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Avaliando o papel das qualificacoes na reforma educacional.

Christine Evans-Klock

Diretor de Qualificacao e Empregabilidade (2)

Introducao

Um numero crescente de paises esta introduzindo os quadros de competencias (3) como:

--Uma definicao comum de competencias em termos de resultados, que sao tratadas independentemente das maneiras como foram obtidas;

--um conjunto de niveis comuns de descritores (normalmente de 8 a 12 para quadros que incluem todos os niveis de qualificacao) e que se aplica em campos ocupacionais e de conhecimento

--e um conjunto integrado (normalmente de 12 a 15) de campos ocupacionais ou de conhecimento.

Uma serie de objetivos educacionais, e mais amplamente sociais e politicos, esta associada a introducao dos quadros de competencias. Entretanto, as possiveis consequencias da mudanca dos sistemas de qualificacao (que surgiram historicamente, e com frequencia ad hoc) para os quadros de competencia e para as abordagens por resultados que, normalmente, fazem parte desses quadros, tem sido consideradas mais do que provadas ou explicitas. Alem disso, em toda a literatura sobre quadros de competencias e suas aplicacoes, pouca atencao foi dada a natureza profunda da mudanca para os diferentes grupos envolvidos--o Estado, os empregadores, os agentes educacionais e os estudantes. Desde a decada de 1970 e os estudos seminais de Dore (1976) e Collins (1979), pouca tem sido a investigacao sistematica sobre o papel das competencias nos sistemas de educacao e como isso pode estar mudando. Alem disso, pouco se sabe sobre as possiveis consequencias de fundamentar a concepcao das competencias nas declaracoes de resultados por escrito, que sao independentes dos caminhos de aprendizagem que levam ate elas.

Os objetivos deste artigo sao, portanto:

--situar a reforma das competencias em um contexto social e institucional mais amplo;

--propor uma forma de avaliar a mudanca dos sistemas de qualificacao, como eles surgiram historicamente, para os quadros de competencias e as competencias baseadas em resultados;

--e explorar as tensoes que envolvem os diferentes objetivos que a introducao de um Quadro de competencias (QC) ou um Quadro Nacional de Competencias (QNC) pode alcancar.

A difusao global dos quadros de competencias (4) nao e um fenomeno isolado. Ela esta diretamente ligada as mudancas associadas a globalizacao, em que as economias nacionais estao mais interdependentes do que nunca; e a migracao da forca de trabalho, que e uma experiencia crescente e comum. "Globalizacao" e um termo usado para descrever tendencias economicas e politicas nos ultimos trinta anos periodo no qual os quadros de competencias surgiram. O termo se refere a tendencia das economias nacionais de se tornarem interconectadas--e os governos nacionais tem menos controle sobre elas. Este conceito foi associado a um outro muito utilizado pelos cientistas sociais: neoliberalismo. Neoliberalismo e a ideia de que o mercado e a melhor maneira de distribuicao de beneficios e servicos internacionalmente e, portanto, que o mercado deve ser intensificado e expandido para, se possivel, todos os aspectos da vida humana (Fine 2002).

Nos ultimos 30 anos, os governos tem promovido cada vez mais politicas que aumentam o papel do mercado (Harvey 2000; Bond 2005; Dumenil e Levy 2005). O que de melhor o Estado pode fazer para desempenhar o seu papel e ficar limitado a regulamentacao e a melhoria das condicoes de circulacao da informacao, bem como contratar o setor privado para fornecer servicos essenciais nos lugares em que os mercados falhem (Palley 2005). A enfase na reforma do setor publico foi a desagregacao das agencias governamentais em pequenas unidades, que sao constituidas como centros de custo e que se espera que possam competir entre si ou com instituicoes privadas contratadas pelo Estado em acordos semelhantes (Phillips, 1998). Declaracoes de desempenho sao apresentadas como um mecanismo que vai estimular o crescimento de provedores de novos servicos, assim como permitir ao Estado avaliar a qualidade da oferta (Phillips 1998; Pollit 1998).

Essas tendencias globais tem dado origem a toda uma nova abordagem a politica educacional. Iniciativas de politicas especificas variam desde os sistemas de qualidade total e a utilizacao de objetivos e League Tables (5) (como na Inglaterra) ao que um relatorio recente do Centro Europeu para o Desenvolvimento da Formacao Profissional (CEDEFOP) referiu-se como a "mudanca para a aprendizagem por resultados" (6) (CEDEFOP 2009), que e expressa, dentre outros aspectos, no surgimento dos Quadros Nacionais de competencias (QNC). Esses desenvolvimentos tiveram origens e propositos diferentes e propositos em cada pais. As vezes, como na Inglaterra do governo Thatcher, eram explicitas as tentativas de abrir as instituicoes do setor publico "ao mercado", ou fazer com que elas prestassem contas ao governo. Em outros casos, estavam mais preocupados com a coordenacao e coerencia ou em tentar forcar as instituicoes para alargar a participacao. Apesar de uma diversidade de motivacoes originais e importante ter presente o que essas reformas tem em comum. Todas elas, em varios niveis, procuram limitar a autonomia das instituicoes como escolas e universidades e as tornam mais eficientes e eficazes por terem de competir umas com as outras--e todos procuram utilizar os resultados da aprendizagem para dirigir esta mudanca. Uma vez que os resultados da qualificacao sao "desconectados" das instituicoes nas quais esses resultados foram obtidos, eles irao--afirma-se--ser mais flexiveis, mais portateis e mais transparentes; e o reconhecimento e a certificacao podem ser dados a aprendizagem informal ou em ambiente de trabalho. Como consequencia, a educacao formal e vista meramente como uma das muitas maneiras de se tornar qualificado.

Os governos tem cada vez mais tentado utilizar as competencias como instrumentos para a reforma da educacao e da formacao, supondo que um quadro de competencias vai elevar o numero e a qualidade dos estudantes que se qualificam--por meio de, entre outras coisas, o encorajamento e a facilitacao do "aprendizado ao longo da vida" (7), reconhecendo a aprendizagem adquirida por meio da experiencia e melhorando a articulacao entre instituicoes de educacao e o mercado de trabalho. A criacao dos quadros de competencias pode ser vista como uma resposta a uma "crise de legitimidade" dos atuais sistemas de qualificacao. E uma estrategia de reforma preocupada em aumentar a flexibilidade e a transferencia das qualificacoes e, indiretamente, em promover a competitividade economica, a inclusao social e oportunidades educacionais.

O que esta em jogo e o papel das instituicoes de ensino e de formacao da proxima geracao, o equilibrio entre a aprendizagem formal e informal (em alguns casos no ambiente de trabalho) e a maneira pela qual a confianca nas competencias e estabelecida e mantida. Nos paises em vias de desenvolvimento, com recursos limitados e com poucas e frequentemente fracas instituicoes, a ideia de um quadro baseado em resultados para a certificacao de toda aprendizagem parece especialmente atraente e as opcoes sao particularmente agudas. Sob a pressao dos doadores e organizacoes internacionais, esses paises sao facilmente convencidos a desenvolverem quadros baseados em resultados--e, implicitamente, a concentrar menos sobre as instituicoes e no desenvolvimento profissional. No entanto, na medida em que ha indicios de apoiar as reivindicacoes de tais quadros, esses paises interrompem a trajetoria da experiencia de desenvolvimento de suas instituicoes. Este projeto visa ajudar os paises em desenvolvimento a enfrentar esse dilema. Este Documento de Discussao tem foco mais limitado: procura nao apenas descrever o padrao emergente dos QNCs em todo o mundo, mas sim voltar atras no debate sobre os diferentes tipos de QNC e levantar questoes sobre: (1) qual o papel das E esse dilema que na reforma educacional; e (2) quao longe os resultados das competencias, pelo menos se estao promovendo a aprendizagem, estao inelutavelmente ligados aos processos institucionais, por meio dos quais as pessoas adquirem habilidades e conhecimentos e tornam-se qualificadas. Ao questionarem a "mudanca para resultados" descrita pelo CEDEFOP e os beneficios que ela alega oferecer aos paises em vias de desenvolvimento, procura-se readmitir o papel crucial e legitimo das instituicoes--nao somente escolas, faculdades e universidades, mas tambem associacoes profissionais, sindicatos e Camaras de Comercio e Industria--no processo de qualificacao ou "de formacao", como os franceses o chamam.

Dois modelos de sistemas de qualificacao

Podemos identificar dois modelos (ou tipos ideais (8)) de como as competencias operam na interface do usuario/fornecedor. Um deles e o modelo tradicional ou "institucional" (Young 2007, capitulo 8), no qual profissoes e agentes educacionais tem uma autonomia e controle consideraveis sobre a qualificacao. Isso nao foi consequencia de nenhuma intervencao governamental explicita, mas sim, da evolucao das economias e da necessidade de trabalhadores com novas habilidades e conhecimentos que surgiu ao longo do tempo (9). Como as qualificacoes expandiram-se no seculo XIX na Europa Ocidental, elas tenderam a ficar enraizadas nas instituicoes que as forneciam, e a confianca nelas estava muito ligada a confianca colocada nessas instituicoes. A insatisfacao com o modelo "institucional" na nova conjuntura economica dos anos 1980 levou ao que identificamos como o novo modelo de "resultado". Do ponto de vista dos governos, naquele momento, as qualificacoes na educacao formal pareceram limitar:

--a oportunidade para os empregadores de tornar as qualificacoes mais proximas de suas necessidades;

--as oportunidades para os governos de intervencao e de trazer as qualificacoes mais para proximo de suas prioridades;

--o leque de areas profissionais para as quais as qualificacoes estavam disponiveis;

--o leque de escolhas abertas aos estudantes em relacao aos caminhos que tiveram de seguir para se tornarem qualificados, e que qualificacoes estavam disponiveis para eles.

Essas criticas das qualificacoes na educacao formal podem ser resumidas no termo "captura pela oferta" (10), que se tornou muito popular nos anos 1980 (Reggatt and Williams 1990). A ideia era que, como os fornecedores de educacao (11), mais do que os utilizadores, controlavam as qualificacoes e os caminhos para atingi-las, eles haviam "capturado" o mercado e, assim--como era argumentado -, criado ineficiencias, impedido a entrada de novos atores.

O modelo de "resultados"--que apareceu pela primeira vez nos anos 1980 no Reino Unido e na Nova Zelandia--refere-se a um conjunto especifico de politicas de intervencao concebidas com o intuito de levar essas criticas em consideracao. Ao definirem as qualificacoes somente em termos de resultados pre-definidos, foi feita uma tentativa de transferir o equilibrio de poder dos provedores e de grupos especializados--como as associacoes profissionais--para os usuarios: governos, empregadores e estudantes. E esta mudanca que foi incorporada na introducao dos quadros de qualificacao baseados em resultados. Ainda que eles difiram consideravelmente nas maneiras pelas quais os resultados sao utilizados (a ser discutido logo abaixo), muitos analistas sugerem que e praticamente impossivel ter um quadro de qualificacoes que nao seja baseado em resultados, apesar de haver exemplos contrarios--por exemplo, o quadro australiano, como havia sido inicialmente introduzido. O impacto dessa mudanca pode ser particularmente agudo para os fornecedores de educacao, como era a intencao dos reformadores (12). Ao inves de serem os principais definidores das qualificacoes, os fornecedores de educacao sao obrigados a verem a si proprios como os "vendedores" dos programas que levam a qualificacao. A expectativa e a de que respondam, por um lado, as novas politicas governamentais; e, por outro lado, as necessidades expressas de empregadores e estudantes. A logica desta tendencia e o aparecimento de um "mercado de competencias" em que as qualificacoes assumem cada vez mais a forma de "mercadorias", afastadas de qualquer relacao direta com quaisquer dos programas de aprendizagem que estao ligados a elas ou das habilidades e conhecimentos para as quais elas atuam como "protocolos" (13).

Um outro documento de discussao, que aparecera depois neste projeto, incidira sobre as diferencas entre a reforma na qualificacao de estados "fortes" e "fracos". Entretanto, por enquanto, o que deve se levar em conta e que uma reforma que se projeta como um desafio para as instituicoes e fornecedores de ensino e provavel que venha a ter um efeito radicalmente diferente em paises onde essas instituicoes sao fracas ou inexistentes.

A passagem de um modelo "institucional" para um modelo por "resultados" das qualificacoes representa uma mudanca na forma como as competencias requerem a confianca da sociedade. No modelo "institucional", as qualificacoes sao conhecimentos baseados em dominio de conhecimentos e estao integradas as instituicoes; a confianca esta situada em pessoas com conhecimentos especializados, nas associacoes profissionais, nos vinculos entre professores e os produtores de conhecimentos especializados nos diferentes dominios e nas instituicoes em que os programas de estudo, que levam as qualificacoes, estao localizados. O modelo surgiu no seculo XIX--no que sao agora os paises desenvolvidos -, quando as profissoes e os campos de conhecimentos eram relativamente estaticos ou mudavam apenas de acordo com pequenos incrementos. As qualificacoes, em um modelo "institucional", impoem limites ao numero de decisoes abertas aos estudantes quando eles decidem quais qualificacoes pretendem obter. Alem disso, eles presumem que e a atual organizacao do conhecimento, como expressa no curriculo das instituicoes e nos exames por associacoes profissionais, que definem a distribuicao de acesso, os requisitos para ingressar em um programa e os criterios para ser reconhecido como qualificado. Em uma sociedade relativamente estatica, essas restricoes eram tomadas como dadas e quase nao se reparava nisso. Confianca nas qualificacoes era poder contar com a tradicao e a experiencia--ambas facilitadas gracas ao fato da qualificacao so ser obtida por uma minoria e terem se tornado um fenomeno mais elitista. Desafios a este modelo apareceram em diferentes paises, de maneiras distintas e por diferentes razoes. Na Africa do Sul, por exemplo, estavam associados ao fim do apartheid; no Reino Unido, em resposta ao aumento do desemprego dos jovens e, na Nova Zelandia, com a perda de mercados de seus produtos agricolas e a crise na competitividade economica de suas industrias. Mais recentemente, esses desafios se alastraram para os paises em desenvolvimento, com oferta de educacao e de formacao relativamente limitadas, mas que estao enfrentando as exigencias comuns da competitividade economica global. Um consenso global entre os formuladores de politicas--aos quais Grubb e Lazerson (2006) referem-se como o evangelho da profissionalizacao (14)--, nao so percebeu o fracasso das faculdades e universidades e enfatizou a necessidade de reforma-las com objetivos economicos, mas sublinhou a importancia economica da aprendizagem nao formal, da informal e por experiencia, e a certificacao dessas competencias baseadas em resultados como o principal instrumento de politica.

Isso deu origem a um desafio ao direito tradicional das profissoes e de outros especialistas para definir o que e ser "qualificado". Tambem surgiu em resposta ao conservadorismo (15) inerente das instituicoes de ensino e a sua tendencia para limitar o acesso aos novos estudantes e para resistir ao desenvolvimento das qualificacoes para alem das fronteiras dos dominios. A alternativa que apareceu e a do modelo 'baseado em resultados', no qual as competencias sao especificadas em termos de 'resultados' que nao impoem constrangimentos sobre como ou onde os estudantes tornaram-se qualificados, e nao estabelece regras para apropriacao de conteudos; apenas os criterios referidos por meio dos resultados devem ser cumpridos. A abordagem baseada em resultados e concebida para transferir o poder das instituicoes e do dominio de especialistas, invocando uma lista generica de resultados ou criterios para definir o que e uma competencia (geralmente em termos de varios tipos de competencias e capacidades) e os niveis em que a qualificacao pode ser atingida. Esses ultimos criterios, conhecidos na documentacao do quadro de qualificacoes como 'descritores de niveis', a gradacao das habilidades sociais e cognitivas por meio de disciplinas de conhecimento e campos profissionais. Dessa maneira, a abordagem baseada em resultados subordina o conteudo dos conhecimentos especializados e as diferencas entre os diferentes dominios a criterios genericos. Ela retira as qualificacoes das instituicoes--que devem, entao, 'vender' seus programas de aprendizagem para os estudantes, como caminhos a percorrer para atingirem as qualificacoes. Afirma ainda dar oportunidades a estudantes para a obtencao de competencias ao submeterem suas experiencias para avaliacao no que diz respeito as instituicoes de ensino: pode remeter a um fator quase inerente a todas as instituicoes de ensino, que 'transmitem conhecimento' de uma geracao para outra; e pode tambem remeter para a tendencia de instituicoes como colegios e universidades que preservam as vantagens e os privilegios de grupos sociais particulares (Young 2009).

(Reconhecimento do Aprendizado pela Experiencia [APEL]) sem terem participado de nenhum curso ou estudo formal.

Entretanto, como mencionado anteriormente, ainda que muitos paises estejam mudando em direcao aos quadros de competencias baseados em resultados (CEDEFOP 2009), o conceito de uma 'aprendizagem por resultados' e muito geral (16) e pode ser interpretado de varias maneiras. Nao e surpresa, portanto, que nem todos os quadros nacionais de competencias usem o conceito de 'resultados' da mesma maneira. Em alguns paises, o modelo 'de resultados' 'puro' pode ser adotado e as competencias sao definidas, independentemente das suas ligacoes a quaisquer dados ou instituicoes especificas. O Quadro Nacional de Competencias da Africa do Sul foi originalmente pensado desta maneira (Allais 2007). Outros, como o Quadro Escoces de certificacao e qualificacoes [SCQF], podem usar a ideia de resultados, mas adotam uma proposta de qualificacoes que tem mais em comum com o modelo 'institucional', ainda que com mais flexibilidade de escolha disponivel para os estudantes. Em outras palavras, o fato de um pais declarar que esta usando aprendizagem por resultados nao significa necessariamente que esteja removendo completamente as qualificacoes das instituicoes ou subordinando completamente as diferencas entre os dominios de conhecimento aos relatorios genericos de resultados. Essas diferencas na utilizacao da ideia dos resultados esta bem ilustrada no contraste entre a Alemanha e o Reino Unido. Na primeira, os resultados sao definidos em relacao a 'competencia profissional' e as qualificacoes envolvem necessariamente dados; ja no Reino Unido, pelo contrario (no caso das Qualificacoes Vocacionais Nacionais (NVQs), os resultados sao definidos mais estritamente em termos de tarefas de trabalho. Essa diferenca nao so cria problemas de comparacao internacional, mas tem implicacoes diferentes para a organizacao de programas "relatorios sobre o que o estudante sabe, compreende e e capaz de fazer apos a conclusao da apr endiz agem".

educativos e para o papel da aprendizagem fora do trabalho. O alargamento da competencia profissional que se ve em paises que seguem a tradicao alema mantem a importancia da confianca em comunidades profissionais especializadas, e porque a progressao e parte integrante da ideia de uma ocupacao, da um papel explicito as instituicoes de ensino na concepcao da aprendizagem fora do trabalho (Brockmann, Clarke e Winch, 2008).

Assim, por um lado, parece haver um deslocamento global para a aprendizagem por resultados como uma abordagem para mudar a forma pelas quais as competencias operam; por outro lado, existem diferencas significativas nas formas como os resultados sao compreendidos e utilizados nos diferentes paises. O que parece ser comum (alem da utilizacao do mesmo termo) e a tentativa de transferir o poder das instituicoes de ensino. O que difere e a extensao e a natureza dessa mudanca, a forca e a natureza das instituicoes dos diferentes paises, e ate onde os resultados sao tratados literalmente independentes de qualquer programa especifico ou simplesmente como uma maneira de demonstrar os objetivos desses programas. No entanto, a introducao dos quadros de competencias pode ser definida em termos da passagem de um modelo de dominio--conhecimentos especificos e programas oferecidos por instituicoes especificas--para um criterio, ou um modelo baseado em resultados. Isso levanta uma serie de questoes que os paises que estao introduzindo os quadros de competencias tem de enfrentar. Aqui, vamos discutir o seguinte:

--estabelecer a necessaria confianca nas competencias pelos diferentes usuarios;

--resolver as tensoes entre governos, buscando usar as competencias como 'orientadores da reforma': os empresarios querendo utiliza-las como 'imperativas' no recrutamento; os estudantes usando-as para o progresso na empregabilidade e na educacao; e os fornecedores de educacao usando-as como guias para desenvolver seus programas de curso;

--as implicacoes da mudanca de basear as qualificacoes de dominio especifico para criterios genericos;

--ate que ponto as competencias baseadas em resultados podem ser usadas para promover, simultaneamente, o desenvolvimento de habilidades, bem como o de equidade e acesso;

--a possibilidade de que, para os paises com instituicoes educacionais fracas, uma politica concebida em paises mais ricos, para transferir o poder de suas instituicoes

--que sao vistas como demasiado dominadoras--possa, na verdade, promover maior enfraquecimento de seus sistemas educacionais.

Todas essas questoes vao ser expressas de maneiras distintas nos diferentes contextos nacionais e nos diversos modelos de quadros de competencias. Um dos objetivos deste projeto e o de explorar a medida em que os paises adotam os quadros de qualificacoes com diferentes combinacoes das duas abordagens de qualificacoes e as implicacoes dessas diferencas.

Competencias e confianca

As competencias surgiram na maior parte dos paises com pelo menos um consenso tacito sobre o que eram. A definicao de qualificacoes por meio de aprendizagem por resultados e a criacao dos quadros de competencias sao tentativas explicitas de desafiar este consenso e, em particular, de desafiar o poderoso papel das instituicoes estabelecidas--especialmente o dos provedores de educacao e o das associacoes profissionais. No entanto, o processo de transferencia de confianca para as competencias e longe das instituicoes pode retirar a base da confianca dos usuarios nas qualificacoes.

Uma competencia e sempre, de alguma forma, um protocolo do que um estudante sabe e pode fazer. Pelo fato de ser uma 'moeda' (17) que o titular pode levar para alem da instituicao onde a adquiriu--e onde os professores e instrutores sabem perfeitamente o que o estudante sabe e pode fazer -, a competencia e um simbolo que faz a mediacao entre as instituicoes de ensino e entre estas e o mercado de trabalho. Uma das razoes pelas quais os governos querem introduzir os quadros de competencias baseados em resultados e para superar a falta de confianca que eles tem nas instituicoes que fornecem os programas que levam as qualificacoes (e que se presume que sejam compartilhadas por empregadores e alguns estudantes). Esta falta de confianca e passivel de ser um problema particular no caso daqueles que saem de um pais para outro, quando a instituicao na qual a qualificacao foi obtida pode nao ser conhecida fora do pais. Outra possibilidade e que a confianca nas instituicoes que conduzem as qualificacoes foi abalada dentro do proprio pais, como e o caso da Africa do Sul do apartheid.

Em geral, quanto mais mobilidade tem as pessoas dentro e entre os estados nacionais e quanto mais complexa e a sociedade, menos as pessoas podem crer nos contatos cara a cara e na familiaridade com instituicoes particulares como base para a confianca; dai o estabelecimento de uma base alternativa para a confianca se tornar um fator determinante para a credibilidade das novas competencias; nao ha substituto. As competencias que nao possuem confiabilidade dos usuarios estrategicos nao serao utilizadas ou serao ultrapassadas, como se pode ver a partir dos exemplos dos NVQs do Reino Unido. Quadros de qualificacao apresentam relatorios de resultados precisamente expressos como uma base alternativa para a confianca--a alegacao e que porque a competencia e baseada em resultados, ela representara uma boa descricao do que o portador e qualificado para fazer. O que adiante, com Token, que vertemos como "simbolo". Havia tambem a possibilidade de versao para capital/moeda, abandonada por parecer exagerada.

levanta duas questoes: a primeira e em que medida dos relatorios de resutados que nao estao relacionados a programas de aprendizagem podem ser confiaveis (ou, na verdade, nao dizer nada a seu favor); a segunda e saber qual vai ser a nova base de confianca, se as fontes tradicionais de confianca sao vistas pelos governos como muito poderosas e distorcem as competencias, longe das necessidades reais das economias modernas. A literatura refere-se, de maneira nao especifica, a uma 'comunidades de confianca' (Coles 2007) e 'comunidades de praticas' (CEDEFOP 2008/CEDFOP 2008). No entanto, com o enfraquecimento dos requisitos de conteudo relacionados com os campos de conhecimentos especificos e profissoes--o que e uma consequencia da enfase dada nos resultados -, e dificil saber em que as novas 'comunidades de confianca' serao baseadas. Alem do mais, os resultados, para que possam ser especificos, tornaram-se comumente estreitos e podem, por isso mesmo, minimizar a aprendizagem que e avaliada. A experiencia de sistemas de ensino superior que adotaram os quadros baseados em competencias (18), como a Escocia (Gallagher 2005), sugere que nas universidades mais importantes elas estao associadas a persistencia das antigas formas de confianca. Pode ser por isso que a introducao de um quadro de competencias--enquanto a abertura de acesso a alguns que antes eram excluidos -, poderia conduzir a um sistema mais dividido. Nos lugares em que as competencias tem uma base de confianca estabelecida geralmente nas universidades e em escolas elitistas -, esse modelo e mantido e pouca atencao e dada aos resultados. Por outro lado, as competencias baseadas em resultados que nao tem bases de confianca estabelecidas nao serao valorizadas, o que podera conduzir a novas desigualdades.

Competencias como orientadoras da reforma e como mediadoras

As competencias surgiram nas sociedades como mediadoras; esta e a razao pela qual elas existem, como protocolos ou atalhos para o que alguem sabe e pode fazer. No entanto, ao introduzirem os quadros de competencias baseados em resultados, os governos comecaram a usa-las, invariavelmente, para alcancar um conjunto mais amplo de objetivos politicos e sociais, como melhorar a qualidade (e a relevancia), bem como a quantidade de educacao fornecida em seus paises, para oferecer possibilidades de certificacao baseadas na aprendizagem nao formal, e assim por diante. A separacao dos 'resultados' (obtidos nas qualificacoes) do 'oferecido' (19)--como os conteudos, o ensino, e varios outros aspectos das instituicoes de ensino -, parece ser um mecanismo para isso. Mas, uma vez que as competencias foram separadas das instituicoes, uma questao aparece: serao as primeiras capazes de mediar o conflito entre as instituicoes e o mercado de trabalho? Como elas podem fazer isso, se elas nao estao nem inseridas nas instituicoes, nem se originam destas? Se as competencias sao mediadoras entre instituicoes educacionais e o mercado de trabalho elas precisam possuir uma relacao com as instituicoes educacionais. A maioria dos documentos sobre os quadros de competencias baseados em resultados afirmam que elas vao melhorar a maneira pela qual as competencias sao compreendidas no mercado de trabalho, especialmente pelos empregadores. Eles afirmam tambem que se os empregadores estao diretamente envolvidos na definicao de resultados--e, portanto, como o que se aprendeu no processo de obtencao da competencia -, elas serao mais uteis para eles e mais pessoas se tornarao qualificadas. E por isso que a introducao de um quadro baseado em resultados especialmente para qualificacoes profissionais--e visto por varios governos como uma oportunidade para aumentar o papel dos empregadores e reduzir o papel dos envolvida, a formacao nas instiuicoes concebida a partir da polaridade input/outcomes. Nas demais partes do texto em que os autores utilizam apenas "inputs", mas em alusao a essa polaridade, mantivemos a versao para "oferecidos".

fornecedores de servicos de educacao e de treinamento. Mas, uma vez que o papel desses ultimos tem sido reduzido, e de se questionar se, de fato, as competencias servirao como mediadoras entre eles e o mercado de trabalho. Em outras palavras, tentar utilizar as competencias baseadas em resultados como orientadores de outros objetivos educacionais e economicos pode reduzir a efetividade das competencias em atuarem no papel necessario de mediacao entre educacao e o mercado de trabalho ainda que a melhora da comunicacao entre educadores e empregadores seja um dos objetivos expressos dos quadros de competencias.

Porque as competencias baseadas em resultados nao se referem as atividades das instituicoes de ensino, e mais dificil que as competencias cumpram esse papel de mediador entre as instituicoes e o mundo do trabalho. No quadro baseado em resultados, a confianca na qualificacao reside assumidamente na especificidade dos resultados, que pretendem definir o que um estudante sabe e pode fazer. Isso da origem a dois problemas: se os resultados nao estao conectados com as atividades com as quais o portador ocupou-se durante seus estudos, eles precisam ser exatos ao definir o que ele/ela sabe e pode fazer. No entanto, a pressao para uma maior especificidade leva inevitavelmente a uma diminuicao dos resultados e a banalizacao de sua avaliacao--isto e, por vezes, indicado como 'multipla escolha'. Se os resultados sao considerados como ligados as atividades que o portador efetuou durante o estudo, o que mais se pode ganhar com a designacao dos resultados independentes dos programas de aprendizagem? Ainda que uma vasta documentacao sobre quadros de competencias afirme que os resultados de aprendizagem podem proporcionar uma linguagem de 'traducao', para alem das fronteiras nacionais, ou entre o local de trabalho e as instituicoes de ensino, nao esta claro, o que isso significa na pratica. Alem disso, apesar dos resultados de aprendizagem estarem explicitamente especificados, a competencia pode ser somente um protocolo; ela nunca pode resumir tudo que o portador sabe, tudo o que e necessario para realizar uma tarefa ou ser aceito como um membro 'qualificado' de uma ocupacao; a questao da confianca, e de suas bases, discutida anteriormente neste artigo permanecem. Se a competencia se refere a aprendizagem que se deu na instituicao, assim como aos resultados dessa aprendizagem, e mais provavel que ela atue como um protocolo para a aprendizagem e, consequentemente, como mediadora entre a aprendizagem que teve lugar na instituicao e os conhecimentos e habilidades necessarios para o mundo do trabalho. Se a competencia nao esta inserida na instituicao, entao a unica evidencia disponivel para os empregadores ou outros utilizadores sao os proprios resultados da aprendizagem. A questao passa a ser sobre qual base os empregadores e outros utilizadores podem confiar nos resultados. Estes nao sao autoevidentes, nem constituem uma base de confianca em si mesmos. Universidades em varios paises estao agora a espera de relatar os resultados (20) daqueles que tenham obtido esses graus (21). E provavel, entretanto, que nao seja a declaracao dos resultados que garanta a qualidade do grau, mas a confianca depositada pelo usuario na universidade--que esta conectada a uma nocao maior do statuse da reputacao da mesma.

Alem disso, a estrategia de colocar os empregadores para conduzirem a reforma do sistema educativo por meio de seu envolvimento no estabelecimento dos resultados de aprendizagem cria outros problemas. Nem todos os empregadores querem estar envolvidos; eles ou esperam que o sistema de educacao lhes forneca um pessoal qualificado ou, em outros casos, se contentam em empregar pessoas sem qualificacao. Para aumentar o envolvimento do empregador ao nivel existente, por exemplo, no sistema dual da Alemanha (22), e provavel que seja necessario um conjunto mais vasto de alteracoes do que apenas a qualificacao expressa como 'declaracao de resultados'.

Quando as qualificacoes sao associadas as instituicoes, estudantes e estagiarios em programas vocacionais e profissionais sao avaliados pela instituicao e fazem suas proprias conexoes entre o que estao aprendendo e o que tem de fazer no trabalho. Os empregadores julgam os portadores de competencias com base em suas experiencias previas com estudantes e professores, de sua pericia profissional e seu conhecimento daquilo que necessita em termos de concepcao, ensino e avaliacao de programas. E a este tipo de conjunto de processos que nos referimos quando falamos da ideia da competencia ter um papel de mediadora. No caso das competencias baseadas em resultados, esta mais do que claro como os resultados fazem, na pratica, a mediacao das atividades dos empregadores, professores e alunos e qual o papel real que os resultados desempenham. Esperamos que no curso deste projeto tenhamos algumas provas sobre esses processos, e o quanto, nesse sistema que se assenta inteiramente sobre os resultados, os utilizadores continuam a confiar nas qualificacoes com base nos programas que eles presume que o portador da competencia deve ter obtido; em outras palavras, os sistemas baseados em resultados ainda sao fundamentados em suposicoes tacitas sobre as instituicoes?

Nas abordagens baseadas em instituicoes, as competencias mediam o acesso ao conhecimento em dominios especializados por meio de professores especialistas. Os paises variam de acordo com que corporacao (as instituicoes de ensino ou corporacoes separadas) tem a responsabilidade de definir e marcar os exames que conduzam a qualificacao. Em um quadro baseado em resultados em que nao haja conexoes explicitas entre competencias e instituicoes educacionais, os resultados sao avaliados por um assessor, em termos de 'desempenho de tarefas'. No entanto, essa abordagem pressupoe que o conhecimento em dominios especializados pode ser inferido a partir de evidencias de desempenho [performance]. Muitas das criticas aos modelos baseados em resultados ou em competencias, feitas tanto pelos academicos como pelos empregadores, poe seu foco exatamente nesta hipotese. Uma possivel consequencia desta abordagem e que o conhecimento poderoso (23)--que leva as pessoas alem de suas experiencias e locais especificos de trabalho e que, por isso mesmo, constitui uma base de progressao -, torne-se cada vez menos importante na obtencao de uma competencia. A menos que a questao do conhecimento poderoso e do acesso a ele seja levantada, e provavel que os quadros de qualificacao sigam o caminho dos NVQs no Reino Unido e que nao escapem a critica--de que eles fazem pouco mais do que proporcionar um baixo nivel de qualificacao para os postos de trabalho com exigencias minimas e, ao mesmo tempo, oferecem oportunidades minimas de progressao. Este projeto tenta entender a extensao daquilo que esta acontecendo ou que provavelmente vai acontecer nos diversos paises que estao introduzindo os quadros de qualificacoes.

Como discutido acima, a utilizacao das qualificacoes como instrumentos da reforma educacional dos governos visa melhorar o seu papel de mediadoras, tornando mais explicito o que o portador da competencia sabe e pode fazer e, ao mesmo tempo, dando mais enfase nos usuarios do que aos fornecedores, para definir o que esta incluido na competencia. No caso particular das qualificacoes profissionais, os governos esperam que, especificando as competencias em termos de resultados que podem ser expressos por meio de tarefas de trabalho, os empregadores irao encontrar mais facilidade de influenciar nessas competencias, desenvolver um senso de propriedade destas como contribuidoras para a rentabilidade e, consequentemente, aumentar os niveis de qualificacao de seus trabalhadores.

A ideia de usar a 'aprendizagem por resultados' e a de que, ao inves dos empregadores escolherem a partir de pessoas que tem qualificacoes provenientes de uma serie de diferentes instituicoes de ensino e de programas, eles esperam especificar a essas instituicoes que resultados seus programas devem obter. Mas, uma coisa e garantir que os programas de aprendizagem levem em consideracao as necessidades dos empregadores; outra, bem diferente, e imaginar que essas demandas podem ser adequadamente expressas pela 'aprendizagem por resultados'. Em primeiro lugar, os empregadores em qualquer setor industrial ou de servicos, variam imensamente: em termos de tamanho, de como seus servicos ou producao sao organizados, e nas suas exigencias por conhecimentos e habilidades. Nao ha apenas uma 'visao empresarial' das competencias, mesmo em um setor especifico; em segundo lugar, enquanto os empregadores podem deixar claro suas necessidades imediatas, e pouco provavel que eles tenham o conhecimento de prever suas necessidades futuras, como assinalou a OIT (2008). A concepcao e o desenvolvimento das competencias e dos curriculos nao pode se assentar somente na evidencia das necessidades atuais dos empregadores; por serem inevitavelmente baseadas no cotidiano de seus locais de trabalho. A concepcao das competencias vai envolver o julgamento de especialistas que levem em consideracao uma serie de fatores, incluindo o provavel desenvolvimento das industrias e dos servicos e as necessidades atuais dos empregadores, tanto quanto o que a competencia oferece como base para a aprendizagem posterior. Em terceiro lugar, quando os empregadores sao consultados para expressarem suas necessidades, eles terao certamente uma serie de desejos que, em muitos casos, ultrapassam a capacidade das instituicoes de ensino e que nao levam em consideracao (e nao tem conhecimento disso) o que na realidade e levar as pessoas a dominar as habilidades e conhecimentos necessarios a uma determinada profissao. Isso nao implica que nao haja um compromisso entre a industria e locais de trabalho, de um lado, e as instituicoes de ensino, do outro; implica, sim, que o primeiro nao deve ser visto como o unico condutor dos sistemas vocacionais de educacao.

Governos esperam ainda que, ao demonstrarem as competencias como resultados, eles encorajem mais empregados e aqueles que buscam emprego a obter qualificacoes, sobretudo porque se considera que a utilizacao dos resultados da aprendizagem abre possibilidades para a acumulacao de certificados e transferencia das certificacoes da aprendizagem pela experiencia. Apesar das muitas alegacoes em contrario, ha muito poucas provas que essas esperancas sejam concretizadas particularmente no que se refere a transferencia das certificacoes de aprendizagem entre as qualificacoes. Ha poucas provas que a acumulacao de certificados e seus modelos de transferencia funcionem efetivamente. Nao menos importante e que, quanto mais os estudantes se identificam com a possibilidade de obter competencias pela acumulacao de certificados e sua transferencia, menos estao suscetiveis a serem convencidas do valor da aprendizagem em uma determinada area. Portanto, se o esquema de transferencia de certificados realmente funciona, e possivel que eles levem a consequencias imprevistas e indesejaveis. Por exemplo, uma consequencia possivel de se dar menos enfase no que muitas vezes e entendido como aprendizagem linear' e que as vias alternativas a qualificacao pela 'transferencia de certificados' podem parecer mais faceis e poucos vao optar pela via que constitui a base mais provavel para que eles progridam aos niveis superiores; a longo prazo, isso pode significar que os empregadores encontrem-se pior do que antes no que diz respeito a busca de candidatos devidamente qualificados.

Do conhecimento por dominios as competencias por criterios

Os quadros de competencias refletem uma mudanca no equilibrio das diferencas entre dominios, entre qualificacoes profissionais e academicas, e entre os tipos de aprendizagem (em casa, no local de trabalho, na escola ou na universidade) ha similaridades. Esta tendencia em direcao aos criterios genericos para todas as competencias e comumente apresentada como justa e sustentando o alargamento da participacao e da aprendizagem ao longo da vida. Mais importante do que esses objetivos, e importante levantar questoes sobre ate onde a qualidade do ensino pode ser garantida sem se estipular um conteudo que e especifico para diferentes setores de atividade e sem reconhecer que as oportunidades de aprendizagem na universidade sao diferentes e nao podem ser tratadas da mesma forma que aquelas oferecidas pelos locais de trabalho vice-versa. Um fator determinante pode ser como as competencias e os curriculos estao relacionados em sistemas especificos de educacao e treinamento. A experiencia dos primeiros quadros de competencias como as dos NVQs no Reino Unido (West 2004)--sugerem que as competencias baseadas em resultados sao provenientes de uma analise funcional do desempenho no trabalho e nao podem ser a base para inferir ou "planejar" curriculos. Se isto e reconhecido, entao as competencias por resultados podem ter um papel mais apropriado de amplas orientacoes curriculares, que 'desenhadas por corpos de especialistas de conhecimento' e, como eles estao melhor controlados, selecionados e sequenciados, para os estudantes com diferentes niveis de aquisicoes anteriores. Se, por outro lado, as competencias por resultados sao usadas como fonte primaria para a concepcao de curriculos, o mais provavel e que as competencias neguem o acesso dos estudantes ao 'conhecimento poderoso' (Young 2009) de que eles necessitam para o progresso na educacao e no emprego.

Mesmo que os relatorios de resultados sejam escritos independentemente de qualquer programa de aprendizagem que possam produzi-los, os empregadores e outros usuarios ainda vao trata-las como protocolos para as atividades que eles presumem que os portadores ja tenham realizado na instituicao de ensino; esta e a unica base objetiva que eles tem para confiar nas competencias. A logica deste argumento e a de que e preferivel tornar explicito o papel das instituicoes nas competencias a deixa-lo implicito, como e feito se as competencias forem definidas independentemente do oferecido pelas instituicoes. Alem do mais, ao dar as instituicoes um papel de destaque, os usuarios estao aceitando que a especializacao de professores e real e que isso lhes da uma base para tomada de decisoes sobre a concepcao dos curriculos e as competencias que outros nao estao em posicao de fazer. As instituicoes de ensino nao sao apenas vendedoras dos seus bens--no caso delas, as competencias--em um mercado.

Tensoes nos objetivos na reforma por competencias

A maioria das declaracoes dos governos sobre os quadros de competencias identificam como importantes dois tipos de objetivos bem diferentes--de um lado, o seu proprio papel no apoio ao desenvolvimento de habilidades e da competitividade economica; e, de outro, o papel deles na promocao da equidade, justica social e inclusao social. Um sem numero de hipoteses que nao foram examinadas sao de que esses dois objetivos sao diretamente compativeis. Parece haver duas razoes possiveis do porque dessas hipoteses terem sido presumidas e tao pouco examinadas; uma e que porque ambos os conjuntos de objetivos sao amplamente sustentados, eles devem ser atingiveis por meios semelhantes--neste caso, introduzindo-se um quadro de competencia; a outra e que, na medida em que talvez haja uma tensao entre os dois objetivos, eles representam amplamente o compromisso politico aceito entre 'esquerda' e 'direita', sob a bandeira de uma aproximacao da modernizacao geral da reforma educacional. Em outras palavras, enquanto a 'esquerda' esta sendo 'realista' sobre aceitar a importancia da competitividade economica, a 'direita' esta sendo 'compassiva' no que diz respeito a importancia da justica social. Porem, apesar do aparente compromisso, se este projeto e para ajudar os paises a tomarem melhores decisoes sobre suas reformas da educacao e da formacao, vale a pena sondar mais a fundo as possiveis tensoes entre esses dois conjuntos de objetivos. Alem disso, mesmo que eles representem aspectos de uma agenda politica comum que e amplamente aceita, eles representam interpretacoes muito diferentes desta mesma agenda, com implicacoes para a reforma da educacao e da formacao muito diferentes tambem. Sem tornar essas diferencas explicitas, os paises em desenvolvimento, em particular, nao terao a melhor base para evitar os erros cometidos pelos paises 'que comecaram antes' a introducao dos quadros de competencias--como a Inglaterra e a Nova Zelandia.

A questao, como apontou o sociologo Johan Muller (2000), e que quadros de competencias representam um tipo de mistura hibrida de duas ideias bastante diferentes sobre como os seres humanos aprendem e sobre como a ideia de competencia e interpretada. Uma ideia que surgiu nas politicas centradas nas criancas dos anos 1960 e que pode remontar a Rousseau e a de que todos os seres humanos nasceram com uma especie de competencia comum e universal, que e compreendida a partir de desempenhos muito diversos--que dependem, por sua vez, da familia e da sociedade onde nascemos. Essa ideia esta expressa nas hipoteses centradas na aprendizagem, nas quais os quadros de competencias sao baseados, e na equidade das oportunidades e no alargamento da participacao que alguns consideram que eles vao conduzir. Por serem abertos a todos, no que diz respeito as conquistas educacionais previas, e por incluirem todos os niveis de aprendizagem, do mais elementar ao superior, os quadros de competencias supoem que, pelo menos em principio, que qualquer um pode alcancar qualquer nivel, a nao ser que seja constrangido pelas circunstancias. Isso contribui para a popularidade dos quadros de competencias entre educadores de adultos e a aprovacao do seu papel no Reconhecimento do Aprendizado pela Experiencia (APEL), e o Reconhecimento de Aprendizagem Previo (RPL)

No entanto, os quadros de competencias tornaram-se populares em um momento especifico da historia e por razoes especificas e, desta maneira, nao e surpresa que suas origens e as oportunidades que eles alegam oferecer sejam menos do que universais. Os objetivos da portabilidade e da flexibilidade das competencias ligados as necessidades dos empregados e dos desempregados de estarem sempre abertos para serem requalificados (o aspecto economico da aprendizagem para a

vida)--sao vistos nao apenas como direitos universais, mas associados as ideias posfordistas sobre as mudancas economicas que tiveram lugar nas sociedades industriais.

Esses dois conjuntos de objetivos para os quadros de competencias tendem a ser baseados em hipoteses pedagogicas e curriculares diferentes. A ideia 'psicologica' de competencia implica que todos os estudantes possam alcancar seus potenciais se eles estao livres dos empecilhos que inibem suas capacidades 'naturais' de aprendizagem (24). Neste cenario, espera-se que os professores atuem desempenhando um papel sutil, porem emancipador, como 'facilitadores' e avaliadores da evolucao dos estudantes em todos os niveis do quadro. Um quadro de competencias fornece, portanto, um apoio a este ideal de aprendizagem ao longo da vida, liberta das limitacoes restritivas das instituicoes. Em contrapartida, a nocao de competencia associada ao desenvolvimento economico 'pos-fordista' exige um estudante flexivel, sempre disposto a assumir novas oportunidades de formacao. Enquanto os objetivos 'com foco no estudante' sublinham a participacao e a quebra de barreiras entre professores e estudantes, a interpretacao pos-fordista dos quadros baseados em resultados aponta para a necessidade de 'pacotes de formacao' elaborados e sofisticados, para apoiar os estudantes a adquirirem habilidades e progredirem de 'varredores a engenheiros'--um slogan popular na Africa do Sul no inicio dos anos 1990. Ambos os conjuntos de pressupostos tornam arduas, mas muito diferentes, as reivindicacoes pedagogicas dos professores e assumem modelos muito diferentes de formacao de professores. Nos paises pobres em que os recursos sao limitados, essas exigencias distintas so podem gerar confusao. Alem disso, em suas respectivas prioridades de libertar os estudantes para realizar suas capacidades inatas e, ao encoraja-los a adquirirem habilidades por meio de 'pacotes de formacao', ambas as visoes sobre competencias atuam como a extensao de que o progresso a niveis mais elevados no quadro pressupoe o acesso ao conhecimento--o que nao esta explicito no proprio quadro.

Um dos problemas com quadros baseados em resultados que atravessam as alegacoes de que eles promovem justica social e uma maior competencia da forca de trabalho e que eles se apresentam como 'escadas de oportunidades' para que os estudantes 'possam subir'. Entretanto, a simples ideia de um 'resultado' e retrospectiva. Ela aponta para a evidencia de conquistas anteriores e nao para se essas conquistas constituem a base de aprendizagem para que os estudantes avancem para um nivel superior. As condicoes para 'subir a escada' levam -nos para alem dos resultados do conhecimento que um estudante pode adquirir em um programa de estudo. Porque os quadros de competencias baseados em resultados sao apresentados como 'escadas de oportunidades', ha o perigo de que eles conduzam a negligencia das reformas necessarias mais profundas para promover oportunidades, que os niveis de um quadro de competencias nao pode mais fazer do que apontar.

Exemplos sao a probabilidade com que os governos assegurarao o financiamento dos estudantes para o acesso a educacao (uma barreira para a formacao profissional em muitos paises); que os empregadores concedam tempo livre pago para estudantes com emprego; e que os recursos sejam concentrados na criacao ou no reforco das instituicoes, para aumentar a probabilidade de que elas possam permitir que os estudantes progridam.

Neste projeto, esperamos explorar como os diferentes paises, ao introduzirem os quadros de competencias, estao respondendo a essas visoes contraditorias do que um quadro de competencias pode oferecer, que tipos de compromissos sao alcancados e quais sao as consequencias.

Conclusoes

Este documento pretende oferecer uma maneira de pensar sobre a reforma das competencias e, em particular, fornecer uma base para analisar a introducao dos quadros de competencias por resultados. Sugerimos que esta mudanca e melhor percebida em termos de mudanca de modelos de competencias 'baseado nas instituicoes' para modelos 'baseado em resultados', e que esta mudanca e passivel de ter um significado totalmente diferente nos paises desenvolvidos e naqueles em desenvolvimento. Neste artigo, nao exploramos esta diferenca em detalhe. E provavel, entretanto, que o problema das competencias baseadas em resultados estabelecendo um tipo de confianca que e necessaria, se elas tem de atuar como mediadoras entre a educacao e o trabalho -, sera mais agudo nos paises em desenvolvimento, sem uma tradicao extensiva de programas baseados em instituicoes. Os primeiros exemplos dos modelos de 'resultados' apareceram, inicialmente, nos paises anglofonos, como expressao das politicas de educacao neoliberais e a insatisfacao com a abordagem tradicional das competencias 'baseada nas instituicoes'. Os governos, preocupados, sentiram que as competencias estavam intimamente ligadas aos interesses das instituicoes fornecedoras, sem capacidade de resposta para as mudancas economicas exigidas pelos empregadores ou para as necessidades de aprendizagem das quais o eleitorado mais amplo foi excluido. Paises em desenvolvimento, no entanto, estao adotando os quadros baseados em resultados menos por insatisfacao com os sistemas existentes--que, em alguns casos nao estao bem definidos--e mais na esperanca de que as competencias possam conduzir a expansao dos sistemas de ensino e treinamento financiadas pelo governo, e abrindo oportunidades para o setor privado. Isso significa que, nos paises em desenvolvimento, os governos estao contando com um instrumento de reforma que a experiencia nos paises desenvolvidos sugere que pode nao dar certo.

Nossos dois modelos ressaltam a enfase nos quadros de competencias, que e posta como "relatorio de resultados", e que as competencias nao devem depender de qualquer instituicao ou caminho de aprendizagem que possa conduzir a elas. Ao mesmo tempo, nos argumentamos que nossos dois modelos devem ser vistos como tipos ideais--isto e, como tendencias nos desenvolvimentos recentes da qualificacao. E nao, como e tao comum na literatura, como prescricoes do tipo 'tamanho unico', nas quais as competencias foram desenvolvidas baseadas amplamente na hipotese inquestionavel de que nao elas nao conduzem a objetivos particulares. Nem devem ser vistas como descricoes dos quadros existentes; quadros diferentes sao, provavelmente, para enfatizar aspectos de cada modelo em diferentes graus.

Ha dois temas deste artigo que importa tornar explicitos. O primeiro e a enfase que demos ao papel dos empregadores (e, por implicacao, o dos sindicatos, que devem ter tambem interesses muito diferentes daqueles dos empregadores e governos, ainda que nao tenhamos lidado com eles aqui). Isso reflete o fato de que muitos QNCs comecaram como quadros para competencias profissionais; e, em seguida, que os objetivos economicos mais do que os sociais foram fundamentais para que a maioria dos paises introduzisse os QNCs e, alem disso, muitos dos argumentos para expressar as competencias em termos de 'relatorios de resultados' derivam do pressuposto de que isso vai facilitar um envolvimento maior do empregador. Ate que ponto essas alegacoes para os quadros baseados em resultados sao justificadas e uma das questoes que esperamos que este projeto possa explorar.

O segundo tema do documento a ser destacado e que fomos mais explicitamente criticos no que diz respeito ao modelo 'de resultados', nao por nao entendermos como ele surgiu ou porque nao reconhecemos as fraquezas do modelo baseado em instituicoes, que ele pretende substituir--nos o criticamos por uma serie de outras razoes. A primeira delas e que quase toda a literatura trata dos modelos de resultados como o proximo passo--quase sempre inevitavel--para todos os paises, e como uma politica que ira garantir os objetivos que muitos paises apoiam. Pensamos que isso nao ajuda em nada, para nao dizer coisa pior, especialmente para os paises pobres, que tem de tomar decisoes dificeis sobre em quais reformas educacionais devem investir. Ele e fundamentalmente inutil porque as evidencias vindas dos paises que ja introduziram os quadros de competencias dificilmente justifica as hipoteses feitas a seu favor, deixando entrever que eles sao uma especie de panaceia para melhorar os sistemas de educacao e de formacao. Nao menos importante e que a literatura quase que sistematicamente ignora as dificuldades concretas que foram enfrentadas pelos 'primeiros paises', ao introduzirem os QNCs. O fato de os quadro s mais folgados (como aqueles introduzidos na Escocia (Raffe 2009)--em que menos se esperou dos relatorios de resultados, que enfrentaram um minimo de oposicao e, em certo sentido, podem ser chamados de 'exitosos') -, e indicativo das licoes daquilo que os paises que estao comecando devem aprender. Alem do mais, a experiencia dos 'que comecaram depois' na Europa--como a Alemanha e a Franca--tambem e importante; eles explicitaram os resultados em seus novos quadros, mas eles nao seguem a logica de um modelo puro de 'resultados' e assumem que estes podem ser completamente separados do 'oferecido' pelas instituicoes. Dissemos no inicio deste artigo que nao estavamos interessados em escrever somente uma nova critica; ironicamente, esta e a razao pela qual tivemos a necessidade de levantar questoes sobre as hipoteses que sao tao frequentemente feitas ao modelo de resultados. A menos que seja possivel identificar um espaco entre essas sugestoes para os quadros de competencias e o que eles podem ou nao podem atingir, realisticamente falando, os paises que estao comecando nao terao uma base confiavel para decidirem sobre a implementacao dos QNCs e nem para compreenderem que nao ha apenas 'um' modelo de QNC que deve ser aplicado em todos os casos, mas que ter somente os relatorios de resultados em um quadro nao serve de antidoto. O ponto de partida precisa ser sempre uma analise das circunstancias particulares de um pais e das qualificacoes existentes, o que elas oferecem e como novas oportunidades podem ser abertas a partir de uma referencia mais explicita aos resultados e niveis comuns.

Somente assim sera possivel ver que papel os relatorios de resultados em um quadro podem desempenhar, juntamente com as--e nao menos importantes--politicas de fortalecimento das instituicoes e o desenvolvimento profissional de professores e capacitadores, e a construcao de parcerias entre educacao e empregadores.

Nossa analise em dois modelos explora o equilibrio entre a enfase nas instituicoes que fornecem a base para uma alta qualidade de aprendizagem e progressao, mas que constroi essa base em uma tendencia de inflexibilidade e formas de exclusao--e a enfase nos resultados, que oferecem a possibilidade da portabilidade, transparencia e flexibilidade na maneira pela qual as qualificacoes sao obtidas; mas sao essencialmente sobre os objetivos dos programas de aprendizagem, nao sobre os processos envolvidos. Salvo em casos excepcionais, estas nao sao opcoes pelas quais nos subestimamos o papel potencial de um modelo 'puro' baseado em resultados no Reconhecimento do Aprendizado pela Experiencia (APEL). Ha situacoes em que o reconhecimento de uma aprendizagem informal para as qualificacoes pode ser importante. No entanto, parece muito pouco provavel, especialmente nos paises pobres, que haja recursos disponiveis para a criacao da infra-estrutura que e necessaria para que isso se torne uma realidade. Tambem e questionavel se esses recursos nao seriam melhor gastos ajudando pessoas a terem acesso a uma educacao de qualidade. O mais realista e que as instituicoes sejam encorajadas e ajudadas a desenvolver cursos 'de acesso', que habilitem aqueles cujas certificacoes anteriores nao atendam a possibilidade de ingressar em programas de nivel superior.

Essas so podem ser conclusoes provisorias. Estamos no inicio deste projeto e estamos confiantes de que, no final, devemos aprender muito sobre as diferentes formas que os quadros de competencias podem assumir, e como os paises resolvem o equilibrio entre as instituicoes e os resultados de maneiras tao diferentes.

Comentarios finais

Este artigo comecou reconhecendo que a introducao do quadro de competencias e um projeto muito mais ambicioso e radical do que a maioria dos formuladores de politicas e gestores ja percebeu. Tambem e claro que um quadro de competencias baseado em resultados provenientes da formacao e da experiencia--como o do tipo que foi previsto por Jessup (1990)--seja realizavel ou desejavel. Em alguns aspectos, quadros de competencias sao melhor compreendidos como utopias e, como todas elas, despertam mais atracao na teoria do que na pratica. Isto nao significa que os quadros de competencias nao estao dirigidos a questoes concretas; eles estao, como nos tentamos demonstrar neste artigo. Alem disso, e ao contrario do que acontece com a maioria das utopias, os quadros de competencias estao assumindo formas reais em um numero cada vez maior de paises e sao essas formas, e nao as visoes utopicas, que fazem dos quadros de competencias importantes orientadores de politicas--que estao definindo a vida das pessoas de maneira significativa, mas ainda de maneira desconhecida e que implicam importantes compromissos financeiros por parte dos governos.

A OIT desenvolveu esta pesquisa porque estava interessada em entender nao somente os modelos de politica que estao funcionando, mas tambem sob que condicoes eles trabalham e o que paises que estao enfrentando condicoes muito diferentes podem aprender a partir deles. E igualmente interessante aprender sobre as politicas que nao deram certo e as explicacoes para este fracasso--quer no nivel da concepcao ou da execucao. Este artigo representa o primeiro dado desta pesquisa, e e escrito nao porque esperamos que todos aqueles que o leiam concordem com os argumentos aqui expostos, mas na esperanca de que eles provoquem um debate--e, ao fazer isso, ajudem todos os que estamos envolvidos no projeto a pensar mais claramente sobre essas questoes. Esperamos tambem que ele sugira algumas questoes que os pesquisadores dos estudos de caso possam vir a perguntar sobre o quadro de competencias que eles estejam investigando. Alguns dos conceitos introduzidos neste artigo serao inuteis e terao de ser, descartados, sem a menor duvida; outros serao esclarecidos no curso do debate e da discussao e, espera-se, tornem-se analiticamente mais uteis. Novos conceitos irao sem duvida aparecer no processo de investigacao e de comparacao.

O desenvolvimento dos quadros de competencias nao e um objeto fixo de estudo, mas um fenomeno que esta mudando a todo instante e de maneiras inesperadas. O pressuposto e o de que nao comecamos do zero. Ha alguns padroes que surgiram e podem surgir de novo e temos alguns conceitos, baseados nas experiencias dos quadros de competencias dos 'que iniciaram primeiro' que nos permitem levantar perguntas que nao tem apenas respostas descritivas. Ao mesmo tempo, descricoes dos novos casos serao a nossa principal materia-prima para desenvolver uma melhor compreensao das possibilidades e das limitacoes da introducao dos quadros de competencias. Portanto, por favor, tratem os argumentos deste artigo tao criticamente como nos tratamos algumas das hipoteses sobre os quadros de competencias. E os testem onde puderem contra sua propria experiencia, contra qualquer evidencia (contraria) que apareca em seu pais e contra quaisquer outros argumentos que encontrarem. Desta forma, talvez estejamos em uma posicao mais fortalecida ao final do projeto para indicar provavelmente impasses, e aconselhar sobre alternativas a serem construidas.

Quadros de competencias e seus equivalentes internacionais, como o Quadro Europeu de Qualificacao (EQF), nao desaparecerao; eles representam, sem duvida, verdadeiras mudancas no mundo. O mundo esta ficando menor e nao maior, no que diz respeito a nossa interdependencia, e como as empresas procuram novos locais para seus lucros, uma maior e nao menor mobilidade do trabalho e provavel, ja que os padroes de migracao mudam sempre em resposta as economias cada vez mais instaveis. Quadros nacionais e regionais, apesar de todos os seus problemas, sao tentativas de levar em consideracao essas mudancas; precisamos saber mais sobre como os quadros aparentemente semelhantes diferem, na pratica. Em particular, estamos interessados em uma diferenca especifica entre os paises. Entre aqueles que estao usando o quadro de competencias principalmente para coordenar e racionalizar relativamente bem os sistemas de educacao e de formacao ja desenvolvidos; e aqueles que estao introduzindo um quadro de competencias como uma maneira de estimular o desenvolvimento de seus sistemas de educacao e de formacao--e como uma maneira de compensar as grandes camadas da populacao que nao tem acesso as oferta de educacao institucionalizada (25).

Contatos

Por favor, envie quaisquer reacoes, perguntas, criticas, comentarios e sugestoes, sejam eles curtos ou longos, para Stephanie Allais (allais@ilo.org) e Michael Young (m_young@ioe.ac.uk).

Reconhecimentos

Obrigado a Christopher Winch, Christine Evans-Klock, David Raffe, Leesa Wheelahan e Rob Strathdee pelos comentarios perspicazes/inteligentes e criticas das versoes anteriores deste artigo.

envolver no curso do projeto. Duas foram fortemente citadas aqui: o papel dos fornecedores privados algo que provavelmente tera significado consideravel nos paises em desenvolvimento; o papel do financiamento, e como e quando governos utilizam os quadros de competencias como base para financiamento, isto influencia o papel dos quadros de competencias.

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(1) NT. Este artigo e o Documento para Debate apresentado pelos autores na reuniao de 31 de marco de 2009 do NQF Research (Pesquisa sobre os Quadros Nacionais de Qualificacao) da OIT. Os autores autorizaram a publicacao mediante solicitacao de nosso colega Prof. Dr. Antonio Flavio B. Moreira, a quem a Comissao Editorial expressa sua gratidao. Em sua generosa concessao, Michael Young e Stephanie Allais solicitaram apenas que a traducao fosse cuidadosa e esperamos te-los atendido a contento. Desta forma apresentamos algumas decisoes que tomamos para a traducao e para a sua edicao como artigo academico. Ha uma diferenca entre o original recebido e o que esta publicado. Logo apos o prefacio de Christine Evans-Klock, o original apresentava a secao Purpose of this paper. Decidimos editar essa parte do texto e sua traducao como Abstract e Resumo do artigo. Tambem reduzimos o titulo completo do original (NQF Research: Discussion Document. Conceptualizng the role of qualifications in educational reform). Estamos seguros que ambas decisoes respeitam as intencoes dos autores. Sobre os cuidados com a traducao o principal aviso aos leitores refere-se ao uso, pelos autores, da palavra qualifications. Optamos por verter, na maior parte das vezes, para competencia quando o sentido referia-se as aptidoes intelectuais e praticas e seu desenvolvimento e aperfeicoamento pelo processo de formacao ou aos processos especificos de reforma educacional. E a traduzimos como qualificacao quando o sentido era o reconhecimento formal da aquisicao e desenvolvimento das mesmas competencias e sua certificacao por instituicoes (a guisa de comparacao, essas opcoes podem ser percebidas ja na leitura do Resumo e do Abstract). Em outras expressoes optamos ora por traducao literal, ora por compreensiva, sendo que em ambos casos a forma original e apresentada como nota de rodape.

(2) Director, Skills andEmployability

(3) NA: O termo quadro de competencias, aqui, inclui os quadros de competencias "parciais" concebidos para incluir apenas as qualificacoes vocacionais ou de ensino superior, assim como os "meta" quadros internacionais, como o Quadro Europeu de competencias (QEQ).

(4) Qualifications frameworks.

(5) NT: Sistema britanico de informacao sobre a qualidade das escolas calculada a partir da pontuacao dos estudantes em provas padronizadas.

(6) Shift to learning outcomes.

(7) Lifelong learning

(8) NA: Usamos o termo modelo ou tipo ideal no sentido introduzido pelo sociologo alemao Max Weber para capturar as distincoes das mudancas recentes nas abordagens sobre as competencias. Tipos ideais identificam tendencias; eles nao sao descricoes ou sistemas especificos, tampouco prescricoes que estabelecem como as competencias devem ser.

(9) NA: Em alguns casos como na Alemanha, o Estado assumiu desde o inicio um papel cada vez mais poderoso na coordenacao das qualificacoes.

(10) "Provider capture.

(11) Educa tional provider.

(12) NA: A logica por detras desta mudanca varia consideravelmente. No Reino Unido, por exemplo, resultou nas politicas neoliberais do governo Tatcher (e, mais tarde, do Novo Trabalhismo), que pretendia promover a competitividade economica pela transferencia do poder sobre as qualificacoes para as entidades patronais (Wolf 2002).

(13) Proxies

(14) Voca tional gospel z (15) NA: E importante deixar claro que conservadorismo pode ter duas acepcoes muito diferentes

(16) NA: CEDEFOP (2008) define 'aprendizagem por resultados' [learning outcomes] como

(17) Currency e o primeiro elemento de um aparente jogo de palavras que se completara, mais

(18) Outcom es-based firam eworks

(19) Inputs. A versao por "oferecido" foi a melhor forma encontrada para expressar a ideia

(20) To state the outcomes, na continuacao do texto os autores, a partir dessa ideia, recorrerao com frequencia a expressao "written outcomes' que vertemos ora por Relatorios, ora por Declaracao de Resultados.

(21) Degrees

(22) NT: No sistema dual da Alemanha ha, desde os seus primordios, uma forte integracao entre as escolas de formacao profissional e o aparelho produtivo em que essas qualificacoes serao exercitadas.

(23) Poweriull knowledge. NA: Este termo (Young 2009) corresponde ao conhecimento que e a bas e para explanacoes confiaveis e alternativas de analise. Ele e expresso de maneira conceitual, ao inves de uma forma pratica, e e frequentemente--mas nao necessariamente--associado a ciencia e a tecnologia. NT: Embora nossa opcao inicial tenha sido "conhecimento fortalecedor", acompanhamos outras traducoes para o portugues que optaram por "conhecimento poderoso", que o proprio M. Young estabelece em oposicao ao "conhecimento do poderoso".

(24) NA: Ha, claro, uma longa tradicao de pesquisa remontando ao trabalho pioneiro do psicologo historico-cultural russo, Lev Vygotsky, que desafia essa aproximacao 'psicologica' ao aprendizado, que nao s era discutido por estar alem do escopo deste artigo.

(25) NA: Ha outras questoes para as quais este artigo nao se dirige, e nas quais esperamos nos
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Author:Young, Michael; Allais, Stephanie
Publication:Periferia
Date:Jul 1, 2009
Words:11085
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