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Acess to information, digital politics and environmental susteinability in Brazil/Acesso a informacao, politica digital e sustentabilidade ambiental no Brasil1.

Introducao

A politica digital criou expectativas de facilitar as interacoes entre o poder publico e a sociedade. No Brasil, tem sido notadas formas criativas de comunicacao on-line entre atores que influenciam a governanca ambiental em diversas regioes. A novidade pode significar a busca de estrategias pelo poder publico para lidar com desafios subjacentes a influencia do poder economico sobre as decisoes politicas que envolvem a area.

Como fonte de informacao relevante sobre politicas publicas formuladas democraticamente para enfrentar os desafios da sustentabilidade, os portais web de governo e sua potencial contribuicao para gerar transparencia e accountability tornaram-se objeto de pesquisa que requer compreensao aprofundada e abrangente. De forma geral, a pesquisa cientifica tem avancado com a producao de conhecimento sobre caracteristicas, armadilhas e insuficiencias da exploracao da internet para a expansao da politica. Em particular no campo da comunicacao, um dos focos tem sido a investigacao sobre o atendimento do direito a informacao por portais de governo que sustente formas de verificar o compromisso com o desenvolvimento sustentavel exigidos da gestao publica pelos diversos atores sociais.

Este artigo apresenta resultados de pesquisa que identificou a potencial contribuicao da informacao politica, reunida, organizada e disseminada por meio de praticas de democracia digital, sobre sustentabilidade ambiental para o fortalecimento da cidadania no Brasil, no que se refere ao exercicio do direito a informacao. Foi avaliada a qualidade de portais web de governo como fonte de informacao sobre o desempenho das politicas estaduais e federais de sustentabilidade ambiental. A analise indica que os portais exibem de 14% a 47% das informacoes tidas como necessarias para a caracterizacao completa de uma politica da area, conforme o contexto teorico-metodologico da pesquisa. A interpretacao dos resultados sugere uma associacao de fatores que levanta uma hipotese a ser explorada por estudos futuros: quanto mais desenvolvido for o agronegocio em nivel macrorregional, maior sera o desempenho da macrorregiao na transparencia online, o que deve ser verificado a luz de estudos indicando uma associacao positiva entre transparencia de governo e desenvolvimento economico, operada por meio da responsabilizacao do poder publico que contribui para a ampliacao da governanca democratica.

No percurso aqui desenvolvido, em primeiro lugar sao apresentadas teorizacoes fundamentais. Em segundo lugar, a metodologia de avaliacao da comunicacao de politica ambiental, aplicada pela pesquisa, e caracterizada. Em terceiro lugar, os resultados sao apresentados e discutidos. Conclusoes sintetizam o percurso.

Teorizacoes fundamentais

A fim de atender as demandas de informacao, os portais web de governo precisam de concepcao gerencial e de design que nao sao obtidos por meio de tarefas simples, uma vez que as decisoes envolvidas vao alem de consideracoes tecnicas e administrativas. Tais decisoes "sao atos politicos que tem implicacoes importantes para a conducao da administracao publica e da democracia. Esses canais de comunicacao podem alterar significativamente os processos e resultados democraticos", salientam Brewer, Neubauer & Geiselhart (2006, p. 473).

Embora a oferta oficial de informacoes nao seja, obviamente, suficiente para explorar todo o potencial da democracia digital (Coleman & Blumler, 2009), deve ser tomada como o primeiro passo de um processo que pode culminar em um uso mais amplo de tecnologias para mediar interesses diversos (Khan, 2015) e encontra-se teoricamente sustentada pela perspectiva deliberativa subjacente aos desenvolvimentos contemporaneos e realizacoes efetivas de democracia digital (Dahlberg, 2011).

A divulgacao proativa on-line de informacoes sobre politicas publicas por governos e obrigatoria de acordo com as leis de direito a informacao existentes em mais de 90 paises (Dokeniya, 2013). No entanto, estudos sugerem que "apesar da consistencia crescente nos padroes de divulgacao proativa contida nas leis nacionais de acesso a informacao, as normas internacionais ainda nao estao desenvolvidas significativamente" (Darbishire, 2010, p. 19).

Darbishire (2010) mapeia catorze classes de informacoes que podem ser consideradas como padroes ideais do que deve ser disseminado proativamente: 1. Informacoes institucionais; 2. Informacoes organizacionais; 3. Informacoes operacionais; 4. Decisoes e atos; 5. Informacao dos servicos publicos; 6. Informacoes sobre o orcamento; 7. Informacoes sobre reunioes abertas; 8. Tomada de decisao e participacao publica; 9. Informacoes sobre subsidios; 10. Informacao sobre contratos publicos; 11. Listas, registos, bases de dados; 12. Informacao sobre as informacoes detidas; 13. Informacoes sobre acesso a publicacoes oficiais; 14. Informacoes sobre a existencia do proprio direito a informacao.

A Assembleia Geral da Organizacao dos Estados Americanos (OAS, 2012, p. 16) apresenta uma lista de 17 classes de informacoes de relevancia permanente, incluindo "mecanismos de relatorios e monitoramento relevantes para a autoridade publica, incluindo seus planos estrategicos, codigos de governanca e indicadores-chave de desempenho, incluindo quaisquer relatorios de auditoria".

De acordo com a legislacao brasileira de acesso a informacao (lei 12.527/2011, artigo 8), e "dever dos orgaos e entidades publicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgacao em local de facil acesso, no ambito de suas competencias, de informacoes de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas" (Brasil, 2011). Isto inclui "informacoes concernentes a procedimentos licitatorios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados", "dados gerais para o acompanhamento de programas, acoes, projetos e obras de orgaos e entidades" e "respostas a perguntas mais frequentes da sociedade". Alem disso, "os orgaos e entidades publicas deverao utilizar todos os meios e instrumentos legitimos de que dispuserem, sendo obrigatoria a divulgacao em sitios oficiais da rede mundial de computadores (internet)". O decreto 7.724/2012, que regulamenta a lei 12.527/2011, ainda especifica em seu artigo 7 que deverao ser divulgados, nos portais web oficiais, "programas, projetos, acoes, obras e atividades, com indicacao da unidade responsavel, principais metas e resultados e, quando existentes, indicadores de resultado e impacto" (Brasil, 2012).

No entanto, criticos argumentam que diretrizes, normas ou politicas que regulem efetivamente a transparencia proativa devida sob a lei permanecem inexistentes; alem disso, os obstaculos colocados por uma cultura politica de sigilo podem dificultar o cumprimento da norma juridica (Rothberg, Napolitano & Resende, 2013; Batista, 2012; Damatta, 2011).

A literatura sobre avaliacao de politicas permite a consideracao de outras classes de informacao, incluindo aspectos como condicoes sociais, economicas, politicas e ambientais que conduzem a uma politica; raciocinio subjacente a uma politica; termos gerais de compromissos, numeros, estatisticas, projecoes e calendarios; recursos financeiros e humanos mobilizados; medidas de eficiencia (gestao de politicas), eficacia (resultados reais) e eficacia (resultados em termos de transformacao real de condicoes anteriores); resultados de pesquisas de satisfacao dos cidadaos; e avaliacao dos resultados em termos de justica social e equidade na distribuicao dos beneficios (Weiss, 1998; Henry, 2001; Arretche, 1998; Costa & Castanhar, 2003).

A divulgacao de informacoes sobre a implementacao de politicas pode ser particularmente relevante em uma republica constitucional federal como a brasileira, na qual os niveis de gestao publica de estados e municipios devem cumprir as leis e regulamentos nacionais, e na qual o sistema de gestao participativa de bacias hidrograficas, jurisdicao relevante para a sustentabilidade ambiental, e realizado de acordo com a legislacao estadual, mas deve estar em acordo com as politicas nacionais.

O atual sistema de gestao da agua se caracteriza como estrutura politica em que a disponibilidade de informacoes sobre a implementacao de politicas tem sido estrategica, envolvendo sinergias entre os niveis de governo federal, estadual e municipal. Abers & Keck (2013) sugerem que a integracao dos niveis politicos pode ser tomada como um fator importante da reforma de gestao que ocorreu no Brasil apos a redemocratizacao na decada de 1980. "Com a proposta de integrar um conjunto diversificado de areas politicas num unico sistema, a reforma da gestao da agua tornou-se uma arena na qual uma grande variedade de atores com diferentes posicoes (...) trabalhou para mudar a forma como as pessoas compreendiam e tomavam decisoes sobre os recursos hidricos" (Abers & Keck, 2013, p. 3).

A relacao entre os tres niveis de governo requer comunicacao aberta e disponibilidade de informacoes completas e confiaveis sobre a implementacao de politicas, como contribuicao para o estabelecimento do que Abers & Keck (2013, p. 3) chamam de "autoridade pratica", entendida como um tipo de "poderem-pratica gerado quando determinados atores (individuos ou organizacoes) desenvolvem capacidades e ganham reconhecimento dentro de uma area especifica de politicas publicas, permitindo-lhes influenciar o comportamento de outros atores".

O sistema brasileiro de gestao da agua e emblematico do tipo de politica participativa que tornou tao importante para o governo cumprir as regras proativas de transparencia que afetam a gestao publica em geral e particularmente a governanca ambiental. "Ao longo de duas decadas, os ativistas da reforma da agua negociaram com atores que defendem uma ampla gama de interesses para tentar desenvolver um novo projeto institucional", incluindo os conselhos participativos estaduais e federais como orgaos de tomada de decisao em nivel de bacia hidrografica, segundo a revisao de Abers & Keck (2013, p. 5). Para que os acordos participativos brasileiros prosperem, a divulgacao de informacoes que permitam a sociedade examinar as politicas publicas e fundamental para fortalecer a politica democratica.

Ademais, as politicas de gestao de bacias hidrograficas e de recursos hidricos, residuos solidos, biodiversidade, areas protegidas, uso da terra e licenciamento ambiental estao sob crescente escrutinio no Brasil, colocando novas exigencias de governanca sobre a politica democratica. A responsabilizacao (accountability), particularmente na sua dimensao vertical, impoe exigencias de transparencia extensivas aos representantes e servidores publicos (O'Donnel, 1998).

Mas cabe registrar que a divulgacao proativa ja era uma questao central para o avanco da politica democratica de sustentabilidade muito antes de a legislacao contemporanea de direito a informacao ter apontado para a internet como seu canal principal. A Convencao de Aarhus, estabelecida pela Comissao Economica das Nacoes Unidas para a Europa em 1998, assumiu a causa ao pressionar os governos democraticos e exigir deles a divulgacao de informacao necessaria para que as pessoas compreendessem o que era considerado fundamental para sustentar a participacao publica na tomada de decisao e acesso a justica em materia ambiental (Unece, 1998). O nivel de detalhe entao especificado ja era elevado e incluia "informacao que permita aos consumidores fazerem escolhas ambientais informadas" e "documentos de politica, tais como documentos sobre estrategias, politicas, programas e planos de acao relacionados ao ambiente e relatorios de progresso gerados nos diversos niveis de governo" (artigo 5).

Em particular, a perspectiva do fortalecimento da politica democratica situa a "importancia de uma sociedade civil forte na obtencao de uma forma de responsabilizacao baseada no escrutinio publico", de acordo com Bevir (2009, p. 28), que se refere ao ideal de uma sociedade aberta na qual cidadaos e setores sociais monitorem de perto o desempenho do governo (Bevir, 2010).

A pertinencia da ampla disponibilidade de informacao sobre politicas de sustentabilidade tambem pode ser vista sob a otica da concepcao de Latour (2004) de politica da natureza, que reivindica a consolidacao de uma visao da ecologia politica segundo a qual a vida publica deve considerar a natureza nao como um elemento isolado dominado pela logica economica de sua exploracao por cadeias industriais, mas sim como uma elaboracao humana filosofica.

Alem disso, em uma sociedade de risco, a ciencia nao e mais um arbitro final sobre as consequencias decorrentes de numerosos eventos aparentemente imprevisiveis que afetam o meio ambiente (Beck, 1992). Na sociedade de risco, a credibilidade do conhecimento cientifico se dissolve a medida que se revela incapaz de prever como gerenciar os efeitos de riscos que, afinal, passam a ser percebidos como absolutamente intrinsecos ao desenvolvimento. Desloca-se assim o papel da gestao da ciencia e da tecnologia necessarias a sustentabilidade ambiental, que passam a escapar da autoridade dos cientistas, o que aumenta as expectativas depositadas sobre a politica democratica como via plausivel para um ambiente saudavel. Isto e, a legitimidade dos tomadores de decisao em politicas de sustentabilidade comeca a ser questionada se as decisoes forem obtidas sem um exame publico apropriado, o que, por sua vez, depende principalmente da ampla disponibilidade de informacoes.

Metodologia de avaliacao da comunicacao de politica ambiental

Avaliamos as informacoes sobre politicas de sustentabilidade ambiental provenientes de todas as 284 paginas web dos portais oficiais de secretarias de meio ambiente dos 26 Estados brasileiros, Distrito Federal e Ministerio do Meio Ambiente disponiveis no ano de 2014. Este periodo foi escolhido para coleta de dados porque nele se pode esperar, como ano de eleicoes para Presidencia da Republica, Senado e Camara Federal, Assembleias Legislativas e governos estaduais, mais visibilidade de mandatarios e candidatos.

A amostra foi, assim, composta por 284 unidades de analise, considerandose todo o conteudo textual--excluindo-se o conteudo imagetico e o conteudo eventualmente disponivel em hyperlinks para paginas externas--de cada pagina web, identificada por um unico endereco www, como uma unidade de significado a ser classificada dentro das categorias previstas.

A analise de conteudo foi realizada por meio de procedimento de classificacao em 20 categorias distribuidas em seis eixos, formuladas com base em referenciais provenientes da literatura sobre avaliacao de politicas publicas que indicam a variedade de aspectos decorrentes da escolha de uma linha de acao entre outras no ambito da decisao publica (Weiss, 1998; Henry, 2001; Arretche, 1998; Costa & Castanhar, 2003; Bellen, 2006; Trevisan & Bellen, 2008). Para a elaboracao da lista de categorias, tambem foram consideradas tanto a normatividade imposta pela legislacao federal de acesso a informacao no Brasil (lei 12.527/2011 e decreto 7.724/2012) quanto os diversos aspectos indicados pela literatura internacional sobre o assunto (Darbishire, 2010; OAS, 2012), que juntos fundamentaram a formulacao da lista de 20 categorias, as quais tiveram suas condicoes de validade, homogeneidade e exaustividade verificadas e confirmadas em pre-testes, conforme as prescricoes metodologicas da analise de conteudo (Fonseca Junior, 2006; Krippendorff, 1980).

As categorias de analise foram estas (2):

Eixo 1: antecedentes e diagnosticos. Refere-se a contexto e diagnosticos sobre o cenario mais amplo que precede e conduz a criacao e implementacao de uma politica especifica, incluindo as seguintes categorias: 1. Contexto social: referem-se ao contexto social em que uma politica opera, envolvendo fatores como moradia, trabalho, lazer, saude etc; 2. Contexto economico: refere-se ao ambito em que uma politica opera, envolvendo fatores como emprego, nivel de atividade industrial, inovacao etc. 3. Antecedentes politicos: acordos, acordos e aliancas politicas que conduzam ou contribuem para a formulacao, implementacao e execucao de uma politica; 4. Nivel de desenvolvimento cientifico e tecnologico: refere-se aos conhecimentos especificos que uma determinada politica exige que sejam desenvolvidos, envolvendo fatores como financiamento publico e laboratorios necessarios; 5. Informacoes legais: leis, decretos, regulamentos e regulamentos subjacentes a implementacao da politica.

Eixo 2: propositos. Inclui as seguintes categorias: 6. Objetivos: constituem um cenario generico a ser alcancado, nao necessariamente quantitativamente caracterizado; 7. Metas: referem-se a resultados objetivamente esperados e prazos de implementacao, em termos de estatisticas e projecoes. 8. Recursos e criterios de eficiencia: referem-se a relacao entre os recursos mobilizados na implementacao de uma politica e os resultados obtidos, envolvendo planos de gestao, medidas de otimizacao, resultados de benchmarking etc. 9. Acoes: atividades e projetos em curso para cumprir compromissos. 10. Informacoes operacionais, parcerias e convenios para o acesso aos beneficios: referemse a procedimentos implementados pelo setor publico, incluindo vinculos estrategicos entre o poder publico e instituicoes publicas e privadas para permitir acesso a servicos publicos, como formularios, instrucoes de registro etc.

Eixo 3: normas e padroes. Refere-se a criterios estabelecidos pelas agencias governamentais dentro de um quadro regulatorio, incluindo as seguintes categorias: 11. Prevencao de riscos: riscos ambientais a serem controlados na execucao de uma determinada politica; 12. Recursos de gestao: recursos humanos, materiais e financeiros investidos sob uma politica.

Eixo 4: publicos e setores beneficiados. Refere-se a criterios utilizados para decidir por que certos recursos devem ser alocados em beneficio de determinado grupo, classe social ou setor economico, possivelmente em detrimento de outros, incluindo as seguintes categorias: 13. Publico-alvo: estratos, grupos etarios, setores empresariais, entidades, instituicoes etc.; 14. Instrumentos de relacionamento: refere-se a como um governo procurou identificar as demandas publicas, tais como reunioes, audiencias publicas, e-mails, chats, foruns, consultas publicas on-line etc.

Eixo 5: Indicadores de impactos sociais. Refere-se a criterios que determinam os setores que se beneficiarao mais ou menos de certas politicas, considerandose que a complexa estratificacao social da sociedade contemporanea dificulta sua identificacao. E provavel que certos grupos sejam privilegiados e outros preteridos, pelo menos em um mesmo periodo. Estao incluidas as seguintes categorias: 15. Bem-estar: os beneficios esperados de uma determinada politica em termos de conforto material, cuidados de necessidades basicas etc; 16. Igualdade: resultados de uma determinada politica em termos de justica social e distribuicao justa de beneficios; 17. Satisfacao do usuario: avaliada atraves de pesquisas, pesquisas ou feedback espontaneo.

Eixo 6: indicadores de impactos economicos. Refere-se a expectativas de impactos das politicas de sustentabilidade ambiental para o desenvolvimento economico, considerando-se que essas informacoes tendem a ser focalizadas de forma simplificada pelos governos, que temem suscitar controversias em torno de riscos e ameacas. Estao incluidas as seguintes categorias: 18. Eficacia: correspondencia entre metas e resultados obtidos sob uma politica de atendimento as necessidades dos diversos publicos; 19. Eficacia: mudancas reais ou impacto sobre as condicoes anteriores que foram o foco da politica implementada. 20. Relacao entre custo e efetividade: razoes sobre o motivo pelo qual uma politica foi escolhida, entre outras alternativas.

Os dados foram coletados de 02.01.2014 a 31.12.2014 apenas uma vez para cada portal, e a informacao disponivel foi nomeada em uma simples escala de pontos, em relacao a sua profundidade e amplitude para cada uma das 20 categorias de analise de conteudo. Usamos '1' para marcar a presenca de qualquer informacao correspondente em cada categoria e '0' para marcar a ausencia de informacoes correspondentes. Assim, uma politica publica apresentada com informacoes correspondentes ao total das 20 categorias receberia 20 pontos. O numero de pontos efetivamente obtidos na avaliacao de informacoes sobre cada politica, quando considerado em relacao ao maximo de 20 pontos, proporcionou um numero percentual, indicando a abrangencia das informacoes sobre politicas ambientais veiculadas pelos websites incluidos no estudo. Esse numero, que se aplica a cada pagina web/unidade de analise e pode ser somado em toda a amostra e dividido pelo numero total de paginas web/unidades de analise (n=284) a fim de gerar uma media de desempenho dos portais web analisados em cada regiao geografica e em todo o pais, foi denominado Indice de Qualidade da Informacao (IQI).

Para classificar o conteudo das unidades de analise dentro das 20 categorias formuladas, foram adotados, conforme as prescricoes metodologicas usuais de analise de conteudo, os criterios de classificacao entre categorias mutuamente exclusivas e de constante interpretacao da validade, homogeneidade e exaustividade de cada categoria (Fonseca Junior, 2006; Krippendorff, 1980).

Coleta e analise de dados para classificacao nas categorias de analise foram realizadas por meio da aplicacao de planilhas eletronicas com o suporte de quatro estudantes de graduacao em comunicacao, das quais duas usufruiram bolsas do Programa Institucional de Bolsas de Iniciacao Cientifica (Pibic) do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientifico e Tecnologico (CNPq) e duas receberam bolsas de Treinamento Tecnico da Fapesp (3). De forma geral, cada planilha referente a uma unidade federativa foi preenchida por uma bolsista e revisada por outra bolsista. Havendo discordancia entre as bolsistas sobre a classificacao inicial, a decisao final de classificacao foi avaliada por uma terceira bolsista, sob a supervisao do pesquisador responsavel, que eventualmente autorizou correcoes e ajustes a fim a aumentar o indice de confiabilidade entre codificadores, que, no entanto, nao pode ser calculado com precisao dentro dos limites do desenho de pesquisa (LOVEJOY et al., 2016).

Resultados e discussao

A analise de 284 paginas web acessadas no ano de 2014 revelou a existencia de valores que variaram de 14% a 47% das informacoes necessarias para uma caracterizacao completa de uma politica ambiental, conforme estabelecido pelos pressupostos teoricos e metodologicos desta pesquisa. Em media, 32% das informacoes necessarias foram encontradas.

Para facilitar a interpretacao dos resultados, os 26 Estados brasileiros e o Distrito Federal foram agrupados nas cinco macrorregioes existentes, divisao politica criada devido a niveis similares de desenvolvimento economico e social, servindo a integracao de seus componentes (Estados) para fins de design e implementacao de politicas em areas como educacao, saude, ciencia e tecnologia e meio ambiente.

O Grafico 1 exibe os Indices de Qualidade da Informacao, expressos em termos de porcentagens de informacoes encontradas em websites de secretarias de meio ambiente das unidades federativas de cada macrorregiao brasileira e do Ministerio do Meio Ambiente. Nenhum dos grupos atingiu um indice superior a 50%, o que significa que nenhum deles foi capaz de disseminar mais da metade das informacoes necessarias para uma caracterizacao completa de uma politica ambiental, conforme estabelecido pelos pressupostos teoricos e metodologicos da pesquisa. Esse resultado pode ser interpretado no marco da lei brasileira sobre direito a informacao (lei federal 12.527/2011). Devido a sua implementacao relativamente recente (2012), pode nao ter gerado ainda os resultados esperados em termos de transparencia proativa on-line. Esse desempenho tambem pode ser influenciado pela falta de diretrizes, padroes ou politicas de transparencia proativa, alem de cultura politica que nem sempre favorece a abertura e a prestacao de contas (Rothberg, Napolitano & Resende, 2013; Damatta, 2011).

De acordo com o Grafico 1, o portal do Ministerio do Meio Ambiente obteve o melhor desempenho entre os websites incluidos no estudo, exibindo quase a metade (47,26%) das informacoes consideradas necessarias sob os pressupostos teoricos e metodologicos da pesquisa. Foi seguido pelas macrorregioes Centro-Oeste, que apresentou um Indice de Qualidade da Informacao de 32,70%; Sul (25,97%); Sudeste (21,67%); Nordeste (16,57%); e Norte (14,41%).

O maior desempenho do website do Ministerio do Meio Ambiente pode ser explicado como uma consequencia provavel do papel decisivo que ele desempenha na Republica brasileira. Muitas politicas, particularmente aquelas que implicam deveres legais de fiscalizacao da exploracao de recursos naturais e licenciamento ambiental, sao realizadas por orgaos federais, como Ibama (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaveis) e ANA (Agencia Nacional de Aguas). Os atores estatais, privados e da sociedade civil nos 26 Estados, Distrito Federal e 5.570 municipios devem estar sintonizados em rede com o governo federal, ou correm o risco de nao receber financiamento para uma variedade de programas de politicas que sao projetados no nivel federal e atingem o nivel municipal por meio de transferencias de recursos financeiros. O Ministerio do Meio Ambiente parece estar assumindo a responsabilidade de liderar essa configuracao federal, pelo menos no que se refere a divulgacao de informacoes sobre a implementacao de politicas.

O Centro-Oeste apresentou o segundo desempenho, o que poderia ser explicado por sua posicao como polo mais desenvolvido de empresas do agronegocio, legalmente sujeito a politicas de licenciamento ambiental (Parre & Guilhoto, 2001). O Centro-Oeste foi em 2014 a macrorregiao mais produtiva na producao de graos, respondendo por quase 84 milhoes de toneladas. Seu Estado mais produtivo (Mato Grosso) representou 24% da producao nacional de graos. Com os outros dois Estados do Centro-Oeste (Goias e Mato Grosso do Sul), a producao da macrorregiao foi equivalente a 40,6% da producao nacional em 2014 (CONAB, 2015). Vale ressaltar que o Brasil tem sido colocado consistentemente entre os cinco maiores produtores mundiais de graos (USDA, 2011).

A macrorregiao Sul apresentou o terceiro melhor desempenho na transparencia proativa on-line, seguida pelas macrorregioes Sudeste, Nordeste e Norte. Esse resultado poderia ser explicado com a mesma linha de interpretacao, ja que o Sul esta situado apos o Centro-Oeste no ranking nacional de producao de graos, com seus dois maiores produtores (Parana e Rio Grande do Sul) respondendo por 34% da producao nacional. A macrorregiao Nordeste responde por 9%, e o Norte, por 4%.

Em sintese, observa-se a correspondencia relativa entre o desempenho das macrorregioes brasileiras na transparencia proativa on-line e seu desempenho no agronegocio, conforme indica o Grafico 2.

O Grafico 2 sugere uma hipotese a ser explorada por estudos futuros: quanto mais desenvolvido for um agronegocio de macrorregiao em termos de producao liquida de graos, maior sera o desempenho da macrorregiao na transparencia proativa on-line, avaliada atraves do Indice de Qualidade da Informacao.

A hipotese se coloca porque a medida que as politicas ambientais sao em parte concebidas para minimizar os efeitos do agronegocio em termos de poluicao da agua, contaminacao do solo e desmatamento, a sociedade civil poderia estar exigindo informacoes para exercer pressao sobre as secretarias de governo, exigindo que desempenhem suas funcoes reguladoras. O argumento poderia ser estendido para incluir o atendimento das necessidades de informacao das empresas do agronegocio, que podem esperar que a visibilidade dos regulamentos ambientais que afetam suas operacoes seja tao amplamente disponivel quanto possivel, nao apenas para o acesso de qualquer pessoa dentro da cadeia de negocios, mas tambem para fins de prestacao de contas publicas sobre os investimentos que supostamente fizeram para cumprir o quadro legal. A divulgacao on-line proativa poderia ser uma resposta a isso, permitindo a sociedade examinar as politicas publicas e responsabilizar o poder publico pela sua correta implementacao.

Naturalmente, o conjunto complexo de fatores potencialmente determinantes de melhores portais web de governo nao pode ser reduzido a um unico fator de influencia, particularmente um que guarda relacoes entre governo e sociedade para o qual seria muito dificil produzir evidencias. No entanto, a correspondencia entre transparencia de governo e desenvolvimento economico --que considera a existencia de meios que facilitam a responsabilizacao de governos como incentivo ao aprofundamento da governanca democratica, que por sua vez tende a favorecer o desempenho da economia--tem sido explorada na literatura (Andrews, 2012; Grafton & Knowles, 2004; Gundelach, 2015; Mohan & Mohan, 2002; Putnam, 1993, 1995, 2000), trazendo uma hipotese a ser verificada por estudos futuros.

O Grafico 3 mostra a prevalencia de informacoes sobre politicas publicas por categorias de analise de conteudo encontradas em portais web de secretarias de meio ambiente.

O Grafico 3 exibe a proporcao, em termos de numeros percentuais, de paginas web em relacao a toda a amostra que apresentou informacoes classificadas em cada categoria. Encontramos informacoes classificadas na categoria"objetivos"em 240 das 284 paginas web analisadas (84,5%), o que a torna a unica categoria de informacao encontrada em mais de dois tercos das paginas analisadas. Isso sugere que os governos tem estado dispostos a se apresentar como autoridades que sabem o que estao fazendo, o que poderia ser uma resposta as expectativas mais basicas levantadas pelas leis de direito a informacao entre os cidadaos em relacao a transparencia e responsabilidade do governo.

Depois de "objetivos", podemos agrupar as 19 categorias em quatro faixas separadas, cada uma com categorizacoes com resultado similar:

Faixa "a": Informacoes classificadas em "informacoes operacionais, parcerias e convenios" foram encontradas em 165 das 284 paginas web analisadas (58,10%), e "informacoes legais", em 161 (56,70%). Isso sugere que os governos tem permanecido predominantemente preocupados em fornecer informacoes sobre como se beneficiar de uma politica e com o quadro legal de suas politicas. Tais categorias de informacao on-line sobre politicas de sustentabilidade servem nao so a cidadaos que podem estar interessados, por exemplo, em saber como reclamar da qualidade dos recursos hidricos por eles contratados, mas tambem como se movem no quadro mais amplo da politica federal as autoridades publicas localizadas em niveis mais proximos de gestao, como municipios. Assim, os portais web de governos estaduais poderiam estar explorando a comunicacao on-line para dirigir uma mensagem aos prefeitos sobre como podem ser estrategicas as aliancas e parcerias entre eles para dinamizar as politicas da area.

Faixa "b": informacoes sobre "acoes" foram encontradas em 130 das 284 paginas analisadas (45,80%); sobre "instrumentos de relacionamento", em 121 paginas web (42,60%); "recursos e criterios de eficacia", em 116 (40,85%); "cenario politico", em 108 (38%). Isso sugere que os governos tem priorizado comparativamente a divulgacao de informacoes sobre exatamente o que fazem em termos das operacoes mais visiveis decorrentes de suas prioridades de acao, incluindo o arranjo das forcas politicas responsaveis por suas realizacoes, e tambem cobrindo aspectos relacionados a maneira como eles vem a decidir sobre qual politica especifica deve ser implementada, e como a politica esta sendo gerenciada, a fim de alcancar resultados alegadamente melhores.

Faixa "c": Informacoes sobre "recursos de gestao" foram encontradas em 74 das 284 paginas web analisadas (26%); "eficacia", em 69 (24,30%); "metas", em 65 (22,90%); "prevencao de riscos", em 60 (21,10%); "estagio de desenvolvimento cientifico e tecnologico" e "publicos alvo", em 57 (20,10%); "condicoes sociais", em 51 (18%);"bem-estar", em 48 (16,90%);"efetividade", em 43 (15,15%); e"condicoes economicas", em 40 (14,10%). Isto sugere que a informacao sobre aspectos fundamentais do contexto de formulacao e implementacao das politicas da area tem recebido relativamente menos atencao dos gestores dos portais web. Com base apenas no que podem encontrar em portais web oficiais, os cidadaos raramente poderiam formar uma perspectiva sobre as razoes subjacentes as escolhas politicas, relacionadas com contextos sociais, economicos e sobre quais publicos foram beneficiados. O conteudo on-line nao seria suficiente para fomentar a compreensao dos criterios especificos de implementacao de politicas, e nem para facilitar a percepcao do que teria sido feito por um governo para maximizar o impacto de uma dada politica, ou para subsidiar a compreensao de como uma politica se fundamenta no conhecimento cientifico ou esta apta ao gerenciamento de riscos ambientais.

Faixa "d": Informacoes sobre "igualdade"foram encontradas em 20 das 284 paginas web analisadas (7%); "custo-efetividade", em 18 (6,30%); "satisfacao do usuario", em 3 (1%). Isto sugere que os cidadaos podem ter sido impedidos de descobrir que uma politica pode beneficiar mais do que outros, e de encontrar possiveis justificativas para isso. Os cidadaos tambem poderiam ter sido excluidos do conhecimento sobre por que uma politica particular foi escolhida entre outras alternativas, de acordo com escolhas possivelmente explicadas por razoes legitimas, que, no entanto, permaneceram escondidas. Finalmente, os governos nao mostraram praticamente qualquer interesse em divulgar informacoes sobre o que os cidadaos tem dito sobre as politicas ambientais que podem beneficia-los, ou mesmo se os governos tem se preocupado em ouvir suas opinioes.

Conclusoes

Este artigo apresentou resultados de pesquisa sobre o papel da informacao politica sobre sustentabilidade ambiental para o fortalecimento da cidadania no Brasil, considerada em sua dimensao de exercicio do direito a informacao.

Os resultados indicam que a informacao disponivel nos websites do governo pode ser considerada insuficiente para caracterizar de forma satisfatoria as politicas publicas da area, e apontam a necessidade de aperfeicoamento da disponibilidade de informacao politica sobre sustentabilidade no Brasil. No percurso de ampliacao do direito a informacao, uma referencia central e dada pelas categorias apontadas por estudos como relevantes para a cidadania neste ambito (Darbishire, 2010; OAS, 2012).

Sugerimos que o quadro de avaliacao aqui utilizado, propondo uma lista de verificacao de 20 criterios para a comunicacao abrangente de politicas, constitua criterios de gestao da comunicacao, para que as secretarias ambientais em todo o Brasil busquem efetivamente fornecer informacoes necessarias ao engajamento democratico.

Os resultados indicaram, sobretudo, a correspondencia entre o nivel de desenvolvimento do agronegocio (medido pela producao de graos) e o desempenho da transparencia proativa on-line (avaliada pelo Indice de Qualidade da Informacao), sugerindo uma hipotese a ser explorada por pesquisas adicionais, de que quanto mais desenvolvido for o agronegocio de uma macrorregiao, maior a transparencia online de governo daquela macrorregiao.

Se ratificado por estudos futuros, esse resultado pode indicar que a politica digital pode estar contribuindo para a promocao da sustentabilidade ambiental no Brasil, no sentido de que os portais de governo responderiam as necessidades de informacao dos setores sociais dispostos a monitorar politicas de sustentabilidade em regioes onde acoes politicas tornam-se particularmente importantes devido ao desenvolvimento do agronegocio. Alem disso, a informacao on-line e a transparencia proativa permitiriam que a sociedade responsabilizasse o poder publico por suas escolhas politicas, atraves de um monitoramento ativo que tem sido visto pelos estudos de governanca democratica como vitais para se alcancar a sustentabilidade (Dokeniya, 2013, Bevir, 2009, 2010; Gundelach, 2015).

DOI: http://dx.doi.org/10.15448/1980-3729.2018.3.28376

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Recebido em: 25/8/2017

Aceito em: 13/11/2017

Dados do autor:

Danilo Rothberg | danroth@uol.com.br Universidade Estadual Paulista--UNESP Doutor em Sociologia e Livre-docente em Sociologia da Comunicacao pela Unesp (Universidade Estadual Paulista). Coordenador do Programa de Pos-Graduacao em Comunicacao da Faculdade de Arquitetura, Artes e Comunicacao da Unesp. Universidade Estadual Paulista (Unesp)

Endereco do autor:

Av. Eng. Luiz Edmundo Carrijo Coube, no. 14-01--Vargem Limpa 17033-360--Bauru (SP)--Brasil

Danilo Rothberg

Coordenador do Programa de Pos-Graduacao em Comunicacao da Faculdade de Arquitetura, Artes e Comunicacao da Unesp, Bauru, SP, Brasil

ORCID: 0000-0002-3103-8154

<danroth@uol.com>

(1) Pesquisa financiada pela Fapesp (Fundacao de Amparo a Pesquisa do Estado de Sao Paulo, Processo 2013/22772-5). Versao inicial deste trabalho foi apresentada ao Grupo de Trabalho Comunicacao e Politica do XXVI Encontro Anual da Compos, Faculdade Casper Libero, Sao Paulo--SP, 06 a 09 de junho de 2017.

(2) Esta metodologia foi inicialmente apresentada em ROTHBERG, D. Teoria e pesquisa da comunicacao digital para sustentabilidade. In: XXIII Encontro da Compos--Associacao Nacional dos Programas de Pos-Graduacao em Comunicacao, Belem (PA), 2014, p. 1-16, disponivel em https://goo.gl/90X7a7, texto posteriormente publicado em versao revisada como ROTHBERG, D. Teoria e pesquisa da comunicacao digital para sustentabilidade. In: LIMA, M. C.; ALMEIDA JUNIOR, A.; ANDRADE, T. N. (orgs.). Comunicacao, tecnologia e ambiente. Recipe, PE: Hucitec; Fundacao de Amparo a Ciencia e Tecnologia do Estado de Pernambuco, 2015, p. 125-143.

(3) Os dados foram coletados e analisados com o suporte das estudantes de graduacao Amanda Melo Lima, Carolina Ito Messias, Marina Goulart Dorigo e Nathalie Portela Tordin, as quais agradecemos pelo empenho.

Caption: Grafico 1. Percentuais de informacao observados nos portais web das secretarias de meio ambiente dos 26 Estados das cinco macrorregioes brasileiras e do Ministerio do Meio Ambiente

Caption: Grafico 2. Correspondencia entre o desempenho das cinco macrorregioes brasileiras na transparencia proativa on-line, indicada pelo Indice de Qualidade da Informacao, e seu desempenho no agronegocio, avaliado pela sua producao de graos em 2014

Caption: Grafico 3. Percentuais de informacoes sobre politicas publicas por categorias de analise de conteudo encontradas em portais web de secretarias de meio ambiente
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Title Annotation:COMUNICACAO POLITICA
Author:Rothberg, Danilo
Publication:Revista Famecos - Midia, Cultura e Tecnologia
Date:Sep 1, 2018
Words:6418
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