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Acces a l'information et reseignements personnels: le precedent quebecois.

Abstract: In 1982, the Quebec national assembly brought access to information and the protection of personal information together under one piece of legislation. It created then a new independent body, the "Commission d'acces a l'information (CAI)" (information and privacy commission), to ensure the monitoring of this legislation. Twenty years later, a first assessment of the path taken by Quebec reveals how the CAI has been fulfilling its mandate and identifies the reasons and circumstances for extending the scope of the CAI's responsibilities. As most of the legislative assemblies in the rest of Canada have imitated the Quebec "model" by creating the position of information and privacy commissioner, the questions that arise from this examination have a broader scope. These questions bear mainly on the co-existence of several mandates and on the commission's accountability to the private sector with regard to personal information. Moreover, they focus on the meaning of the relationship of this commission to the national assembly as the watchdog of the public administration.

Sommaire: En 1982, l'Assemblee nationale du Que bec a jumele, sous une seule loi, l'acces a l'information et la protection des renseignements personnels. Elle a mandate un organisme nouveau, la Commission d'acces a l'information (CAI), pour assurer la surveillance de ce regime. Vingt ans plus tard, un premier bilan permet de saisir la facon dont ce mandat a ete mis en oeuvre, tout en de gageant les raisons et les circonstances de l'elargissement des taches assume es par la CAZ. Comme la plupart des assemblees legislatives du Canada ont imite le << modele >> quebecois dans ce domaine en creant le poste de Information and Privacy Commissioners, les questions qui decoulent de cet examen revetent une portee plus large. Ces questions portent notamment sur la co-existence de plusieurs mandats et sur la responsabilite de cet organisme a l'egard du secteur prive en matiere de renseignements personnels. Elles visent aussi le sens du rattachement de cette Commission a l'Assemblee nationale en tant que << chien de garde >> de l'administration publique.

La Commission d'acces a l'information du Quebec (CAI) a ete instituee par l'Assemblee nationale en 1982. (1) Ce nouvel organisme se voyait confier un double mandat de surveillance en matiere d'acces a l'information et de protection des renseignements personnels. Il s'agissait alors d'un precedent, car le jumelage de l'acces a l'information et de la protection des renseignements personnels n'avait pas encore ete tente dans aucun pays disposant de regimes juridiques en vue d'assurer la mise en oeuvre de ces deux aspects du droit.

Le precedent quebecois a de quoi intriguer. A la fois tribunal administratif et chien de garde (watchdog), la CAI vient de marquer ses vingt ans d'existence. Elle a vu son role se modifier et s'elargir, comme en temoigne l'incident suivant : << La cartea puce prend du retard.--Le Ministre Trudel a omis de soumettre a la CAI le projet de loi en preparation >>. (2) Ce titre coiffait un texte publie dans un quotidien montrealais, en novembre 2001. Quelques semaines plus tard, le meme quotidien signalait que le projet en question n'avait toujours pas recu le feu vert de la Commission d'acces a l'information. Et l'auteur de citer le ministre lui-meme: << Il faudra que la Commission, dans differents domaines, complete son approbation (...) >>. (3)

Il est inusite, a tout le moins surprenant, d'apprendre d'un ministre qu'il attend << l'approbation--d'un organisme pour aller de l'avant avec un projet legislatif qui a deja recu l'aval du Conseil des ministres. Peut-on en deduire que la Commission d'acces a l'information exercerait une forme de pouvoir a l'egard d'un projet de loi defendu devant l'Assemblee nationale par un membre du Conseil des ministres?

Ceci fait naitre un certain nombre de questions relatives a la nature et au pouvoir reel d'un organisme percu jusque la comme tribunal administratif et chien de garde. La Commission d'acces a l'information du Quebec detient-elle vraiment un droit de regard plus ou moins determinant a l'egard de certains projets? Se trouverait-on en presence d'un nouveau filtre supplementaire dans le cheminement des projets de loi avant leur depot a l'Assemblee nationale? La CAI disposerait-elle d'un nouveau mandat? Qu'en est-il dans d'autres domaines qui relevent de la juridiction originale de cet organisme? De plus, l'examen retrospectif des interventions de la CAI durant ces deux dernieres decennies permet de degager de nouveaux mandats. Comment rendre compre de ces nouveaux mandats? Quel en est l'impact sur l'evolution de cette institution originale et complexe?

Certaines de ces questions viennent d'ailleurs d'etre evoquees a l'occasion de la quatrieme revision quinquennale de la Loi sur l'acces aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, par la commission de la Culture de l'Assemblee nationale. (4) Elles inspirent l'examen du parcours suivi par la CAI et tentent de saisir l'impact de son insertion dans la structure publique du Quebec.

La mise en place a Ottawa et dans les provinces et territoires de la federation canadienne de commissions responsables de la surveillance de l'acces a l'information et de la protection des renseignements personnels n'a pas suscite beaucoup d'interet chez les chercheurs, comme le signale le politologue Colin Bennet dans un recent article. (5) On ne recense pratiquement aucun texte, encore moins de monographies ou les auteurs tentent de degager le sens et l'importance de l'installation de ces nouveaux << chiens de garde >> que sont, dans les provinces, les Information and Privacy Commissioners et, Ottawa, le Commissaire federal a l'information et son homologue en matiere de vie privee. Notre article n'a d'autre pretention que de tenter une demarche de caractere exploratoire en l'absence de cadre d'analyse ou de monographies qui favoriseraient une lecture comparative. La structure de cette demarche decoule d'une lecture elementaire des mandats et pouvoirs confies a la CAI par le legislateur et de leur evolution au fil des ans. Cet examen exige evidemment une presentation plus detaillee de cet organisme original et multiforme. La confirmation ou l'infirmation de l'hypothese relative a l'extension des mandats de ce dernier amenera a soulever certaines questions sur le cheminement de cette institution a son double titre de tribunal administratif et de chien de garde.

Un jumelage inedit

La Commission d'acces a l'information a ete etablie par l'adoption unanime par l'Assemblee nationale de la Loi sur l'acces aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels. Il s'agit la du resultat des demarches parrainees par le Premier ministre de l'epoque, Rene Levesque, dont l'admiration pour le systeme politique des Etats-Unis etait de notoriete publique. Le Premier ministre assuma la responsabilite de ce projet devant le Conseil des ministres et aussi devant une haute fonction publique un peu medusee. La signature de Rene Levesque au bas du << memoire >> soumis au Conseil des ministres, le [1.sup.er] avril 1980, a immediatement confere au projet un statut tout a fait particulier qui imposa a l'administration une attention immediate et complete. (6)

Le << memoire au Conseil des ministres >> etait fin pret depuis quelques mois lorsque le Premier ministre s'en saisit, le 31 mars 1980. Ce document vise uniquement l'adoption d'un regime d'acces a l'information; nulle part il n'est fait mention d'une forme quelconque de protection des renseignements personnels. Et pourtant, a l'issue de la reunion du Conseil des ministres, decision est arretee d'englober dans une meme demarche cette question de l'acces l'informafion et toute la problematique de la protection des renseignements personnels. C'est d'ailleurs le mandat explicite qui sera confie, le 3 septembre 1980, a la Cornrnission d'etude sur l'acces du citoyen a l'information gouvernementale et sur la protection des renseignernents personnels, commission dont la presidence est confiee a M. Jean Pare, editeur de L'Actualite. (7)

Le chemin des travaux de la Commission Pare est clairement balise. Nul besoin de pratiquer une savante exegese pour s'en convaincre. Il suffit tout simplement de retire l'un des tout premiers paragraphes de << Information et liberte >>, titre du rapport final de la Commission Pare pour dissiper tout doute a ce propos : << On ne nous demandait pas, en effet, de determiner si l'accessibilite de la documentation publique et la protection des renseignements personnels etaient souhaitables, mais bien comment assurer ces droits, le consensus social et politique semblant a peu pres etabli sur ces questions. >> (8)

La commission Pare et, par la suite, l'Assemblee nationale ont ete forcees de faire preuve d'imagination. Au debut des annees 80, il n'existait aucun modele, aucun precedent qui puisse guider leur demarche. Aucun parlement n'avait encore jumele ces deux objectifs dans une meme loi. (9)

Les travaux de la Commission Pare doivent autant au raisonnement intuitif qu'a l'examen des resultats enregistres dans les quelques systemes politiques alors dotes d'un regime d'acces a l'information et assurant la protection des renseignements personnels des citoyens. Il n'existait alors aucun precedent auquel confronter cette demarche logique et ces intuitions. Les membres de la Commission Pare et leurs auxiliaires de recherche ne se sont pas pour autant prives de prendre en consideration l'experience enregistree, aussi bien aux Etats-Unis qu'en Europe occidentale, dans la mise en oeuvre exclusive de l'un ou de l'autre volet de leur mandat. (10) Cette quete d'une solution concrete a ete envisagee en fonction des droits garantis par la Charte des droits et libertes de la personne: le droit a l'information et le respect de la vie privee ou s'inscrit la protection des renseignements personnels. (11)

Le jumelage des deux objectifs retenus par le gouvernment devait donc s'inscrire dans une seule et meme loi. C'est en fonction de cette loi que s'etablirait le necessaire arbitrage entre les deux objectifs du projet gouvernemental. Les eventuelles decisions au sujet de l'acces aux documents de l'administration publique devront etre arretees en tenant compte de la presence ou non de renseignements personnels et de l'impact de la divulgation de ces documents sur la vie privee des citoyens. Argument juridique de taille, cet arbitrage devrait donner coherence et logique au fonctionnement du double regime. De ces arbitrages, selon l'espoir des membres de la commission Pare, emergerait peu a peu une jurisprudence originale et coherente. (12)

La Loi sur l'acces aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels a preseance sur toutes les autres lois de l'Assemblee nationale (13): c'est l'un des aspects les plus surprenants de cette legislation deja originale a plus d'un titre. Cette disposition visait a marquer le poids de cette loi instituee pour asseoir les droits des citoyens dans deux domaines juges prioritaires. Ce statut de preseance vise aussi a assurer et imposer la permanence d'un regime qui n'allait pas de soi en l'absence de traditions en matiere d'acces a l'information et devant les balbutiements d'une culture de respect de la vie privee.

Enfin, comme pour mieux ancrer le statut de meme que le caractere important et novateur de cette initiative, l'Assemblee nationale a soumis cette legislation a une obligatoire revision quinquennale. Cette version modifiee des clauses crepusculaires tres populaires durant les annees 70 dans certains etats americains vise a trouver modifications et adaptations de la legislation pour tenir compte des circonstances nouvelles, des obstacles et des problemes eprouves durant la periode sous examen.

Une commission originale et complexe

Le principe du jumelage des deux objectifs de l'eventuelle loi etait acquis depuis la creation de la Commission Pare. Il en allait autrement en ce qui a trait a la recommandation de cette meme commission d'instituer un organisme a qui le legislateur confierait la surveillance de la mise en ceuvre de ces deux mandats juridiques. La creation de cette commission unique repondait a l'un des objectifs prioritaires qui avait guide les membres de la Commission Pare: unifier et simplifier le necessaire arbitrage entre l'accessibilite des documents administratifs (ou gouvemementaux) et l'obligation de respecter les renseignements personnels--acquis, detenus et utilises par l'Etat--souvent contenus dans ces documents. La future commission allait devenir ce forum. Parmi les autres motifs a l'appui de la recommandation de la Commission Pare a ce propos, il faut signaler le desir manifeste, affiche par le gouvemement, de ne pas multiplier les organismes publics. La crise economique faisait rage, fin 1982, est-il besoin de le rappeler? Elle imposait une retenue et dictait des choix frugaux.

Un organisme qui serait a la fois (a) tribunal administratif et qui aurait (b) des fonctions << conseil >>, (c) des pouvoirs regulateurs et (d) des mandats d'enquete : voila ce que proposait le rapport Pare. La proposition n'etait pas banale, loin de la. Elle a pourtant ete retenue par le legislateur. Au jumelage des champs de juridiction de la nouvelle commission se greffait l'adjonction de mandats et pouvoirs, importants et complexes.

Veritable tribunal administratif, le nouvel organisme disposait de poul voirs decisionnels, attribut fondamental de tout tribunal. L oblectlf vise etait clair : donner du mordant a une loi qui impliquait un profond changement de culture dans l'appareil gouvernemental et dans l'ensemble du secteur public au sens le plus extensif du terme. Encore ici, le Quebec fait cavalier seul. Aucune legislation, a l'exception de la vieille loi suedoise du XVIIIe siecle, ne comportait pareil pouvoir decisionnel. Le projet de loi soumis aux Communes a Ottawa en 1979 optait en faveur d'une commission dont le titulaire aurait des pouvoirs analogues a ceux d'un ombudsman.

Les membres de la Commission d'acces sont nommes par l'Assemblee nationale a la majorite des deux tiers. Dans les faits, c'est la regle tacite de l'unanimite que respectent tacitement le parti gouvernemental et l'Opposition lorsqu'il s'agit de presenter un candidat ou de renouveler le mandat d'un membre de la Commission.

La CAI participe du statut qui a ete confere aux << chiens de garde >> de nos Parlements : Verificateur general, Directeur general des elections, Protecteur du citoyen et membres de la Commission des droits de la personne et de la jeunesse. Ce statut de chien de garde differe cependant du modele habituel. Elu par l'Assemblee nationale, le President de la CAI, responsable de l'administration, doit negocier son budget annuel aupres d'un ministre sectoriel, designe par la loi. Les ressources de la guerre lui sont donc procurees par le titulaire d'un ministere a l'egard duquel la Commission exerce son droit de surveillance et de controle. C'est d'ailleurs la situation du president de la Commission des droits de la personne et de la jeunesse. A l'oppose, les budgets du Verificateur general et du Directeur des elections emargent au fonds propre de l'Assemblee nationale.

De plus, l'Assemblee nationale s'est imposee l'obligation de confier l'une de ses commissions l'examen du rapport annuel de la Commission d'acces dans les trois mois qui suivent son depot. Consequence inedite de cette decision, la Commission d'acces a l'information a ete amenee a se soumettre, des 1983, a un exercice d'imputabilite bien avant que La loi sur la administration publique, adoptee par l'Assemblee nationaleb en 2000, ait impose la generalisation de cette forme de reddition de comptes. (14)

Enfin, en 1993, la Commission a vu son champ d'intervention s'elargir sensiblement a la suite de l'adoption, par l'Assemblee nationale, de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur prive. (15) La Commission a maintenant juridiction sur l'ensemble des entreprises et autres organisations du secteur prive en ce qui concerne la protection des renseignements personnels. Encore ici, le precedent doit etre signale: aucun autre systeme politique n'avait franchi cette etape dans l'ensemble de l'Amerique du Nord, meme si la plupart des pays d'Europe occidentale disposent de legislations analogues depuis plus longtemps. (16)

Le << modele >> quebecois

La Commission d'acces a l'information est un organisme plutot original dans l'ensemble du secteur public au Quebec. Jusque la, l'acces a l'information et la protection des renseignements personnels, la ou ils avaient ete institues de facon legislative, faisaient l'objet de regimes distincts. (17) C'est d'ailleurs a cette pratique que souscrit en 1982, le Parlement federal du Canada en creant un Commissariat a l'informafion et un Commissariat a la protection de la vie privee. L'un chapeaute l'acces a l'information, l'autre, la protection des renseignements personnels. En jumelant ces deux regimes, Quebec a etabli un precedent non seulement au Canada, mais sur la scene internationale, d'ou l'appellation de << modele quebecois >> qui depuis, lui est accolee. (18)

Au Canada, ce << modele quebecois >> va servir de reference a la grande majorite des Assemblees legislatives qui, une a une, vont s'engager dans cette voie et emprunter plus ou moins largement a ce precedent. C'est d'abord le cas de l'Ontario, imite ensuite par la Colombie- Britannique et l'Alberta, pour ne citer que ces trois provinces.

Le principe de l'arbitrage unique des eventuels conflits entre le droit d'acces aux documents et le respect des renseignements personnels figure au coeur du choix arrete par ces assemblees legislatives. Les pouvoirs conferes a l'organisme de controle--decisions executoires ou recommandations--le statut de cet organisme, les modalites de nomination du titulaire de ces fonctions peuvent etre modules de facon differente (Voir Tableau 1). L'arbitrage unique est partout le meme, cherchant a assurer coherence et continuite dans la mise en oeuvre de ces deux facettes du droit. (19)

La dissemination a l'etranger du << modele quebecois >> remonte a 1992, au moment ou le Parlement de la Republique hongroise a adopte une legislation analogue pour regir ces deux memes domaines. (20) Quelques annees plus tard, trois Lander ont imite les autres entites de l'Allemagne unifiee ou la protection des renseignements personnels est etablie depuis la fin des annees 70, mais en se singularisant. Ils ont, de fait, institue un regime d'acces l'information, qui n'est pas generalise en Allemagne et l'ont jumele a la protection des renseignements personnels. (21) De meme, au sein de la Confederation helvetique, le canton de Solothurn s'est dote d'une semblable commission qui, depuis l'ete 2002, a mandat de veiller a l'application de ce nouveau regime d'acces a l'information et de protection des renseignements personnels. Enfin, a la suite de missions d'experts a Quebec, a Toronto et Victoria, le gouvernement du Royaume-Uni a opte, en 2000, pour ce meme modele bicephale. (22) Jusque la responsable de la seule protection des renseignements personnels, le Data Protection Registrar s'est transforme en Information Commissionner pour coiffer egalement l'acces aux documents publics.

Au-dela du geste novateur pose par l'Assemblee nationale en 1982, qu'en est-il, 20 ans plus tard, du cheminement de la Commission d'acces a l'information? Comment cette derniere s'est-elle acquittee des taches et mandats dont elle a ete investie par l'Assemblee nationale. C'est autour de ces pouvoirs et mandats que peut s'ebaucher une esquisse de reponse, un premier bilan.

Un tribunal administratif

C'est a l'egard du volet << acces a l'information >> que la Commission a d'abord lance ses activites. Si un organisme public refuse de remettre, en tout ou en partie, le document recherche, le demandeur peut solliciter l'intervention de la CAI. Dans un premier temps, ces demandes d'intervention font l'objet d'une tentative de mediation de la part de la CAI. Ainsi, sur un total de quelques 3760 demandes recues entre 1997 et 2002, le service de mediation a pu regler 70% de ces litiges. (23) En cas d'echec de la mediation, un membre de la Commission entend les parties en cause a la faveur d'une audience publique. Il rend par ecrit une decision executoire qui, a certaines conditions et sur les seules questions de droit et de competence, peut etre portee en appel devant la Cour du Quebec. Depuis 1982, le corpus des decisions rendues par la CAI s'est enrichi de plus de 4000 cas. Bon an, mal an, une vingtaine de ces decisions sont portees devant la Cour du Quebec. (24) Il s'en degage une jurisprudence importante qui a souvent inspire les Information and Privacy Commissioners des autres provinces.

La Cour supreme du Canada s'est saisie tout recemment d'une decision de la CAZ qui impliquait un journaliste et le responsable de l'acces de l'Assemblee nationale du Quebec. Elle a confirme la decision rendue par la CAI en 1995. Auteur de l'opinion majoritaire, le juge Charles Gonthier a ainsi caracterise le caractere singulier de la CAI : << La Commission d'acces a l'information n'a aucun interet particulier dans la decision qu'elle doit prendre, ce qui lui permet de jouer son role de facon independante. En interpretant toujours la meme loi et en le faisant regulierement, le Commissaire quebecois developpe une expertise generale dans le domaine de l'acces l'information. Cette expertise generale de la Commission invite notre Cour faire preuve d'une certaine retenue >>. (25)

A l'evidence, la CAI s'est inseree, des sa creation, dans le reseau des tribunaux administratifs. Le professeur Garant, expert quebecois en la matiere, range meme cet organisme parmi les << tribunaux administratifs d'appel ou assimiles >>. (26) En raison de sa singularite ou a cause des autres mandats qu'elle assume, la CAI n'a pas ete integree dans le Tribunal administratif du Quebec (TAQ) mis en place au debut des annees 90. (27)

Un organe regulateur

La Commission d'acces a l'information s'est en effet vue confier aussi des pouvoirs de regulation, des sa creation. (28) C'est au chapitre de la protection des renseignements personnels, que la CAI a exerce certains de ces pouvoirs de regulation.

Ainsi, en 1991, le ministere de l'Education a ete l'objet d'une ordonnance en bonne et due forme emise par la Commission lorsqu'il a decide de creer et de gerer un nouveau fichier de renseignements personnels au sujet des eleves handicapes ou en difficulte d'adaptation d'apprentissage (EHDAA). Dans son ordonnance, la Commission a elabore et impose toute une serie de demarches et precautions auxquelles devait se soumettre le ministere. (29) Uensemble de ces mesures, toujours en vigueur en 2003, a deja fait l'objet de quelques verifications de la part de la Commission. (30)

En 1995, la CAIa edicte ses << Exigences minimales au sujet de l'informatisation des dossiers medicaux >>. Ce faisant, elle a interpelle directement l'ensemble du secteur hospitalier, soumis ti l'autorite du ministere de la Sante et des Services sociaux. (31) Cette initiative de la Commission, dans le domaine des nouvelles technologies de l'information, impose encore aujourd'hui des obligations precises a chacun des hopitaux et centres de soins du Quebec.

Toujours en 1995, la Commission est intervenue de facon tout aussi contraignante aupres de l'ensemble de l'appareil administratif. Dans une directive en bonne et due forme, la Commission a determine les modalites de traitement des certificats ou billets medicaux exiges de tout fonctionnaire la suite d'absence au travail en raison de maladie. Ceci consiste a intervenir directement dans le droit de gerance de l'employeur, qu'est tout ministere ou organisme. Ici aussi, la directive de la Commission a vise et vise toujours l'ensemble de l'appareil administratif de l'Etat.

En 1998, a la faveur d'une verification dans 22 ministeres et organismes, la Commission a constate et deplore qu'un certain nombre d'entre eux ne se conformaient pas aux obligations de cette directive. (32) Un an plus tard, elle signalait que des correctifs avaient finalement ete apportes par la grande majorite de ces entites administratives. (33)

En fevrier 2002, le Secretariat du Conseil du Tresor a publie les resultats des travaux confies a un groupe mandate pour faire le point sur cette meme question. Au terme de plusieurs mois de recherche et de consultation, ce groupe reprit l'essentiel, en les precisant, des conditions et exigences imposees par la Commission. Ce rapport a fait l'objet d'une decision, surprenante mais importante, du Forum des sous-ministres du Quebec. (34) De cette demarche, se degage avant tout la reconnaissance, sinon l'admission, du bien-fonde de l'intervention de la CAI dans un domaine qui touche tous les ministeres et organismes.

La fonction conseil

Les membres de la Commission Pare avaient explicitement recommande au gouvernement de confier a l'eventuelle Commission d'acces a l'information un role consultatif. L'experience et le contact quotidien avec les problemes en matiere d'acces a l'information et de protection des renseignements personnels devaient faire de la Commission un precieux conseiller : << Au surplus, les criteres sur lesquels se fondera cet organisme pour conseiller le gouvernement et lui suggerer la reglementation appropriee ne sauraient etre determines dans l'abstrait >>. (35)

Des ses debuts, la CAI a ete amenee a se pencher sur l'une des pratiques regulieres des ministeres et organismes de l'Etat : l'echange de renseignements personnels en vue de corriger, de completer ou de mettre a jour les donnees au sujet de leurs administres; c'est la que se pratique << l'appariement des fichiers >>, dans le jargon informatique elementaire. Conformement a la Loi sur l'acces, (36) la CAI doit emettre un avis en bonne et due forme a propos de tout projet d'echange de renseignements personnels entre ministeres ou organismes sans le consentement des personnes concernees. Il s'agit la d'une activite importante, comme le montre le Graphique 1.

En cas d'avis defavorable de la part de la CAI, un tel projet peut etre soumis au gouvernement. Ce dernier a liberte de passer outre a l'avis de la Commission, mais il a alors l'obligation de deposer le texte du projet d'entente a l'Assemblee nationale et d'en assurer la publication dans la Gazette officielle du Quebec. Au cours des vingt annees d'existence de la Commission, le gouvernement s'est prevalu une seule fois, en 1988, de la possibilite de contourner un avis defavorable. (37) Aujourd'hui, l'avis favorable de la Commission est devenu, dans les faits, une condition necessaire a la mise en vigueur d'une telle entente d'echange de renseignements personnels. De facon surprenante, l'exercice de ce mandat consultatif a abouti a la mise en place d'un droit de regard quasiment determinant sur l'une des activites importantes de l'ensemble des ministeres et organismes.

Dans un autre domaine, la CAI doit aussi examiner les demandes des chercheurs qui veulent avoir acces a des renseignements personnels detenus par des ministeres ou organismes. Ici aussi, les decisions de la Commission sont devenues determinantes, pour ne pas dire executoires, meme si, en droit, les ministeres ou organismes vises par une telle decision peuvent toujours agir comme bon leur semble. Pratiquement, on ne releve aucun cas ou un organisme est passe outre a une decision de la CAI. En somme, dans l'exercice normal de ses pouvoirs et mandats, la Commission a affirme son autorite sur l'ensemble des entites du secteur public, tout en soumettant l'un ou l'autre de ces ministeres ou organismes a des obligations contraignantes.

Debut 1990, le ministre de la Sante et des Services sociaux de l'epoque a preside au lancement d'un projet-pilote dans la region de Rimouski: il s'agissait de l'experimentation, dans cette region du Bas du Fleuve, d'une carte sante a micro-processeur--la smart card. Au meme moment, il a << invite >> publiquement la Commission d'acces a suivre le deroulement de cette experience et a produire un rapport d'evaluation. Ce mandat s'inscrit dans le role conseil envisage pour la Commission par les parrains du projet de loi lorsqu'ils supputaient, de facon avant-gardiste, l'impact sur la vie privee du developpement des technologies de l'information.

Au terme des trois annees sur lesquelles s'est echelonne le projet de Rimouski, la Commission d'acces a degage des enseignements relatifs a la protection des renseignements personnels. Son rapport, destine au ministre de la Sante et des Services sociaux, ratisse plus large, car il permet aussi d'evaluer l'impact sur la vie privee des citoyens du recours a l'un des nouveaux outils technologiques. (38) La Commission s'est en fait engagee dans une demarche d'evaluation des technologies a la faveur de ce projet pilote.

On peut egalement relever quelques autres projets, toujours dans le domaine des technologies de l'inforrnation, ou la Commission est intervenue nue a l'invitation d'un ministre. C'est le cas des diverses facettes du deploiement de l'autoroute de l'information. Ainsi, l'avis de la Commission a-t-il ete determinant a l'egard du projet pilote, mene par le Secretariat du Conseil du Tresor, qui visait a emettre une adresse courriel a chacun des ecoliers du Quebec. (39)

On constate que la Commission a ete invitee par le gouvernement a se pencher sur la presque totalite des projets majeurs d'implantation des nouvelles technologies de l'inforrnation et des communications (NTIC). Du Reseau integre de communications informatiques et bureautiques (RICIB) (40) qui allait permettre la circulation des donnees et informations a travers l'ensemble de l'appareil administratif, jusqu'au projet GIRES (Gestion integree des ressources et des systemes), deux projets parraines par le Secretariat du Conseil du tresor, la Commission a ete associee aux demarches de transformation technologique de l'appareil administratif quebecois.

Tout recemment, dans une loi qui structure la normalisation juridique des technologies de l'information, tout ministere ou organisme qui envisage de lancer un projet faisant appel a la biometrie a obligation d'en divulguer au prealable a la Commission la teneur et les caracteristiques. Le legislateur a meme confere a la CAI des pouvoirs d'ordonnance dans ce secteur. (41) En somme, l'exercice du pouvoir conseil a conduit dans ce cas a l'extension, par l'Assemblee nationale, des pouvoirs de regulation confies a la CAI.

Au dela de cette question des technologies de l'information, le pouvoir executif a elargi la zone de competence de la Commission en lui confiant des mandats precis a l'egard de certaines lois relativement importantes. Ce fut le cas en 1996, lors de l'adoption d'une serie de dispositions legislatives qui allaient permettre au minist6re du Revenu d'intensifier sa lutte contre le travail au noir et la fraude fiscale. C'est a la Commission qu'a incombe la tache de << rendre des avis >> sur chacune des mesures qui impliquaient l'acces a des fichiers de renseignements personnels detenus par d'autres ministeres ou organismes. (42)

A deux reprises, en 1998 et en 2002, le legislateur a confie a la Commission des responsabilites tres particuliares, en fait de nouveaux mandats, lorsqu'il s'est penche sur la restructuration d'une partie importante des secteurs financiers de juridiction quebecoise. (43) Dans un cas comme dans l'autre, il s'agissait d'adapter ce secteur au contexte de dereglementation des marches financiers. Ce nouveau droit de regard de la CAI vise directement le pouvoir exerce dans ce domaine par le ministere des Finances.

L'un des mandats consultatifs devolus a la Commission est encore aujourd'hui meconnu. Depuis pras de 15 ans, la CAI est associee de facon tres etroite au processus d'elaboration de tous les projets de loi qui peuvent avoir un impact sur l'accas a l'information et sur la protection des renseignements personnels. Elle est alors systematiquement sollicitee par l'un ou l'autre des comites ministeriels du Conseil executif, notamment par le Comite du developpement social et le Comite de legislation. En emettant un avis, la Commission joue ainsi un role pre-legislatif informel.

Cette intervention dans l'elaboration meme des projets de loi s'est materialisee a la suite de deux demarches de la part du pouvoir executif. Il s'agit d'abord d'une initiative qui a emane, semble-t-il, du Conseil des ministres lui-meme, avant d'etre enterinee et imposee par le ministere du Conseil executif. (44) L'impact eventuel des exigences de la Loi sur l'acces sur de nombreux projets de loi a rapidement ete percu par certains ministres et par de hauts fonctionnaires du Conseil executif. C'est ce qui explique la demarche tentee par le ministre des Communications du moment, fin 1987 ou debut 1988, aupres du President de la CAI de l'epoque, au sujet de cet examen prealable des projets de loi. (45)

Le ministere du Conseil executif a ensuite formellement fait obligation aux ministres de consulter la CAI a propos de tout projet de loi qui pourrait avoir un impact sur le regime de protection des renseignements personnels ou sur l'acces a l'information. Le resultat de cette consultation doit depuis lors etre consigne dans le memoire de presentation qui formalise le cheminement de tout projet de loi, de tout decret. C'est d'ailleurs ce qu'a rappele de facon tres explicite le secretaire general du Conseil executif dans une lettre envoyee aux sous-ministres en aout 1992:

(...) On m'a recemment rapporte qu'aucune consultation prealable n'avait ete effectuee aupres du ministere des Communications ou de la Commission d'acces l'information, meme si les memoires achemines au Conseil executif portaient sur des projets de loi comportant certaines dispositions qui allaient a l'encontre de la Loi sur l'acces aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels.

Je compte donc sur votre collaboration pour que les memoires qui seront transmis au Conseil executif respectent integralement la regle precitee. (46)

Cette obligation, enoncee il y a un peu plus de dix ans par le << patron >> des sous-ministres, a ete maintenue depuis. Elle a ete expressement enoncee dans une recente version du guide de procedures etabli par le ministere du Conseil executif qui consigne les modalites de fonctionnement du Conseil des ministres, a commencer par la preparation des memoires de presentation des projets de loi ou de reglements:

Le memoire doit indiquer si les mesures proposees affectent d'autres ministeres ou organismes du gouvernement ou si elles ont des incidences particulieres sur la condition feminine ou l'acces a l'information. Dans l'affirmative, si des echanges de vue ont eu lieu, il decrit les resultats de la consultation interministerielle. (47)

Au-dela de cette etape informelle, la Commission intervient tres souvent en emettant un avis en bonne et due forme a propos de l'un ou l'autre de ces projets de loi au moment de leur depot a l'Assemblee nationale. Bon an, mal an, elle contribue a l'examen prealable d'au moins une vingtaine de projets de loi effectivement inscrits a l'ordre du jour de l'Assemblee nationale (Graphique 2). Bref, a la suite de deux decisions prises au sommet de la pyramide gouvernementale--Conseil des ministres et ministere du Conseil executif--la Commission s'est vue confier un role important et concret dans l'examen de tous les projets de loi qui pourraient avoir un impact sur l'un ou l'autre volet de la Loi sur l'acces. De meme, devant le developpement fulgurant des technologies de l'information, le pouvoir executif a confie a la Commission mandats sur mandats qui ont affirme et etabli son role dans ce domaine. La Commission a ainsi vu sa sphere de competence s'elargir dans l'ensemble de l'appareil administratif.

Le pouvoir d'enquete

Autre pouvoir confere a la CAI par sa loi constitutive, la conduite d'enquetes qui permettent de trouver solution aux plaintes des citoyens en ce qui a trait a l'utilisation de leurs renseignements personnels par l'administration publique. Il s'agit la d'une facette des activites de la CAI qui a ete propulsee a l'avant-scene de l'actualite, a l'occasion de deux crises importantes survenues a la fin des annees 90.

La premiere de ces crises a eclate a l'automne 1997. Elle visait a la fois le cabinet du Premier ministre et le ministere du Revenu. A la base de cette crise, des allegations concemant la divulgation de renseignements fiscaux par l'un des membres du personnel du chef du gouvemement. Cette crise s'inscrivait dans un climat tendu ou la question de la protection des renseignements personnels faisait l'objet d'echanges tres animes durant la periode de questions a l'Assemblee nationale. (48) Rapidement, le Conseil des ministres << a invite >> par decret la Commission d'acces a lancer une enquete pour faire la lumiere sur cette affaire qui a rapidement pris des allures de psychodrame. Cette enquete publique a finalement ete sabordee au printemps 1999. (49)

Par ce meme decret, le gouvemement proposait aussi a la Commission d'engager un vaste examen de la securite et de la confidentialite des renseignements personnels dans l'ensemble de l'appareil administratif. Cette formulation presque jesuitique detonne dans un decret gouvememental, faut-il le souligner? Le gouvemement se defend bien de donner des ordres a un organisme qui est un tribunal administratif, mais en bout de piste le resultat est le meme. La Commission a effectivement accepte de s'acquitter du mandat gouvememental eta alors lance deux demarches majeures : Elle a procede a la verification, dans 22 ministeres et organismes, des suites reservees aux recommandations et ordonnances qu'elle avait formulees a leur intention au cours des cinq annees precedentes.

Les resultats de cette verification ont mis en lumiere une certaine << non-chalance dans l'application des avis et decisions de la Commission >>. (50) Apres avoir emis 23 recommandations particulieres et 192 recommandations d'ordre general, la Commission a immediatement procede a l'examen du suivi et de la mise en oeuvre de ce rapport. (51) Quelques mois plus tard, dans un second rapport sur le meme sujet, la CAI affirmait que plus de la moitie de ses recommandations avaient finalement ete enterinees et mises en oeuvre par les 22 ministeres et organismes objets de cette verification. (52)

L'autre volet du decret gouvernemental portait sur la securite des renseignements personnels dans toute la structure gouvernementale. Pas moins de 100 ministeres ou organismes ont ete directement vises par le second chantier lance par la Commission d'acces. Les sous-ministres et dirigeants d'organismes ont ete personnellement impliques dans cette demarche qui misait sur le recours a une methode francaise rodee dans plusieurs administrations publiques et dans de grandes entreprises privees. Quelques 3500 personnes, cadres superieurs, professionnels et fonctionnaires ont participe a l'auto-evaluation systematique de la securite informatique et de la protection des renseignements personnels dans la presque totalite de l'appareil administratif.

A la faveur de ces deux demarches a forte visibilite, le Conseil des ministres a affirme l'autorite de la Commission on ne peut plus clairement. Il a signifie obligation aux sous-ministres et dirigeants d'organismes d'accueillir les emissaires de la Commission et de les assurer de leur collaboration. La Commission est ainsi presentee et confirmee comme l'organisme qui exerce son autorite, en matiere de protection des renseignements personnels, sur la totalite de la structure administrative de l'Etat.

Les cendres de cette premiere crise ne sont pas encore refroidies que se declenche une autre affaire:

Coup de theatre a l'Assemblee nationale: prenant tout le monde par surprise, la ministre du Revenu, Rita Dionne-Marsolais, et sa sous-ministre, Nicole Malo, ont demissionne hier parce que leur minist6re a transmis illegalement des renseignements confidentiels sur 10 000 contribuables a une firme de sondages. Hier matin, la ministre a pris reception d'un avis devastateur de la Commission d'acces a l'information, qui jugeait clairement illegale la transmission a la firme SOM des noms, adresses et numeros de telephone de 10 000 payeurs de taxes ou debiteurs de pensions alimentaires. (53)

Cet incident marque, semble-t-il, une premi6re dans les annales du parlementarisme quebecois de la seconde moitie du vingtieme siecle. (54) Aucun ministre n'avait jusque la presente sa demission a la suite de l'avis d'un organisme qui releve de l'Assemblee nationale.

Consequence immediate de cette veritable crise politique, le gouvernementa enjoint le ministere du Revenu de proceder a un examen en profondeur de sa loi constitutive sous l'angle precis du secret fiscal et de la protection des renseignements personnels. Il en est resulte une nouvelle mouture de la Loi sur le ministere du Revenu. (55)

De plus, le Conseil des ministres, a sa reunion du 12 mai 1999, a arrete par decret une serie de decisions qui visent l'ensemble des ministeres et organismes. Les mesures edictees par le Conseil des ministres concernaient tout d'abord la question des sondages d'opinion qui necessitent l'utilisation de renseignements personnels. Obligation a ete signifiee aux ministeres et organismes de soumettre imperativement tout projet de sondage a la Commission d'acces. De facon tres specifique, le gouvernement exige alors que l'on << respecte en tous points les modalites et conditions qui seraient fixees par la Commission >>. (56) Seconde obligation intimee a toutes les entites de l'appareil administratif : ministeres et organismes ont du se doter d'une politique de sondages et la soumettre a la Commission d'acc6s pour y etre avalisee.

Le Conseil des ministres a promulgue, par ce meme decret, un << plan d'action gouvernemental en matiere de protection des renseignements personnels >> et cree a cette fin un comite interministeriel, place sous l'autorite du secretaire general du Conseil executif. Ce nouveau comite s'est vu confier la << responsabilite d'assurer le suivi des actions pour se conformer aux recommandations formulees par la CAI >>. (57) C'etait en fait avaliser l'ensemble des recommandations faites par la Commission a la faveur de sa verification systematique dans quelques 22 ministeres et organismes--verification entreprise, il faut le rappeler, a l'invitation expresse du gouvernement. Les recommandations de la Commission ont quasiment ete transformees en decisions executoires. Le gouvernement a ainsi confirme indirectement le droit de regard de la Commission sur la facon dont l'ensemble et chacune des composantes de l'appareil administratif s'acquittent des obligations que leur impose la loi en matiere de protection des renseignements personnels. En somme, a la faveur de ces deux crises, la Commission a ete amenee a lancer des enquetes dont les retombees sont loin d'etre negligeables. Elle a ete investie de nouveaux mandats qui assoient son autorite sur l'ensemble de l'appareil administratif. Elle s'est egalement vue conferer des responsabilites particulieres a l'egard de l'un ou l'autre ministere, a commencer par le ministere du Revenu.

Des changements manifestes

De cet examen de l'exercice et de l'evolution des mandats confies a la Commission d'acces a l'information, quelques conclusions s'imposent d'elles-memes:

1. La CAI a effectivement exerce tous les mandats que lui a octroye le legislateur.

2. Elle a fait valoir et exerce mandats et pouvoirs aussi bien de facon preventive qu'a posteriori, dans les domaines de sa juridiction.

3. Ses interventions ont vise des entites precises et, a l'occasion, l'ensemble de la structure administrative.

4. Enfin, le gouvernement et l'Assemblee nationale, a la faveur de plusieurs decisions, ont confirme l'autorite de la Commission dans sa sphere de competence. Ces decisions ont meme elargi les domaines d'application de cette autorite envers differents ministeres ou organismes.

Il est possible de porter sur un tableau le resultat de l'exercice des pouvoirs de la Commission, et d'y representer les consequences des decisions prises par l'Assemblee nationale ou par le gouvernement qui ont confirme et parfois elargi la competence de cet organisme plurifonctionnel. Qu'en sera-til du cheminement de la Commission d'acc6s? D'autres crises ou incidents vont-ils inciter l'Assemblee nationale ou le gouvernement a se tourner de nouveau vers cet organisme? Le developpement fulgurant et massif des technologies de l'information va-t-il suffire pour faire de la Commission d'acces un acteur incontournable dans l'appareil administratif de l'Etat? Les dirigeants politiques a Quebec continueront-ils de lui confier de nouveaux mandats, d'affirmer son autorite sur l'ensemble de l'appareil administratif? Il ne s'agit pas la de questions rituelles, car il faut prendre en consideration le peu d'enthousiasme des gouvernements successifs a proceder aux modifications legislatives qui auraient du, en 1992 et 1997, achever la revision quinquennale prevue par la Loi sur l'acces.

L'evolution du << modele quebecois >> : Questions et perspectives

La Commission d'acces a l'information du Quebec n'est pas un cas d'espece. Le << modele quebecois >> d'acces a l'information et de protection des renseignements personnels a fait ecole notamment dans la grande majorite des provinces canadiennes. Le cheminement de la Commission durant ces vingt dernieres annees, devrait retenir l'attention, a tout le moins intriguer la ou precisement a ete mis en place un organisme de controle qui s'inspire de ce qui a ete pense et fait au Quebec en 1982. (58)

En 1982, les nombreux mandats confies a la Commission d'acces a l'information avaient de quoi surprendre, d'ou les justifications mises de l'avant par la Commission Pare. (59) Il ne s'agit pourtant pas d'un cas unique, loin de la, s'il faut s'en remettre au professeur Garant : << Plusieurs tribunaux administratifs de surveillance ou de controle exercent aussi un assez important pouvoir normatif par voie de directives ou d'enonces de politiques publies sous forme d'ordonnances ou autrement >>. (60) D'ailleurs, ce cumul de mandats a rapidement agace un certain nombre de representants d'organisations et quelques juristes, qui ont regulierement recommande a l'Assemblee nationale de scinder la Commission d'acces a l'information en un tribunal et un organisme responsable de la promotion du droit d'acces et de la protection des renseignements personnels. C'est a la faveur des audiences publiques pour etudier les rapports quinquennaux de la CAI que se sont exprimes en ce sens le Barreau du Quebec et la Confederation des syndicats nationaux. (61)

A deux reprises deja, la Commission de la culture de l'Assemblee nationale, qui procede a l'examen public du rapport quinquennal de la Commission, a pourtant decide de maintenir le cap tel que fixe en 1982. La specificite et la complexite du domaine d'action de la Commission justifiaient toujours, aux yeux des membres de l'Assemblee nationale, l'audace et l'originalite de ce double mandat. (62) Faut-il rappeler que la Cour suprime du Canada s'etait d'ailleurs prononcee, pres de dix ans apres les travaux de la Commission Pare et l'adoption de la loi qui en decoule, sur le cloisonnement des mandats que peut assumer un organisme juridictionnel? (63)

L'Assemblee nationale du Quebec a innove en jumelant acces a l'information et protection des renseignements personnels. Elle a ainsi institue un organisme de surveillance dote de pouvoirs horizontaux, la CAI. Le legislateur a aussi opte pour une forme de rattachement au pouvoir legislatif de cette Commission qui, a de nombreux egards, devient l'equivalent d'un << chien de garde >> du Parlement. Cependant, les pouvoirs decisionnels conferes a la CAI, en tant que tribunal administratif, ne sont habituellement pas le lot des chiens de garde. Ce fait interpelle directement les specialistes des institutions parlementaires. S'orienterait-on vers la definition et la reconnaissance de nouveaux pouvoirs pour les << personnes designees par le Parlement >> ou ces << creatures >> du Parlement, selon une vieille expression qui n'a pas perdu toute actualite? (64) Peut-on concilier, a l'interieur des structures parlementaires de type britannique, la presence de deux formes de << contreleurs >> de l'administration publique et gouvemementale : les uns dotes de pouvoirs decisionnels, les autres confines a un role consultatif?

En vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur prive, (65) la Commission a egalement juridiction sur l'ensemble des entreprises et autres organisations du secteur prive en ce qui concerne la protection des renseignements personnels. Elle detient et exerce ainsi une juridiction precise dans le secteur public. Le Parlement federal a fait le meme choix en confiant au Commissaire a la protection de la vie privee la surveillance de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur prive. Deux autres assemblees legislatives s'appretent a emboiter le pas a Ottawa et a Quebec, comme les y invite d'ailleurs la loi federale de 2001. (66) D'ou une nouvelle interrogation sur la possibilite de conciliation, au sein d'une institution qui releve du Parlement, de mandats exerces sur l'administration publique et l'ensemble du secteur prive.

Le jumelage de deux droits qui s'inscrivent dans l'evolution de nos institutions democratiques, acces a l'information et protection des renseignements, repond-il adequatement aux attentes des juristes et legislateurs qui ont imagine ce regime? La transposition du << modele quebecois >> par d'autres assemblees legislatives permet-elle de mieux cerner les problemes de toute greffe institutionnelle? Ces questions justifient, semble-t-il, l'inclusion d'organismes analogues a la Commission d'information, dans les chantiers d'analyse comparative proposes il y a peu par certains politologues de l'Universite Laval. (67)
Tableau 1. Acces a 1'information et protection des renseignements
personnels : situation canadienne

 Lois constitutives Organisme responsable

Canada Loi sur 1'acces a Commissaire a
 1'information (L.R. 1'information
 1985, ch. A-1)
 Loi sur la protection Commissaire a la
 des renseignements protection de la vie
 personnels privee
 (L.R. 1985, ch. P-21)
Alberta Freedom of Information Office of the Informa-
 and Protection of Pri- tion and Privacy Com-
 vacy Act (1995 c17 s3) missioner
Colombie- Freedom of Information Office of the Informa-
Britannique and Protection of tion and Privacy Com-
 Privacy Act missioner
 (RSBC 1996 Chapter 165)
Ile-du-Prince- Freedom of Information Assistant Clerk of the
Edouard and Protection of Committee /Legislative
 Privacy Act (R.S.P.E.I. Assembly
 1998, Cap. Q-1)
Manitoba Loi sur 1'acces a Ombudsman
 1'information et a la
 protection de la vie
 privee (C.C.S.M. c.
 F175)
Nouveau-Brunswick Loi sur le droit a Ombudsman
 Finformation
 (CHAPITRE R-10.3)
 Loi sur la protection
 des renseignements
 personnels
 (CHAPITRE P-19.1)
Nouvelle-Ecosse Freedom of Information Freedom of Information
 and Protection and Protection of
 of Privacy Act (1993, Privacy Review Officer
 c. 5, s. 1.)
Ontario Freedom of Information Information and Privacy
 and Privacy Act (R.S.O. Commissioner
 1990, c.M. 56, s.1)
Quebec Lois sur 1'acces aux Commission d'acces a
 documents des organis- l'information
 mes publics et sur la
 protection des
 renseignements person-
 nels (L.R.Q., c. A-2.1)
Saskatchewan Freedom of Information Information and Privacy
 and Protection of Commissioner
 Privacy Act (Chapter
 F-22.01 c.29)
Terre-Neuve et Access to Information The Office of Informa-
Labrador and Protection of tion and Privacy
 Privacy Act commissioner
 (2002 cA-1.1 s76)
Territoires du Loi sur Facces a Information and Privacy
Nord-Ouest/ Finformation et sur la Commissioner
Nunavut protection des ren-
 seignements personnels
 (S.N.WT. 1994, c. 20)
Yukon Access to Information Information and Privacy
 and Protection of Commissioner
 privacy Act

 Mode de nomination Type de pouvoir *

Canada Senat et Chambre des Recommandation
 Communes
 Senat et Chambre des Recommandation
 Communes
Alberta Assemblee legislative Executoire
Colombie- Assemblee legislative Executoire
Britannique
Ile-du-Prince- Assemblee legislative Recommandation
Edouard
Manitoba Assemblee legislative Executoire
Nouveau-Brunswick Assemblee legislative Recommandation
Nouvelle-Ecosse Gouvernement Executoire
Ontario Assemblee legislative Executoire
Quebec Assemblee Nationale Executoire
Saskatchewan Assemblee legislative Recommandation
Terre-Neuve et Assemblee legislative Recommandation
Labrador
Territoires du Assemblee legislative Recommandation
Nord-Ouest/
Nunavut
Yukon Assemblee legislative Recommandation

Tableau 2. Mise en oeuvre des mandats conferes a la CAI

Portee des decisions Competence exercee en vertu de la Loi
ou avis de la CAI constitutive

Ministere ou Ministere de l'Education
organisme * Dossiers des enfants handicapes
 Ministere de la Sante et des Services
 Sociaux
 * Informatisation des dossiers
 medicaux
Ensemble des * Certificats medicaux
ministeres * Echange de renseignements
et organismes personnels entre ministeres
 et/ou organismes
 * Decisions en matiere d'acces a
 1'information

 Competence reaffirmee ou elargie
Portee des decisions
ou avis de la CAI Devant des problemes inedits

Ministere ou Ministere de la Sante et des Services
organisme Sociaux
 * Projet carte-sante (Rimouski)
 * Deploiement generalise de la
 carte-sante
 Ministere du Revenu
 * Utilisation des fichiers de
 renseignements personnels pour
 combattre fraude et travail au
 noir
 Secretariat du Conseil du tresor
 * Projet RICIB
 * Projet GIRLS
 * Projet << adresses de courriel >>
 pour ecoliers
 Ministere des Finances
 * Distribution de produits et
 services financiers (1998)
 * Agence nationale d'encadrement
 du secteur financier (2002)
Ensemble des * Tous les projets de loi ou de
ministeres reglements avec impact possible
et organismes sur l'acces a l'information et la
 protection des renseignements
 personnels
 * Tous les projets ayant recours a la
 biometrie

 Competence reaffirmee ou elargie

Portee des decisions A la suite de problemes majeurs ou de
ou avis de la CAI crises politiques

Ministere ou Ministere du Revenu
organisme * Renseignements fiscaux et
 personnels
Ensemble des * Projets de sondages
ministeres Politique de sondages
et organismes Auto-evaluation de la securite
 informatique et de la protection
 des renseignements personnels
 (101 ministeres et organismes)
 * Respect des ordonnances et
 directives emises par la CAI
 (22 ministeres et organismes)


Notes

(1) Art. 103 de la Loi sur l'acces aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, L.R.Q., chapitre A-2.1; ci-apres designee Loi sur l'acces.

(2) Denis Lessard, << La carte a puce prend du retard >>, La Presse, 28 novembre 2001, p. A-9.

(3) Martin Pelchat, << Le ministre de la Sante ne jure que par la carte a puce >>, La Presse, 7 decembre 2001, p. A-8.

(4) La Commission de la culture a lance ses audiences publiques le 25 septembre 2003.

(5) Colin J. Bennett, The Privacy Commissioner of Canada. Multiple roles, diverse expectations and structural dilemmas, CANADIAN PUBLIC ADMINISTRATION 46, [n.sup.o] 2, summer 2003, pp. 219-43.

(6) Voir a ce sujet le texte publie par Andre Larocque, alors sous-ministre de ce Secretariat << La Reforme electorale. L'heritage democratique du Premier ministre Rene Levesque, L'ethique gouvernementale >>, Cahiers de recherche ethique 21 (Montreal : Fides, 1997), pp. 317-57.

(7) Decret [n.sup.o] 2807--80 du 3 septembre 1980 concernant une commission d'enquete sur l'accessibilite a l'information gouvernementale et sur les renseignements personnels que le gouvernement detient sur les citoyens.

(8) Voir page XVII de Information et liberte, Rapport de la Commission d'etude sur l'acces du citoyen a l'information gouvernementale et sur la protection des renseignements personnels (Gouvernement du Quebec, 1981) 225 pages, ci-apres appele Rapport Pare.

(9) Le gouvernement ontarien avait etabli en 1979 la Commission on Freedom of Information and Individual Privacy qui avait mandat de preparer la voie a ce jumelage.

(10) Voir a ce propos le Chap. III du Rapport Pare, pp. 51-58 et les annexes VII et VIII, pp. 215-25.

(11) Paragraphe 5 de la Charte des Droits et Libertes (L.R.Q., c.C-12).

(12) Interview avec Me Jules Briere, Montreal, le 13 septembre 2001.

(13) Article 168 de cette meme loi, << Les dispositions de la presente loi prevalent sur celles d'une loi generale ou speciale posterieure qui leur seraient contraires, a moins que cette derniere loi n'enonce expressement s'appliquer malgre la presente loi >>.

(14) Loi sur l'administration publique (L.Q. 2000, C-8).

(15) Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur prive (L.R.Q., c. P-39.1).

(16) L'elargissement du champ de juridiction de la CAI n'est pas pris en consideration dans ce texte qui se limite a envisager les relations entre cet organisme et l'appareil administratif.

(17) Ainsi, en France, la Commission d'acces aux documents administratifs (CADA) se penche-t-elle sur les litiges au sujet de l'accessibilite de documents demandes par un citoyen; De son cote, la Cornmission nationale de l'informatique et des libertes (CNIL) est responsable de la surveillance de la loi qui assure la protection des << donnees nominatives >>, selon l'expression retenue par le legislateur francais.

(18) La notion de << modele quebecois >> est apparue dans la these de doctorat d'un chercheur allemand, professeur a l'Universite de St Gallen, en Suisse; Voir : Herbert Burkert, Informationszugang und datenschutz. Ein Kanadiesches Beispiel (Nomos: Frankfurt aro Mein 1002); Voir aussi Paul-Andre Comeau, Un modele quebecois en matiere d'acces a l'information et de protection des renseignements personnels, Coup d'oeil 8 [n.sup.o] 3, publication de l'Observatoire de l'administration publique de I'ENAP, Quebec, octobre 2002) pp. 8-12.

(19) Le Parlement canadien a lui aussi confie mandat au Commissaire a la protection de la vie privee d'assurer la surveillance de la nouvelle loi sur les renseignements personnels dans le secteur prive.

(20) Legislation adoptee par le Parlement hongrois, le 27 octobre 1992 : An Act covering data protection and freedom of information.

(21) Il s'agit du lander de Brandenbourg, ou le Der Landesbeauftragte fur den Datenschutz und fur das recht auf Akteneinsicht supervise les deux lois votees en 1992 et 1998, des lander de Berlin (1999) et de Schleswig-Holstein (2000).

(22) Freedom of Information Act (2000).

(23) Une reforme de l'acces a l'information : le choix de la transparence, Rapport sur la mise en oeuvre de la Loi sur l'acces aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignernents personnels et de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur prive (Quebec : Commission d'acc6s a l'information, novembre 2002), pp. 148-49.

(24) Ibid., tableau de la page 61.

(25) Cour suprime du Canada, MacDonnel c. Quebec/Commission d'acces a l'information, 2002.

(26) Patrice Garant, Precis de droit des administrations publiques (Cowansville : les Editions Yvon Blais Inc., 1995) (3e edition), p. 53.

(27) Loi sur la justice administrative , L.R.Q., c J-3, a.109.

(28) Art. 124 de la Loi sur l'acces.

(29) Lettre du secretaire de la Commission au directeur du service juridique du ministere de l'Education, 17 juin 1991.

(30) Lettre du secretaire de la CAI a la directrice de l'acces a l'information et de la protection des renseignements personnels du minist6re de l'Education, 3 avril 2002.

(31) Fiche CONTACT, publiee par la Commission d'acces a l'information, en janvier 1995.

(32) Commission d'acces a l'information, Un defi de taille : conjuguer la protection des renseignements personnels et les pratiques administratives (Quebec, juin 1998) pp. 53 et suivantes.

(33) Commission d'acces a l'information, Un defi de taille : conjuguer la protection des renseignements personnels et les pratiques administratives--Suivi (Quebec, juin 1999).

(34) Rapport du comite de travail mandate par le Comite interministeriel sur la protection des renseignements personnels, Les diagnostics rnedicaux des employes de la fonction publique--Etat de la situation sur la collecte, l'utilisation, la cornmunication et la conservation des renseignements personnels a caractere medical (Conseil du Tresor, Quebec, fevrier 2002), p. 51.

(35) Rapport Pare, p. 80.

(36) Articles 68, 68.1, 69,70 de la Loi sur l'acces.

(37) Il s'agit d'une entente en vue de perrnettre au minist6re de la Solidarite sociale d'echanger des renseignements personnels avec un organisme du gouvernement federal (Assurance-chomage); le texte de cette entente et la decision du gouvemement de he pas respecter l'avis de la CAI ont ete publies dans la Gazette officielle du Quebec, le 11 janvier 1989.

(38) Commission d'acces a l'information, Avis relatif au projet pilote de carte sante mene dans la region de Rimouski, Quebec, mars 1996.

(39) Cette decision est portee au proces verbal de deux reunions de la Commission d'acces l'information, les 5 avril (point 8.1, p. 13) et 5 mai 2000 (point 9, p. 14).

(40) Avis de la Commission d'acces a l'information concernant la consolidation des centres informatiques et le reseau integre de communications informatique et bureautique (RICIB), Quebec, octobre 1995, 2 pages (Dossier : 95 12 63).

(41) Loi concernant le cadre juridique des technologies de l'information, loi sanctionnee le 21 juin 2001; voir plus precisement l'article 45 de cette loi.

(42) Avis de la Commission d'acces a l'information sur le projet de mise a jour du plan d'utilisation des fichiers gouvemementaux presente par le ministere du Revenu du Quebec, novembre 2000, dossier [n.sup.o] 00.16.54.

(43) Loi sur la distribution de produits et de services financiers (L.R.Q.,c.D-9.2); Loi sur l'Agence nationale d'encadrement du secteurfinancier (projet de loi [n.sup.o] 107, 2002).

(44) En raison de la prescription de 30 ans inscrite dans la Loi sur l'acces, il est impossible de prendre connaissance de cette decision ecrite du Conseil des ministres.

(45) Interview avec Me Jacques O'Bready, ancien president de la CAI (Sherbrooke, 20 juillet 2002).

(46) Lettre du 5 aout 1992 adressee a tous les sous-ministres par M. Benoit Morin, secretaire general du gouvernement.

(47) Ministere du Conseil executif, Le fonctionnement du Conseil des ministres (Quebec, 25 fevrier 2002), p. 5.

(48) [35.sup.ieme] Legislature, [2.sup.ieme] session.

(49) Conseil executif, Decret numero 1498-97; sur cette enquete, on lira avec interet les pages qu'y consacre le juge Moisan, appele a prendre le relais de la CAI apres l'avortement de l'enquete de cette demiere; Voir Rapport de la Commission d'enquete sur des allegations relatives la divulgation de renseignements fiscaux et de nature confidentielle : Pour un traitement egal de tous les contribuables (Quebec : Publications du Quebec, 2000).

(50) Commission d'acces a l'information, Rapport annuel 1998-1999, p. 14.

(51) Commission d'acces a l'information, Un defi de taille : conjuguer la protection des renseignements personnels et les pratiques administratives (Quebec : Juin 1998).

(52) Commission d'acces a l'information, Rapport annuel 1999-2000, pp. 14-15; et Commission d'acces a l'information, La securite des renseignements personnels dans l'Etat quebecois--prin-temps 1998. Une demarche bien amorcee (Quebec : octobre 1998).

(53) Katia Gagnon, << La ministre du Revenu demissionne >>, La Presse, 29 avril 1999, p. A-1.

(54) Commission d'acces a l'information, Communication de renseignements personnels par le ministere du Revenu dans le cadre de l'evaluation du programme de perception de pensions alimentaires (Quebec, le 27 avril 1999).

(55) Loi modifiant la Loi sur le Ministere du Revenu et d'autres dispositions legislatives relativement a la protection des renseignements personnels, loi sanctionnee et en vigueur le 15 mai 2002.

(56) Communique de presse du Gouvernement du Quebec, le 12 mai 1999, 2 pages.

(57) Voir note 52.

(58) Au Canada, ce secteur a retenu l'attention de peu de chercheurs, juristes ou politologues; au sujet de l'acces a l'information, il faut signaler les travaux du professeur Alasdair Robert, directeur du Campbell Public Affairs Institute, Maxwell School, a l'Universite de Syracuse (N.Y.); au sujet de la protection des renseignements personnels, deux universitaires y ont consacre des ouvrages importants : ii s'agit de David H. Flaherty, qui a d'ailleurs ete le premier Information and Privacy Commissioner de la Colombie-britannique, et de Colin J. Bennett, du Departement de science politique de l'Universite de Victoria (B.C.).

(59) Rapport Pare, pp. 80-4.

(60) Patrice Garant, Op. cit., p. 66.

(61) Barreau du Quebec, Memoire du Barreau du Quebec sur le rapport de la Commission d'acces a l'information intitule << Vie privee et transparence administrative au tournant du siecle >> (Montreal, septembre 1997), p. 16.

(62) Dans son premier rapport quinquennal a l'Assernblee nationale << Une vie privee mieux respectee, un citoyen mieux informe >> (Quebec, octobre 1987, p. 191), la Commission d'acces l'information avait d'ailleurs explicite les raisons militant en faveur du maintien de ce jumelage, ce a quoi a souscrit explicitement la Commission de la culture de l'Assemblee nationale, d'abord en juin 1988, puis en avril 1998; voir Commission de la culture << La vie privee, un droit sacre >> (Quebec : Assemblee nationale, 1988), pp. 37 et suiv; et aussi << Etude du rapport quinquennal de la Commission d'accas a l'information (Rapport final) >> (Quebec, 1998), pp. 3-10.

(63) Cour Suprime du Canada--2747--3174 Quebec inc. C. Quebec (Regie des Permis d'alcool), 3 R.C.S.919.

(64) La litterature scientifique est peu bavarde a ce sujet; Sharon L. Sutherland en glisse quelques mots dans << The Public Service and Policy Development >> dans Michael M. Atkinson (ed.), Governing Canada (Institutions and Public Policy) (Toronto : Harcourt & Brace, 1993), p. 93.

(65) Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur prive. L.R.Q., c.P-39.1.

(66) Voir l'article 26(2) (6) de la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents electroniques, Gazette du Canada, partie I, 22 septembre 2001.

(67) Louis M. Imbeau, Rejean Landry, Henry Milner, Franqois Petry, Jean Crete, Pierre-Gerlier Forest et Vincent Lemieux, << Comparative Provincial Policy Analysis : A Research Agenda >>, Revue canadienne de science politique, vol. XXXIII, [n.sup.o] 4, dec. 2000, pp. 779--805.

Paul-Andre Comeau est professeur a l'Ecole nationale d'administration publique du Quebec. Maurice Couture est professeur, au departement de science politique a l'Universite du Quebec a Montreal.

Cet article est une version remaniee d'une communication presentee lors du congres de l'Institut d'administration publique du Canada, a Halifax, en aout 2002. Les co-auteurs tiennent a remercier les deux lecteurs anonymes de la Revue pour leurs commentaires et suggestions. De meme, ils expriment leur reconnaissance a Andre Ouimet et Christyne Cantin, a Mesdames Suzanne Plante, Roseline Nerette et Josephine Dubois, et a MM. Eric Montpetit, Danny Lepage et Martin Ethier.
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Author:Comeau, Paul-Andre; Couture, Maurice
Publication:Canadian Public Administration
Geographic Code:1CQUE
Date:Sep 22, 2003
Words:10268
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