo de                          y exalta la vida del maestro
2016                             Carlos Gaviria Diaz, en
                                 reconocimiento a su labor
                                 juridica, academica, politica
                                 y etica.
Ley 1784       17/06/2016        Por medio de la cual la
del 17 de                        nacion se asocia a la
junio de                         conmemoracion del
2016                             bicentenario del sitio
                                 de Cartagena de Indias,
                                 ciudad heroica y
                                 exalta la memoria de los
                                 cartageneros que
                                 resistieron 105 dias.
Ley 1785       21/06/2016        Por medio de la cual se
del 21 de                        establece la Red para la
junio de                         Superacion de la Pobreza
2016                             Extrema (RED UNIDOS) y
                                 se dictan otras disposiciones.
Ley 1786       01/07/2016        Por medio de la cual se
del 1 de                         modifican algunas
julio de                         disposiciones de la ley
2016                             1760 de 2015.
Ley 1787       06/07/2016        Por medio del cual se
del 6 de                         reglamenta el acto
julio de                         legislativo 2 de 2009.
2016
Ley 1788       07/07/2016        Por medio del cual se
del 7 de                         garantiza el acceso en
julio de                         condiciones de universalidad
2016                             al derecho prestacional de
                                 pago de prima de servicios
                                 para los trabajadores y
                                 trabajadoras domesticos.
Ley 1789       07/07/2016        Por la cual la nacion y el
del 7 de                         Congreso de la Republica
julio de                         se asocian y rinden homenaje
2016                             al Municipio de San Antonio,
                                 en el Departamento de Tollma,
                                 con motivo de la conmemoracion
                                 de los cien anos de su fundacion
                                 y se autorizan apropiaciones
                                 presupuestales para la ejecucion
                                 de obras de inversion social.
Ley 1790       07/07/2016        Por medio de la cual se
del 7 de                         renueva la emision de la
julio de                         estampilla pro-Universidad
2016                             Industrial de Santander
                                 creada mediante ley 85 de
                                 1993, modificada parcialmente
                                 por la ley 1216 de 2008, y se
                                 dictan otras disposiciones.
Ley 1791       07/07/2016        Por medio de la cual la
del 7 de                         nacion se asocia a la
julio de                         conmemoracion de los
2016                             145 anos de haber sido
                                 erigido como municipio,
                                 Ciudad Bolivar en el
                                 Departamento de Antioquia.
Ley 1792       07/07/2016        Por medio de la cual se
del 7 de                         modifican algunos articulos
julio de                         de los decretos ley 1790 y
2016                             1791 de 2000, modificados
                                 por la ley 1405 de 2010 y
                                 se dictan otras disposiciones.
Ley 1793       07/07/2016        Por medio de la cual se
del 7 de                         dictan normas en
julio de                         materia de costos de los
2016                             servicios financieros y se
                                 dictan otras disposiciones.
Ley 1794       11/07/2016        Por medio de la cual se
del 11                           aprueba el "acuerdo marco
de julio                         entre las Naciones Unidas y
de 2016                          el Gobierno de la Republica
                                 de Colombia relativo a las
                                 contribuciones al sistema de
                                 acuerdos de fuerzas de reserva
                                 de las naciones unidas para las
                                 operaciones de mantenimiento de
                                 la paz", suscrito en la ciudad
                                 de Nueva York el 26 de enero
                                 de 2015.
Ley 1795       12/07/2016        Por medio de la cual la nacion
del 12                           se vincula a la celebracion de
de julio                         los 60 anos de la Universidad
de 2016                          del Tollma, se autorizan apropiaciones
                                 presupuestales y se dictan otras
                                 disposiciones.
Ley 1796       13/07/2016        Por la cual se establecen
del 13                           medidas enfocadas a la proteccion
de julio                         del comprador de vivienda, el
de 2016                          incremento de la seguridad de
                                 las edificaciones y el fortalecimiento
                                 de la funcion publica que ejercen
                                 los curadores urbanos, se asignan unas
                                 funciones a la superintendencia de
                                 notariado y registro y se dictan otras
                                 disposiciones.
Ley 1797       13/07/2016        Por la cual se dictan disposiciones
del 13                           que regulan la operacion del
de julio                         sistema general de seguridad social
de 2016                          en salud y se dictan otras
                                 disposiciones.
Ley 1798       19/07/2016        Por medio de la cual la nacion se
del 19                           vincula a la celebracion de los
de julio                         setenta (70) anos de existencia de
de 2016                          la Universidad de Caldas y se
                                 autoriza en su homenaje la
                                 financiacion del centro cultural
                                 universitario en sus etapas
                                 LL y LLL.
Ley 1799       25/07/2016        Por medio de la cual se prohiben
del 25                           los procedimientos medicos y
de julio                         quirurgicos esteticos para menores
de 2016                          de edad y se dictan otras
                                 disposiciones.
Ley 1800       25/07/2016        Por medio de la cual la
del 25                           nacion y el Congreso de
de julio                         la Republica se asocian a
de 2016                          la conmemoracion de los
                                 150 anos del Municipio de
                                 Pensilvania en el
                                 Departamento de Caldas
                                 se le rinden honores y se
                                 dictan otras disposiciones.
Ley 1801       29/07/2016        Por la cual se expide el
del 29                           Codigo Nacional de
de julio                         Policia y Convivencia.
de 2016
Ley 1802       29/07/2016        Por medio de la cual se
del 29                           establece la tasa
de julio                         real de 0% de intereses
de 2016                          en los creditos
                                 educativos otorgados por
                                 el Fondo Nacional del
                                 Ahorro para estudiantes de
                                 estratos 1, 2 y 3.
Ley 1803       01/08/2016        Por medio de la cual la nacion
del 1 de                         se asocia a la conmemoracion
agosto de                        de los cincuenta (50) anos
2016                             de vida administrativa del
                                 Departamento del Quindio, rinde
                                 publico homenaje a sus
                                 habitantes y se dictan otras
                                 disposiciones.
Ley 1804       02/08/2016        Por la cual se establece la
del 2 de                         politica de Estado para
agosto de                        el desarrollo integral de la
2016                             primera infancia de cero a
                                 siempre y se dictan otras
                                 disposiciones.
Ley 1805       04/08/2016        Por medio de la cual se
del 4 de                         modifican la ley 73
agosto de                        de 1988 y la ley 919 de
2016                             2004 en materia de
                                 donacion de componentes
                                 anatomicos y se
                                 dictan otras disposiciones.
Ley 1806       24/08/2016        Por medio de la cual se
del 24                           regula el plebiscito
de agosto                        para la refrendacion del
de 2016                          acuerdo final para
                                 la terminacion del conflicto
                                 y la construccion de una paz
                                 estable y duradera.
Ley 1807       01/09/2016        Por la cual se modifican
del 1                            parcialmente los
de                               decretos-ley 267 y 271
septiembre                       de 2000 y se crea
de                               la dependencia denominada
2016                             "Centro de Estudios Fiscales
                                 (CEF)" de la Contraloria
                                 General de la Republica, se
                                 establecen sus funciones y se
                                 dictan otras disposiciones.
Ley 1808       06/09/2016        Por medio de la cual la nacion
del 6 de                         rinde honores a la memoria
septiembre                       del periodista Enrique
de                               Santos Castillo.
2016
Ley 1809       29/09/2016        Por medio de la cual se adiciona
del 29                           un paragrafo al articulo 102 de
de septiembre                    la ley 50 de 1990 y se dictan
de 2016                          otras disposiciones.
Ley 1810       21/10/2016        Por medio de la cual se
del 21 de                        conmemoran los 200 anos
octubre de                       del fallecimiento de Francisco
2016                             Jose de Caldas, y se dictan
                                 varias disposiciones
                                 para celebrar dicha fecha.
Ley 1811       21/10/2016        Por la cual se otorgan incentivos
del 21 de                        para promover el uso de la
octubre de                       bicicleta en el territorio
2016                             nacional y se modifica el
                                 codigo nacional
                                 de transito.
Ley 1812       27/10/2016        Por medio de la cual se
del 27                           declara patrimonio
de octubre                       cultural inmaterial de
de 2016                          la nacion la celebracion
                                 de la Semana Santa de
                                 la Parroquia Santa Gertrudis
                                 La Magna de Envigado,
                                 Antioquia y se dictan otras
                                 disposiciones.
Ley 1813       09/11/2016        Por medio de la cual
del 9 de                         se modifica el articulo
noviembre                        49 de la ley 191 de 1995.
de 2016
Ley 1814       25/11/2016        Por medio de la cual se
del 25 de                        adiciona y renueva
noviembre                        la estampilla Prodesarrollo
de                               Universidad Surcolombiana
2016                             contenida en la ley 367 de
                                 1997.
Ley 1815       07/12/2016        Por la cual se decreta el
del 7 de                         presupuesto de rentas
diciembre                        y recursos de capital y
de 2016                          ley de apropiaciones para
                                 la vigencia fiscal del 1 de
                                 enero al 31 de diciembre
                                 de 2017.
Ley 1816       19/12/2016        Por el cual se fija el regimen
del 19                           propio del monopolio rentistico
de                               de licores destilados, se
diciembre                        modifica el impuesto al
de                               consumo de licores, vinos,
2016                             aperitivos y similares y se
                                 dictan otras disposiciones.
Ley 1817       23/12/2016        Por medio de la cual
del 23 de                        la nacion se asocia a
diciembre                        la conmemoracion de
de 2016                          los 400 anos de fundacion
                                 de la Ciudad de Barbacoas,
                                 Departamento de Narino.
Ley 1818       28/12/2016        Por la cual la nacion declara
del 28                           patrimonio historico y cultural
de                               al Municipio de Trinidad del
diciembre                        Departamento de Casanare,
de                               exaltando su condicion de
2016                             cuartel general de la
                                 campana libertadora.
Ley 1819       29/12/2016        Por medio de la cual se
del 29                           adopta una reforma tributaria
de                               estructural, se fortalecen los
diciembre                        mecanismos para la lucha
de                               contra la evasion y la elusion
2016                             fiscal, y se dictan otras
                                 disposiciones.
Ley 1820       30/12/2016        Por medio de la cual se
del 30                           dictan disposiciones sobre
de                               amnistia, indulto y tratamientos
diciembre                        penales especiales y otras
de                               disposiciones.
2016
Ley 1821       30/12/2016        Por medio de la cual se modifica
del 30                           la edad maxima para el retiro
de                               forzoso de las personas que
diciembre                        desempenan funciones publicas.
de
2016

Proyecto             Tema

Ley 1772             Celebraciones,
del 6 de             honores
enero de
2016
Ley 1773             Codigos
del 6 de
enero de
2016
Ley 1774             Codigos
del 6 de
enero de
2016
Ley 1775             Celebraciones,
del 29               honores
de enero
de 2016
Ley 1776             Economia
del 29
de enero
de 2016
Ley 1777             Economia
del 1 de
febrero de
2016
Ley 1778             Justicia
del 2 de
febrero de
2016
Ley 1722             Politica
del 1 de             exterior
marzo de
2016
Ley 1779             Proceso de paz
del 11
de abril de
2016
Ley 1780             Politica social
del 2 de
mayo de
2016
Ley 1781             Justicia
del 20
de mayo
de 2016
Ley 1782             Politica
del 20 de            exterior
mayo de
2016
Ley 1783             Celebraciones,
del 23 de            honores
mayo de
2016
Ley 1784             Celebraciones,
del 17 de            honores
junio de
2016
Ley 1785             Politica social
del 21 de
junio de
2016
Ley 1786             Codigos
del 1 de
julio de
2016
Ley 1787             Politica social
del 6 de
julio de
2016
Ley 1788             Politica social
del 7 de
julio de
2016
Ley 1789             Celebraciones,
del 7 de             honores
julio de
2016
Ley 1790             Celebraciones,
del 7 de             honores
julio de
2016
Ley 1791             Celebraciones,
del 7 de             honores
julio de
2016
Ley 1792             Seguridad,
del 7 de             defensa y
julio de             fuerza publica
2016
Ley 1793             Economia
del 7 de
julio de
2016
Ley 1794             Proceso de paz
del 11
de julio
de 2016
Ley 1795             Celebraciones,
del 12               honores
de julio
de 2016
Ley 1796             Politica social
del 13
de julio
de 2016
Ley 1797             Politica social
del 13
de julio de
2016
Ley 1798             Celebraciones,
del 19               honores
de julio
de 2016
Ley 1799             Politica social
del 25
de julio
de 2016
Ley 1800             Celebraciones,
del 25               honores
de julio
de 2016
Ley 1801             Codigos
del 29
de julio
de 2016
Ley 1802             Politica social
del 29
de julio de
2016
Ley 1803             Celebraciones,
del 1 de             honores
agosto de
2016
Ley 1804             Politica social
del 2 de
agosto de
2016
Ley 1805             Politica social
del 4 de
agosto de
2016
Ley 1806             Proceso de paz
del 24
de agosto
de 2016
Ley 1807             Institucional
del 1
de septiembre de
2016
Ley 1808             Celebraciones,
del 6 de             honores
septiembre
de
2016
Ley 1809             Politica social
del 29
de septiembre
de 2016
Ley 1810             Celebraciones,
del 21 de            honores
octubre de
2016
Ley 1811             Codigos
del 21 de
octubre de
2016
Ley 1812             Celebraciones,
del 27               honores
de octubre de
2016
Ley 1813             Celebraciones,
del 9 de             honores
noviembre de
2016
Ley 1814             Celebraciones,
del 25 de            honores
noviembre
de
2016
Ley 1815             Presupuesto
del 7 de
diciembre
de 2016
Ley 1816             Tributos
del 19
de diciembre
de
2016
Ley 1817             Celebraciones,
del 23 de            honores
diciembre de
2016
Ley 1818             Celebraciones,
del 28               honores
de diciembre
de
2016
Ley 1819             Tributos
del 29
de diciembre
de 2016
Ley 1820             Proceso de paz
del 30 de
diciembre de
2016
Ley 1821             Institucional
del 30 de
diciembre de
2016

Fuente: Presidencia de la Republica (2017)

Tabla 6. Produccion legislativa en Colombia, 2016 - Enmiendas
constitucionales

Proyecto         Fecha         Titulo                           Tema

                               Por medio del cual se
                               establecen instrumentos
Acto            07/07/2016     juridicos para facilitar         Proceso
legislativo                    y asegurar la implementacion     de paz
01 del 7 de                    y el desarrollo normativo
julio                          del acuerdo final para la
de 2016                        terminacion del conflicto y
                               la construccion de una paz
                               estable y duradera.

Fuente: Presidencia de la Republica (2017)
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Author:Rodriguez-Raga, Juan Carlos
Publication:Revista de Ciencia Politica
Article Type:Ensayo
Date:Jul 1, 2017
Words:14133
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