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Administracao publica federal: a percepcao de servidores sobre a etica.

Introducao

A questao da etica no servico publico brasileiro pode estar intrinsecamente relacionada com a percepcao de necessidade em se mudar paradigmas. Significa dizer que para assegurar um perfil moral no servico publico e necessario formar e informar o "cidadao servidor publico". Mas, como instituir um Sistema de Gestao da Etica em um servico publico em que o sentimento de alteridade do agente publico nao se identifica com o conceito de cidadania? E ainda, os vicios do patrimonialismo, como a falta de decoro, o apadrinhamento e a corrupcao, persistem, apesar de causar repudio a sociedade?

As diversidades culturais e os grupos de identidades favorecem o estabelecimento de eticas diversas. No mundo contemporaneo, coexistem eticas distintas para grupos especificos. Os codigos deontologicos, que estabelecem as condutas profissionais, refletem os valores da sociedade em dado momento e explicitam os preceitos que norteiam o grupo profissional. Pode-se deduzir que o Codigo de Etica Profissional do Servidor Publico surge para suprir a lacuna da falta de reconhecimento do servidor publico como uma categoria profissional independente da especificidade da profissao. O Sistema de Gestao da Etica do Poder Executivo Federal foi instituido em 2007, mas, desde 1994, o tema "etica" esta na agenda do governo brasileiro (BRASIL, 2007a e b). Em cada um dos 307 orgaos do Poder Executivo Federal ha Comissoes de Etica Setoriais nomeadas com a funcao precipua de dar publicidade ao Codigo de Etica Profissional do Servidor Publico, no entanto, apos 15 anos de vigencia do codigo, muitos servidores o desconhecem.

Os conceitos de democracia e cidadania subjazem sob as relacoes sociais do mundo contemporaneo em que nacoes sao forjadas sob o regime politico democratico e sob a nocao de pertencimento dos individuos, que se resume em uma consciencia cidada. Uma vez que a etica pressupoe a exteriorizacao dos valores morais de uma sociedade e os valores politicos determinam em que medida esses valores serao questionados, instituir um Sistema de Gestao da Etica pode representar a tentativa de mudar paradigmas de administracao publica? Explicar essas questoes requer o entendimento de que a etica e multipla. Para Vazquez (2002), historicamente, tanto o sistema de normas quanto o conteudo da obrigacao moral mudam de uma sociedade para outra e, inclusive, no interior de uma mesma comunidade.

Assim, o objetivo deste artigo e identificar o grau de percepcao do tema etica em servidores publicos federais. Desse proposito decorrem dois objetivos especificos: 1. Identificar a percepcao dos servidores publicos como cidadaos e a relacao entre os temas etica e democracia; 2. Verificar a percepcao dos servidores quanto ao Sistema de Gestao da Etica do Poder Executivo Federal e aos instrumentos de gestao.

Conceitos

Para Bauman (1997), a discrepancia entre excesso de poder e escassez de orientacao para utilizacao desse poder e descrita como "a crise da etica da posmodernidade ou crise etica dos tempos modernos". Essa crise apresenta dimensoes praticas e teoricas. As praticas referem-se a magnitude dos poderes individuais e coletivos cujas consequencias sao imprevisiveis; e a multiplicidade de relacoes impostas pelo cotidiano cada vez mais impessoal que gera "responsabilidades flutuantes". Para o autor, sao tempos de ambiguidade moral em que se oferecem liberdade de escolha jamais experimentada, mas que conduz a um estado de incerteza jamais tao angustiante. Assim, a crise moral reverbera em crise etica. Considerada como codigo moral, a etica percebe a multiplicidade de caminhos e ideais humanos como um desafio, e a ambivalencia dos juizos morais como um estado morbido de coisas a serem corrigidas. Para Bauman (1997), o codigo de etica universal nunca sera encontrado. A moralidade aporetica e nao-ambivalente, e a etica universal e fundamentada em parametros objetivos constituem-se impossibilidade pratica ou contradicao nos termos.

Vazquez (2002) assevera que ao comportamento pratico-moral do homem como ser social sucede a reflexao sobre ele. A transcendencia do plano da pratica moral para o da teoria da moral constitui a esfera dos problemas eticos que se caracterizam pela generalidade. Nao se encontrara na etica uma norma de acao para cada situacao concreta, mas sim a definicao para problemas gerais de carater teorico, para a essencia do comportamento moral. Mas, so e possivel falar sobre comportamento moral quando ha responsabilidade do individuo sobre os atos praticados. Os problemas eticos sao questoes de obrigatoriedade e realizacao moral tanto no ambito individual quanto no coletivo. Para o autor, o valor da etica como teoria esta naquilo que explica, pois estuda um comportamento humano que e considerado valioso, obrigatorio e inescapavel: os principios, valores, normas e juizos morais. Moral e etica denotam um comportamento adquirido ou conquistado por habito. Atribui-se a etica normativa a funcao fundamental de fazer recomendacoes e formular normas e prescricoes morais. A etica trabalha de forma especifica com os conceitos de liberdade, necessidade, valor, consciencia, sociabilidade que pressupoem esclarecimento filosofico (VAZQUEZ, 2002).

Enriquez (1997) considera haver um mal-estar na sociedade causado pela racionalidade ocidental que triunfou no mundo moderno em sua forma perversa por meio da racionalidade instrumental. Para o autor, ao dissociarem razao e emocao, o problema da alteridade dos homens e das culturas e aniquilado. O triunfo da razao constitui elemento essencial tanto para a instauracao do mercado quanto para a construcao de democracias e ha o reconhecimento do individuo como sujeito de direitos. Enriquez (1997) afirma que a democracia introduz uma ordem instavel que resulta sempre, em teoria, no estabelecimento de um regime harmonioso. A racionalidade capitalista, de mercado, traduz, assim, a supremacia da racionalidade sobre os valores democraticos.

Bobbio et al. (2004) considera como elemento fundamental da democracia moderna o antidepotismo e evidencia a virtude como principio classico desse regime politico. Sob a otica de Rousseau, os ideais republicanos de soberania popular, consenso, participacao de todos na producao das leis e igualdade coincidem com os democraticos. Segundo a concepcao liberal do Estado so ha democracia onde ha o reconhecimento dos direitos fundamentais de liberdade os quais possibilitam a participacao politica norteada pela determinacao da vontade autonoma de cada individuo. Para Bobbio et al. (2004), entende-se democracia como um conjunto de regras de procedimento para a constituicao de governo e para a formacao de decisoes politicas, cujos valores caracteristicos sao solucao pacifica dos conflitos sociais, eliminacao da violencia institucional no limite do possivel, frequente alternancia da classe politica e tolerancia.

Viola (2005) verifica a existencia de uma hegemonia da democracia de mercado no sistema internacional a partir de 1989. Nessas democracias, prevalece a tensao entre mercado e democracia, em que a exacerbacao de um representa o declinio do outro. Constata-se que existe o predominio dos mercados sobre a democracia assim como, o da economia sobre a politica. Para o autor, o Brasil e uma democracia de mercado em consolidacao, pois se encontra em transicao no sentido da democracia plena de mercado tanto no ambito economico quanto no politico. Na mesma direcao, Zaverucha (2009) considera o Brasil uma semidemocracia, pois coexistem tracos democraticos e autoritarios, esse hibridismo e fruto das circunstancias politicas existentes, cujo ponto de equilibrio se encontra na manutencao de uma democracia de procedimentos ou eleitoral. Zizek (2009) considera que democracia esta comprometida quando ocorre o apassivamento da maioria e o crescimento dos privilegios executivos implicados pela logica de estado de emergencia. Assim, para o autor, a corrupcao inerente a democracia de representacao e negociacao da pluralidade de interesses elimina o espaco para a virtude.

Os anos 1990 representam, no Brasil, o periodo de redemocratizacao do pais apos 20 anos de ditadura militar e 30 anos sem eleicoes diretas para a Presidencia da Republica. Denuncias sem precedentes de corrupcao no governo de Fernando Collor de Mello conduzem o Congresso Nacional a votar e julgar pedido de impeachment do Presidente. Esse episodio representa a afirmacao das instituicoes brasileiras e da consciencia democratica da sociedade (FAUSTO, 2002; ENRIQUEZ, 1997). Os desafios de estabilizar a economia, manter as instituicoes e atender as necessidades sociais de um mundo em transicao ficam, entao, a cargo de Itamar Franco que assume a presidencia em 1993. As vertentes sociais desse novo mundo pautam-se pela tolerancia as diversidades e sob os valores impostos pela democracia dominante. Os valores democraticos triunfam em um tempo que, segundo Hobsbawm (2003), a coisa mais obvia na situacao politica dos paises seria a instabilidade.

O discurso democratico utiliza como palavra-chave a cidadania, que se associa ao reconhecimento e respeito entre os individuos no que se refere aos direitos civis (ROLNIK, 1992). Para Vieira (1997), o liberalismo, ao mesmo tempo em que, contribuiu de forma significativa para formulacao do ideal de cidadania universal em que todos sao livres e iguais, restringiu-a aos aspectos legais ao estabelecer os direitos dos individuos contra o Estado. Martins (2000) define cidadania por participacao dos individuos de uma sociedade com objetivo de assegurar a igualdade em todos os aspectos das relacoes humanas, por meio da luta pela ampliacao e conquista dos direitos civis, politicos e sociais. Para ele, o conceito de cidadao transcende as vertentes que o consideram como cliente ou conhecedor dos direitos e deveres e agrega o papel etico-politico de agente transformador das estruturas e superestruturas que produzem e reproduzem as desigualdades sociais.

O contexto socio-politico de degradacao humana e incapacidade de gerenciar a economia impoe nova orientacao moral que exige alteracoes na consciencia coletiva e nas estruturas sociais com relacao ao sistema produtivo e ao poder (PASSOS, 2008). Assim, para Passos (2008), a construcao de uma nova pratica moral e um problema politico. Figueiredo (2002) corrobora com a afirmacao ao considerar a etica como instrumento eficaz para a protecao dos direitos fundamentais e ao identificar a necessidade de estudar as acoes dos agentes publicos, sobretudo, no que se refere a efetividade dessas acoes sobre o interesse publico. Para o autor, a conduta do agente publico deve ser dirigida para a consecucao do bem comum. Essa perspectiva se relaciona de forma direta com o conceito de cidadania cujas dimensoes sao titularidade dos direitos e a preocupacao com a coisa publica. No entanto, em pesquisa realizada em 1999, constatou-se que, no Brasil, ha uma baixa percepcao da populacao em relacao a titularidade dos direitos, podendo-se afirmar que o pais vivencia um processo de descoberta e de conhecimento para o exercicio da cidadania (FIGUEIREDO, 2002).

Para Bourdieu (1984), os esquemas e lugares-comuns que geram as imagens das diferentes formas de dominacao sao igualmente manipulados. Por isso, ele considera que as leis tem o papel de congelar certo estado de coisas das relacoes de poder com o objetivo de fixa-las para sempre por meio da publicidade e da codificacao. O sistema de classes como principio de divisao politica so existe e funciona porque reproduz as diferencas de forma geral, gradual e continua que estruturam a ordem estabelecida. Mas o sistema faz-se por si porque tem o especifico poder simbolico de fazer as pessoas verem e acreditarem no que e oferecido pela imposicao das estruturas mentais (BOURDIEU, 1984). Os conceitos propostos por Bourdieu conduzem a questionamentos sobre o momento historico em que o Sistema de Gestao da Etica se configura; o grupo a que se destina; como esse grupo se percebe; que relacoes de poder estao em jogo; que realidade se pretende atingir e modificar; que motivacao esta subjacente a esse processo.

Instituicao da etica no servico publico

A primeira acao para instituicao da etica no servico publico foi aprovar o Codigo de Etica Profissional do Servidor Publico Civil do Poder Executivo Federal, em 1994. Em 1999, cria-se a Comissao de Etica Publica da Presidencia da Republica--CEP. Em 2001, altera-se o Decreto de 1999 para dar providencias sobre o relacionamento das comissoes de etica de orgaos e entidades da administracao publica federal com a CEP. Em 2002, e instituido o Codigo de Conduta Etica dos Agentes Publicos em exercicio na Presidencia e Vice-Presidencia da Republica. Em 2007, institui-se o Sistema de Gestao da Etica do Poder Executivo Federal e a CEP passa a exercer a funcao de coordenadora do sistema. Alem da legislacao especifica, a Constituicao Federal, art.37; a Lei 8112/90, Titulo IV; a Lei 8.429/92, a Consolidacao das Leis do Trabalho--CLT, art. 482, 483, 493 a 495 e 499; o Codigo Penal, Titulo X e a Lei 9.784/99 constituem legislacao complementar a materia (BRASIL, 2007a e b).

No inicio dos anos 2000, o Brasil ratifica as Convencoes da Organizacao para a Cooperacao e o Desenvolvimento Economico--OCDE, da Organizacao dos Estados Americanos--OEA e da Organizacao das Nacoes Unidas--ONU contra a corrupcao. O compromisso assumido em ambito internacional gera maior comprometimento do Estado com a implementacao do Sistema de Gestao da Etica, uma vez que o pais passa a ser observado pelas acoes efetivas adotadas contra a corrupcao, e o sistema constitui o instrumento de resposta efetiva para as recomendacoes desses organismos.

Meira (2005) classifica o trabalho de "institucionalizacao da etica" como um empreendimento tipicamente gerencial. Daft (2006) considera como ferramentas eficazes para a configuracao dos valores eticos em organizacoes: a lideranca baseada em valores, a estrutura organizacional e os sistemas da organizacao. Para o autor, as liderancas dos niveis hierarquicos superiores sao responsaveis pela criacao e manutencao de uma cultura com enfase diaria na importancia da conduta etica. O autor acredita que a promocao do comportamento etico em ambiente laboral depende da insercao da etica na cultura da organizacao. Por isso, os valores eticos devem ser incorporados as politicas e regras; o codigo de etica divulgado; os incentivos vinculados ao comportamento etico; assim como a etica deve ser considerada no processo de selecao e treinamento dos funcionarios.

As Comissoes de Etica Setoriais dos orgaos do Poder Executivo Federal acumulam funcoes normativas, de divulgacao, de investigacao e de sancoes, e apresentam paradigmas similares aos das comissoes de etica empresariais, ao constituirem-se como elementos estruturais para implantacao de politicas relacionadas com a etica no ambito organizacional. A estrategia de implementar essas comissoes denota o reconhecimento pelas empresas de que os empregados podem enfrentar dilemas morais e sugerem que a direcao da empresa apoie os esforcos no sentido de tomar as decisoes certas (WILEY, 1997). A etica tambem constitui elemento essencial para o desenvolvimento economico e deve ser entendida como uma pratica social que influencia os planos estrategicos de empresas e governos pressupondo a adocao de principios de governanca, os quais mensuram a capacidade para a gestao de condutas antieticas e se consubstanciam em equidade, transparencia, etica, prestacao de contas (CLEGG et al., 2004; LAMEIRA; BERTRAND, 2008; MACHADO FILHO; ZYLBERSZTAJN, 2004).

Estabelecer alto padrao de conduta no servico publico tornou-se tema critico para os paises membros da OCDE. Reformas administrativas que envolvam esforcos de responsabilidade e discricao dos servidores publicos, pressoes orcamentarias e novas formas de oferecer os servicos publicos constituem desafios aos valores tradicionais da esfera publica. Assim, o processo de prevencao de transgressoes eticas e tao complexo quanto o fenomeno de transgressao em si. Por isso, uma rede integrada de mecanismos e necessaria para o sucesso de implementacao de um sistema de gestao da etica (OCDE, 1998).

Metodo

Qual o grau de percepcao dos servidores publicos federais sobre o tema etica? Os servidores publicos federais percebem-se como cidadaos? Os servidores identificam relacao entre os temas etica e democracia? Qual a percepcao dos servidores quanto ao Sistema de Gestao da Etica do Poder Executivo Federal e aos instrumentos de gestao? As questoes propostas emergiram apos o desenvolvimento de pesquisa indutiva, exploratoria, qualitativa e multicaso (YIN, 2003) sobre dois casos estudados: um de sucesso e outro de fracasso no processo de implementacao de Comissoes de Etica Setoriais, em dois orgaos do Poder Executivo Federal. A selecao dos casos e resultado da observacao dos depoimentos dos membros dessas Comissoes, em workshop do Curso de Gestao da Etica Publica, ministrado pela Comissao de Etica Publica da Presidencia da Republica, em junho de 2008.

Com a oportunidade, foram entrevistados tres servidores publicos, entrevistados-chave, membros das Comissoes de Etica Setoriais desses orgaos. Para proteger as fontes, a identificacao dos entrevistados foi feita por numeros. Assim, os nomes foram omitidos e passou-se a identificar cada um por: Entrevistado-1, Entrevistado-2 e Entrevistado-3. A analise do conteudo das entrevistas, cujo instrumento de pesquisa teve por objetivo identificar os instrumentos e as dificuldades para a implementacao das comissoes, evidenciou o estagio de implementacao em que se encontram os dois casos. Possibilitou, ainda, identificar a percepcao desses servidores sobre o tema "etica no servico publico federal"; a relacao entre etica, democracia e cidadania; a amplitude do Sistema de Gestao da Etica e instrumentos de gestao.

A analise de conteudo caracteriza-se pelo rigor e pela necessidade de transcender as aparencias. A verificacao e a interpretacao sao orientacoes complementares para o metodo e apresentam as funcoes heuristica, de administracao da prova, de aumentar a propensao a descoberta, de confirmacao ou afirmacao por meio de hipoteses diretivas (VASCONCELOS, 2009). Para Ferreira (2003), utiliza-se analise de conteudo quando se quer ir alem dos significados e da leitura simples do real. Os criterios de pre-analise, exaustividade, representatividade, homogeneidade, pertinencia e "leitura flutuante" foram observados para a determinacao das primeiras hipoteses e do objetivo do trabalho. As questoes norteadoras foram organizadas por indicadores, com a edicao das entrevistas transcritas, a codificacao e a categorizacao (VASCONCELOS, 2009).

Resultados

Emergiram da analise das entrevistas 11 categorias as quais, tambem, apresentaram subcategorias inferenciais, e foram organizadas segundo as percepcoes dos servidores sobre: a) a relacao entre etica, democracia e cidadania; b) etica; e c) a amplitude do Sistema de Gestao da Etica e instrumentos de gestao. As 11 categorias abrangem os seguintes aspectos: 1) Etica; 2) Importancia do tema; 3) Conflitos eticos; 4) Democracia; 5) Valores; 6) Mudanca de paradigma; 7) Codigo de Etica; 8) Comissao de Etica Setorial; 9) Comprometimento dos servidores; 10) Nova funcao administrativa; 11) Sistema de gestao da etica; conforme demonstrado nas Figuras 1, 2 e 3.

Percepcao de servidores sobre o tema "etica no servico publico federal"

Etica no Servico Publico Federal

O desconhecimento sobre o tema etica no servico publico federal foi considerado pelos tres entrevistados. O Entrevistado-1 acredita que "as pessoas realmente nao sabem o que e, ou desconhecem pontos importantes". O Entrevistado-3 relatou que "em 2003, o conhecimento, o tratamento da etica, no poder executivo, ainda era muito inicial, muito primario". O Entrevistado-2 questiona o que a Comissao de Etica vai fazer em um orgao desestruturado e entende que seria uma briga inocua. O despreparo em lidar com o tema e outro fator considerado. Para o Entrevistado-3 a etica e um tema para o qual nao se tem preparo, "esta todo mundo tateando".

A assimilacao do tema etica, no sentido de aprendizagem, e considerada dificil pelo Entrevistado-2, uma das razoes e a cultura do orgao de origem do servidor. Para o Entrevistado-1, o curso oferecido pela CEP "deve ser ministrado varias vezes para que a coisa comece a fluir". Para o Entrevistado-2 a etica disciplina e norteia a conduta dos servidores. O trabalho da "Comissao de Etica tambem e uma forma de adestrar os comportamentos do funcionario e, as vezes, da chefia". Mas, nao e um tema que de status para quem esteja trabalhando com ele. Embora, para o Entrevistado-3, seja um tema que requer atencao e se constitui em um processo de conquista.

Para os Entrevistados 1 e 2, a etica e instrumental e materializa-se pelo cumprimento da lei e em casos concretos, por exemplo, o cumprimento do horario de trabalho. O Entrevistado-1 relaciona, ainda, o tema a confianca, pois as pessoas escolhidas para desenvolver o trabalho com a etica devem ser "pessoas que o resto da equipe confie". Para eles a etica subordina-se a estrutura e a cultura do orgao. Segundo o Entrevistado-1, "o orgao tem de adaptarse para poder receber e permitir o trabalho da Comissao de Etica Setorial na integra, em todas as suas vertentes".

O Entrevistado-3 acredita no trabalho preventivo e continuo para a instituicao de um padrao etico e afirma "agente trabalha mais isso, embora esteja a disposicao das denuncias." Uma das formas de prevencao, para ele, e instituir um modulo sobre etica em todos os cursos de capacitacao, isso atenderia os 80% dos servidores do orgao em que ele trabalha que acham o tema mal difundido. O Entrevistado-1 concorda: "nao existe difusao do que e uma Comissao de Etica", tambem, no orgao em que ele trabalha.

Apesar de o tema ser considerado importante e de suscitar discussoes internas, para o Entrevistado-1, seria um luxo ter uma pessoa trabalhando em tempo integral com a etica, em um orgao com poucos funcionarios e com estrutura precaria. Para o Entrevistado-3, o tema e percebido como uma coisa boa que traz satisfacao e realiza quem trabalha com ele. "Mexer com etica, com valores, com essas mensagens que tanto enriquece agente e uma coisa muito gostosa de fazer".

Importancia do Tema

Os tres entrevistados disseram que a etica e importante para a administracao publica. Para o Entrevistado-1 seria transformador que cada servidor federal conhecesse o que e uma conduta etica porque "muita gente nao sabe, muita gente nao tem nocao do que e". Para o Entrevistado-2, "o problema chave da administracao publica no Brasil e justamente a falta da difusao dos valores eticos." O Entrevistado-3 acredita que e possivel "melhorar a estrutura do servico publico federal com esse tipo de acao que esta sendo desenvolvida". O tema requer cuidado porque, segundo o Entrevistado-3, "e uma coisa que tem de ser assimilada, assumida, gostada, por cada um de nos." Alem disso, ele afirma que 95% dos servidores, respondentes a pesquisa sobre etica aplicada por ele, consideram o tema importante.

Conflitos Eticos

Os tres entrevistados identificam a existencia de conflitos eticos nos orgaos. Os Entrevistados 1 e 2 percebem o autoritarismo e a falta de respeito por parte da alta administracao como fator relevante. Para eles, gritos sao claros sinais de desrespeito ao servidor. Ha, ainda, a duvida, para o Entrevistado-1, se a alta administracao iria "deixar a comissao trabalhar como aquilo que deve ser feito". No entanto, o sentimento de impotencia para agir perante esses conflitos e explicito pelo Entrevistado-2: "nao da para parar e aceitar as coisas como sao, mas a minha voz nao vai chegar ao presidente nunca". Os dois entrevistados percebem que a propria a administracao publica subordina-se a interesses pessoais da alta administracao.

Para o Entrevistado-2, sao capacitados para a etica "as pessoas que nao tem poder". Para ele, "os dirigentes deveriam ser capacitados para entenderem como a etica e processada no servico publico" e nao considerarem isso uma ameaca. O receio em atuar para apurar denuncias e uma questao importante e considerada normal pelo Entrevistado-1 que afirma: "existe a vontade de nao participar da comissao, porque agente tem certos receios, isso e normal, nos estamos sendo avaliados, agente nao pode ir contra interesses de alguns". O Entrevistado-3 concorda com o Entrevistado-1 e revela: "tem funcionario que tem receio de dizer alguma coisa contra o chefe, contra o colega, principalmente, um funcionario de hierarquicamente superior, isso e normal".

Percepcao dos servidores sobre a relacao entre etica, democracia e cidadania

Democracia

Os entrevistados relacionam valores democraticos com valores eticos. Para o Entrevistado-2, a autonomia da Comissao de Etica esta diretamente relacionada aos principios democraticos: "e preciso ver se o dirigente esta preparado para essa democracia". Para o

Entrevistado-1, e necessario liberdade para a atuacao da Comissao. O Entrevistado-3 considera importante que se crie representatividade em todos os niveis hierarquicos da organizacao a fim de se constituir um grupo de pessoas indicadas e capacitadas para trabalhar a etica. A realizacao de pesquisa para identificar o grau de aceitacao do tema etica no orgao e o fato de nao se obrigar a participacao demonstra, pelo Entrevistado-3, que o processo envolve uma visao democratica.

Valores

O respeito aparece nas tres entrevistas como valor relacionado a etica. Os servidores do orgao publico do Entrevistado-3 consideram o respeito o mais importante valor etico.

Mudanca de Paradigma

O Entrevistado-3 acredita que e preciso "expandir uma grande rede de gente trabalhando com etica" para coibir condutas antieticas. O fato de existirem desvios de conduta "nao significa que agente tem de ficar parado". Para ele e necessario acao para mudar o paradigma de conduta antietica, e preciso "criar o habito" para "alcancar o objetivo, e nao, apenas, cumprir tarefa". Os entrevistados consideram nao haver resistencias por parte dos servidores quanto aos trabalhos das comissoes. Embora o Entrevistado-1 perceba que haveria uma resistencia no trabalho caso fosse comprovada uma denuncia de conduta antietica: "acho que poderia haver sim, certo abafamento do caso. Nao e interessante pra ninguem ter uma denuncia sobre conduta anti-etica".

Percepcao dos servidores sobre a amplitude do sistema de gestao da etica e instrumentos de gestao

Codigo de Etica

O Codigo de Etica, para o Entrevistado-1 impoe restricoes as quais se configuram em facilidades para o nao-cumprimento dele. No entanto, reconhece-o como instrumento norteador de conduta apesar de identificar limites individuais configurados pelo conflito de interesses. Ele pondera: e preciso "saber ate onde eu posso ir com a minha inovacao, com a minha ousadia, e ate onde eu poco parar, em virtude daquilo que pode dar errado, ou acarretar algum problema pra mim". Os entrevistados percebem que os servidores nao conhecem o codigo e o Entrevistado-2 afirma: "ninguem sabe se os proprios servidores chegaram a ler" o codigo de etica. Para ele, "se o codigo contradiz os interesses do dirigente, ele e visto como ameaca. Um dirigente que acha que pode tudo nao vai ouvir um servidor que venha falar de etica".

Comissao de Etica Setorial

Os Entrevistados 1 e 2 demonstraram maior ceticismo quanto a efetividade dos trabalhos das Comissoes de Etica Setoriais. O Entrevistado-2 reconheceu desconhecimento dos integrantes da Comissao de Etica a qual ele faz parte, "eu nao sei quem e o outro que esta na Comissao". Tambem nao identifica as origens da Comissao: fato gerador e processo de instituicao: "nao sei se foi alguma determinacao da presidencia da republica". Os dois entrevistados demonstram descrenca nos trabalhos das Comissoes. O Entrevistado-2 afirma nao conhecer "ninguem do orgao X pra dizer: eu resolvi um problema atraves da Comissao de Etica". O Entrevistado-1 relata ter conhecido, no Curso de Gestao da Etica da CEP, membros de comissoes que assumiam a falta de acao da comissao. Para o Entrevistado-2, "se fosse real, se colocasse em pratica tudo aquilo que eles falam, eu acho que a propria administracao publica, a partir da pessoa que implementou, nao teria problema".

A evidencia de que as comissoes sao vistas como mera formalidade ao cumprimento do decreto traduzse pela fala do Entrevistado-2 sobre os procedimentos adotados pela alta administracao ao nomear os membros da Comissao: o Coordenador-geral "achou que deveria dar uma mudada na portaria da Comissao. Ate pra nao ficar aquela coisa eterna". O Entrevistado-1 percebe certa facilidade para a manipulacao dos trabalhos da Comissao, pois e preciso "permissao para que se trabalhe aquilo de forma correta, as informacoes que venham a ser produzidas pela comissao sejam transparentes, que consigo refletir exatamente o que acontece no orgao".

Os motivos que levam a atuacao das Comissoes sao distintos para os entrevistados. O Entrevistado-2 considera a dificuldade de acesso dos servidores a alta administracao em orgaos hierarquizados, fator determinante para a acao da Comissao de Etica. Ja, o Entrevistado-3 considera o individuo como motivador dessas acoes. Para ele, se uma acao da Comissao puder fazer com que o servidor consiga discernir sobre a conduta dele, resolvendo um problema em funcao daquela acao, os objetivos estao sendo cumpridos. Corrobora, assim, para a percepcao do Entrevistado-2 de que a funcao da Comissao e de orientar, apesar de afirmar que os trabalhos da Comissao nao sao prioritarios para um orgao que esteja em fase de re-estruturacao.

Os Entrevistados 1 e 3 esperam como resultados dos trabalhos da Comissao obter melhores condicoes no ambiente de trabalho com a reducao de conflitos. Mas para o Entrevistado-1, isso ocorrera se houver "permissao para trabalhar e liberdade para fazer julgamento" em casos de apuracao de denuncias. Se isso ocorrer, "a comissao vai pra frente, senao, eu nao acredito. Vai sempre existir aquele medo".

Comprometimento dos servidores

O Entrevistado-2 acredita que os servidores publicos em geral nao percebem a dimensao do Sistema de Gestao da Etica e nao acredita naqueles que dizem estar trabalhando de forma efetiva para a promocao da etica. Para ele, a estrutura hierarquizada e com vicios patrimonialistas dificulta a adocao de padroes eticos. Ele percebe que os servidores nao estao preocupados se a Comissao de Etica Setorial esta atuando ou nao.

O Entrevistado-3 verifica que a participacao e o envolvimento de todos os servidores podem minimizar as dificuldades para a implementacao da etica. Alem disso, e preciso cuidar do bem-estar do servidor assim "ele se apega mais a empresa, respeita mais as coisas e com isso voce faz um trabalho preventivo e evita acoes negativas para apuracao, para denuncia". Para saber o nivel de aceitacao do tema "etica no orgao em que trabalha", o Entrevistado-3 promoveu uma pesquisa com os servidores e verificou que 95% dos respondentes gostariam que a etica tivesse mais enfase na empresa. Houve ainda a percepcao de que era preciso ser demonstrado pela alta administracao "que o assunto era importante, precisava de apoio de todas as areas e o reconhecimento por parte de todo mundo que aquele assunto tinha forca".

A necessidade de participacao da alta administracao e a preservacao dos membros capacitados para atuarem como promotores da etica sao fatores considerados pelo Entrevistado-3. "A diretoria deu um apoio muito grande. Foi ela que instalou o Comite de Etica". Os membros da primeira Comissao, que foram excluidos no processo de adaptacao ao Decreto de 2007, foram convidados a continuar participando. Para o Entrevistado-1, a participacao de todos e fundamental: "no dia em que a comissao se sentir segura e tiver a cobertura e o aval de todos, a coisa funcionaria melhor".

Nova funcao administrativa

Os entrevistados entendem a etica e os trabalhos das comissoes como nova funcao administrativa. Para o Entrevistado-2, eles "sobrecarregam os servidores, entao nao tem como atuar. Ou eu faco as minhas atribuicoes ou eu dou atencao na Comissao de Etica". O Entrevistado-3 reconhece a necessidade de ter "pessoas trabalhando so com etica", mas, o trabalho exige que seja "uma pessoa que saiba manter o sigilo, que saiba atender, sem reagir, sem tentar orientar, porque sao pessoas diferentes".

Sistema de Gestao da Etica

Apesar de os Entrevistados 1 e 2 nao acreditarem no processo de avaliacao do Sistema de Gestao da Etica e verificarem que a realidade e muito diferente do que se mostra no curso de gestao da etica, eles consideram o processo como instrumento de conscientizacao para o tema. O Entrevistado-1 afirma que "e muito facil pegar um questionario e responder. Mas, o fato e que o trabalho da comissao efetivamente nao existe em muitos casos". O Entrevistado-3 entende "que agente esta no caminho". Ele percebe o esforco da CEP por estimular as acoes das comissoes, e verifica a amplitude do espaco de acao delas no ambito preventivo. Para o Entrevistado-1, o sistema e uma ousadia necessaria para a renovacao.

Discussao

Percepcao dos servidores sobre o tema "etica no servico publico federal"

A percepcao dos entrevistados, servidores publicos, membros de Comissoes de Etica Setoriais, sobre etica no servico publico federal caracteriza-se por considera-lo como de dificil assimilacao, embora necessario no processo disciplinar e norteador da conduta dos servidores. Essa percepcao remete a assertiva de Bauman (1997) pela qual a etica abrange o desafio da multiplicidade de caminhos e ideais humanos e o estado de coisas a serem corrigidas da ambivalencia dos juizos morais. Os entrevistados percebem a etica como instrumento para aplicacao a casos concretos de transgressoes a condutas consideradas eticas como o cumprimento de horarios e a cortesia nos relacionamentos interpessoais. Mas, segundo Vasquez (2002), nao se encontrara na etica uma norma de acao para cada situacao concreta.

Os entrevistados identificam o carater gerencial do processo de institucionalizacao da etica de Meira (2005) ao estabelecerem a relacao entre a etica, a estrutura e a cultura do orgao publico. Entendem a etica e os trabalhos das comissoes como nova funcao administrativa. Para eles, o trabalho para implementacao da etica e importante e deve ter carater preventivo e continuo, portanto requer pessoas que dediquem tempo para as funcoes especificas de promover, orientar e apurar denuncias. Por isso, identificam a estrutura e a cultura organizacionais como ferramentas e condicionantes para a configuracao dos valores eticos (DAFT, 2006).

Ha por parte dos entrevistados a percepcao de que os conflitos eticos existem. No entanto, explicita-se o sentimento de impotencia perante situacoes de conflitos, e o receio em apurar denuncias ou denunciar transgressoes manifesta-se pelas revelacoes de praticas autoritarias por parte da alta administracao como perseguicao ou avaliacoes de desempenho baixas. Essas praticas tradicionais da esfera publica, afirma relatorio da OCDE (1998), constituem um desafio, pois as reformas administrativas devem envolver esforcos de responsabilidade e discricao dos servidores publicos, por isso o processo de prevencao de transgressoes eticas e tao complexo quanto o fenomeno de transgressao em si.

Percepcao dos servidores sobre a relacao entre etica, democracia e cidadania

A percepcao dos servidores sobre a relacao entre etica, democracia e cidadania nao e evidente. O conceito de liberdade, apresentado por Vasquez (2002) como aspecto especifico dos estudos de etica, e por Bobbio et al. (2004), como valor democratico, e citado pelos entrevistados. O respeito e a virtude que os entrevistados percebem como essencial nesse processo. E a representatividade e mencionada como forma de estimular a participacao dos servidores no processo de propagacao da etica. Entretanto, o autoritarismo e citado como pratica da alta administracao. Alem disso, palavras como permitir e autorizar sao utilizadas pelos entrevistados ao referirem-se aos trabalhos das comissoes. A constatacao corrobora com a afirmativa de Zaverucha (2009) da coexistencia de tracos democraticos e autoritarios no Estado brasileiro.

Os entrevistados identificam a

institucionalizacao da etica como ponto de inflexao, mas observam que para mudar o paradigma de conduta antietica e necessario criar o habito por meio de acoes de promocao da etica e da expansao de uma grande rede de servidores que trabalhem com a etica para coibir transgressoes. Pressuposto evidenciado por Vasquez (2002) ao afirmar que a moral e a etica denotam um comportamento adquirido ou conquistado por habito.

Em nenhum momento, os entrevistados consideram a existencia da relacao entre etica e cidadania, apesar de reconhecerem o respeito como valor sintese da etica. Isso demonstra que a perspectiva de conduta do agente publico direcionada para a consecucao do bem comum, segundo Figueiredo (2002), nao e evidente ou considerada como precipua pelos entrevistados e da suporte a tese de que o Brasil esta em processo de descoberta para o exercicio da cidadania.

Percepcao dos servidores sobre a amplitude do sistema de gestao da etica e instrumentos de gestao.

A percepcao dos servidores sobre a amplitude do Sistema de Gestao da Etica e os instrumentos de gestao indica que o Codigo de Etica e reconhecido como instrumento norteador de conduta, mas que a difusao dele ainda e insuficiente, pois muitos servidores nao o conhecem. O pressuposto da divulgacao do codigo, para Daft (2006), e essencial para a insercao da etica na cultura da organizacao.

Percebe-se a descrenca dos entrevistados sobre os trabalhos realizados pelas Comissoes de Etica Setoriais, mas eles acreditam que se toda a proposta do Sistema de Gestao da Etica fosse colocada em pratica os conflitos eticos e os problemas da administracao publica seriam minimizados. Admitem, ainda, que a difusao de valores eticos possibilita melhorar a estrutura do servico publico federal.

Os entrevistados veem as comissoes como mera formalidade ao cumprimento da lei e como instrumentos de facil manipulacao por parte da alta administracao, mas reconhecem a funcao delas de orientar a conduta do servidor. Mesmo assim, como resultado do trabalho das comissoes, eles esperam obter melhores condicoes no ambiente de trabalho com a reducao de conflitos. Percebe-se que apesar de constituirem elementos estruturais para implantar politicas relacionadas com a etica no ambito organizacional (WILEY, 1997), as comissoes deixam de cumprir as atribuicoes que lhes competem e se tornam instrumentos burocraticos para cumprir protocolos como o preenchimento anual do questionario da Comissao de Etica Publica.

Os entrevistados acreditam que os servidores publicos, em geral, nao percebem a dimensao do Sistema de Gestao da Etica. E para implementa-lo sao necessarios a participacao e o envolvimento de todos os servidores nos diferentes niveis hierarquicos com a preservacao de todos os capacitados pela Comissao de Etica Publica para atuarem como promotores da etica.

Apesar de os entrevistados nao acreditarem no processo de avaliacao do Sistema de Gestao da Etica e verificarem que a realidade e muito diferente do que se pretende demonstrar, eles consideram o processo como instrumento de conscientizacao para o tema. Reconhecem, ainda, o esforco da Comissao de Etica Publica ao estimular as acoes das comissoes, e constatam a amplitude do espaco de acao delas no ambito preventivo.

Conclusao

A pesquisa em carater exploratorio com analise de conteudo de entrevistas semiestruturadas possibilitou identificar as percepcoes de servidores publicos sobre o processo de insercao da etica em orgaos do poder executivo federal. O numero restrito de entrevistas impede a generalidade, mas indica como o servidor publico federal percebe o processo de instituicao do Sistema de Gestao da Etica.

A pesquisa nao questionou valores, mas procurou entender de que maneira o servidor se relaciona com a administracao publica no que se refere aos principios democraticos e o exercicio da cidadania. Percebe-se que ha distanciamento entre os papeis desempenhados pelo individuo e o cidadao que exerce a funcao de servidor publico. Esse distanciamento expressa-se pela falta de conexao entre a percepcao de ser etico, cidadao e servidor. Isso se torna relevante na medida em que aquele que age em nome do poder publico para propiciar o bem comum nao se reconhece como agente e paciente de uma acao que decorre do exercicio da funcao publica. A pergunta entao persiste: como instituir um Sistema de Gestao da Etica em um servico publico em que o sentimento de alteridade do agente publico nao se identifica com o conceito de cidadania?

A etica e percebida como um instrumento de coacao, importante para disciplinar as relacoes sociais, que deve ser disseminada por meio de acoes pedagogicas em processo continuo. Verifica-se que ao falarem de etica, os servidores identificam acoes normativas e materiais e esquecem-se dos principios, dos valores, das normas e dos juizos morais. Para os servidores, a etica e instrumental, e subordina-se a estrutura e a cultura organizacional. Os conflitos eticos causam constrangimentos e o sentimento de impunidade orbita a cena do conflito de interesses. Percebe-se que a virtude humana de querer o bem para todos com justica social e um processo de conquista que exige a participacao de todos.

Referencias

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Received on December 7, 2009.

Accepted on February 18, 2010.

License information: This is an open-access article distributed under the terms of the Creative Commons Attribution License, which permits unrestricted use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original work is properly cited.

DOI: 10.4025/actascihumansoc.v32i2.8994

Annita Valleria Calmon Mendes * e Hermes de Andrade Junior

Centro Universitario Euro-Americano, Av. das Nacoes, Trecho 0, Conjunto 5, 73000-000, Brasilia, Distrito Federal, Brasil.

* Autorpara correspondencia. E-mail: annitacalmon@gmail.com
Figura 1. Percepcao de servidores sobre a relacao entre etica,
democracia e cidadania.

Fonte: elaborado pela primeira autora a partir de dados emergentes
da analise e das indicacoes da literatura.

Categoria: Democracia

Subcategoria

1. Relacao entre etica e democracia

2. Valor democratico

3. Visao democratica

Categoria: Valores

Subcategoria

1. Respeito

Categoria: Mudanca de paradigma

Subcategorias

1. Necessidade de acao

2. Necessidade de formar habito

3. Necessidade de mudanca de gestao

4. Relacao entre etica e administracao publica

5. Respeito a hierarquia

6. Possibilidade de mudancas

7. Resistencias dos servidores

8. Resistencia da alta administracao

Figura 2. Percepcao de servidores sobre a etica.

Fonte: elaborado pela primeira autora, a partir de dados emergentes
da analise e das indicacoes da literatura.

Categoria: Etica no servico publico federal

Subcategorias

1. Desconhecimento do tema

2. Despreparo para lidar com o tema

3. Dificuldade em compreender o tema

4. Disciplina e norteia a conduta

5. Exige atencao e constitui processo de conquista.

6. Requer trabalho preventivo

7. Subordina-se a estrutura organizacional

8. Subordina-se a cultura da organizacao 9. Pouco difundido

10. Instrumental e material

11. Tema e importante

12. Tema e secundario

13. Tema percebido como uma coisa boa.

14. Traz satisfacao e realizacao.

15. Relacionada a confianca

16. Suscita discussoes internas.

Categoria: Importancia do tema

Subcategorias

1. Para a administracao publica

2. Especificidade do tema.

3. Sutileza do tema

4. Importancia secundaria diante da falta de
estrutura organizacional.

Categoria: Conflitos eticos

Subcategorias

1. Autoritarismo

2. Impotencia

3. Evidencia de desvios eticos.

4. Identificacao de desvios eticos

5. Administracao subordina-se aos interesses pessoais

6. Mais servidores, mais conflitos eticos

7. Receio para apurar denuncias

Figura 3. Percepcao dos servidores sobre a amplitude do sistema de
gestao da etica e instrumentos de gestao.

Fonte: elaborado pela primeira autora, a partir de dados emergentes
da analise e das indicacoes da literatura.

Categoria: Codigo de Etica

Subcategorias

1. Facilidade para o nao-cumprimento

2. Instrumento norteador de conduta
3. Limites para aplicacao do codigo

Categoria: Sistema de gestao da etica

Subcategorias

1. Descrenca no processo de avaliacao do Sistema

2. Projeto: uma ousadia.

3. Instrumento de conscientizacao

Categoria: Nova funcao administrativa

Subcategorias

1. Comissao de etica entendida como nova atribuicao

2. Tempo restrito para atividades sobre o tema etica.

Categoria: Comprometimento dos servidores

Subcategorias

1. Descredito sobre os depoimentos de servidores publicos

2. Dificuldades minimizadas pela participacao de todos

3. Inexistencia de avaliacao sobre a conduta do servidor

4. Necessidade de engajamento de todos os servidores

5. Necessidade de participacao da alta administracao

6. Preservacao dos membros capacitados

7. Dificuldade em adotar padrao etico em estruturas hierarquizadas
e com vicios patrimonialistas

Categoria: Comissao de Etica Setorial

Subcategorias

1. Necessidade de verificacao da efetividade das acoes

2. Descrenca na efetividade do trabalho

3. Facilidade para manipulacao

4. Limites quanto a efetividade das acoes

5. Desconhecimento dos integrantes

6. Desconhecimento sobre instituicao e objetivos

7. Resultados esperados

8. Evidencia de cumprimento legal

9. Motivos para atuacao das Comissoes

10. Descrenca na atuacao

11. Necessidade de orientacao para atuacao
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Title Annotation:Texto en Portuguese
Author:Calmon Mendes, Annita Valleria; De Andrade, Hermes, Jr.
Publication:Acta Scientiarum Human and Social Sciences (UEM)
Date:Apr 1, 2010
Words:8644
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