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Aportaciones de los servicios sociales comunitarios a la gestion descentralizada de los cuidados de larga duracion. El caso andaluz (Espana).

Introduccion

A finales del pasado siglo, surge la necesidad de reformar o reestructurar los estados de bienestar para que se adaptaran al nuevo escenario de intensificacion de crisis economicas, globalizacion economico-financiera y politicas macroeconomicas, fiscales y monetarias, restrictivas que se venian aplicando en los diferentes paises europeos (Munoz de Bustillo, 1993). Fruto de ello, surge el denominado enfoque pluralista, descentralizado del Estado de bienestar.

Este enfoque considera que, a la hora de abordar el analisis de los estados del bienestar, se deberan tener en consideracion todas las aportaciones que al bienestar social puedan realizar todos los agentes, economicos y sociales, tales como: el Estado, en sus diferentes niveles, las empresas de la economia capitalista, la economia social - de mercado y no mercadoasi como la propia sociedad civil y la familia (Rodriguez Cabrero, 1996).

A su vez, en paralelo a todo este proceso de crisis y reforma de las politicas sociales, en la propia Europa a partir de entonces comienza a instituirse y desarrollase un nuevo derecho social: el de la dependencia o cuidados de larga duracion (CLD) (Casado y Lopez, 2001b). De tal forma que, con este tipo de politicas sociales, se intenta dar respuesta a un nuevo riesgo social, que aparece en Europa motivado por una serie de factores, tales como: el envejecimiento de la poblacion, los cambios culturales y en la estructura familiar, la incorporacion de la muj

Asi, para el caso espanol, el riesgo de la dependencia comienza a considerarse un riesgo social, a principios del presente siglo, tras la aprobacion de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promocion de la Autonomia Personal y Atencion a las personas en situacion de dependencia (en adelante Ley de Dependencia) (LAPAD, 2006). De forma que, la puesta en marcha y primeros desarrollos de esta Ley coincide con un periodo de grave crisis economica y de debilitamiento del Estado de bienestar.

De hecho, ante esta realidad, consideramos de maxima importancia analizar y reflexionar sobre las politicas de gestion de la dependencia que, de una forma descentralizada y basadas en ese enfoque pluralista, se vienen desarrollando en determinadas comunidades autonomas espanolas, con objeto de poner de manifesto las ventajas y los inconvenientes que tiene este tipo de gestion para los dependientes y sus familias.

Para ello, en un primer epigrafe se revisan algunos trabajos que pretenden poner de manifesto las principales aportaciones de una gestion descentralizada de la Ley de Dependencia, a traves de los servicios sociales comunitarios. Posteriormente, y para el caso de la Andalucia, se ponen de manifesto las aportaciones que los servicios sociales comunitarios vienen realizando en la gestion descentralizada de este derecho social. Se finaliza el articulo con una serie de conclusiones.

1. El estado de la cuestion

1.1. El Sistema de Servicios Sociales: los servicios sociales comunitarios

Tal y como recoge Munoz Luque (2009), los servicios sociales son uno de los cuatro pilares del bienestar social, junto con el sistema de pensiones, el sistema de salud y el sistema educativo. Un sistema con plenas competencias de las comunidades autonomas y gestion mayoritaria de los entes locales. Por ello, nos encontramos con 17 modelos de desarrollo diferentes que coinciden en las formas: las comunidades autonomas regulan y los municipios gestionan y soportan la mayor parte de la financiacion.

Este Sistema de Servicios Sociales esta constituido por un conjunto de prestaciones y servicios dirigidos a toda la poblacion, con independencia de sus caracteristicas sociales y, en su caso, a determinados grupos de poblacion que presentan necesidades especificas. Esta basado en los principios de globalidad, solidaridad, igualdad, normalizacion, planificacion y coordinacion (Gallardo, 2006).

Mientras que los servicios sociales especializados dan respuesta a los problemas sociales, tomando medidas de forma general o conjunta, los servicios sociales comunitarios detectan cualquier problematica social con una atencion individualizada o personal, asistiendo a un sujeto en concreto, en una situacion social especifica (4). De forma que se configuran como el instrumento basico que permite el establecimiento de una politica integral de servicios sociales, a partir de los cuales se disenaran los programas orientados a la atencion de todos los ciudadanos. Segun Gallardo (2006), se describen a continuacion algunas de las principales caracteristicas de los servicios sociales comunitarios:

* Constituyen el primer nivel de atencion.

* Se estructuran territorialmente.

* Universaliza algunas prestaciones o servicios.

* Estan muy descentralizados.

* Son la base del dialogo social y de la planificacion.

* Representan la evaluacion permanente de las necesidades de la poblacion.

* Se caracterizan por la generalizacion de las actuaciones.

* Manifestan una tendencia al asistencialismo en la practica; dinamizan y articulan la vida comunitaria para prevenir desigualdades.

* No existen demasiados protocolos de coordinacion.

A su vez, dicho sistema tambien reune las siguientes caracteristicas (Munoz, 2009):

* Haber sido desarrollado a partir de leyes con objetivos muy ambiguos y desmesurados.

* Representar un sistema complejo, inequitativo y desigual, con una multiplicidad de actores.

* Tratarse de un sistema basado en el factor humano, en prestaciones intangibles y con una financiacion economica insuficiente.

* Caracterizarse por la responsabilidad publica, y la produccion y provision mixta, con una importante presencia del tercer sector y una creciente influencia del sector privado.

* Vivir, a partir de la Ley de Dependencia, un momento clave en el que esta en juego su consolidacion como cuarto pilar del Estado de bienestar o su sumision por el Sistema de Atencion a la Dependencia (SAAD).

1.2. La gestion de la dependencia en Espana por regiones

En primer lugar, debe destacarse que es necesario analizar la aplicacion de la Ley de Dependencia y, por lo tanto, la gestion de la dependencia en Espana, a nivel de comunidad autonoma pues, tal y como recogen Kruger y Jimenez (2012), en su aplicacion existen grandes diferencias entre ellas, por lo que ya no podriamos hablar de un regimen de bienestar espanol homogeneo. De hecho, la Ley de Dependencia confere a las comunidades autonomas unas competencias amplisimas en lo que respecta a su aplicacion y gestion.

En este sentido, con objeto de analizar el grado de implantacion de la Ley de Dependencia en las comunidades autonomas, el Observatorio de la Dependencia viene desarrollando una escala de valoracion sobre la implementacion y desarrollo de la Ley. Esta escala de valoracion esta conformada por 12 indicadores, los cuales tratan de medir diferentes aspectos de la aplicacion de la Ley de Dependencia (5).

Del analisis de los indicadores (indicadores 6, 10, 11 y 12) y del Informe que elabora el Observatorio de la Dependencia (Asociacion Estatal de Directoras y Gerentes en Servicios Sociales, 2015b), podemos poner de manifesto la existencia de dos modelos diferentes para gestionar la Ley de Dependencia por las comunidades autonomas. Asi, mientras que algunas de estas han optado por integrar la gestion de la dependencia en los servicios sociales comunitarios o basicos (modelo descentralizado), otras han optado por centralizar la mayor parte del proceso de gestion en las propias comunidades autonomas (modelo centralizado).

En este sentido, las regiones que optan por modelos mas descentralizados, basados en los servicios sociales comunitarios de los entes locales, tienen mejores valoraciones en lo que respecta a procesos de innovacion, buenas practicas, asi como en la gestion y seguimiento de una forma sistematizada de la informacion a tiempo real. Y, a su vez, tal y como tambien recoge el propio Observatorio de la Dependencia, las comunidades autonomas que han optado por un modelo mas descentralizado que se aproxima, en mayor medida, al enfoque pluralista de gestion presentan mayores avances en la aplicacion de la Ley de Dependencia.

No en vano, tambien en esta misma linea, otros estudios ponen de manifesto que son aquellas comunidades autonomas que mas han integrado la atencion de la dependencia en sus sistemas de servicios sociales comunitarios las que presentan mejores resultados, tales como: Andalucia, Castilla-La Mancha y Pais Vasco (Martin Castro, 2010b, p. 185).

En definitiva, se puede concluir que, ademas de presentar distintos niveles de aplicacion, las comunidades autonomas han optado por gestionar la Ley de Dependencia con diferentes modelos. Asi, mientras que unas han optado por una gestion centralizada de la mayor parte del proceso, otras se han decantado por una gestion descentralizada de determinadas fases de ese proceso, a traves de los servicios sociales comunitarios de los entes locales. En este sentido, podria decirse que las comunidades autonomas que siguen un modelo mas descentralizado han avanzado mas en la aplicacion de la Ley de Dependencia.

En este mismo sentido, Barriga Martin (2015) afirma, que en la gestion de la Ley de Dependencia por las comunidades autonomas, se puede identificar una gran disparidad de modelos. Estos modelos se situan entre dos extremos: a) un modelo integrado o descentralizado: en el que las entidades locales estan integradas en el Sistema de Atencion a la Dependencia, realizando las siguientes tareas: informacion, tramitacion, valoracion de los Programas individuales de atencion, provision de servicios de proximidad y seguimiento de casos; y b) un modelo desintegrado o centralizado, donde los entes locales, a traves de sus servicios sociales comunitarios, se limitan a ser meros colaboradores del Sistema de Atencion a la Dependencia, al realizar tareas, fundamentalmente, administrativas: de informacion y recogida de solicitudes.

Asi, en la investigacion que elaboro la Federacion Espanola de Municipios y Provincias (FEMP, 2011), tambien se ponia de manifesto la gran variedad de modelos de gestion de la Ley de Dependencia, encontrandose desde las comunidades autonomas con una gestion mas descentralizada (Castilla y Leon, Andalucia, Cataluna, etc.) a otras donde casi toda la gestion estaba centralizada (Madrid, Islas Canarias, Aragon, etc.), pasando por aquellas que estaban descentralizando u una parte del proceso (Islas Baleares).

1.3. Los servicios sociales comunitarios en la gestion de la Dependencia

La Ley de Dependencia representa en Espana un hito legislativo importante en materia de servicios sociales. De hecho, en su Preambulo plantea la complementariedad de los Sistemas de Servicios Sociales y el Sistema de Autonomia y Atencion a la Dependencia (SAAD). Asi, muchos autores, como Gutierrez Resa (2006, pp. 103-104) piensan que la Ley de Dependencia brinda una oportunidad para aumentar y consolidar la complejidad existente de los servicios sociales comunitarios.

Sin embargo, tal y como recogen otros autores (Garcia Giraldez y Robles Rios, 2010), dado el caracter centralizador y universalista de la Ley de Dependencia, esta tambien puede resultar una amenaza para el desarrollo de los servicios sociales comunitarios, llegandolos a debilitar aun mas; sobre todo si tenemos en cuenta las dificultades que estan teniendo para responder al encargo mas claro y de mayor peso que ha recibido en los ultimos anos (Aguilar Hendrickson, 2014).

No obstante, como reconoce Gutierrez Resa, y se demostro en epigrafe anterior:
En el ambito de la Ley de la Dependencia, son los servicios sociales
comunitarios publicos los que mejor pueden cumplir con la planificacion
y accion que se exigen para atender el proceso de informacion,
evaluacion compartida sobre niveles de discapacidad, asignacion de
recursos y seguimiento de los casos de las personas que la soliciten
(p. 103).


Se configura como un reto para el perfeccionamiento de los mismos. A pesar de ello, dado el amplio nivel de competencias que adquieren las comunidades autonomas en la ordenacion y gestion de la Ley de Dependencia y de los servicios sociales, la importancia que las Administraciones Locales pueden adquirir, a traves de sus respectivos servicios sociales comunitarios, en la gestion de la dependencia dependera del modelo de gestion que opte cada una de las regiones, pudiendo ser mas o menos descentralizado.

Asi, por ejemplo, Madrid, como concluyen Garcia Giraldez y Robles Rios (2010), no considera importante ni subsidiaria la red municipal de servicios sociales ya existente, utilizandola como elemento auxiliar en la tarea de recogida e instruccion de solicitudes. De tal forma, que no ha valorado una de las senas de identidad, y fortaleza, de los servicios sociales comunitarios, comentadas en el epigrafe anterior: la proximidad al ciudadano y su conocimiento del entorno.

Estas, y otras, ventajas, que aportan los servicios sociales comunitarios en la gestion de la Ley de Dependencia quedan recogidas en el Cuadro 1, donde se resumen los impactos y consecuencias positivas y negativas que pueden tener cada uno de estos modelos de gestion, seguidos por las diferentes comunidades autonomas.

Como se desprende de esta tabla, el modelo descentralizado tiene el valor agregado que aportan los servicios sociales comunitarios, tales como: la cercania, pertinencia y agilidad en las decisiones y el tener por parte de los ciudadanos un solo referente, lo que redunda en la prestacion de unos servicios de mayor calidad, o lo que es lo mismo: mas adaptados a la necesidades reales de los usuarios, dotandoles, por lo tanto, de una mayor eficacia a la gestion.

Por el contrario, el modelo de gestion centralizada no tiene en cuenta ese valor anadido que para los usuarios pueden aportar los servicios sociales comunitarios. Asi, los beneficios que se desprenden de este modelo son: una gestion mas sencilla, en principio, menos burocratica y mas coordinada, sin compromiso de financiacion para los entes locales y, por lo tanto, unos costes de gestion mas reducidos. Sin embargo, podria decirse que ninguno de estos beneficios incide en la calidad del servicio prestado al ciudadano; es decir, al dependiente y su familia, sino, mas bien en la Administracion Publica, al suponer un ahorro de costes y una menor complejidad en la gestion de todo el proceso.

Por lo tanto, podria decirse que la Ley de Dependencia plantea un reto para los servicios sociales comunitarios, ya que sobre ellos deberia recaer el peso de la informacion, instruccion, tramitacion y seguimiento de los recursos de proximidad asignados a las personas dependientes, segun el modelo de gestion descentralizada (Garcia Giraldez y Robles Rios, 2010).

Tal y como se apunto anteriormente, esta importancia tambien se pone de manifesto en un estudio realizado por la Federacion Espanola de Municipios y Provincias (FEMP, 2011) a partir una serie de conclusiones y evidencias que se recogen en el mismo, tales como: a) la importante implicacion de los gobiernos locales intermedios en la aplicacion de la Ley de Dependencia; b) la integracion de la gestion de la Ley de Dependencia en el Sistema publico de Servicios Sociales de la mayor parte de las comunidades autonomas; y c) el hecho de que en la mayoria de las entidades locales se haya ampliado el numero de profesionales que trabajan en la Ley de Dependencia, reorganizandose la estructura del servicio.

Sin embargo, el estudio de la Federacion Espanola de Municipios y Provincias citado tambien arroja una serie de conclusiones que hacen reflexionar sobre la necesidad de seguir avanzando en ese proceso de descentralizacion y adquisicion de competencias en distintas partes de proceso de gestion de la Ley de Dependencia, a favor de los servicios sociales comunitarios. Asi, entre estas conclusiones, destaca el hecho de que los procedimientos esten muy protocolizados y marcados por las comunidades autonomas, dejando escaso margen de gestion a los entes locales.

Por otra parte, Rodriguez Rodriguez (2006) plantea la necesidad de una serie de cambios y reformas para que los servicios sociales puedan responder a las necesidades que demanda la Ley de Dependencia. Entre estos cambios se encuentran los siguientes:

a) La red de recursos debe modificarse para favorecer la existencia de suficientes servicios de proximidad, que permitan hacer efectivo los lemas de "vida independiente" y "envejecer en casa".

b) El abordaje de las respuestas debe ser integral; es decir, centrado en la persona, lo cual hace necesario mejorar, perfeccionar y coordinar las medidas de caracter preventivo, la atencion del sistema sanitario, la extension de la asistencia geriatrica y reformas en la seguridad social.

c) Ademas del desarrollo en cantidad, variedad y calidad de los recursos de atencion que proporciona la Ley de Dependencia, se les debe dotar de flexibilidad para adaptarse a las necesidades de cada caso. Tambien se considera necesario introducir programas y servicios dirigidos directamente a las familias.

d) La necesidad de garantizar la continuidad de cuidados hace necesario establecer vias estables de coordinacion del sistema sanitario y de los servicios sociales, desarrollandose la figura del gestor de caso o profesional de referencia.

e) La adecuacion de los dispositivos de atencion social a un modelo racional de intervencion fundamentado en la evidencia cientifica. Para ello se plantea, por ejemplo, que toda la red de recursos de atencion se descentralice en entornos de proximidad, que las intervenciones sean siempre especializadas y que su gestion, al final de proceso, se realice por la administracion local.

f) Que se valore la conveniencia y oportunidad de elaborar una Ley estatal basica de Servicios Sociales, como via optima para asegurar el principio constitucional de igualdad para toda la ciudadania, con independencia de su residencia, para asegurar la igualdad de sus prestaciones.

Muchos de estos cambios y mejoras dan respuesta a las necesidades que Gutierrez Resa detectaba en los servicios sociales comunitarios de Aragon y Andalucia, haciendo referencia a la falta de identidad, a la sobrecarga de trabajo de los trabajadores sociales, al exceso de burocracia, y a la necesidad de trabajar con otro tipo de profesionales para el desempeno adecuado de sus funciones, lo cual hace necesario aumentar los niveles de coordinacion, asi como la necesidad de formacion continua de los recursos humanos.

En definitiva, con objeto de mejorar la eficacia de la gestion de la Ley de Dependencia, tal y como apuntan los diferentes estudios elaborados al respecto, es necesario profundizar en el analisis de la gestion descentralizada de este derecho social. De esta forma, en el siguiente apartado se analizan las ventajas e inconvenientes que esta teniendo esta gestion en una de las regiones que, tal y como se ha apuntado, ha descentralizado mas el proceso: nos referimos a Andalucia y, en concreto, al caso de los municipios de la provincia de Huelva.

2. Aportaciones de los servicios sociales comunitario a la gestion de la dependencia en Andalucia. La provincia de Huelva

2.1. Objetivo y metodologia de la encuesta

El objetivo principal que se pretende cubrir es el de conocer la realidad actual de la gestion de esta ley en esta provincia. Ello permitira poner de manifesto los principales problemas y las ventajas que tiene la gestion descentralizada de la Ley de Dependencia, a traves de los servicios sociales comunitarios, que viene desarrollando la region andaluza en la provincia de Huelva. Y, a partir de ello, confrontar estos resultados con los que arrojan otros estudios realizados al respecto.

Para ello, se ha pasado una encuesta semiestructurada a los trabajadores sociales que gestionan la dependencia en la Agencia Andaluza de la Dependencia, en su Delegacion Territorial de Huelva, en la Diputacion Provincial de Huelva y en el Ayuntamiento de Huelva. De tal forma que, con ello, nos aseguramos que esten representadas las opiniones de los trabajadores de las tres administraciones publicas con competencias en la gestion de la Ley de Dependencia en la provincia.

Dentro de este estudio se han quedado fuera los municipios de mas de 20.000 habitantes (Ayamonte, Isla Cristina, Lepe, Moguer y Almonte), pues, como representantes de la Administracion publica local hemos optado por seleccionar el municipio de mayor numero de habitantes de la provincia, el cual, a su vez, se corresponde con su capital (6).

En la Tabla 1 recogemos el numero total de trabajadores sociales de cada uno de los tres niveles de las administraciones publicas, comentadas anteriormente, asi como el numero de trabajadores que, finalmente, contestaron la encuesta, y el porcentaje de cobertura de la misma.

Como se recoge en la tabla anterior, la tasa de respuesta de los trabajadores sociales de las diferentes instituciones fue elevada, lo cual se traduce en un indice de cobertura cercano al 70 por ciento. Ello nos muestra el importante nivel de representatividad de la encuesta y, por lo tanto, de las opiniones del grueso de trabajadores sociales que participan en la gestion de la dependencia en la provincia de Huelva.

A partir de las respuestas, se realizo un analisis descriptivo-explicativo de las diferentes variables del cuestionario. Se tuvo especialmente en cuenta el analisis comparativo de las respuestas dadas por los trabajadores de los tres niveles de administraciones publicas. Ello nos permitio poner de manifesto las diferentes visiones que pueden tener los trabajadores de estos 3 niveles de la Administracion: regional, provincial y local.

2.2. Principales resultados del estudio

Como se muestra en la Tabla 2, la mayor parte de los trabajadores sociales que participaron en la gestion de la dependencia en la provincia de Huelva son mujeres, representando el 82,8 por ciento del total.

A su vez, cabe destacar que el grueso de trabajadores sociales pertenece a la Diputacion (el 45,3 por ciento) y al Ayuntamiento de Huelva (el 37,5 por ciento), frente al 14,1 por ciento de la Junta. De forma que alrededor del 83 por ciento de los trabajadores sociales que gestionan la Ley de Dependencia pertenecen a los servicios sociales comunitarios (Diputacion y Ayuntamiento). Este dato pone de manifesto la importancia que tienen estos servicios en la gestion de la dependencia, entre otros aspectos, por la importante cantidad de recursos humanos que aporta a su gestion.

Respecto al grado de conocimiento previo del trabajador social acerca del dependiente y familia, tal y como se desprende de la Tabla 3, cabe destacar que los trabajadores de los servicios sociales comunitarios (Diputacion y Ayuntamiento) tienen un mejor grado de conocimiento, obteniendo una puntuacion media de 5.85 y 5.91, respectivamente, respecto a los trabajadores de la Agencia a quienes se asigna un valor de 3.86. Por lo tanto, puede concluirse que una de las ventajas que aporta la gestion de la Ley de Dependencia traves de los servicios sociales comunitarios, tal y como ya se ha apuntado, hace referencia al importante grado de conocimiento que tienen estos del dependiente y de sus familiares.

Por su parte, en la tabla siguiente se recogen datos sobre como influye ese grado de conocimiento previo en la elaboracion del Programa Individual de Atencion. De forma que, puede destacarse que la mayor parte de los encuestados coinciden en asignar una importancia elevada. No en vano, alrededor del 80 por ciento opina que es bastante importante el conocimiento previo a la hora de elaborar el Programa Individual de Atencion.

En este sentido, no debe olvidarse que el Programa Individual de Atencion es el instrumento mediante el cual se adaptan los recursos disponibles en el territorio a las necesidades y circunstancia del dependiente y su familia. De tal forma que el grado de conocimiento previo puede ser un elemento muy importante a la hora de asegurar la eficacia y calidad de la Ley de Dependencia.

Teniendo en cuenta esta consideracion, a continuacion se pregunta por la importancia que puedan tener los servicios sociales comunitarios en ese grado de conocimiento y, por tanto, en la elaboracion del Programa Individual de Atencion. En este sentido, de la Tabla 5, se desprende la importancia que se asigna a los servicios sociales comunitarios en esta etapa del proceso, tanto por parte de los trabajadores de estos servicios sociales (alrededor del 85 por ciento consideran bastante la importancia de estos servicios) como de los de la administracion regional (casi el 68 por ciento).

Por lo tanto, como una de las principales conclusiones de este estudio, podria afirmarse que la descentralizacion de la gestion de la dependencia en los entes locales adquiere especial importancia a la hora de garantizar, en parte, el exito del proceso. Las razones de esta importancia, asi como de otras que puedan tener los servicios sociales comunitarios en la gestion de la Ley de Dependencia, aparecen recogidas en la siguiente tabla.

Como aportacion de valor de los entes locales en la gestion de la dependencia destaca el importante grado de conocimiento que tienen del territorio, tanto del dependiente y su familia, en primer lugar (necesidades), como de los recursos que se localizan en el propio territorio (oferta), en quinto lugar. Ello, en definitiva, permite la elaboracion de unos Programas Individuales de Atencion mejor adaptados al territorio y a las necesidades reales de los dependientes.

No obstante, tambien cabe destacar otros aportes que realizan los entes locales en la gestion de la Ley de Dependencia, tales como: la agilidad y respuesta rapida a cualquier tipo de demanda que tenga el ciudadano, la cercania y confianza que le concede a este, dandole un trato integral, asi como el hecho de que no tenga que desplazarse para realizar las diferentes gestiones (7). Tambien se destaca la experiencia y profesionalidad de los recursos humanos, los cuales ya venian trabajando, a traves de los servicios sociales comunitarios, en estos temas, previa implantacion de la Ley de Dependencia.

Sin embargo, tambien se les ha preguntado por los problemas e inconvenientes que puede tener la gestion de parte del proceso de la Ley de Dependencia por parte de los servicios sociales comunitarios. Las principales respuestas se recogen en la Tabla 7.

Como se desprende de la tabla anterior, el principal problema de la gestion descentralizada de la Ley de Dependencia a traves de los entes locales viene dado por una mayor burocracia y lentitud del proceso, ya que los trabajadores sociales deben realizar una mayor cantidad de tareas administrativas. A ello se le une, como consecuencia de lo anterior, la falta de personal y la saturacion de trabajo; y, por lo tanto, la dificultad para desarrollar las otras muchas tareas que, diferentes a la gestion de la dependencia, vienen desarrollando desde hace decadas los propios servicios sociales comunitarios.

Por otro lado, tambien destacan, como consecuencia de la participacion de diferentes administracions publicas en la gestion de la Ley de Dependencia, la falta de coordinacion entre ellas, la dualidad en la gestion, la confluencia de competencias, la falta de informacion y, el diferente "color politico" que pueden llegar a tener ambas administraciones, lo cual anade complejidad a la gestion.

Por ultimo, se resalta la falta de estabilidad laboral del personal, asi como la formacion del mismo. Todo ello, como consecuencia de la necesidad de una mayor financiacion, la cual aparece en quinto lugar.

En efecto, tal y como argumentan otros estudios, podria decirse que los problemas que genera una gestion descentralizada de la Ley de Dependencia vienen dados, fundamentalmente, por la mayor burocracia y complejidad del proceso. Esta mayor burocracia y complejidad hace necesario una mayor asignacion de recursos financieros, de personal e, incluso, puede ser, que de tiempos de gestion. Todo ello contribuye a generar los tipicos problemas que han sido resenados por los principales implicados en el proceso de gestion, a nivel regional y local.

Por otro lado, con objeto de profundizar en las areas criticas de esa descoordinacion, se les pregunto a los trabajadores sociales respecto a donde se localizan los principales problemas de coordinacion entre los diferentes agentes que participan en el proceso de gestion de la Ley de Dependencia. Estos resultados aparecen recogidos en la siguiente tabla.

Como se desprende de la tabla anterior, uno de los principales problemas de descoordinacion, desde el punto de vista de los trabajadores de las tres administraciones publicas, lo encontramos en el tipo de relaciones que se establece entre la Administracion local y la regional. Asi, el 62,5 por ciento del total opina que existe ese problema, si bien este toma mayor importancia en el Ayuntamiento de Huelva (el 79,2 por ciento) respecto a la Diputacion (el 51,7 por ciento) (8).

Un segundo tipo de descoordinacion, desde el punto de vista de las tres instituciones, se encuentra en las relaciones entre el dependiente y su familia y la administracion regional, con el 45,3 por ciento. No obstante, en este caso, podria decirse que la opinion ya no es mayoritaria, sobre todo para los que trabajan en el Ayuntamiento (el 33,3 por ciento).

Sin embargo, para los que trabajan en Diputacion, este porcentaje asciende al 55,2. No obstante, cabe indicar, que esas relaciones entre dependiente ya familia y a Administracion regional deben ser minimas, ya que son los servicios sociales comunitarios los que deben establecer la mayor parte de relaciones (informacion, orientacion, elaboracion de Programas Individuales de Atencion, seguimiento, revision, etc.) con los dependientes, ya que son los profesionales de referencia para estos.

Un tercer tipo de descoordinacion, que adquiere especial importancia sobre todo para los trabajadores de la Administracion regional (el 66,7 por ciento), es la que se establece entre el sistema de los servicios sociales y el sistema de salud de la propia region. De hecho, en el proceso de gestion, a la hora de evaluar al dependiente, es a este nivel regional donde se debe dar en mayor medida esa coordinacion. Sin embargo, como se ha apuntado anteriormente, aun no se ha creado, a nivel regional, un sistema socio-sanitario que mejore la atencion integral del dependiente, lo cual incide en que este tipo de descoordinacion se coloque en tercer lugar.

El resto de relaciones que se establecen entre los diferentes agentes que participan en la gestion de la dependencia adquieren menores dimensiones. Por lo tanto, se concluye en que se hace necesario mejorar y profundizar en las relaciones que se establecen entre la Administracion local y regional, asi como, a nivel regional, entre el sistema de servicios sociales y el sistema de salud, creando un sistema socio-sanitario que redunde en una atencion integral, integrada y de continuidad del dependiente.

Por otro lado, con objeto de destacar las singularidades que puede tener cada territorio y, por lo tanto, la necesidad de una gestion descentralizada, se pregunta si, ante iguales grados de dependencia y situaciones socio-economicas, existen diferencias de Programas Individuales de Atencion entre territorios, por razones como: aspectos culturales, diversidad de recursos entre territorios, etc.

Asi, tal y como se muestra en la Tabla 9, los trabajadores de las tres administraciones, sobre todo los de la Agencia (el 66,7 por ciento), seguidos de los de Diputacion (el 37,5 por ciento) y del municipio (el 34,5 por ciento), afirman que suelen darse estas diferencias. No obstante, hay que senalar que hubo un alto porcentaje de trabajadores que no respondieron a esta pregunta porque no la entendia muy bien o afirmaban que, como trabajaban en un mismo municipio, no tenian la perspectiva necesaria para apreciar estas diferencias.

De hecho, los trabajadores de la Agencia e incluso los de Diputacion que trabajan en diferentes municipios y, por lo tanto, tienen mayores posibilidades de comparacion, tuvieron un mayor porcentaje de respuestas. Asi, como se observa en la Tabla 9, el porcentaje de "no respuesta" por parte de los trabajadores de la Agencia fue el 22,2 por ciento y de los de la Diputacion el 34,5 por ciento, subiendo al 41,5 por ciento para los del municipio de Huelva.

Todo esto pone de manifesto que las diferencias entre territorios inciden en el tipo de Programas Individuales de Atencion que finalmente se elabora y resuelve, aun cuando las situaciones socio-economicas de los dependientes sean las mismas. De hecho, el 66,7 por ciento de los trabajadores sociales de la Agencia, con una informacion mas aproximada de todo el territorio de la Provincia de Huelva, contestan que suelen establecerse diferencias entre Programas Individuales de Atencion de distintos territorio.

Por lo tanto, una vez mas, se podria poner en valor el importante aporte que pueden llegar a hacer los servicios sociales comunitarios a la hora de garantizar una gestion eficaz de la Ley de Dependencia. En este caso, como consecuencia de las diferencias que se establecen entre territorios. No en vano, como se apunto anteriormente, estos trabajadores son profundos conocedores de las caracteristicas de los territorios donde desarrollan su trabajo (recursos, necesidades de los dependientes y familiares, etc.).

3. Conclusiones

Las principales conclusiones a las que se llega con este estudio, cuyo objetivo es poner de manifesto los aportes, con sus ventajas e inconvenientes, que pueden hacer los servicios sociales comunitarios en la gestion de la Ley de Dependencia en Espana, se resumen en las siguientes:

Las regiones que tienen mas integrada la gestion de la Ley de Dependencia en los entes locales, a traves de los servicios sociales comunitarios, son, por tanto, las que tienen mas descentralizada la gestion del derecho social. A su vez, son estas regiones las que mas han avanzado en el desarrollo y aplicacion de esta Ley.

Andalucia tiene plenamente integrada la gestion de la dependencia en sus servicios sociales comunitarios. Por tanto, se considera como ideal para realizar el estudio de caso que pongan de manifesto las ventajas e inconveniente de esta gestion descentralizada.

En las regiones que tienen descentralizado el proceso, la funciones que realizan estos servicios sociales comunitarios en la gestion de la dependencia son: a) informar sobre la Ley y el proceso para obtener el derecho; b) recibir las solicitudes y la documentacion necesaria para iniciar el tramite de valoracion y remitir las solicitudes a la Agencia; c) realizar el Informe Social, el Tramite de Audiencia y la Propuesta Individual de Atencion (PIA); y d) solo en el caso del Servicio de Ayuda a Domicilio, tienen tambien la competencia de ponerlo en marcha y realizar el seguimiento para su correcta aplicacion.

Cabe indicar el importante numero de agentes, publicos y privados, que participan en este modelo de gestion, el cual puede ser analizado segun el enfoque pluralista, en el que la multiplicidad y complementariedad de los agentes en la provision de bienestar adquiere especial protagonismo.

En la gestion publica de la dependencia en la Provincia de Huelva participan alrededor de 100 trabajadores, la mayor parte de los cuales son trabajadores de los de los servicios sociales comunitarios, lo cual pone de manifesto la importancia de estos en la gestion descentralizada de la Ley de Dependencia.

Como consecuencia de ello, para el caso de Andalucia y de Huelva, en particular, la Ley de Dependencia ha venido consolidar y poner en valor el papel de los servicios sociales comunitarios, al reconocer un derecho universal subjetivo.

La descentralizacion del proceso de gestion de la Ley de Dependencia, sobre todo de la fase de elaboracion del Programa Individual de Atencion, adquiere especial importancia a la hora de garantizar la calidad y la eficacia de la gestion de la Ley. Ello es debido, fundamentalmente: al conocimiento de las necesidades reales del dependiente, de los recursos del entorno, asi como a una respuesta agil y rapida a los problemas de los usuarios, entre otros. De hecho, se demuestra que, en determinadas ocasiones, suele haber diferencias entre Programas Individual de Atencion de distintos territorios, aun cuando el grado de valoracion y las condiciones socioeconomicas son las mimas.

Sin embargo, entre los principales problemas o inconvenientes que puede tener la descentralizacion del proceso, destacan: la burocracia y lentitud, la falta de coordinacion y de financiacion y, en definitiva la mayor complejidad del mismo. No obstante, ello no deberia repercutir sobre la calidad y eficacia, si bien, los trabajadores sociales pueden dejar de estar prestando otra serie de servicios como consecuencia de la sobrecarga administrativa de trabajo.

El tipo de coordinacion donde suele haber mayores problemas se da entre servicios sociales comunitarios y la Agencia. De hecho, es entre estos dos niveles donde se encuentra el grueso de las fases del proceso de la Ley de Dependencia, debiendo, por tanto, ser mas intensa la coordinacion entre los mismos.

Tambien aparece el problema de la coordinacion entre la Agencia (servicios sociales de la Junta de Andalucia) y el sistema de salud (tambien de la Junta de Andalucia). De hecho, este nivel de coordinacion es de los menos desarrollados, siendo necesario mejorarlo e intensificarlo con objeto de prestar una atencion socio-sanitaria integral y de continuidad a los beneficiarios del sistema.

En definitiva, el analisis de la gestion descentralizada de la dependencia en la provincia de Huelva pone de manifesto, al igual que se resenaba en el analisis del estado de la cuestion, como los servicios sociales comunitarios contribuyen a mejorar la calidad y eficacia de la Ley de Dependencia. No obstante, en este tipo de gestion, tambien se deben de considerar algunos inconvenientes entre los que destacan la mayor complejidad y, por tanto, necesidad de coordinacion de esa gestion entre los diferentes niveles y departamentos de la Administracion Publica y entes privados participantes en el proceso.

Referencias bibliograficas

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David Flores Ruiz (1); Nelly Julia Castro Vadillo (2); Maria de la O Barroso Gonzalez (3)

Recibido: 12/06/2017 / Revisado: 20/06/2017 / Aceptado: 23/11/2017

Disponible on line

(1) Universidad de Huelva, Espana

david.fores@dege.uhu.es

(2) Universidad de Huelva, Espana

nelly.castro@dege.uhu.es

(3) Universidad de Huelva, Espana

barroso@uhu.es

(4) Los servicios sociales comunitarios atienden de forma personal al sujeto, ya sea como hombre trabajador, joven, anciano, persona con discapacidad, persona en situacion de dependencia, etc.

(5) Estos 12 indicadores son: personas beneficiarias sobre el total de la poblacion; solicitudes sobre el total de la poblacion; dictamenes sobre el total de la poblacion; personas con derecho pendiente de atencion; equilibrio servicios-prestaciones economicas; integracion efectiva en la red de servicios sociales basicos; incremento anual de personas atendidas; gasto publico de dependiente por habitante y ano; incremento o perdida anual de expedientes de Grado III; innovacion y buenas practicas; sistema de informacion a tiempo real y seguimiento sistematizado.

(6) Cabe indicar que en Espana los municipios con mas de 20.000 habitantes tienen asignadas las competencias en materia de servicios sociales comunitarios y, por lo tanto, en la gestion de la dependencia, mientras que en los de menos de 20.000 los servicios sociales comunitarios son gestionados por una Administracion supramunicipal, concretamente, por las diputaciones provinciales.

(7) No debe olvidarse que, en muchas ocasiones, nos encontramos ante un colectivo que sufre problemas de movilidad y tiene dificultades para desplazarse.

(8) Cabe indicar que, mientras el Ayuntamiento de Huelva hasta 2015 fue de un color politico, diferente del de la Administracion regional andaluza, la Diputacion Provincial de Huelva era del mismo color politico que esta. Ello viene a demostrar, una vez mas y tal y como se desprende tanto de la propia encuesta como del analisis bibliografico, como el signo politico de las diferentes administraciones publicas llamadas a entenderse se puede configurar como otro de los inconvenientes en una gestion descentralizada y plural de la dependencia.

http://dx.doi.org/10.5209/CUTS.56444
Cuadro 1. Consecuencias de los modelos de gestion de la Ley de
Dependencia

MODELO DESCENTRALIZADO
Positivas                      Negativas

Mayor cercania, pertinencia y  Incremento costes: plantillas,
agilidad en las decisiones     complejidad, etc.

Un solo sistema de referencia  Peligro deterioro otros servicios
para el ciudadano              sociales por la saturacion

Posibilidad de desarrollo del
sistema de atencion primaria

MODELO CENTRALIZADO
Positivas                  Negativas

Sin compromiso para entes  No se aprovecha el conocimiento del contexto
locales                    social, familiar, individual.

Mas sencillo para las      PIAs descontextualizados
CC.AA, menos conflictos,
etc.                       Sin profesionales de referencia
                           (desorientacion)

                           Enquistamiento marginal de la
                           atencion primaria

Fuente: Elaboracion propia, a partir de Barriga Martin (2015).

Tabla 1. Representatividad de la encuesta semi-estructurada

Trabajadores sociales
gestionado la LAPAD en la provincia  No respuestas  Indice de Cobertura

95                                   64             67%

Fuente: Elaboracion propia.

Tabla 2. Sexo del encuestado

                                        Porcentaje  Porcentaje
                Frecuencia  Porcentaje  valido      acumulado

Validos  Ns/Nc   1            1,6         1,6         1,6
         Varon  10           15,6        15,6        17,2
         Mujer  53           82,8        82,8       100,0
         Total  64          100,0       100,0

Fuente: Elaboracion propia.

Tabla 3. Grado de conocimiento previo del dependiente/familia

Puest.                              N   Minimo  Maximo  Media  Desv.
Trab.                                                          tip.

Ns/Nc       Cono Previo              1  7       7       7,00   .
            N valido (segun lista)   1
Diputacion  Cono Previo             27  0       9       5,85   1,916
            N valido (segun lista)  27
Municipio   Cono Previo             23  0       9       5,91   2,172
            N valido (segun lista)  23
Junta       Cono Previo              7  0       9       3,86   3,132
            N valido (segun lista)   7

Fuente: Elaboracion propia.

Tabla 4. Influencia del conocimiento previo en la elaboracion del PIA

Pues Trab                      Frecuencia  Porcentaje  Porcentaje valido

Ns/Nc       Validos  Poco       1           50,0        50,0
                     Bastante   1           50,0        50,0
                     Total      2          100,0       100,0
Diputacion  Validos  Ns/Nc      1            3,4         3,4
                     Poco       4           13,8        13,8
                     Bastante  24           82,8        82,8
                     Total     29          100,0       100,0
Municipio   Validos  Ns/Nc      1            4,2         4,2
                     Nada       1            4,2         4,2
                     Poco       2            8,3         8,3
                     Bastante  20           83,3        83,3
                     Total     24          100,0       100,0
Junta       Validos  Ns/Nc      1           11,1        11,1
                     Nada       1           11,1        11,1
                     Bastante   7           77,8        77,8
                     Total      9          100,0       100,0

Pues Trab   Porcentaje acumulado

Ns/Nc        50,0
            100,0
Diputacion    3,4
             17,2
            100,0
Municipio     4,2
              8,3
             16,7
            100,0
Junta        11,1
             22,2
            100,0

Fuente: Elaboracion propia.

Tabla 5. Importancia de la elaboracion del PIA a traves de los
servicios sociales comunitarios

Pues Trab                      Frecuencia  Porcentaje  Porcentaje valido

Ns/Nc       Validos  Bastante   2          100,0       100,0
Diputacion  Validos  Ns/Nc      2            6,9         6,9
                     Poca       2            6,9         6,9
                     Bastante  25           86,2        86,2
                     Total     29          100,0       100,0
Municipio   Validos  Ns/Nc      1            4,2         4,2
                     Nada       2            8,3         8,3
                     Poca       1            4,2         4,2
                     Bastante  20           83,3        83,3
                     Total     24          100,0       100,0
Junta       Validos  Ns/Nc      1           11,1        11,1
                     Nada       1           11,1        11,1
                     Poca       1           11,1        11,1
                     Bastante   6           66,7        66,7
                     Total      9          100,0       100,0

Pues Trab   Porcentaje acumulado

Ns/Nc       100,0
Diputacion    6,9
             13,8
            100,0
Municipio     4,2
             12,5
             16,7
            100,0
Junta        11,1
             22,2
             33,3
            100,0

Fuente: Elaboracion propia.

Tabla 6. Aportes de los Servicios Sociales Comunitarios a la gestion de
la dependencia

Valor que aporta                                      No respuestas

Conocimiento del dependiente, la familia,
etc., es decir, de las necesidades reales                   59
Respuesta agil y rapida a casos de
urgencia, revision, seguimiento, etc.                       19
Respuesta a necesidades emocionales
de escucha, confianza, etc. de la familia/dependiente       11
Experiencia y profesionalidad de los
RR.HH de los SS.SS.CC                                       11
Trato integral de la persona, garantizando
integracion de recursos, revision, continuidad, etc.         9
Conocimiento de los recursos del territorio,
tanto del catalogo como de otros
que puedan existir, intentando                               9
garantizar complementariedad
Los SS.SS.CC. son recursos de
los que se nutre el SAAD                                     6
Facilita la informacion, orientacion,
presentacion de solicitudes, valoracion,
etc., haciendo que el dependiente                            6
no se desplace.
Facilitan los procesos de revision y
seguimiento tecnico                                          6
Labor de coordinacion y puerta de entrada al SAAD            4

Fuente: Elaboracion propia.

Tabla 7. Problemas de los servicios sociales comunitarios en la gestion
de la dependencia.

Problematica                                          No respuestas

Burocracia, mas trabajo de gestion, lentitud, etc.        20
Falta de personal: saturacion y dificultad para
desarrollar otras tareas de los SS.SS.CC.
sobre todo al principio de la LAPAD                       20
Falta de coordinacion entre las dos
administraciones (local-regional)                          9
Falta de financiacion                                      6
Dificultades de gestion entre dos
administraciones: diferente color politico,
dualidades en la gestion, falta de informacion, etc.       5
Confluencia de competencia y dependencia
entre administraciones                                     4
Los diagnosticos pueden estar viciados
por la cercania (falta objetividad)                        4
Falta de estabilidad laboral y de
formacion de los RRHH                                      3

Fuente: Elaboracion propia.

Tabla 8. Tipo de descoordinacion entre agentes de la dependencia

Tipo             Admon.  Regional  Diputacion        Ayuntamiento
descoordinacion
                 Ns/   Si    No    Ns/   Si    No    Ns/  Si    No
                 Nc                Nc                Nc

Regional-local   11,1  66,7  22,2  13,8  51,7  34,5  8,3  79,2  12,5
Admon.-empresa   11,1  22,2  66,7  13,8  24,1  62,1  8,3  16,7  75,0
Familia-empresa  11,1  44,4  44,4  13,8  27,6  58,6  8,3  25,0  66,7
Familia-Local    11,1  33,3  55,6  13,8  24,1  62,1  8,3   4,2  87,5
SS.SS-Sanidad    11,1  66,7  22,2  13,8  41,4  44,8  8,3  29,2  62,5
Familia-region   11,1  44,4  44,4  13,8  55,2  31,0  8,3  33,3  58,3

Tipo             Total
descoordinacion
                 Ns/   Si    No
                 Nc

Regional-local   12,5  62,5  25,0
Admon.-empresa   12,5  20,3  67,2
Familia-empresa  12,5  28,1  59,4
Familia-Local    12,5  17,2  70,3
SS.SS-Sanidad    12,5  39,1  48,4
Familia-region   12,5  45,3  42,2

Fuente: Elaboracion propia.

Tabla 9. Grado de diferencias entre PIAs de distintos territorios

Pues Trab                            Frecuencia  Porcentaje

Ns/Nc       Validos   No              1           50,0
                      Suele ocurrir   1           50,0
                      Total           2          100,0
Diputacion  Validos   Ns/Nc          10           34,5
                      No              4           13,8
                      Rara vez        3           10,3
                      Suele ocurrir  10           34,5
                      Total          27           93,1
            Perdidos  Sistema         2            6,9
            Total                    29          100,0
Municipio   Validos   Ns/Nc          10           41,7
                      Rara vez        5           20,8
                      Suele ocurrir   9           37,5
                      Total          24          100,0
Junta       Validos   Ns/Nc           2           22,2
                      Rara vez        1           11,1
                      Suele ocurrir   6           66,7
                      Total           9          100,0

Pues Trab   Porcentaje valido  Porcentaje acumulado

Ns/Nc               50,0        50,0
                    50,0       100,0
                   100,0
Diputacion          37,0        37,0
                    14,8        51,9
                    11,1        63,0
                    37,0       100,0
                   100,0
Municipio           41,7        41,7
                    20,8        62,5
                    37,5       100,0
                   100,0
Junta               22,2        22,2
                    11,1        33,3
                    66,7       100,0
                   100,0

Fuente: Elaboracion propia.
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Title Annotation:MISCELANEA
Author:Ruiz, David Flores; Vadillo, Nelly Julia Castro; de la O Barroso Gonzalez, Maria
Publication:Cuadernos de Trabajo Social
Date:Jan 1, 2019
Words:8842
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