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Approches formelles en transmission strategique de l'information : une boite a outils pour les decideurs publics.

A titre de detenteur de l'expertise, le fonctionnaire occupe un espace privilegie dans les processus de nature politique. Contrastant d'avec l'elu, le professionnel d'Etat est l'acteur capable d'acquitter l'investissement necessaire afin d'acquerir un savoir-faire specifique, endogene a l'activite etatique. Etant l'expert et incarnant la perennite d'une forme de memoire institutionnelle, l'agent public atteste implicitement de sa valeur aupres de l'elu; il concourt a la realisation de sa charge democratique en alimentant les contenus mobilisables pour prendre une decision. Le politique exerce ses fonctions sous l'egide de ce mandat, ce qui lui offre la possibilite d'approcher les problemes selon une forme de subjectivite legitime. Ce n'est pas le cas du gestionnaire public. Neanmoins, selon les statuts qu'ils occupent et qui rendent compte d'une relation d'allees et venues continuelles, le politique et l'<< administratif >> doivent irremediablement collaborer. Cette association est donc propice a l'emergence d'une interface oU la transmission de l'information s'articule comme le passage de l'information privee detenue par le fonctionnaire vers l'elu lorsque celui-ci en fait la demande.

Pour accomplir les exigences de la representation populaire, le legislateur doit prendre des decisions, determiner des politiques ou octroyer des ressources. Ce faisant, il a recours a l'expertise du fonctionnaire qui elle, prend appui sur la permanence de sa fonction. Parce que le politique necessite les competences et le savoir de l'administration publique pour ordonner des politiques publiques et que la << machine >> doit sa survie aux credits budgetaires alloues par l'elu (Niskanen 1971), plusieurs chercheurs y voient la localisation propice a une forme d'emergence strategique. En effet, il est logique de penser que lorsqu'un acteur est proprietaire d'un bien convoite par un proche, la strategie peut s'operationnaliser comme un geste d'utilite permettant l'accomplissement de l'interet du requerant. Selon Milgrom et Roberts (1986), cette relation d'interdependance cantonne la problematique habituellement rencontree dans la discipline; le decideur politique echafaude le montage cognitif qui alimente sa decision selon un approvisionnement informationnel suggere par un agent public souhaitant maximiser le revenu en utilite qu'il espere retirer de l'echange informationnel. Fidele au postulat de Simon (1965), ce << conseiller >> est anime par un caractere idiosyncrasique a double identite : il fait usage de donnees factuelles et d'une hermeneutique liee a la morale, ellememe fondee sur un jugement ethique intime. Bien que l'elu et le fonctionnaire soient formellement tenus d'agir en communion, ils ne sont pas systematiquement depouilles du voile axiologique propre a l'humain du moment qu'ils sont proprietaires d'une charge publique. En effet, l'agent public, tout comme le decideur politique, jouit de la capacite toute naturelle d'interpreter la problematique qui se presente a lui (Daft et Lengel 1986). En consequence, le transfert de l'information entre l'elu et le fonctionnaire est << strategique >> par nature, puisque ce dernier souhaite maximiser l'investissement qu'il consacre a la transmission des informations privees qu'il detient, alors que l'elu desire plutot beneficier de cette expertise au moindre cout possible.

Par cet examen de la portee de la litterature, nous souhaitons repondre a deux interrogations : quelles sont les propositions permettant de favoriser la comprehension de nos acteurs publics a l'endroit de la prevalence du phenomene strategique? De quelle maniere peut-on utiliser les resultats theoriques disponibles dans les ecrits pour inspirer l'amelioration de certaines de nos pratiques ministerielles? Comme la dimension strategique est susceptible d'influencer l'output produit en vertu de la transmission du savoir, notre demarche vise a faire en sorte que l'acteur public ait acces a des resultats de recherche qui lui permettront d'apprivoiser les tenants et aboutissants d'un comportement strategique dans le transfert de l'information et dorenavant, de prendre en compte l'effet de ce parametre dans l'exercice de ses fonctions. Notre travail de vulgarisation vise a faire le pont entre la theorie et la pratique. Pour ce faire, nous proposons une courte analyse descriptive des paradigmes existants dans la litterature concernant la transmission strategique de l'information : 1) le bavardage bon marche, 2) le signalement couteux, et 3) l'information confirmatoire, suivie d'un survol integratif des principaux travaux dans la discipline. Une interpretation triviale est mise de l'avant afin de << lever le voile >> sur la strategie, ordinairement absente des considerations decisionnelles dans le domaine des politiques publiques. En ce sens, nous exposons le phenomene en suggerant une approche heuristique qui considere le contexte entourant la transmission strategique de l'information du fonctionnaire vers l'elu. Par la suite, nous proposons deux outils recapitulatifs visant a contextualiser la strategie emanant d'un fonctionnaire et les outils compensateurs pouvant etre mobilises par un elu.

Ancrage theorique

Plusieurs chercheurs s'interessent au concept de << strategie >> dans la litterature plus large en communication politique. A titre d'exemples, mentionnons les travaux d'Aucoin (2012) qui etudient les effets de l'accroissement de la pression politique sur l'appareil d'Etat dans certains systemes de type << Westminster >>, ou encore ceux de Marland, Giasson et Esselment (a paraitre) s'interessant a la facon dont le gouvernement elu mobilise les ressources de l'Etat, entre autres communicationnelles, afin de repondre a des objectifs electoraux et partisans. Par ailleurs, Glenn (2014) propose des methodes et outils de gestion strategique aux etudiants et professionnels du secteur public afin de repondre efficacement a des objectifs de communication vis-a-vis de clienteles diversifiees. En regard de cette enumeration non exhaustive, il nous apparait important de baliser le champ litteraire que nous mobilisons. Bien que nos travaux s'interessent effectivement a la transmission de l'information, nous analysons precisement le phenomene strategique a l'interieur des offices de l'Etat, soit entre le fonctionnaire et le politique. La << strategie >> y est percue comme un utilitaire visant la consecration de l'interet exclusif d'un acteur. En ce sens, elle ne s'incarne pas en fonction d'un calcul partisan ou d'un objectif de communication politique visant une clientele externe a l'appareil d'Etat.

Cette litterature en transmission strategique de l'information est principalement issue de l'Ecole du Public choice (p. ex. Niskanen 1971; Arrow 1984; Bendor, Taylor, et Gaalen 1985). Ce courant de pensee domine le debat intellectuel en Administration publique depuis le debut des annees 1980. En effet, les canons du << choix rationnel >> (p. ex. Downs 1957; Simon 1965) ont ete les premiers a appliquer l'approche rationaliste de l'economie au domaine de l'Etat et de ses caracteristiques institutionnelles (c.-a-d. la democratie, l'appareil administratif et les elections). En signifiant qu'un titulaire de charges publiques souhaite raisonnablement maximiser son revenu en utilite, celui-ci dependant des actions qu'il pose, l'approche est fidele au concept d'<< individualisme methodologique >> qui applique une logique marchande a des situations qui, a premiere vue, ne le sont pas. La penetration de l'Economique dans le champ de la science politique a permis l'eclosion d'une litterature feconde en resultats theoriques. Presque exclusivement originaires du milieu academique americain, les recherches en transfert strategique de l'information empruntent la plupart du temps a la modelisation econometrique fondee sur la << theorie des jeux >>.

Dans tout transfert d'informations, il existe une premisse de base : le transmetteur produit un arbitrage quant au geste qu'il s'apprete a faire. Ce geste s'assimile a un calcul cout/benefice. Comme notre objectif est de proposer des outils profitables aux acteurs publics et donc de favoriser l'usage des theories fondamentales en pratique, nous choisissons d'engager la litterature fidele au Public choice, car nous croyons que le phenomene strategique s'explique mieux lorsqu'il est defini selon les termes logiques de la theorie des jeux. En ce sens, les theories sociologiques sont censement plus capricieuses lorsque vient le temps de les appliquer a des situations organiques puisqu'elles sont englobantes et exhaustives quant aux parametres entourant le transfert. Cependant, il ne faut pas perdre de vue que les modeles formels ont leurs propres limites. Effectivement, ils sont particulierement hermetiques pour les non-inities et s'appliquent a des cas bien particuliers. En somme, ils sont fiables, mais ne constituent pas une analyse empiriquement approfondie d'un phenomene.

L'approche que nous mobilisons est fertile dans l'etude des administrations publiques, particulierement a l'endroit des problematiques fideles a la << theorie de l'agence >> (p. ex. Green et Stokey 1980; Laffont, Maskin, et Hildenbrand 1982; Sappington 1991). Le modele << principal-agent >> est le fruit de cette tradition : il permet de visualiser la demarcation operationnelle entre les acteurs agissant au sein des organisations publiques. Le pourvoyeur d'informations et detenteur de l'expertise (c.-a-d. le fonctionnaire) et le << principal >>, acteur proprietaire de la prerogative decisionnelle (c.-a-d. l'elu), sont mutuellement engages : l'agent a un impact sur le gain qu'obtient le principal en vertu de sa decision, les preferences des acteurs ne sont jamais absolument equivalentes, l'action des acteurs est rationnelle, chacun d'entre eux partage des informations uniquement a propos de l'espace dans lequel ils interagissent, le principal dispose d'un veto sur la decision et il existe une dissymetrie de l'information entre ce dernier et l'agent (Miller 2005).

On ne peut entamer un travail de vulgarisation dans le domaine du transfert strategique de l'information sans mentionner les importants travaux sur la << delegation >> (p. ex. Holmstrom 1982; Gilligan et Krehbiel 1987; Dessin 2002; Epstein et O'halloran 1994, 1996; Volden 2002; Li et Suen 2004; Lee 2012). Effectivement, l'elu dispose de la capacite a deleguer certaines prerogatives a ses agents selon l'intensite qu'il juge optimale afin de maximiser l'utilite qu'il en retire. En outre, que ce soit par transmission de l'information ou par delegation de prerogatives normalement devolues au politique, l'expertise joue un role cardinal dans l'articulation du mandat democratique et pose les dilemmes theoriques du type d'agent, de sa fidelite au politique, de l'horizon temporel en vertu duquel il agit, ainsi que des parametres entourant le transfert entre les acteurs (Valsecchi 2013). La litterature sur l'expertise est riche (p. ex. Riggs 1997; Huber et Shipan 2002; Adams 2004; Huber et McCarty 2004; Gailmard et Patty 2007; Ting 2009) et l'on ne saurait l'oublier dans une demarche qui ambitionne un portrait generaliste des travaux en transmission de l'information.

Notre exercice serait incomplet sans mentionner les etudes ayant aborde les rapports strategiques entre les gestionnaires publics et les groupes d'interets (p. ex. Gordon et Hafer 2005; Milgrom et Roberts 1982) ou encore entre le pouvoir legislatif et juridique par l'analyse du role des tiers partis (Stephenson 2006). Neanmoins, nous ne nous y interesserons pas davantage puisque nous souhaitons circonscrire notre exploration au domaine interne de l'appareil administratif. D'autres chercheurs peuvent etre interesses par la mise a jour descriptive des travaux de Bendor (1988), proposee par Gailmard et Patty (2012). Celle-ci constitue une revision des etudes portant sur l'usage de l'expertise ainsi qu'une discussion entourant l'amplitude discretionnaire a deleguer afin de permettre une elaboration de politiques publiques optimale. Finalement, les travaux de Gill (1995) abordent la notion de pourparlers budgetaires entre les elus et les administrateurs.

Les principaux modeles formels

En respectant une distance instrumentale, il est opportun de graduer le theme de la transmission de l'information selon les principaux modeles proposes dans la discipline puisque chacun de ceux-ci repose sur des postulats specifiques produits par axiomatisation. L'axiomatique a pour but d'isoler les regles a suivre lorsqu'on traite les symboles par formalisation. Une theorie precede l'operation mathematique et permet d'attribuer des significations aux symboles muets du langage formel (Mongin 2003). La litterature en transfert de l'information est fortement influencee par l'axiomatisation puisque ce processus permet d'accorder une valeur deductive a la theorie mobilisee. Au surplus, les theories axiomatisees apparaissent moins gourmandes que leurs consoeurs sociologiques, puisqu'elles reposent sur des postulats rigides et limitatifs. D'un cote, nous caracterisons de << bavardage bon marche >> un processus de transfert qui n'engendre aucun cout pour l'emetteur de l'information puisqu'il ne peut etre penalise pour le message qu'il propose. A l'oppose, selon 1' << information confirmatoire >>, nous considerons l'acteur public comme engage dans une situation contraignante (c.-a-d. engageant un cout maximal), oU il ne peut dire que la verite, puisque l'ensemble des renseignements qu'il partage se verifie. Un troisieme modele officieux vient se positionner au centre de ce continuum. Le << signalement couteux >> considere separement pour chacune des divulgations operees, une valeur estimee. Selon Kartik (2005), l'evidence sensible se situerait quelque part au milieu de ce vecteur : les fonctionnaires peuvent et alterent effectivement l'information privee de multiples facons tout en assumant certains couts lies au transfert.

Le bavardage bon marche

Cette proposition est, depuis la contribution de Crawford et Sobel (1982), centrale dans l'etude du partage de l'information. Le modele du << bavardage bon marche >> s'assimile a l'usage singulier de la parole pour transmettre des informations. D'une maniere organique, il s'apparente a une situation momentanee oU le fonctionnaire prodigue des conseils ponctuels sans planification prealable. On qualifie le message de << bon marche >> puisqu'il n'affecte pas la condition de l'emetteur. Le fonctionnaire n'est pas contraint par les consequences attendues de son geste, mais est affecte malgre tout par la decision de son superieur, motivee par l'information qu'il decide de lui fournir (Kartik, Ottaviani, et Squintani 2007). Sous ces conditions, il est possible que l'agent public puisse organiser l'information transferee afin d'aligner le jugement du principal dans le sens de ses interets (Austen-Smith 1994). Comme la notion de cout est inexistante, le modele focalise son attention sur l'interpretation du langage utilise par les acteurs (Farrell et Rabin 1996). Dans ce modele, le fonctionnaire, seul detenteur de l'information, envoie un message au decideur politique selon sa perception de l'etat du monde. Celui-ci herite de l'information apres l'avoir prealablement observee et met a jour sa perception intime pour, par la suite, prendre une decision qui affecte le bien-etre, autant de son conseiller, que de lui-meme. Le principal est tenu dans l'ignorance face a l'information qui lui est transferee puisqu'il ne peut la verifier. Ces conditions sont fideles au contexte dans lequel l'elu prend couramment des decisions. La plupart du temps, en effet, celui-ci ne beneficie pas de conditions optimales pour fonder son jugement. L'elu agit dans un monde incertain oU l'information ne peut etre qu'incomplete, oU le temps vient souvent a manquer et oU les ressources financieres ou humaines sont limitees. Tout comme le fonctionnaire, l'elu est confronte a un environnement instable lorsqu'il doit faire un choix. Il doit tenter de prevoir le comportement strategique de son agent et celui-ci calcule la capacite du politique a evaluer et cautionner ses demandes d'aide financiere, synonymes de conservation professionnelle (Bendor et coll 1987a). La relation en est une d'interdependance.

Bien que ce modele ait ete repris afin de definir les paradigmes subsequents dans la discipline, plus recemment, de serieuses reserves ont ete emises a son endroit. En effet, Austen-Smith et Banks (2000) ont demontre que lorsque l'agent detient la discretion suffisante pour disposer d'un budget, il peut s'infliger le cout de la transmission de l'information. A ce moment, la depense est consideree comme strategique puisque l'agent aurait pu tout autant considerer un autre choix. Le bavardage bon marche ne. peut donc pas etre considere comme le seul canal de transmission valide puisque l'agent disposera toujours du loisir de s'administrer lui-meme un cout (Austen-Smith et Banks 2002).

Le signalement couteux

Puisqu'il relie formellement le geste de transfert d'informations a un cout, le modele du << signalement couteux >> peut s'apparenter a des circonstances de calcul strategique oU les acteurs disposent d'un temps suffisant pour peser le << pour >> et le << contre >> d'une divulgation prochaine. La notion de cout permet de s'assurer d'une transmission integre de l'information (Zahavi 1975; Grafen 1990). La correspondance entre les acteurs est engageante, puisqu'avant de prendre une decision, le principal est en mesure d'observer la direction prise par l'agent a l'egard de l'information transferee, ce qui est frequent lorsque l'elu dispose lui aussi d'une periode preliminaire allouee a la reflexion. Les recherches de Spence (1973) sont a la source de l'inspiration ayant conduit l'elaboration du modele. Fondee sur des incitatifs economiques assimilables au marche du travail, son approche traduit l'information comme les nombreux attributs propres aux multiples candidatures soumises a competition pour acquerir un emploi. Il propose d'accorder une valeur aux caracteristiques des demandeurs et expose une demarche qui detecte les postulants reellement fideles a l'information qu'ils divulguent a propos de leur candidature. Sa contribution principale est d'avoir demontre que l'education joue un role de revelation des capacites tout en deduisant que le marche de l'information n'est pas representatif du marche des biens, puisque la specificite des individualites est plus complexe que celles des produits du commerce.

Plus recemment, Bergstrom et Lachmann (1998) ont remis en doute le signalement couteux. Ils demontrent que le cout associe a un transfert de renseignements n'est pas le facteur principal produisant un message denue de biais. Lorsque des fonctionnaires s'entendent pour transferer la meme piece informationnelle dans un esprit de collaboration, et ce, meme s'ils n'entretiennent pas les memes preferences, il est possible pour eux d'annuler la retroaction couteuse en s'assurant de monopoliser l'information sur l'enjeu en cause. De cette maniere, l'elu s'avere impuissant a infliger un cout, puisque s'il le fait, il se retrouve a s'isoler en penalisant l'ensemble de ses conseillers administratifs. Pouvant parfois etre confondue avec le phenomene du << passager clandestin >> (Grossman et Hart 1980) oU un acteur collecte des gains sans subir les couts qui y sont rattaches, cette approche a ete baptisee de << mendicite des oisillons >>. Pourquoi? Lorsque plusieurs acteurs partagent un interet commun, a la maniere d'oisillons quemandant de la nourriture, si certains d'entre eux ne produisent pas le signal manifestant la faim et choisissent plutot de taire leur parole, l'absence de geste significatif de leur part est consideree par l'oiseau nourricier comme une demande s'agglutinant a celle des autres. Traduisant l'allegorie, si le principal n'a acces qu'a un seul message, il ne pourra en verifier la nature aupres d'autres sources et donc, il evitera de s'engager dans un comportement qui l'astreindrait a imposer un cout a l'un ou l'autre de ses agents. En verifiant l'impact de l'addition d'une phase de partage antecedente au geste de transfert entre les agents, Okuno-Fujiwara, Postlewaite, et Suzumura (1990) abondent dans le meme sens. Leurs resultats demontrent que si les fonctionnaires peuvent s'entendre sur l'idee d'une collectivisation des gains ou des pertes encourues par l'echange, ils pourront diminuer le risque.

L'information << confirmatoire >>

Le modele de l'<< information confirmatoire >> postule que l'elu jouit de la possibilite de verifier l'information qui lui est transmise par ses fonctionnaires. Cette disposition affranchit le modele de la possibilite pour l'agent de recourir au mensonge a des fins strategiques. Tel que l'expliquent Milgrom et Roberts (1986), la punition associee a l'affirmation mensongere est suffisamment importante pour que cette action ne puisse jamais comporter un gain passablement eleve pour compenser les pertes subies par le menteur. Aussi, la possibilite de verifier la nature des renseignements exempte l'information confirmatoire de la notion de reputation et inscrit au coeur de cette modelisation les jeux de persuasion. Comme Pitchik et Schotter (1987) l'indiquent, lorsqu'un fonctionnaire dispose du choix d'etre honnete ou au contraire, d'user de pieces mensongeres, et que l'elu parait incredule puisqu'il n'enterine pas systematiquement les renseignements proposes, la demonstration de reserve agit comme un stimulus favorisant l'honnetete a travers les partages subsequents. Effectivement, s'il est possible de connaitre la nature d'un renseignement, la facon dont le message est presente devient un outil d'influence preponderant. Une proposition pionniere vient de Grossman (1981) qui elabore les fondements classiques du modele. Lorsque l'authenticite de l'information transferee est garantie du fait que le principal dispose de la capacite de revenir contre l'agent si la divulgation de renseignements lui semble inexacte, la relation de transfert apparait affranchie de l'asymetrie de l'information qui prevaut habituellement dans les rapports fonctionnels entre un decideur et son conseiller.

Par corollaire, le modele infere que les renseignements partages seront certainement fideles aux contenus prives detenus par l'agent. Ce faisant, le principal peut consciemment adopter une position sceptique a propos du contenu dissimule, ce qui lui permet d'ordonner l'information selon qu'elle est favorable au decideur ou plutot aux fonctionnaires (Milgrom 1981). Cependant, Milgrom et Roberts (1986) expliquent qu'une transmission pleine et entiere de l'information dependra de la position du principal face a celle-ci. Si le decideur politique est suffisamment informe a propos d'un enjeu, qu'il demeure dubitatif quant aux renseignements qui lui sont partages et qu'il connait les interets de ses fonctionnaires conjoints, la competition entre eux n'est plus necessaire pour avoir acces a l'information; la demonstration d'une forme de scepticisme est suffisante pour stimuler une revelation accrue. Cependant, lorsque le contraste preferentiel entre les agents est suffisamment important, la rivalite entre eux est utile; elle peut reduire, jusqu'a meme eliminer, l'obligation pour le principal d'etre informe a priori afin de beneficier des connaissances de ses fonctionnaires.

De la theorie a la pratique

Bien que chacun des modeles formels precites dispose d'axiomes specifiques qui correspondent aux conditions permettant leur formalisation (c.-a-d. traitement des operations mathematiques), les resultats qui s'en degagent sont mieux compris lorsqu'ils sont analyses selon une trame fonctionnelle. Effectivement, ils transcendent la modelisation formelle exemplifiee anterieurement. Puisque notre objectif est de les apparier a une contextualisation organique, nous presentons les principaux aboutissements de cette litterature de maniere a eviter des renvois incessants aux modeles theoriques qui les sous-tendent.

La discipline est guidee par les conclusions de Crawford et Sobel (1982); plus les objectifs des acteurs au centre de l'echange sont concomitants, plus la transmission de l'information s'effectue efficacement et joue un role determinant dans la prise de decision. Les auteurs demontrent que l'affinite dans les preferences entre le principal et l'agent est commissionnaire de l'efficacite avec laquelle un renseignement est transmis. Certains auteurs ont authentifie ce phenomene comme ally principle (Bendor et Meirowitz 2004; Jo 2010). C'est dire qu'un elu serait enclin a la nomination d'allies ideologiques aux postes de la fonction publique qui occasionnent des responsabilites de conseiller envers sa personne. Par cette entreprise, le decideur politique souhaiterait strategiquement confirmer ses preconceptions en s'entourant d'agents publics legitimant son positionnement par leur non-partisanerie, leur loyaute, leur impartialite, leur discretion et leur professionnalisme (Savoie 2003), caracteristiques naturellement associees au << fonctionnariat >>. Ce faisant, il justifierait la subjectivite de son caractere partisan.

Dickhaut, McCabe, et Mukherji (1995) abondent en ce sens; plus les preferences sont divergentes, moins le transfert d'informations propose par l'agent pourra se fondre dans la decision prise par le principal, puisque les aptitudes des parties a se comprendre diminuent lorsque les finalites des acteurs sont antinomiques. Visiblement, si les objectifs poursuivis par l'agent et le principal sont contraires, l'opposition nuira a la bonne circulation de l'information en obstruant le canal de transmission. Rabin (1990) et Farrell (1993) evoquent des resultats similaires en soulignant l'importance, et d'un langage commun, et d'un transfert porteur de sens. Lorsqu'il y a parente dans les preferences, les auteurs concluent que l'agent ne dispose pas de raisons suffisantes pour l'inciter a transmettre une information incomplete ou a camoufler deliberement un contenu, puisqu'au fur et a mesure que la relation se solidifie entre le politique et l'administratif, par des contacts frequents et repetes, il y a interiorisation d'un idiome mutuel. Avec le temps, un langage commun se deploie en vertu de la confiance qui ceinture une relation fondee sur des buts concomitants. Chen (2007) a verifie l'impact de la possibilite pour l'elu de divulguer certaines donnees avant le transfert d'informations opere par l'agent. Par ces travaux, il vient lui aussi corroborer le << principe de l'allie >>. Si un fonctionnaire entretient des preferences tres peu eloignees de son superieur politique, l'information aura tendance a circuler sans difficulte. Neanmoins, sitot qu'il existe une divergence entre les preferences, il est preferable que l'elu preserve les informations qu'il possede, puisqu'une divulgation pourrait engendrer un usage strategique qui beneficierait a l'agent. Effectivement, le reflexe est souvent le suivant : lorsque le politique entrevoit, par l'interpretation qu'il pose de la reputation du fonctionnaire, la possibilite de se voir transferer des reponses acerbes quant a ses demandes d'informations, il aura tendance a adopter une position defensive et produire un enonce analogue a celui qu'il a subi (Kreps et Wilson 1982). Cette rivalite diminue l'efficacite du transfert informationnel et confirme l'idee selon laquelle un allie ideologique occasionne la reproduction des conditions favorables a une transmission optimale. L'accord entre les parties agirait comme un facilitateur a la transmission des renseignements et un << effet de reputation >> serait en amont un indicateur fiable a l'etablissement d'une relation cordiale.

Cependant, certains auteurs ont avance que des preferences similaires ne sont pas garantes a coup sur d'un transfert informationnel maximisant l'utilite. Se fondant sur l'impact que peut avoir la qualite de l'information dans un jeu de transfert, Seidmann (1990) a demontre que le transfert de l'information peut etre efficace, meme lorsque les preferences sont opposees. Selon les actions disponibles a l'elu, et en vertu de sa propre comprehension du probleme rencontre, des inclinaisons eloignees peuvent favoriser la divulgation de renseignements. En effet, si le politique dispose d'une forme d'expertise par rapport a l'enjeu mobilise, la possibilite qu'il prenne une decision fidele a celle-ci est grande. En ces termes, l'agent ne ressent pas la pertinence de partager le contenu expertise qu'il possede, puisque celui-ci aurait censement conduit son superieur vers un denouement similaire a celui produit par sa capacite intime. Un savoir commun, tant chez le decideur que chez l'agent, favoriserait une forme de mutisme chez ce dernier. A l'inverse, si l'information detenue par l'elu s'apparente a une quelconque forme de savoir familier, et ce, dans un contexte de preferences asymetriques, le fonctionnaire aura avantage a reveler completement les pieces informationnelles qu'il detient afin d'esperer les imprimer dans la memoire vive du decideur pour que celui-ci s'en serve afin de construire son jugement. Un fonctionnaire pourrait donc strategiquement divulguer son expertise afin de proposer des bases cognitives a l'elu sur lesquelles il serait appele a construire son raisonnement. Ces bases pourraient, en definitive, guider le principal vers un denouement fidele aux souhaits de l'agent.

Austen-Smith (1994) a etudie la notion d'incertitude a l'egard de la qualite des informations. Bien que certains chercheurs mentionnent une forme de << naivete >> pour caracteriser un agent detenteur de contenus de faible intensite (p. ex. Ottaviani et Squintani 2006; Kartik, Ottaviani, et Squintani 2007; Jehiel et Koessler 2008; Chen 2011), l'auteur etablit sa propre typologie. Lorsque l'agent est << inferieur >>, c'est qu'il ne dispose pas des capacites techniques lui permettant de predire le niveau de transfert ideal pour favoriser sa condition. Cet arrangement favorise generalement l'agent et l'incite a projeter une image candide, puisqu'en situation d'incertitude, il peut effectivement feindre l'ignorance si le denouement suivant la transmission de l'information produit un resultat sterile. Sobel (1985) demontre que l'agent peut strategiquement feindre une adequation entre ses preferences et celles de son superieur. Si l'elu n'a que faiblement confiance en un agent, il est possible pour ce dernier d'instrumentaliser l'opinion du decideur a son endroit en amenageant sa reputation grace a des comportements demonstratifs. De cette facon, la credibilite de l'agent s'en trouve bonifiee puisque l'elu la mesure en considerant le bagage de ses actions passees. Krishna et Morgan (1999) explorent une situation dans laquelle plusieurs sources d'informations sont disponibles. Il n'apparait jamais utile pour un elu de consulter plusieurs fonctionnaires entretenant des preferences similaires entre eux. Au contraire, il semble approprie d'en consulter plusieurs simultanement lorsqu'ils cherissent des opinions divergentes. Les auteurs demontrent qu'un decideur politique qui s'entretient avec des agents d'opinions contradictoires, beneficiera tot ou tard des externalites d'un debat s'engageant entre eux. Par exemple, dans le cadre d'une rencontre conjointe oU le politique et l'administratif se cotoient, cette interface, qui permet aux differents emetteurs de refuter les propos de leurs collegues, concourra a reveler une plus grande quantite d'informations. D'ailleurs, Aumann et Hart (2003) suggerent qu'une extension temporelle de la phase de transfert provoque des resultats analogues, puisque les acteurs beneficient d'une periode de reflexion additionnelle propice a l'emergence d'informations dormantes durant l'entretien. Cette extension peut prendre la forme d'un medium ecrit, par exemple une note d'information ou une fiche de renseignements, qui ameliorera le transfert en brisant le lien deterministe existant entre les paroles des fonctionnaires et les actions de l'elu a posteriori (Krishna et Morgan 2004).

Kartik (2005) etudie la declaration mensongere soumise a punition. L'auteur explique qu'il s'avere couteux de s'engager dans la falsification de l'information. En effet, l'acteur s'y adonnant y consacre de l'energie et du temps puisque le mensonge necessite lui aussi un investissement. Neanmoins, Gneezy (2005) denote que l'humain possede une aversion naturelle face aux contreverites. Selon lui, une predisposition agit chez l'individu en organisation : les gens se soucient profondement de ce que les autres pensent d'eux et lorsqu'un de ceux-ci risque la divulgation, il le fait en sachant que son interlocuteur apprend non seulement quelque chose sur le sujet discute, mais aussi sur sa personne. Ce diagnostic module la facon dont les informations sont transmises (Morris 2001). Selon Benabou et Laroque (1992), les mensonges peuvent denaturer les renseignements transferes, puisque l'agent tente continuellement un realignement aupres du principal afin que celui-ci majore sa reputation. Comme l'elu ne peut intervenir qu'en remettant en cause la credibilite du fonctionnaire par la prise en consideration agregee de ses actions, la reputation est un parametre faisant figure d'outil consequentialiste. Cependant, le principal peut proposer a l'agent le choix d'adopter l'incitatif qui lui convient. Ainsi, cette transaction offre une personnalisation de la motivation, ce qui en vient a limiter le mensonge et a augmenter l'efficacite (Melumad et Reichelstein 1989).

Un postulat largement repandu veut que l'agent interesse par les programmes de politiques publiques biaise intentionnellement l'operation de collecte de donnees afin de voir une prise de decision concordant a ses preferences. A cet effet, Bendor Bendor, Taylor, et Gaalen (1987b) constatent que lorsqu'un fonctionnaire est professionnellement motive par l'atteinte d'objectifs a caractere << programmatique >> (c.-a-d. contribution de substance a l'elaboration d'un programme ou d'une politique), la menace specifique du rejet de ses propositions par le superieur politique s'avere insuffisante pour inciter l'agent a produire une recherche peu biaisee. Cependant, si l'elu lui presente un assortiment d'incitatifs financiers, l'agent planifiera son travail de la facon dont le principal l'aurait fait s'il avait ete parfaitement informe. Le fonctionnaire agit cependant selon ses preferences, sur la grandeur de l'echelle budgetaire qu'il considere comme suffisante pour mener a bien ce travail. Suivant cette exemplification, lorsque le transfert de renseignements est instrumental, il est possible de diriger l'effort produit par l'agent. En effet, si l'elu reussit a emuler l'impression qu'il chaperonne ses conseillers administratifs, l'agent surinvestira dans les efforts observables et sous-investira dans les taches qu'il juge non observables (De Mesquita et Stephenson 2007).

Selon les conclusions de Kartik, Ottaviani, et Squintani (2007), une ampliation du langage apparait lorsque le fonctionnaire juge naif son superieur politique. Si l'information divulguee est mensongere, la credulite du principal pousse l'agent a rehausser la solennite de son message, ce qui produit l'occultation du decideur. La strategie parait elementaire : lorsque l'agent percoit un niveau de naivete suffisamment grand chez le principal, il s'engage volontairement a occuper l'espace deliberatif laisse en jachere par celui-ci. De cette facon, il tente strategiquement d'obtenir un dividende disproportionne pour les efforts qu'il a operes. Par ailleurs, une inflation du langage apparait lorsque le fonctionnaire est biaise envers son superieur politique (Kartik 2009). Puisqu'il se soumet intentionnellement aux souhaits de l'elu, l'agent partage un contenu qui le fait paraitre plus informe qu'il ne l'est vraiment. Il amplifie la realite pour creer des renseignements qu'il communique, des pieces informationnelles teintees d'une gravite anormalement elevee.

Patty (2009) s'inspire des travaux de Rich (1975) pour proposer un modele strategique de la cueillette d'informations. L'auteur vient souligner l'influence que peut avoir le biais preferentiel du decideur sur la collecte de donnees de ses agents. Lorsque l'elu est passablement biaise, l'information collectee peut etre destinee a porter ce biais. Considerant que la production d'une donnee est construite selon la propension qu'elle a d'etre utilisee, le fonctionnaire peut choisir d'investir dans la demarche qui implique le cout d'opportunite le plus faible, c'est-a-dire recolter une information qui sera effectivement mobilisee par le principal dans le processus de prise de decision. Aux yeux de l'agent, collecter des renseignements fideles au biais du principal s'avere plus profitable que d'investir dans un effort conduisant a la sterilite accessoire du contenu transfere. En effet, si l'administratif partage des contenus ne correspondant pas aux preferences du politique, celui-ci n'utilisera que tres faiblement cette information. Effectivement, selon Calvert (1985), la valeur accordee par le principal a l'information est fonction directe de son biais. L'elu ne semble pas tirer avantage de renseignements de nature contraire a son biais, puisque ceux-ci ne feront pas varier sa position de depart. Un fonctionnaire peut donc strategiquement entrer dans les bonnes graces de son superieur en confirmant le biais du principal. D'ailleurs, certains auteurs ont propose d'envisager ce phenomene comme une manifestation de renforcement s'apparentant a une forme de << deni defensif >> (p. ex. Janis et Mann 1977; Jervis 2015). Cela accredite l'idee selon laquelle, sous un besoin d'approbation de son statut d'autorite, le principal a tendance a adopter plus facilement le partage emis par un tiers partageant ses preferences.

Finalement, Gailmard et Patty (2013) proposent l'usage d'un canal exogene a l'appareil administratif pour contrer le phenomene de << cloisonnement >> vis-a-vis la propriete de l'information. La mobilisation d'une source exterieure a l'organisation qui agit en dehors des reseaux de transmission usuels peut s'averer profitable pour l'elu. Le recours a un informateur externe peut provoquer une reaction en chaine, puisque celui-ci peut reveler des renseignements clandestins auxquels l'agent n'a pas acces. Ce faisant, le fonctionnaire est encourage a diminuer le niveau de censure qu'il applique usuellement aux contenus qu'il transfere a son superieur politique. Celui-ci agit par stimulation; il ne peut se resigner a admettre qu'une information exterieure aux offices de l'Etat en vienne a modifier la perception du decideur, alors qu'il est lui-meme charge d'alimenter le decideur politique. Pour l'agent, il est preferable que le jugement du principal soit fonde sur des contenus internes, si l'information est indubitablement appelee a modifier la decision puisque de cette facon, il legitime son existence. En aval, l'emetteur institutionnel considere qu'il est plus avantageux d'etre a la source de l'avancement legislatif plutot que d'en etre le simple executant.

Recommandations : la boite a outils

A n'en point douter, l'expertise de l'agent, comprise comme une forme de memoire institutionnelle, et la prerogative decisionnelle du principal, qui lui permet d'autoriser ou de consigner les credits necessaires a la survie des unites administratives (Niskanen 1971), organisent les rapports entre l'administratif et le politique. Ce rapport d'interdependance nourrit la prevalence du phenomene strategique, puisque les acteurs en cause sont astreints a developper une interface commune de travail.

La transmission strategique de l'information est profondement ancree dans la tradition du Public Choice. En considerant les postulats du choix rationnel comme prisme d'analyse du phenomene, les auteurs ont developpe une litterature theorique dense et passablement hermetique. Bien que les modeles formels explores ne puissent pas etre integralement decalques dans le reel, la presentation dynamique de ces resultats a permis de reintroduire au centre des considerations des acteurs publics une dimension habituellement ecartee du processus de constitution des politiques publiques. Cet article propose aux praticiens de l'Etat (c.-a-d. politique et administratif) une comprehension fonctionnelle des conditions dans lesquelles le phenomene de transfert strategique de l'information peut se manifester, et ce, afin qu'ils puissent cultiver leur sens du service public.

Certains contextes anterieurs aux comportements adoptes par l'agent peuvent produire un environnement propice a l'usage de strategies de transfert. En vertu des modeles theoriques avances, nous presentons un outil recapitulatif des principaux parametres favorisant un agir strategique de l'agent. Cette agregation permet au legislateur d'anticiper la formation d'une interface strategique entre sa personne et les agents a son service. Ainsi, il s'accorde le privilege de corriger l'environnement avant l'installation d'un chassis strategique entourant les demarches le conduisant a la prise de decision. De plus, ce tableau vise a favoriser une prise de conscience chez le fonctionnaire, afin que celui-ci puisse distinguer un comportement strategique d'une conduite ethique, et ce, autant chez ses collegues que chez lui-meme (Tableau 1).

En regard de notre examen de la portee de cette litterature, trois constats s'imposent. Premierement, les acteurs de l'Etat doivent tenir compte de la strategie s'inscrivant dans leurs rapports, puisque cette dimension est susceptible d'influencer Y output produit par le transfert de l'information. Conformement aux travaux reconnus dans la discipline, l'information qui circule entre les acteurs institutionnels ne peut plus etre consideree comme simplement factuelle. Elle dispose d'une couleur idiosyncratique (Simon 1965). Deuxiemement, il existe differents paradigmes dans la litterature en transmission strategique de l'information et chacun d'entre eux peut s'assimiler, toutes choses egales par ailleurs, a des situations organiques precises. Les praticiens doivent etre encourages a considerer la litterature formelle dans le domaine comme une << boite a outils >> pouvant les rapprocher des ideaux traditionnellement rattaches au service public, soit l'obeissance hierarchique, la loyaute et une allegeance pleine et entiere a l'autorite constituee (Gouvernement du Quebec, 2003). Troisiemement, la strategie dans les relations de transfert d'informations n'est pas une fatalite. En s'assurant que les acteurs publics considerent dans leur routine professionnelle la strategie, dissimulee en << arriere-scene >> de l'information transferee, l'appareil d'Etat concourt a se rapprocher de l'ideal democratique. Bien que certains contextes soient plus propices a l'usage strategique que d'autres, l'elu n'est pas depourvu d'outils s'il souhaite soutirer des renseignements a un fonctionnaire charge de le conseiller. A cet effet, la litterature propose du materiel << contre-strategique >> eloquent, afin d'optimiser les relations de transferts de renseignements. Ces methodes palliatives d'extraction de l'information peuvent non seulement etre mobilisees par le decideur politique, mais aussi par un agent public devant de temps a autre assumer un role de principal vis-a-vis de ses collegues fonctionnaires (Tableau 2).

Il apparait souhaitable de vouloir completer la litterature theorique actuellement disponible a l'aide d'un apport empirique organise. Jusqu'a tout recemment, bien que le domaine ne soit pas etranger a ce type d'approche, la recherche s'est concentree a modeliser la relation strategique en respectant la theorie de l'agence dans la plus pure tradition du choix public. Du plus, elle s'est principalement cantonnee au modele etatique americain. Le champ de recherche manque de jeux de donnees qui considerent l'appareil administratif d'autres Etats comme objet d'etude. Des donnees de premiere main recueillies aupres d'acteurs publics oeuvrant au sein de nos institutions et auxquels le chercheur aurait administre un questionnaire theoriquement enracine selon les propositions actuellement debattues (le principe de l'allie, l'agent << programmatique >>, la mendicite des oisillons, l'effet de reputation, le deni defensif, le cloisonnement), pourraient profiter a la concordance attendue entre les postulats theoriques couramment admis dans la discipline et l'usage courant en organisation. L'arrivee d'une forme d'empirisme sensible serait fort probablement percue comme un effort de decloisonnement dans cette litterature riche en conclusions opportunes pour la pratique.

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Benoit Bechard est doctorant en psychologie au Departement de Science politique, Ecole d'affaires publiques, Universite Laval, Ville de Quebec, Quebec.
Tableau 1. Comportement strategique attendu de l'agent selon le
contexte de transfert de l'information

                      Contexte prealable a la
Auteur (s)                   strategie

Austen-Smith        Agent inferieur et
(1994)              incer tain du niveau de
                    divulgation approprie

Benabou et          Desir de realignement
Laroque (1992)      de la reputation de
                    l'agent

Bendor, Taylor,     Agent de nature
et Gaalen           << programmatique >>
(1987b)

Bergstrom et        Disponibilite d'une
Lachmann (1998);    phase d'echange entre
Okuno-Fujiwara,     agents, prealable au
Postlewaite, et     geste de transfert
Suzumura (1990)     d'informations

Chen (2007)         Preferences dissemblables
                    entre l'agent et le
                    principal et divulgation
                    antecedente par ce
                    dernier

De Mesquita et      Agent percevant un
Stephenson (2007)   comportement de
                    surveillance chez le
                    principal

Kartik (2009);      Agent percevant l'existence
Kartik,             de naivete chez le
Ottaviani, et       principal
Squintani (2007)

Patty (2009)        Agent percevant le
                    principal comme
                    ideologiquement biaise

Seidmann (1990)     Agent percevant le
                    principal comme un expert
                    preferences similaires
                    aux siennes

Sobel (1985)        Principal ayant une faible
                    ble confiance en l'agent

Auteur (s)          Comportement strategique de
                    l'agent

Austen-Smith        Projection strategique d'une
(1994)              image candide et emulation
                    d'ignorance, advenant un
                    resultat de transfert
                    inefficace.

Benabou et          Distorsion des renseignements
Laroque (1992)      transferes par des
                    enonces trompeurs visant
                    une majoration de la
                    reputation de l'agent.

Bendor, Taylor,     Collecte de donnees
et Gaalen           biaisees intentionnellement
(1987b)             afin de favoriser une
                    decision correspondant aux
                    preferences de l'agent.

Bergstrom et        Entente prealable << multiagents >>,
Lachmann (1998);    monopolisation
Okuno-Fujiwara,     strategique de l'information
Postlewaite, et     afin de minimiser les couts
Suzumura (1990)     en cas de transfert inefficace
                    et collectivisation des
                    gains ou des pertes.

Chen (2007)         Instrumentalisation du contenu
                    tenu transfere par le principal
                    pal et realignement en
                    phase avec les preferences
                    de l'agent.

De Mesquita et      Agent surinvestissant dans
Stephenson (2007)   des taches observables aux
                    yeux du principal.

Kartik (2009);      Ampliation du langage et
Kartik,             occupation strategique de
Ottaviani, et       l'espace deliberatif laisse
Squintani (2007)    libre par le principal.

Patty (2009)        Investissement dans une
                    collecte d'informations
                    susceptibles d'etre utilisees a
                    posteriori par le principal.

Seidmann (1990)     Mutisme strategique de
                    l'agent.

Sobel (1985)        Simulation d'une
                    adequation dans les
                    preferences par des
                    comportements demonstratifs.

Les propositions sont exemplitiees en ayant recours au
modele principal-agent.

Tableau 2. Outils contre-strategiques d'extraction mobilisables
par le decideur lorsqu'en situation de reception de l'information

Auteur (s)          Outils contre-strategiques

Aumann et           Extension de la phase
Hart (2003)         d'echange
                    d'informations

Bendor, Taylor,     Incitation de l'agent
et Gaalen (1987b)   << programmatique >> a
                    une recherche de
                    donnees denuee de
                    biais

Gailmard et         Decloisonnement de
Patty (2013)        l'information
Krishna et          Opposition in vivo
Morgan (1999)       d'agents aux
                    preferences
                    contraires

Krishna et          Extension du rapport
Morgan (2004)       de transfert par l'usage
                    d'un medium ecrit

Milgrom (1981);     Scepticisme strategique
Milgrom et
Roberts (1986);
Pitchik et
Schotter (1987)

Auteur (s)          Operationnalisation

Aumann et           Une periode de reflexion
Hart (2003)         supplementaire offerte a
                    l'agent permet a celui-ci de
                    divulguer des informations
                    autrement gardees sous silence.

Bendor, Taylor,     Le principal propose un
et Gaalen (1987b)   regime budgetaire approprie a
                    l'agent qui produit la
                    recherche en evitant les biais
                    de collecte, mais modifie sa
                    reclamation en fonction du
                    travail effectue.

Gailmard et         Le principal utilise un
Patty (2013)        informateur externe a l'appareil
Krishna et          administratif pour stimuler
Morgan (1999)       l'agent a reveler l'information
                    privee qu'il detient.
                    Le principal consulte simultanement
                    plusieurs agents
                    aux preferences contraires, ce
                    qui provoque un debat et
                    l'emergence de renseignements
                    autrement indisponibles.

Krishna et          Le principal informe l'agent
Morgan (2004)       qu'il souhaite un rapport
                    ecrit de la seance de travail, ce
                    qui incite l'agent a desagreger
                    l'information.

Milgrom (1981);     Le principal remet en question
Milgrom et          les informations
Roberts (1986);     partagees par des agents aux
Pitchik et          preferences similaires. Une
Schotter (1987)     information supplementaire peut
                    alors etre partagee puisque les
                    agents rebutent une accentuation du
                    scepticisme du principal a leur
                    endroit.

Les propositions sont exemplitiees en ayant recours au modele
principal-agent.
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Author:Bechard, Benoit
Publication:Canadian Public Administration
Geographic Code:1CANA
Date:Jun 1, 2017
Words:8483
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