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Brasil y Colombia frente a la integracion infraestructural: entre la construccion de region y el ostracismo.

Brazil and Colombia Facing the Infrastructural Integration: Between Region Building and Ostracism

Introduccion

El papel de la Iniciativa para la Integracion de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) en la integracion infraestructural en Suramerica se constituye como una iniciativa intergubernamental entre los Estados de la region que apunta a generar las plataformas fisicas necesarias para que estos paises cuenten con los canales necesarios para avanzar en una interdependencia productiva y comercial que incremente los niveles de competitividad global de la region, y que se generen condiciones que permitan un mayor nivel de eficiencia en las cadenas productivas nacionales y regionales.

A partir de la disciplina de las Relaciones Internacionales, es claro que los procesos de integracion infraestructural y los beneficios sociales y economicos que estos puedan generar dependen, en gran parte, de la posicion que pueda tener cada Estado en la definicion de agendas y temas de proyectos. En este sentido, en este articulo se parte de la posicion de Brasil, en tanto potencia regional y principal jalonador de estas dinamicas a nivel sur-regional. En cuanto a Colombia, se entiende que este Estado ocupa el lugar de una de las potencias secundarias en la region, pues esta posicion es compartida con Estados como el argentino, el chileno o el venezolano.

Tener presente lo anterior resulta fundamental a la hora de entender el rol que puede jugar cada pais, el despliegue de su politica exterior y las agendas tanto internas como externas en relacion con un proceso como el de la integracion infraestructural que se promueve desde la IIRSA En terminos practicos, el lugar que cada uno de estos paises ocupa termina por ser bastante determinante a la hora de definir asuntos como el nivel de generacion de beneficios economicos y sociales, ademas de las responsabilidades relativas a los compromisos que pueden significar dicho proceso de integracion para los paises intervinientes.

A partir de esta primera aclaracion, a continuacion se plantea una estructura que da cuerpo a un escrito que aborda, inicialmente, algunos de los elementos de analisis que se derivan de la posicion de Brasil y Colombia en el concierto regional e internacional. En la segunda seccion se aborda el proceso de integracion infraestructural adelantado por la IIRSA desde la perspectiva de la gobernanza multinivel, para luego entrar a dar cuenta de la manera como ha sido asumida por Colombia la integracion fisica.

Colombia y Brasil: sus posicionamientos regionales

Brasil y Colombia ocupan posiciones distintas dentro de los sistemas regional e internacional, lo que supone amplias diferencias en las capacidades de despliegue exterior en estos dos sistemas. Mientras Brasil es la potencia regional indiscutible en Suramerica, Colombia ocupa el lugar de una de las potencias secundarias, es decir, que Colombia comparte su condicion con otros Estados como Argentina, Venezuela y Chile, tradicionalmente (sin perder de vista la creciente relevancia en el escenario regional de paises como Peru y Ecuador, sobre todo a partir de sus desarrollos en materia economica).

Por tanto, a continuacion se presentan algunos elementos de analisis que permitiran tipificar los distintos niveles de liderazgo que presentan estos paises en la region y el grado de capacidad de agencia que efectivamente pueden ejercer en el sistema regional suramericano y en el sistema internacional.

Brasil y su lugar como potencia regional emergente

La politica exterior brasilena de los ultimos 15 anos--finalizacion del gobierno de Cardozo, los dos gobiernos de Lula Da Silva y lo que lleva Dilma Rousseff--parece tener una caracteristica fundamental y es que no se desliga de objetivos centrales de las politicas publicas estatales como la lucha contra la pobreza y el fortalecimiento del mercado interno en funcion de un mayor posicionamiento economico y politico a nivel global. (1) En razon de esto, los gobiernos brasilenos de estos anos han adelantado una serie de politicas sociales que van, hasta cierto punto, de la mano de las agendas de internacionalizacion y posicionamiento economico internacional.

Ejemplo de ello son dos' "politicas sociales" que han alcanzado renombre a nivel internacional: la "Bolsa familia" y la apuesta de estos gobiernos, sobre todo desde Lula, de garantizar un incremento sostenido del salario minimo de millones de trabajadores brasilenos (Pastrana y Vera, 2012). La "Bolsa familia" es una politica que entrega un subsidio a los beneficiarios de entre 60 y 120 reales--entre 30 y 60 dolares americanos aproximadamente--, dependiendo de la cantidad de hijos que se tengan por familia. Esta politica ha logrado, en cerca de diez anos, alcanzar a mas de 43 millones de brasilenos y ayudar a salir de la pobreza extrema a mas de 28 millones (Fleury, 2012).

En cuanto a la politica de incrementar el salario minimo, Brasil mostro como este paso de estar en 200 reales en 2002 a llegar a los 510 reales en 2010 (Pastrana y Vera, 2012). Es decir, este item de la politica laboral y economica brasilena mostro un crecimiento de mas del 50% en ocho anos, permitiendo que la capacidad de consumo de gran parte de la poblacion mejorara. En este sentido, como anota Salama (2010), parte de la reduccion de la concentracion del ingreso en el gigante suramericano tiene que ver mucho con las politicas sobre cambios en los salarios de los trabajadores: "La disminucion de las desigualdades en Brasil se explica principalmente por la mejora de las condiciones de trabajo (empleo, salario). Gracias, sobre todo, al aumento del salario minimo y a la disminucion relativa del empleo informal, la mejora de los ingresos de los asalariados y, fundamentalmente, de los ingresos bajos mas que de los elevados" (p. 13).

Ahora bien, mas alla de los efectos sociales internos que medidas como las anteriores han generado, existe otro plano de analisis y de caracter internacional, en el que se puede ver la coherencia que existe entre estas politicas internas con la agenda externa de Brasil. Esta coherencia esta dada en tanto que las politicas sociales de este pais le sirven para proyectarse como "punta de lanza en la lucha internacional contra la miseria" (Pastrana y Vera, 2012) y al mismo tiempo convertirse en un una experiencia que puede servir de ejemplo a otros paises de la region.

Por un lado, para un pais que busca establecerse como potencia comercial resulta bastante conveniente contar con una sociedad con un buen nivel de consumo, lo cual le garantiza ciertos niveles de demanda y financiamiento, hasta el punto de darle el caracter de acreedor neto en la arena internacional, (2) sobretodo en momentos en que las principales economias del mundo se encuentran en tiempos de desaceleracion de sus tasas de crecimiento. Por otro lado, convertirse en un ejemplo en la lucha contra la pobreza puede significarle a Brasil avanzar en su posicionamiento como lider regional en asuntos como estos.

Es decir, esto le da la capacidad a Brasil de ejercer movimientos de poder blando al lograr que otros paises traten de imitar sus ejercicios y vean en este pais un aliado en sus luchas domesticas contra la pobreza. Para dar una muestra de lo anterior, y sin ir demasiado lejos, resulta bastante ejemplificante que el gobierno de otro de los lideres regionales a nivel latinoamericano, como es el caso de Mexico, vea en Brasil un posible socio estrategico en la lucha contra sus problemas internos de pobreza. Respecto a esto, el portal de noticias de Telesur anota que el recien electo Presidente Mexicano, Enrique Pena Nieto, planteo la posibilidad de contar con el apoyo de Brasil en la lucha contra la pobreza mexicana que llega, segun el mismo portal de noticias, a cerca del 50% de la poblacion: "El presidente electo de Mexico sostuvo un encuentro este jueves con la presidenta de Brasil, Dilma Rousseff, en el que le pidio respaldo para emprender proyectos sociales en su nacion que combatan la pobreza, ante el exito que ha tenido el gigante de Suramerica en esta area" (Telesur, 2012).

Otro ejemplo en el que Brasil ha venido construyendo un liderazgo, esta vez con alcances mas alla de Sur o Latinoamerica, es en cuanto el empuje a los procesos de democratizacion de instancias globales en materia economica y comercial. Muestra de ello es que buena parte de sus acciones en escenarios internacionales como la Organizacion Mundial del Comercio (OMC) tienden a presentar una imagen que apunta a catalogarlo como un lider regional que entiende la importancia de los problemas de paises que han sido excluidos, tradicionalmente, de las instancias de toma de decisiones fundamentales, como son las de caracter comercial a nivel global:

Por tanto, Brasil se ha hecho consciente de la influencia que puede tener como potencia emergente, multiplicando su asociacion estrategica con otras potencias semejantes, mas alla de Suramerica como escenario de proyeccion regional. Al mismo tiempo, este pais ha estado promoviendo la construccion de un orden mas equitativo, con una mayor participacion de los paises del sur en la toma de decisiones. Como resultado de ello, se creo, por su iniciativa, en el marco de la OMC, el Grupo de los 20 (G-20 Comercial), esta es una alianza de paises del sur que pretende defender sus intereses en la ronda de desarrollo de Doha. Asimismo, impulso la constitucion del foro de dialogo IBSA. En suma, Brasil no solo ha diversificado sus intercambios comerciales, sino que ha venido desarrollando una politica exterior universalista. (Pastrana y vera, 2012, p. 137)

A partir de estas consideraciones se puede ver una muestra del doble rol que ha adquirido Brasil, el de ser la principal potencia regional y el de ser, al mismo tiempo, una potencia mediana con pretensiones de potencia global. Es decir, dinamicas como la anterior le permiten a Brasil ser llamada, en palabras de Flemes (2012), Nolte (2006) y Pastrana (2011) una potencia regional emergente en ruta de posicionarse como uno de los actores internacionales mas relevantes en las proximas decadas.

Ahora bien, esta prospeccion tiene un elemento explicativo muy importante y es que Brasil ha venido desarrollando un fortalecimiento institucional de su Estado que lo ha llevado a ser un agente fundamental en el desarrollo de la politica brasilena de la ultima decada. Siempre articulando esta gestion economica a la politica exterior, de tal manera que el Estado se ha reestablecido como un agente negociador internacional de mucho peso y que trata de armonizar su avance como potencia con el bienestar de su sociedad y el mejoramiento de las condiciones socioeconomicas de sus vecinos regionales. Respecto a esto, Cervo (2010) enfatiza en lo que seria la nueva configuracion de la politica exterior brasilena en relacion con sus objetivos de agenda socioeconomica interna, como se puede ver a continuacion:
   (...) nuevas facetas a la politica exterior brasilena (...) dentro
   de las cuales se destacan (...): el reforzamiento del papel del
   Estado como un negociador internacional; la defensa soberana de los
   intereses nacionales, incluyendo grandes negocios en el proceso de
   globalizarse; las alianzas con paises emergentes con objetivos
   identicos, comenzando con los suramericanos; el dialogo abierto, en
   vez de la subordinacion, con los paises centrales; y un componente
   de moralidad en la lucha en contra de la pobreza y el hambre.
   (2010, p. 9)


Asi las cosas, la creciente participacion del Estado brasilero en procesos nacionales y regionales es uno de los aspectos claves que explica el creciente nivel de despliegue regional y mundial de Brasil. Ahora bien, esto no ha significado la vuelta a un Estado de caracter intervencionista o de planificacion central en este pais, sino que se ha tratado de una reconfiguracion de la identidad misma del Estado brasileno, el cual ha tomado el rol de "negociador internacional" en un escenario de globalizacion economica, pero distanciandose en parte de las recetas tradicionales de las instancias multilaterales de credito. (3)

Es decir, la experiencia brasilena no se ha fundamentado en las formulas que se derivaron del Consenso de Washington, las cuales apuntaban a una liberalizacion de los agentes del mercado en funcion de la aparente eficiencia que la plena libertad de estos agentes promoveria.

Entonces, junto con los avances en ciertos indicadores asociados a las rentas de los diferentes segmentos de la poblacion y la aparente sostenibilidad de programas como el de la "Bolsa familia", ademas de los incrementos en la productividad y en el comercio internacional, Brasil se encuentra en una situacion que le exige garantizar su posicion de punta de lanza en la region, con el fin de poder consolidar varios de sus procesos en pro del desarrollo y del posicionamiento estrategico a nivel global que busca. En palabras de Pastrana y Vera (2012), Pinheiro da cuenta de estos aspectos que requieren la atencion de Brasil:

1. Brasil es un pais rico pero con grandes desigualdades internas en terminos regionales, de ingreso y de acceso a la educacion y la cultura. 2. Brasil experimenta tres grandes vulnerabilidades externas: militar, porque su aparato de defensa es aun insuficiente para el tamano del territorio; de la poblacion y del mar territorial; economica, por la dependencia relativa al ingreso de capital extranjero; y finalmente tecnologica, por el rezago visible en esta materia frente a las primeras economias del mundo. 3. Brasil tiene un gran potencial aun por explotar en terminos de lo que puede producir su gran parque industrial, de lo que puede lograr su gran poblacion con una mejor formacion y de lo que puede hacer para acceder de manera sostenible a recursos naturales numerosos en un territorio que se conoce apenas en un 30 %. 4. Brasil aun tiene un "desafio democratico" o mucho por hacer para convertirla participacion ciudadana en una fuente efectiva para la toma de decisiones a todo nivel, incluyendo la politica exterior. (Pastrana y Vera, 2012, p. 150)

Entonces, ademas de los ajustes internos que significan estos retos, tambien es cierto que la region suramericana y la posibilidad de generar sinergias politicas y economicas con sus vecinos, juegan un papel muy importante en la proyeccion de Brasil y su politica exterior, como tambien para la generacion de las condiciones regionales que requiere para seguir promoviendo su desarrollo interno. A partir de los planteamientos de Pinheiro, Brasil necesitaria lograr el afianzamiento de la articulacion y la interdependencia con los paises de la region de tal manera que se formara una especie de comunidad de seguridad que no solo le brindara estabilidad a sus politicas internas y externas, sino que al tiempo le permitiera, en tanto lider regional, orientar aspectos estrategicos del despliegue global de Suramerica en tanto region con una identidad comun.

De cierta manera, para Brasil seria sumamente importante lograr direccionar la configuracion de una identidad mas comun a todos los paises de la region suramericana para que se pueda hablar de un "nosotros", como plantean Pastrana y Vera (2012) a proposito de los argumentos en este sentido de Goderhardt y Lembcke, y se generen las confianzas y las articulaciones necesarias para el desarrollo, por ejemplo, de cadenas productivas regionales que permitan hablar de una posicion regional de Suramerica frente al sistema internacional y no de posturas aisladas.

Asi las cosas, se puede entender que el avance en el liderazgo basado en poder blando y dialogo multilateral de Brasil, en tanto potencia regional emergente, puede suponer una reconfiguracion de varios de los patrones de interaccion regional en Suramerica, de tal manera que estos apunten de manera diferente y se orienten a la construccion de un cierto sujeto colectivo que se fundamente en una identidad construida de manera mancomunada.

Esto sin duda seria necesario para pensar en que la region suramericana se constituya como una comunidad de seguridad que no se limite a proveer de estabilidad a la potencia regional sino que permita el mejoramiento de las condiciones de todos los paises en tanto agentes activos y no como subsidiarios de un lider.

Esto, sin embargo, es algo que no se puede hacer solo en escenarios intergubernamentales o a nivel de politica exterior, sino que es necesario incorporar las cadenas economicas y productivas de los paises de la region, ante lo cual la integracion infraestructural puede jugar un rol altamente estrategico como dinamica de gobernanza multinivel en la que, partiendo de los planteamientos de Hooghe y Marks (2004), no sea solo el Estado nacional el que se encargue de configurar las redes regionales, sino que se puedan generar acoples regionales entre diferentes actores de distintas naturalezas Ahora bien, desde un plano de analisis mas cercano al realismo y hablando en terminos concretos o materiales, para Brasil es bastante estrategico que los procesos que se adelanten desde instituciones de gobernanza regional como UNASUR, OTCA o IIRSA, para mencionar solo unos ejemplos, logren ir mas alla de las relaciones intergubernamentales, para que se logre contar con instituciones supranacionales que construyan agendas regionales mas que nacionales. Desde una perspectiva de suma de poder se podria decir, como plantea Fraga (2011) que el interes de Brasil en UNASUR para hablar de un caso, seria que un afianzamiento de este bloque comercial, bajo la orientacion de Brasil, le permitiria incrementar su influencia sobre el uso y destinacion, por ejemplo, de los recursos naturales que tienen estos paises.
   Mi impresion es que UNASUR hoy juega un papel importante en la
   politica interior de Brasil. Es muy diferente si volvemos al mundo
   donde las potencias globales requieren cantidades: gran territorio,
   riqueza en recursos naturales y gran poblacion. Cuando uno pone
   Brasil, que hoy es la septima economia del mundo, en los
   pronosticos puede ser la cuarta. Y este es el punto. Si yo hago
   cantidades, y hablo de UNASUR, estas cantidades se duplican, se
   duplica el territorio, se duplica la poblacion, se duplica el PBI.
   Y entonces America del Sur pasa a ser un actor global, (p. 104)


Sin duda, este analisis de sumas y restas tambien sirve para comprender en parte el rol de Brasil como potencia regional con pretensiones globales, pues la capacidad de contar con un mayor nivel de influencia sobre sus vecinos, a partir de su participacion en instancias de gobernanza regional, como es el caso de la UNASUR, puede significar contar con mayores recursos a la hora de negociar con la otra cara de su posicion, es decir, la de jugador global.

Esto, entre otras cosas, implica que paises como Colombia, que se mantienen en el renglon de las potencias regionales secundarias, tienen la necesidad de comprender muy bien los movimientos estrategicos de la potencia regional, sobre todo cuando se trata de temas como la integracion infraestructural, la cual tiene importantes impactos en asuntos como las cadenas productivas trasnacionales (este tema sera abordado con mayor profundidad mas adelante). Es decir, como senala Herrera: "el ascenso de Brasil plantea interrogantes en cuanto a los desafios y las oportunidades que trae para los otros Estados de la region" (2012, p. 566).

Ademas, tener claro que Brasil tiene un doble rol en tanto potencia, permitira estar alerta a las dinamicas promovidas desde este mismo pais y que pueden conllevar a que Colombia y otros paises se limiten a ser beneficiarios o asistentes en los procesos de regionalizacion, dejando de lado la posibilidad de ser agentes reales en la definicion de las agendas en los temas relacionados con el avance de los procesos de construccion de region en el espacio suramericano. Teniendo en cuenta esto, en la siguiente seccion se aborda el rol de Colombia en tanto potencia secundaria y algunas de las implicaciones que esto puede tener para que el pais se desenvuelva como un actor con capacidad de liderazgo en algunos temas de las agendas regionales.

Colombia como potencia secundaria en la region suramericana: una posicion condicionada

En cuanto a la forma en que Colombia puede ser entendida en potencia secundaria a nivel regional, inicialmente hay que tener en cuenta una serie de atributos que, en terminos generales, definen a una potencia secundaria. Para ello, resulta claro lo que plantean Pastrana y Vera (2012a) al respecto:
   Las potencias secundarias son Estados que, en el contexto de una
   region determinada, poseen ciertos recursos de poder importantes,
   gracias a los cuales estarian en capacidad de retar o por lo menos
   frenar de forma gradual los objetivos de la potencia lider regional
   y competir de manera directa con otras potencias de capacidades
   semejantes (Flemes, 2010, p. 103). Las potencias secundarias
   constituyen una categoria especial de los posibles seguidores del
   lider regional, en este caso Brasil. Este, para velar por sus
   intereses en la region--o en parte del contexto global--depende
   de la cooperacion o, por lo menos, de la tolerancia o
   consentimiento de los primeros, (p. 189)


Siguiendo esta logica, las potencias secundarias en Suramerica, como Colombia, se caracterizan por estar por debajo de la potencia regional, en terminos de capacidades e influencia en los procesos regionales. Sin embargo, estas potencias tienden a tener un cierto nivel de liderazgo, sobre todo en aspectos definidos y no se entienden a si mismas como meros seguidores de las directrices que se establezcan desde la potencia lider.

En terminos generales, las potencias secundarias no tienen la capacidad de condicionar a la potencia regional pero si estan en capacidad de coordinar o influir en las agendas externas e internas de otros paises que tienen menos capacidades que ellas:

Las potencias secundarias pueden definirse como los Estados que ocupan la segunda posicion mas poderosa dentro de una jerarquia regional. La posicion secundaria esta determinada por sus relativas capacidades en terminos materiales y/o de ideas (Cooper et al. 1991; Flemes/ Wojczewski 2011). Por eso, las potencias secundarias tienen una posicion sistemica de dos caras: formulan sus estrategias de politica exterior partiendo de la condicion de inferioridad factica, percibida y/o anticipada en relacion a la potencia principal, asi como de superioridad respecto a los otros Estados de la region. (Flemes, 2012, p. 21).

No obstante, esta concepcion se presenta desde una vertiente de analisis del realismo neoclasico y no agota todos los elementos que se deben tener en cuenta a la hora de pensar a Colombia como potencia secundaria. Sin duda, factores como el alto nivel de centralidad que tiene la agenda en materia de seguridad, en clave de estar asociada a las politicas que se formulan en esta materia desde los Estados Unidos, entre otros, son asuntos que condicionan de manera importante el rol de Colombia como potencia secundaria.

En este sentido, a continuacion se presentan algunos elementos que pueden ser utilizados para entender como Colombia se despliega en el escenario regional, sobre todo en relacion a los procesos de regionalizacion y su accionar en instancias de gobernanza multinivel.

Antes de dar cuenta del rol de Colombia como potencia secundaria en Suramerica y como primer elemento de analisis, no se puede dejar de lado que, sobre todo en las ultimas decadas, Colombia se ha caracterizado por presentar una serie de factores que han condicionado sus agendas politicas tanto a nivel interno como externo. Para muchos analistas que pasan por enfoques teoricos que se mueven entre la Ciencia Politica y las Relaciones Internacionales, es notorio que elementos como el bilateralismo, el presidencialismo y la securitizacion de las agendas publicas han hecho que el pais tenga una tendencia muy marcada en materia de definicion de politicas publicas en multiples sectores (Pastrana, 2011; Solano y Dangond, 2010; Herrera, 2012).

Esta condicion que ha presentado Colombia ha supuesto un cierto aislamiento con respecto a los procesos de regionalizacion que se vienen adelantando en la region, lo que de alguna manera ha hecho, salvo algunas excepciones, que Colombia participe como un agente con bajo nivel de liderazgo o influencia en la definicion de las agendas multilaterales, por ejemplo, en escenarios de gobernanza multinivel como UNASUR IIRSA y OTCA (Organizacion del Tratado de Cooperacion Amazonica), entre otros.

Sin embargo, por aspectos como su crecimiento economico, la poblacion y el potencial en cuanto a explotacion de recursos naturales, Colombia sigue siendo considerada como una de las potencias secundarias de la region (Flemes, 2012).

Siguiendo con este autor, en el caso de Suramerica existen varias potencias secundarias, aunque esto no implica que esta cantidad sea estatica, pues en el caso de Suramerica no hay demasiadas diferencias entre otros paises y las potencias que Flemes asume como secundarias. Basta con hablar del caso de Peru, pais que ha venido presentando un importante repunte economico y que hoy en dia cuenta con una gran diversificacion de redes comerciales que van mas alla de la region. Igualmente, ademas de la cercania en cuanto a indicadores entre potencias secundarias, otra circunstancia que determina el escenario regional en el que se desarrollan las potencias secundarias es que en la region no se presentan tensiones que conlleven a los paises a entrar en conflictos belicos o agresiones fisicas transfronterizas.

Esta situacion permite, desde un punto de vista teorico, que las potencias secundarias no tengan que entrar en gastos asociados con una estrategia de seguridad orientada a enfrentar belicamente a un enemigo regional. Esto, sin embargo, no quiere decir que no haya situaciones de tension entre los Estados, lo que sucede es que estas tienden a ser mediadas en espacios multilaterales, y esto puede significar una ganancia para las instancias de gobernanza regional ya que seria normal que los paises acudan a ellas para abordar sus diferencias. En este sentido, Flemes da cuenta de lo siguiente:
   America del Sur es una zona de paz negativa en la que pueden
   existir tensiones pero en la que formas de impugnacion de tenor
   coercitivo o militar no constituyen una opcion viable (Kacowicz
   1998), y en la que este tipo de enfoques conflictivos no forman
   parte del instrumentario estrategico de las potencias secundarias
   de cara a Brasil. Teniendo en cuenta las ganancias marginales que
   las potencias secundarias de America del Sur podrian esperar de la
   aplicacion de estrategias coercitivas en sus relaciones con la
   potencia principal, las estrategias institucionales parecen ser el
   enfoque mas prometedor para impactar la jerarquia regional de
   Estados. (2012, p. 20)


Desde este punto de vista y sin precisar mucho en el tema del posible despliegue de Colombia en IIRSA--tema que sera abordado en mas detalle en paginas siguientes--se podria pensar que Colombia, al no tener que incurrir en gastos de defensa contra sus vecinos, contaria con una situacion que le permitiria asumir el rol de lider en ciertos aspectos de las relaciones regionales. Sin embargo, dadas las condiciones expresadas anteriormente, las estrategias que el pais podria utilizar no estarian en el marco de la confrontacion o de la competencia directa con la potencia lider regional, ya que las condiciones materiales e ideacionales de Colombia no presentarian la garantia suficiente para lograr imponerse a Brasil.

Lo anterior resulta fundamental, pues entender la region como un espacio realmente estrategico significaria una variacion importante en la perspectiva colombiana; mas aun si se tiene en cuenta que Colombia, debido a elementos como la securitizacion de sus agendas y la bilateralizacion, ha sido entendido por sus vecinos como una especie de vector que se aleja de manera particular de las logicas regionales o de los procesos de regionalismo adelantados en la region. Sin ir muy lejos, Pastrana (2011) da cuenta de como, por ejemplo, la fuerte tendencia a ver en Estados Unidos el pais socio por excelencia (4) han hecho que Colombia no cuente con una politica exterior diversificada:
   Aunque no sea reciproco, la intensificacion de las relaciones
   comerciales con los EE.UU. y la renovacion de la cooperacion
   siempre han ocupado el primer lugar en la agenda diplomatica
   colombiana. En la era Uribe, el Ministerio de Comercio contemplaba
   el TLC con los EE. LILI. como "el camino para definir el trato
   comercial con el resto del mundo (p. 4).


Ahora bien, desde la perspectiva del realismo neoclasico (Flemes, 2012; Pastrana y Vera, 2012; Nolte, 2006), un pais que se entiende a si mismo como potencia secundaria en una region, mas que acudir a una "fuerza" externa a la region, lo que debe es entender que acoples estrategicos puede desarrollar con la potencia lider regional con el fin de que esta no se convierta en una hegemonia regional que haga de los demas paises sus seguidores y subsidiarios.

Es decir, no se trataria de entrar en una pugna directa con el lider regional, como se planteo anteriormente, sino de lograr, en espacios de gobernanza regional, equilibrios de poder que permitan que los intereses de todos los paises implicados sean definitivos a la hora de la construccion de agendas multilaterales y de politicas externas por parte de la potencia regional, incluso llegando a influir en sus politicas internas, si estas implican una alteracion de las condiciones de los vecinos. De alguna manera esto supone el avance de la construccion de ese "nosotros" con una identidad regional mas o menos construida de manera conjunta. Siguiendo con Flemes (2012), esta estrategia en la que las potencias secundarias buscan influir en la potencia regional, sin que esto signifique un relevo de liderazgo, se denomina soft balancing, termino que en palabras de este autor puede ser entendido como:
   (...) una opcion estrategica para las relaciones de las potencias
   secundarias con la potencia regional en regiones con bajos niveles
   de conflicto, en la que la rivalidad es reemplazada por patrones
   competitivos. El proposito del soft balancing es equilibrar o
   mejorar la distribucion asimetrica de poder existente, asi como
   frustrar la realizacion de objetivos de politica exterior del actor
   mas poderoso de la region incrementando los costos de sus acciones
   (Pape 2005, Paul 2005). Mientras que la busqueda consecuente y
   revisionista de un nuevo equilibrio de poder en el sentido de hard
   balancing involucra una reconfiguracion del orden regional, como
   por ejemplo el fin del predominio de la potencia principal, el soft
   balancing apunta a obstaculizar y restringir el proceso de
   emergencia de tal forma que la potencia principal tenga en cuenta
   los reclamos y demandas de la potencia secundaria. Asi, finalizar
   el predominio de una potencia ascendente no constituye el leitmotiv
   de la impugnacion a traves del soft balancing, (p. 20)


Ademas de los puntos anteriores hay que tener en cuenta un elemento que le da un tinte diferente al caracter de potencia secundaria de Colombia frente a las demas: Colombia es asumido, por cierta parte de los paises de la region, como una posible fuente de desestabilizacion y de amenaza a la seguridad, debido fundamentalmente a la persistencia historica del conflicto interno armado.

Sin embargo, sin ahondar demasiado en los detalles e implicaciones internacionales del conflicto interno, si resulta importante dar cuenta de un efecto que ha tenido la forma como se ha enfrentado esta amenaza "domestica" por parte de los ultimos gobiernos colombianos. Tal factor es que Colombia, principalmente durante el gobierno del expresidente Uribe, asumio una postura frente a los paises con los que comparte frontera el pais que lo situaba como el unico en la region con la capacidad para enfrentar la amenaza del conflicto, aun si esto significaba traspasar las fronteras. Como plantean Pastrana y Vera (2012b), Colombia se concibio como un agente con la capacidad y la necesidad de asegurar su seguridad interna, mas alla de su territorio: aca resulta clave recordar el episodio del ataque al campamento de Raul Reyes en 2008, por parte del ejercito colombiano, lo que implico bombardear territorio ecuatoriano.

Para finalizar esta seccion y como se dijo anteriormente, sin ahondar en todas las implicaciones de esta postura, es importante mencionar que actitudes como estas le han significado a Colombia una serie de costos en terminos regionales que se han manifestado sobre todo en la desconfianza que algunos paises han expresado hacia Colombia y sus gobiernos. Esta situacion, sin duda, constituye un peso muerto que de alguna manera limita el desenvolvimiento de Colombia en instancias de gobernanza regional y que necesita ser superada, si se quiere obtener un verdadero liderazgo subregional que vaya mas alla de los foros multilaterales. Quiza esto implique que Colombia se muestre dispuesto a correr con algunos de los costos que implican los procesos de regionalizacion --este punto sera abordado con mayor profundidad en capitulos posteriores--.

IIRSA y la integracion infraestructural en Suramerica: una aproximacion desde la gobernanza multinivel

La provision de servicios de infraestructura a nivel regional puede ser entendida como uno de los aspectos fundamentales en los procesos tendientes a la formacion de una integracion regional sistemica (Cipoletta, 2011). Contar con la infraestructura regional que permita esta provision resulta ser una condicion sin la cual no se podria pensar en una integracion regional que involucre los procesos productivos de los paises y la generacion de cadenas productivas regionales y subregionales que afiancen las interconexiones productivas y no solo comerciales. (5)

Ademas, como como plantea Tavares (2013), esta estrategia se sustenta, desde la teoria economica, en las ventajas que ofrecen las economias de aglomeracion (6) para reducir costos de produccion y mejorar los intercambios de mercancias y factores de produccion. A proposito de esto, el autor propone lo siguiente:
   En contraste con la fragilidad conceptual que habia marcado a los
   proyectos de integracion acordados entre estos paises durante la
   segunda mitad del siglo pasado, la IIRSA fue formulada a partir de
   una fuente incuestionable de crecimiento de largo plazo, que es la
   generacion de economias de aglomeracion, conforme se demuestra en
   algunos textos clasicos de la teoria economica, como Marshall
   (1920), Perroux (1955) y Krugman (1991). (p. 142)


Ahora, el montaje de infraestructuras productivas, de transportes, de comunicaciones y de flujos de energia (electrica, producida a base de hidrocarburos u otros minerales, entre otras) no solo se debe entender en funcion de la generacion de lazos regionales fuertes, sino que estas juegan un papel determinante en el desarrollo economico y social de las sociedades.

A partir de una relacion positiva entre la infraestructura y el crecimiento economico, y de una relacion negativa entre infraestructura y desigualdad de ingresos se deja en evidencia que aquellos paises que tienen mejor disponibilidad de infraestructura son los que expresan mejores resultados de desarrollo economico (medido en terminos de crecimiento interanual del PIB), al mismo tiempo que tienen menor inequidad en la distribucion del ingreso. La validez de ambas relaciones se verifica tanto para la dotacion fisica como para la calidad de la infraestructura provista; y su intensidad se magnifica especialmente cuando se involucra la infraestructura con la conectividad y las politicas de inclusion social apuntadas a las regiones que economica y socialmente se encuentran menos privilegiadas. (Cipoletta, 2011, p. 8)

Segun esto, se puede pensar que el avance de una integracion infraestructural a nivel regional en el que los diferentes paises interactuen como agentes no determinados por alguno de los actores regionales, sino que su articulacion se de en un espacio de gobernanza multinivel, puede resultar en el incremento de la capacidad regional y de cada pais en terminos de su productividad. Teniendo en cuenta estos elementos de analisis, a continuacion se mostrara uno de los esfuerzos de gobernanza regional mas importantes en pro de la integracion de la infraestructura del continente suramericano: IIRSA.

Lo anterior con el fin de aproximarnos de manera analitica a los avances y obstaculos que ha presentado esta Iniciativa, su relacion con el avance del regionalismo en Suramerica, el rol que puede tener en el posicionamiento de la potencia regional y las potencias secundarias, tanto en funcion de su proyeccion regional y global como en la solucion de ciertos problemas referentes al desarrollo social y economico de sus sociedades.

IIRSA: principales caracteristicas y despliegue regionales

La IIRSA se constituye, quiza, en el principal esfuerzo de integracion infraestructural en Suramerica. Esta iniciativa comenzo a ser gestada en una reunion que sostuvieron los mandatarios de los paises de Suramerica en Brasilia entre el 31 de agosto y el 1 de septiembre del ano 2000. En dicha reunion se planteo la necesidad de contar con una agenda coordinada en materia de modernizacion e integracion de la infraestructura, esto en el entendido de ser pasos necesarios para promover de manera estructural el desarrollo social y economico de los paises desde una perspectiva regional. En este sentido, dentro del Comunicado de Brasilia que se produjo como resultado de la reunion de mandatarios se asume, en el numeral 37 del documento, que:
   Integracion y desarrollo de la infraestructura fisica son dos
   lineas de accion que se complementan. La formacion del espacio
   economico ampliado suramericano, que anhelan las sociedades de la
   region, dependera de la complementacion y expansion de proyectos
   existentes y de la identificacion de otros nuevos proyectos de
   infraestructura de integracion, orientados por principios de
   sostenibilidad social y ambiental, con capacidad de atraccion de
   capitales extraregionales y de generacion de efectos
   multiplicadores intraregionales. Avances en el campo de la
   infraestructura, por su parte, revertiran en nuevos impulsos para
   la integracion, creandose asi una dinamica que debe ser
   incentivada. Ese escenario seria tambien beneficiado por una
   politica de inversiones con perspectiva regional y no solo
   nacional, (p.7)


Luego, en diciembre del mismo ano, los ministros de las carteras de transporte, energia y telecomunicaciones de Suramerica se reunieron en Montevideo para formular el Plan de Accion 2000-2010 que establecia las lineas de accion estrategica de la iniciativa. En dicho Plan se definieron nueve lineas de accion basicas que seran presentadas a continuacion.

1. Disenar una vision mas integral de la infraestructura: esta linea busca que la integracion infraestructural incorpore criterios de sostenibilidad ambiental y sinergia con las infraestructuras y equipamientos sociales de los territorios implicados.

2. Encuadrar los proyectos dentro de una planificacion estrategica a partir de la identificacion de los EIDs regionales: en esta linea se busca que los proyectos permitan el avance de las metas de los Ejes de Integracion y Desarrollo definidos territorial y socialmente.

3. Modernizar y actualizar los sistemas regulatorios e institucionales nacionales que norman el uso de la infraestructura: buscar la compatibilidad de los marcos legales aparece en el Plan de Accion 2000-2010 como una condicion para poder avanzar en la integracion.

4. Armonizar las politicas, planes y marcos regulatorios e institucionales entre los Estados: esta linea apunta a que los procedimientos para el diseno de proyectos este estandarizado para todos los paises y asi permitir la complementariedad de los disenos programaticos.

5. Valorizar la dimension ambiental y social de los proyectos: los proyectos deben apuntar a una sostenibilidad ambiental a partir de marcos en la materia, construidos conjuntamente.

6. Mejorar la calidad de vida y las oportunidades de las poblaciones locales en los ejes de integracion regional: para la iniciativa resulta fundamental que las comunidades locales afectadas por los proyectos logren incrementar sus condiciones sociales y economicas.

7. Incorporar mecanismos de participacion y consulta: tanto los agentes privados, como las comunidades locales, ademas de las instancias gubernamentales y multilaterales implicadas, deben contar con el espacio necesario para presentar sus opiniones sobre todos los proyectos de la iniciativa.

8. Desarrollar nuevos mecanismos regionales para la programacion, ejecucion y gestion de proyectos: poder consolidar la integracion infraestructural requiere del diseno de mecanismos que superen las inflexiones de los marcos programaticos nacionales.

9. Estructurar esquemas financieros adaptados a la configuracion especifica de riesgos de cada proyecto: los proyectos deben prever la atencion de los riesgos ambientales, sociales y culturales que puedan conllevar las ejecuciones de los proyectos.

A partir de estas lineas de accion se continuo, desde el ano 2000, con una serie de reuniones entre ministros, jefes de Estado y representantes de estos que permitieron, en la Reunion de Cuzco de diciembre de 2004, la consolidacion de la Agenda de Implementacion Consensuada 2005-2010 (AIC) en la que se definieron 31 proyectos prioritarios y que tenian como plazo de ejecucion la primera decada de este siglo. En total, estos proyectos adquirieron un valor proyectado de US$ 14 mil millones, los cuales deberian ser aportados por los paises miembros de la iniciativa, principalmente (Tavares, 2013). Esta agenda incluyo como sus proyectos prioritarios, los siguientes:

21 proyectos referentes a puentes y rutas, tres pasos de frontera, dos trazados ferroviarios (anillo ferroviario de San Pablo y ruta Los Andes-Mendoza), dos proyectos en el area de comunicaciones (servicios postales y acuerdos de roaming entre operadoras de telefonia celular), un puerto fluvial en Ecuador, la recuperacion de la navegabilidad por el rio Meta --que discurre por territorios de Colombia y Venezuela--y la construccion de un gasoducto en el noroeste de Argentina. (Tavares, 2013, p. 143)

En terminos de la sectorizacion geografica que implementa IIRSA, es fundamental tener en cuenta que esta iniciativa desarrolla sus gestiones a partir de nueve ejes territoriales que son: eje del Amazonas, eje Andino, eje, de Capricornio, eje del Escudo de Guayanes, eje de la Hidrovia Paraguay-Panama, eje Interoceanico central, eje Mercosur-Chile, Eje Peru-Brasil-Bolivia y eje del Sur. Estos Ejes de Integracion y Desarrollo (EID) son a partir de los cuales se agrupan los proyectos y las inversiones establecidas para cada uno.

En cuanto a los niveles de ejecucion de los proyectos de la AIC, es claro que estos no han llegado a un cumplimiento pleno puesto que diferentes inconvenientes asociados principalmente a los problemas de incompatibilidad juridica y de agendas estatales se han tornado bastante importantes y han limitado el avance de la iniciativa. Sin embargo, a pesar de estos y otros problemas se han presentado avances importantes, como lo plantea la UNASUR: "en suma, si se observa que el 61% de los proyectos de la Agenda se encuentran en ejecucion comparado con el 32% que estaba en 2005 y 6,5% ya esta incluido, se pone de manifiesto que la agenda de integracion de los paises, si bien con distinto ritmo segun el caso, se esta concretando" (UNASUR 2011, p. 109).

Otro momento importante en el avance de la planeacion de la IIRSA se dio con el diseno de la Agenda de Proyectos Prioritarios de Integracion (API). Esta agenda resulto como uno de los productos del Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN)--con un horizonte de ejecucion entre 2012 y 2022--, instancia que se inscribe dentro de la UNASUR para el abordaje de los temas de infraestructura en la region. Este hecho, sin duda, permite pensar en un mayor nivel de articulacion en terminos de espacios de gobernanza multinivel y se puede pensar que el tema de la integracion de la infraestructura regional, pues a pesar de ser un asunto sectorial, juega un rol fundamental en el avance del regionalismo en la region, valga la redundancia. Como elemento anexo a lo anterior, es importante tener en cuenta que durante los anos que lleva la iniciativa, otras instancias de gobernanza regional, como el BID, se han vinculado a los proyectos de la iniciativa, sobre todo en terminos de financiamiento:
   Hasta diciembre de 2010, se habian financiado 28 proyectos de dicha
   cartera, valorados en US$ 8.871 millones, con un aporte del Banco
   de US$ 2.832 millones. En el periodo 2011-2012 se incrementa el
   aporte total del Banco en un 60%, totalizando US$ 4.552 millones,
   habiendose aprobado un monto de US$ 1.720 millones para cinco
   proyectos, lo que representa un incremento significativo con
   respecto al promedio anual de aprobaciones. Esta tendencia debera
   consolidarse a futuro. (BID, 2012, p. 34)


Entonces, en noviembre de 2011, durante la Segunda Reunion Ordinaria del COSIPLAN, celebrada en Brasilia, se formulo dicha agenda, la cual fue ratificada por los Presidentes de los paises de la region durante la Sexta Reunion del Consejo de Jefas y Jefes de Estado de UNASUR que se realizo en el mes de noviembre de 2012 en Lima. Ahora bien, los proyectos de esta nueva agenda fueron propuestos teniendo en cuenta que estos debian ser concebidos como "proyectos estructurados" (IIRSA, 2011).

Es decir, que fueran capaces de consolidar redes de conectividad fisica a nivel regional, de tal manera que fueran potenciadores de las sinergias transfronterizas existentes y al mismo tiempo ser generadores de soluciones para las deficiencias y limitaciones de las infraestructuras existentes en los territorios donde se desarrollaran. Asi las cosas, la API consta de 31 proyectos estructurados y que son entendidos como fundamentales para el avance de la regionalizacion integral que se promueve desde la UNASUR e IIRSA (Ver cuadro l). Estos proyectos, que totalizan un monto de US$17.260.7 millones de dolares equivalen a un 13-3% del total de la Cartera del COSIPLAN al ano 2012, que asciende a US$ 130.139,1 millones (UNASUR, 2011, p. 5).

Fuente: IIRSA, 2012

Asimismo, es necesario tener en cuenta que aunque los montos proyectados resultan ser importantes en cuanto a su tamano, no todas las inversiones han llegado a ejecutarse ni en el tiempo ni en las cantidades establecidas en las agendas. (7) Esto, sin embargo, no quiere decir que la iniciativa no haya avanzado de manera importante, pues mas del 60% de los proyectos de la API se encuentran en ejecucion.

Entonces, en este paneo general sobre la gestion de la IIRSA, es conveniente dar cuenta de la forma en que esta se ha desarrollado en el Eje Andino, al cual pertenece Colombia junto con Ecuador, Peru, Bolivia y Venezuela. En este sentido, se puede partir de que en este Eje estan proyectadas inversiones superiores a los US$ 3.600 millones que se distribuyen en 11 proyectos. De estos proyectos, el de mayor envergadura es el del corredor vial entre Caracas--Bogota--Buenaventura--Quito con el fin de incrementar el transporte multimodal (integracion de sistemas carreteros, ferreos y fluviales), maritimo y carretero en la subregion.

A partir de estos datos, se puede ver que las agendas y los proyectos que se han venido formulando dentro del marco de la IIRSA, han apuntado, en su mayoria a esfuerzos tendientes a un mejoramiento de la interconectividad fisica de los paises de la region. Sin duda, esto, como se ha planteado en paginas anteriores, aparece como una condicion para superar el alto grado de intergubernamentalismo que ha permeado los procesos de regionalizacion en Suramerica.

Una aproximacion a la perspectiva colombiana de IIRSA

Colombia ha sido un pais que tradicionalmente ha privilegiado las relaciones internacionales con Estados Unidos (Pastrana y Vera, 2012; Dallanegra, 2012; Tickner, 2007). Esta postura se puede observar desde finales del siglo XIX y principios del XX, siendo a evidencia primigenia mas relevante, la perdida de Panama.

Para Tickner (2007), esta forma de afrontar las relaciones internacionales se debe, en parte, a la idea que han tenido las elites colombianas segun la cual la mejor manera de obtener buenos resultados en el sistema internacional es a partir de una asociacion con los Estados Unidos, asi esto signifique una perdida de soberania y de autonomia en la determinacion de agendas politicas, tanto a nivel externo como interno (Pastrana y Vera, 2012a).

Aunque son multiples las consecuencias de lo anterior, existe una que resulta bastante relacionada con los procesos de regionalizacion en Suramerica dentro de los cuales se encuentran los adelantados por IIRSA y es que Colombia se ha alejado de los procesos de construccion de region en el espacio suramericano. Es decir, Colombia ha dejado de lado los procesos que en Suramerica han tendido al fortalecimiento de lazos entre los paises para mejorar su posicionamiento global como region.

Ejemplo de ello es que Colombia no ha demostrado un interes estrategico en los proyectos de la IIRSA, dejando de lado, incluso, el potencial que puede representar contar con uno de las instituciones pioneras en materia de interconexion electrica a nivel regional (ISA). Como anota Pastrana, refiriendose al campo economico, el bajo nivel de sintonia con los procesos regionales

Ha sido un gran obstaculo a la aproximacion regional la manera desequilibrada en la que se negocio con los norteamericanos, por encima de los arreglos comunitarios en la CAN, por fuera del proceso de integracion comercial suramericano y haciendo caso omiso a las consecuencias regionales de no negociar en bloque, tal como lo han expresado paises como Venezuela, Bolivia, Ecuador e incluso Brasil. Asi, se desdibujo la profundizacion de las relaciones comerciales con el vecindario y el entorno regional e incluso se reversaron procesos de integracion como el andino. Como consecuencia de ello, se fragmento la CAN, Venezuela se oriento hacia el Mercosur y el gobierno de Hugo Chavez acelero los procesos alternativos como el ALBA. (Pastrana, 2011, p. 4)

Entonces, en terminos regionales lo que se puede ver es una posicion condicionada por parte de Colombia debido a su sujecion a los Estados Unidos, lo cual ademas ha hecho que Colombia opte por desarrollar una estrategia de in Le ['nacionalizacion economica y de desarrollo infraestructural interno de caracter individual en la cual no se logra la mejor articulacion con los procesos que se podrian adelantar de manera conjunta con los paises de la region, especialmente de los de la sub-region Andina. Este fenomeno ha estado matizado en varias oportunidades por tensiones entre Colombia y los paises vecinos; siendo particularmente visibles los episodios de tension con Venezuela y Ecuador (Marquez, 2012).

Situaciones como las anteriores se relacionan mucho con la eleccion de Colombia de apostarle a los Tratados de Libre Comercio como la base de la estrategia de la internacionalizacion, lo que conlleva a permitir la accion libre de los inversionistas extranjeros en Colombia. Esta situacion termina por ser determinante a la hora de la definicion de la forma como se invierte en la infraestructura nacional.

En este sentido, Colombia se ha convertido en uno de los principales destinos de la inversion extranjera de la region y buena parte de estas inversiones se destinan a la infraestructura, fundamentalmente en temas relacionados con el transporte y la capacidad exportadora del pais. (8) Como plantea la estrategia de la cuarta generacion de concesiones, por parte de Colombia se busca generar las mejores condiciones de inversion para los agentes extranjeros, de tal manera que esto sean actores fundamentales en la promocion del desarrollo infraestructural del pais. A proposito de esto, Tenjo presenta algunos datos de contexto que conviene tener en cuenta:
   uno de los sectores que generan mayor numero de proyectos es el de
   infraestructura, por esto se entiende que Colombia haya ocupado el
   "quinto lugar en inversion privada de infraestructura en la region
   de Latinoamerica y el Caribe en el periodo 1.990-2002" y
   actualmente que el total de inversiones previstas para
   infraestructura en el periodo 20062010 sean de 69 billones de
   pesos, donde alrededor de 20 billones de pesos corresponden al
   sector transporte, por ello la apropiacion para el 2.009 es de 3-2
   billones de pesos, es decir, Colombia ha invertido sostenidamente
   en infraestructura por encima del 2% del PIB, manteniendo el nivel
   de financiamiento publico debido al incremento de la participacion
   privada; claro esta lo anterior atiende en primera instancia a los
   requerimientos del ALCA y en el presente a los tratados de libre
   comercio y las directrices IIRSA. (2009, p. 9)


Aunque esto puede significar un mayor incremento de la capacidad de la infraestructura nacional, tambien es cierto que buena parte de estas inversiones se destinan a la actividad exportadora de Colombia (transportes, fundamentalmente), de tal manera que supongan mayores niveles de eficiencia y menores precios en las actividades de transporte de mercancias hacia el exterior (principalmente Estados Unidos). Asimismo, esto se entrecruza con el modelo exportador de Colombia, el cual viene privilegiando los productos minero-energeticos como las principales mercancias (estas ocupan mas del 60% de la canasta exportadora del pais), lo que puede resultar problematico porque estos no se caracterizan por llevar grandes niveles de valor agregado al momento de salir del pais

Se puede pensar entonces, que, una parte de la falta de sintonia entre Colombia y la IIRSA, se debe a las diferencias de los modelos de desarrollo que estan en juego: por un lado uno de caracter regional y enfocado a un mayor nivel de industrializacion y eficiencia en el flujo de mercancias y mano de obra: el de IIRSA, y por otro lado, uno enfocado a la exportacion de recursos naturales fuera del continente, como condicion para una internacionalizacion economica, el de Colombia.

Teniendo en cuenta todo lo anterior, aparece entre muchas otras una situacion problematica relevante: Colombia no cuenta con una postura frente a los procesos de integracion infraestructural adelantados por IIRSA--entendidos como componentes de las dinamicas de regionalizacion en Suramerica--que le permita consolidarse como lider regional en la iniciativa y que evidencie un real compromiso del pais con el avance de regionalizacion en el espacio suramericano.

Lo anterior es debido, entre otros factores, a la baja importancia que Colombia le ha dado a participar activamente en los procesos de regionalizacion y al privilegio que, tradicionalmente se le ha dado por parte de los gobiernos nacionales y muchas veces tambien por parte de los gremios, a los procesos de internacionalizacion a traves de los Estados Unidos.

Asi pues, el nivel de interaccion, mas alla de lo comercial, con los paises y los vecinos regionales ha ocupado un lugar secundario en las agendas nacionales, lo que limita la capacidad del pais para obtener mayores beneficios de estos procesos. En materia de infraestructura, estar fuera de la sintonia de los avances en la integracion puede limitar la capacidad de la internacionalizacion economica que Colombia ha tratado de promover en las ultimas decadas, ya que este alejamiento puede redundar en mayores costos de transporte, produccion y montaje de cadenas productivas. Esta situacion puede ralentizar el avance de la competitividad del pais y el desarrollo que se podria generar con esta capacidad en el pais, especialmente en los territorios que podrian interconectarse a traves de la ejecucion de los proyectos de la IIRSA.

Para concluir esta seccion, se puede decir que existen diversas restricciones por parte del Estado y el modelo de desarrollo colombiano que impiden que exista una verdadera articulacion a los procesos de integracion infraestructural. De alguna manera, esto puede significar que Colombia mantenga su tendencia extractiva, la cual le ha permitido situarse, en terminos macroeconomicos, como un lider; claro esta, sin que esto signifique que a nivel social las cosas esten mejorando al mismo ritmo. Para corroborar esto basta con recordar un simple indicador como el de la concentracion del ingreso, dato que para el caso colombiano muestra que, segun el Departamento Nacional de Planeacion (DNP) (2012) se presenta un coeficiente de Gini de 0.539, lo que situa al pais dentro de los diez paises con mayores niveles de concentracion del ingreso. Pensar en una regionalizacion que supere el nivel comercial y que permita al pais contar con las plataformas infraestructurales enfocadas a los procesos productivos y no meramente a los extractivos resulta clave, pues la profundizacion del modelo aperturista de corte neoliberal puede seguir profundizando la debilidad de Colombia a la hora de producir mercancias con valor agregado, lo cual parece como necesario para lograr un verdadero desarrollo integral.

Conclusiones

En Suramerica, Brasil aparece como la potencia lider regional y existen paises como Colombia, Chile, Argentina y Venezuela que pueden ser catalogados como potencias secundarias. Ahora, principalmente desde la potencia lider se han venido promoviendo, sobre todo desde las ultimas dos decadas, esfuerzos que apuntan a la construccion de un regionalismo en la region que supere el nivel intergubernamental y aperturista que ha caracterizado la tendencia suramericana en la materia. Lo anterior puede ser interpretado como un despliegue estrategico de Brasil orientado a que America del Sur genere dinamicas que lo constituyan como un actor mas o menos cohesionado, para lo cual es fundamental superar el nivel comercial que ha determinado la gran mayoria de las relaciones entre los Estados de la region.

Al aproximarse dentro de este marco al rol que paises como Brasil y Colombia han tenido en materia de integracion infraestructural, es clave ver como en IIRSA Brasil ha venido actuando como un agente determinante, mientras que Colombia ha presentado una baja participacion y ha otorgado poca importancia a las agendas de los diferentes proyectos de la iniciativa.

Esta situacion se puede explicar a partir del enfoque de desarrollo economico que Colombia ha venido ejecutando en las dos ultimas decadas, sobre todo, y que apunta a una internacionalizacion de caracter neoliberal y que asume el sostenimiento y de pendencia de las relaciones con Estados Unidos como una condicion para poder internacionalizar su economia, situacion que se ha profundizado por la securitizacion de las agendas politicas a nivel interno y externo de Colombia.

Esta postura de Colombia ha limitado el rol que el pais podria tener en los procesos de integracion regional y la posibilidad de actuar como un lider regional dentro de los procesos de regionalizacion en un tema tan estrategico a nivel global como el de la provision de servicios de infraestructura. Asi pues, si se quiere jugar un rol mas determinante, el pais tendria que disponerse a jugar un rol activo en materia de asumir costos de algunos de los componentes de la integracion, iniciando desde un enfoque subregional, teniendo como espacio estrategico el Eje Andino de la IIRSA.

Recibido: 15/12/2013

Aprobado Evaluador Interno: 19/01/2014

Aprobado Evaluador Externo: 20/02/2014

doi: 10.11144/Javeriana.PAPO19-1.bcfi

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* Articulo de investigacion. El presente escrito se deriva y presenta apartes del proyecto de investigacion Colombia frente a la Integracion Infraestructural suramericana: una aproximacion a su papel en la IIRSA, desarrollado en 2013 para optar al titulo de Magister en Politica Social de la Pontificia Universidad Javeriana. Dicha tesis fue dirigida por el Dr. Eduardo Pastrana Buelvas y obtuvo la distincion de Mencion Honorifica.

(1) En terminos comparativos, hoy en dia Brasil se ubica entre las principales economias del mundo y sus tendencias de crecimiento permiten pensar en que este pais puede, en un futuro mediano, sobrepasar el PIB de varios de los paises catalogados como del primer mundo. En este sentido, Fraga (2011) plantea que: "En los anos setenta el problema de la region era que lo que la region producia perdia valor frente a los productos industriales del mundo desarrollado. En los anos noventa el problema era que lo que la region producia perdia valor frente a la ciencia, la tecnologia y el conocimiento que producia el mundo desarrollado. Y esto ha cambiado. Diez anos atras el PBI de America del Sur (todo reunido) era igual al PBI de Francia o Gran Bretana, o California. Hoy el PBI de Brasil, que acaba de superar al de Italia, con lo cual Brasil ha pasado a ser la septima economia mundial, queda inmediatamente despues del PBI de Francia y el PBI de Gran Bretana. Es decir, una decada atras Gran Bretana o Francia equivalian a los 12 paises de America del Sur reunidos en su PBI. Hoy practicamente Brasil va a camino, en un ano, dos anos, a igualar el PBI de Francia o Gran Bretana. Por dos razones, hemos crecido mas que Europa y lo que producimos vale mas que diez anos atras", (p. 96)

(2) Como plantea Salama (2010), Brasil ha experimentado una variacion en sus capacidades de financiamiento de tal manera que le han servido no solo para mantener sus programas sociales, sino para adquirir una caracteristica necesaria a la hora de situarse como potencia emergente y es la de ser acreedor neto. Asi las cosas, el autor plantea lo siguiente: "Las capacidades de financiamiento continuaron aumentando fuertemente, y con ellas, las reservas: 1) las inversiones de portafolio (acciones, bonos y obligaciones) crecieron, pasando de 5,3 mil millones de dolares en 2003 a 9 mil millones en 2006, para caer fuertemente a -4,7 mil millones en 2009 durante la crisis, siendo las salidas superiores a las entradas; 7 2) las inversiones extranjeras directas aumentaron considerablemente y se elevaron en un promedio de 19 mil millones de dolares por ano entre 2000 y 2005. Alcanzaron los 45 mil millones de dolares en 2008 y, luego, con la crisis, cayeron a 26 mil millones, aunque deberian elevarse a 37 mil millones de dolares en 2010 de acuerdo con las previsiones. Las capacidades de financiamiento superaron las necesidades y por lo tanto, las reservas aumentaron considerablemente. Estas, ubicadas en el extranjero, permitieron que Brasil se transforme en un pais acreedor neto" (p. 8).

(3) Para Fleury (2012), la forma que el Estado brasilero se ha venido erigiendo como un agente fundamental en la economia nacional, de tal manera que esta sea un instrumento de avance de la unidad nacional, tiene asidero en una tradicion de gobierno que se podria situar desde el gobierno de Getulio Vargas. Para la autora: "La tradicion brasilena de modernizacion conservadora o revolucion pasiva viene de lejos, lo que para algunos autores como Vianna (2006) permite comprender el lulismo como el punto final del proyecto iniciado por Getulio Vargas (en el poder entre 1930 y 1945), siempre pendiente de la construccion de una union nacional que estuviera por encima de las clases, con el proposito de implantar un proyecto de desarrollo nacional" (p. 37).

(4) En este sentido y como anotan Mauricio Solano y Claudia Dangond (2010), en el caso de Colombia las relaciones bilaterales con el pais del norte han ocupado un lugar primordial: tan importante ha sido que ano tras ano Colombia enfila sus baterias diplomaticas y politicas buscando que el apoyo se renueve por parte del Gobierno de los Estados Unidos, para lo cual siempre se requiere la aprobacion del Congreso de ese pais.

Para el ano 2009, debido a la crisis economica mundial, la ayuda se ha visto amenazada, razon por la cual el gobierno colombiano debio buscar otras estrategias para mantener los mecanismos de lucha contra el trafico ilicito de narcoticos. Entre ellas se ubica el tan discutido acuerdo para renovar la presencia de militares estadounidenses en bases militares colombianas.

(5) Para la CEPAL y UNASUR, IIRSA: "Se trata de un mecanismo de cooperacion y dialogo entre 12 paises de America del Sur para intercambiar informacion y coordinar politicas y planes de inversion sectoriales. Tiene como objetivo promover la integracion fisica en las areas de transporte, comunicaciones y energia, procurando promover el desarrollo sostenible de la region. Su papel estrategico consiste en mitigary, en lo posible, eliminar los obstaculos de integracion fisica mas notorios (cuellos de botella, tramos faltantes, etc.); fomentar el comercio intrarregional en America del Sur; estimular la reorganizacion de cadenas productivas; asistir en la construccion de una economia suramericana mas integrada, competitiva y dinamica en un marco de sostenibilidad social y ambiental; incentivar la participacion del sector privado; abogar por la armonizacion de politicas publicas y marcos regulatorios entre los paises y sectores, y disminuir el costo comercial y de distribucion mediante el desarrollo de infraestructura en los sectores de transporte, energia y telecomunicaciones" (2011, p. 52).

(6) El concepto de "economias de aglomeracion" asume que la interconexion geografica de diferentes procesos asociados a la produccion puede generar reducciones en los costos de los agentes; "En definitiva, la tendencia de la actividad economica a concentrarse en puntos concretos, se explica por la existencia de economias de aglomeracion, es decir, ventajas que obtienen las empresas BID por localizarse en un lugar determinado: la aglomeracion da lugar a ganancias de productividad, que para la empresa se traducen en reducciones de costes y para la region en un desplazamiento hacia afuera" (Alaez, Longas y Ullibarri, 2001, p. 154).

(7) Al respecto, Tavares (2013) es bastante critico y plantea que los resultados rayan en lo decepcionante a la hora de hacer un balance de los resultados de la iniciativa en los ultimos 10 anos: "A pesar de las precauciones observadas en la seleccion de proyectos, los resultados de la AIC resultaron decepcionantes. En julio de 2010, el estado de la cartera era el siguiente: [I] dos proyectos concluidos, al valor de U$S 22 millones (dos puentes); [II] 19 proyectos en ejecucion, valorados en U$S 7.700 millones; [III] 10 proyectos no iniciados, con valor estimado en U$S 6.300 millones (IIRSA, 2011, p. 109)3. Sin embargo, de acuerdo con la vision del Comite de Coordinacion Tecnica de la IIRSA, estos resultados pueden considerarse como positivos" (pp. 145-146).

(8) Como plantea Wills-Valderrama: "La construccion, la operacion y el mantenimiento de infraestructura han sido reconocidos en Colombia como una de las locomotoras del desarrollo de la economia del pais. Gran parte de la financiacion para infraestructura proviene y provendra del exterior; en su mayoria, en forma de inversion extranjera directa" (2011, p. 20).

Oscar Simmonds Pachon, Administrador publico de la Escuela Superior de Administracion Publica (ESAP) y Magister en Politica Social de la Pontificia Universidad Javeriana. Profesor de tiempo completo del Programa de Relaciones Internacionales y Estudios Politicos de la Facultad de Estudios a Distancia de la Universidad Militar Nueva Granada y de la Maestria en Seguridad y Defensa Nacionales de la Escuela Superior de Guerra. Ademas, fue joven investigador del Instituto de Estudios Sociales y Culturales de la Pontificia Universidad Javeriana y (Pensar) y en la actualidad es investigador del grupo de investigcion PIREO de la UMNG. Correo electronico: oscar.simmonds@unimilitar.edu.co
Cuadro No. 1
Proyectos de la API por EID y monto de inversion (Millones de US$)

EID       Proyectos      Proyectos     Monto de
        estructurados   individuales   inversion

AMA           3              25         3.418.0
AND           5              11         3.623.9
CAP           5              18         4.435.4
GUY           3              4           900.8
HPP           4              15         1.998.1
IOC           4              7           416.7
MCC           6              7          2.382.3
PBB           1              1           85.4
TOTAL        31              88        17.260.7

Fuente: IIRSA, 2012
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Author:Simmonds Pachon, Oscar
Publication:Revista Papel Politico
Date:Jan 1, 2014
Words:12668
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