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?Nueva administracion publica en Venezuela? A ocho anos de la reforma prometida en 1999.

Resumen del contenido:

Este trabajo se propone examinar la reforma de la Administracion Publica venezolana planteada luego de la aprobacion de la Constitucion de 1999. Para ello se examinan el texto constitucional y diversas leyes que reorganizan la Administracion y establecen sus principios, se ofrece una descripcion de su composicion en 2001 y 2006 y se recogen las objeciones de la Contraloria General de la Republica a su desempeno. El trabajo concluye destacando el escaso avance alcanzado en 2007 en los objetivos propuestos desde 1999.

Palabras claves: Estado, Gobierno, Administracion Publica, Descentralizacion, Eficiencia

A new Public Administration in Venezuela? Eight years since promised reform in 1999

Summary of Content:

This paper examines the reform of the Venezuelan Public Administration presented after the approval of the Constitution of 1999. It examine the constitutional text and diverse laws that reorganize the Administration and establish their principles, a description of its composition in 2001 and 2006 and some objections of Venezuelan Supreme Audit Institution to its performance are collected. The work concludes emphasizing the poor advance reached in 2007 in the objectives proposed since 1999.

Keywords: State, Government, Public Administration, Decentralization, Efficiency

SUMARIO: Introduccion; I. Estado, Poder Publico y gestion fiscal en la Constitucion de 1999; II. Organizacion y principios de la Administracion Publica desde 2001; III. La composicion de la Administracion Publica; IV. Control y evaluacion de gestion; V. Los "vicios" de la Administracion Publica; Conclusiones.

Introduccion

El segundo gobierno de Carlos Andres Perez (1989-1993) comenzo incluyendo la reforma administrativa del sector publico como parte del cambio institucional delineado en el VIII Plan de la Nacion. Segun CORDIPLAN (1990:86-87), este era entonces un sector "burocratizado, descoordinado, ineficaz y carente de controles efectivos", que habia crecido "por agregacion de partes, sin un plan coherente de desarrollo", propiciando "el desarrollo de factores que favorecen la expansion de la corrupcion administrativa" sin lograr la prestacion oportuna de servicios publicos de buena calidad. Para transformarlo en un sector "dinamico, confiable y responsable, capaz de reaccionar eficientemente a las exigencias del desarrollo economico y social", el gobierno anuncio la redefinicion de su "grado de actuacion ..., reduciendo especialmente su ambito empresarial" y aprobando la descentralizacion y desconcentracion politica y administrativa. Ademas, su estrategia incluia "la modernizacion de la Direccion Superior del Estado, la profesionalizacion de la gerencia publica, la adecuacion del control legislativo sobre la gestion publica, la liberacion de las trabas administrativas y la reduccion de la discrecionalidad de los funcionarios", medidas previamente recomendadas (entre otras) por la Comision Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), nombrada por Jaime Lusinchi durante el gobierno anterior (1984-1988).

CORDIPLAN (1990:86) resumia su proposito en una frase: emprender "una transformacion profunda y radical de las estructuras funcionales y organicas que lo conforman, para maximizar la eficiencia y eficacia en su gestion". Sin embargo, uno de los cinco lineamientos del Programa de Estabilizacion y Reactivacion de la Economia presentado por Rafael Caldera al iniciar su segundo mandato (1994-1998) todavia incluia una "reforma integral del Estado", anadiendo una "inaplazable Reforma de la Constitucion y de la Administracion de Justicia" [Caldera (1995:IV)]. Aunque la nueva Constitucion fue el primer objetivo del gobierno de Hugo Chavez (1999-), radicalmente enfrentado a sus predecesores, la Asamblea Nacional Constituyente que la redacto tuvo en cuenta buena parte de las ideas que habian inspirado la reforma administrativa propuesta en el Gran Viraje de 1989.

A decir verdad, el proposito de "reformar" y "modernizar" el Estado no era nuevo en el pais. A pesar de la existencia de la Oficina de Central de Coordinacion y Planificacion (CORDIPLAN) desde 1958 y de Oficinas Regionales (ORCOPLAN) desde 1969, Rafael Caldera considero necesario nombrar una Comision Presidencial para la Reforma de la Administracion Publica durante su primer gobierno (1969-1973). Segun una cita de Purroy (1991:94), la Comision presento un Informe en 1972 donde senalaba que la administracion sufria de "dispersion, superposicion y duplicidad de funciones ... cuando no ... situaciones de abierta contradiccion y obstruccion", debido en parte a la creacion de nuevas estructuras administrativas paralelas a las tradicionales, a la multiplicacion de entes desoentralizados que intentaban corregir las deficiencias de la administracion central y a la ausencia de planificacion efectiva. El mismo ano, segun Llambi (1998), banqueros y empresarios privados en torno al llamado proyecto Tinoco comenzaron a reclamar la "modernizacion" del Estado y la aplicacion de la "logica del mercado" a sus agencias y empresas.

La Constitucion de 1999 replanteo la tarea. Nuevas leyes se han aprobado desde entonces, y una nueva Comision Presidencial para la Transformacion de la Administracion Publica Nacional fue nombrada en septiembre de 2002 con el proposito, entre otros, de "disenar el nuevo modelo de Administracion Publica Nacional". Cinco anos despues, antes de presentar una propuesta de Reforma Constitucional, el Presidente anuncio una nueva "transformacion sustancial de los principios y lineamientos de funcionamiento y organizacion de la Administracion Publica; del sistema de planificacion y de articulacion de la accion del Estado con los distintos actores publicos", orientada en esta ocasion a la construccion del socialismo. Para ello nombro una Comision Central de Planificacion a la que encomendo "integrar todos los planes que desarrollan las alcaldias, gobernaciones y otros entes gubernamentales" y "elaborar el mapa central de la estructura economica tanto estatal como privada, que sirva de base para elaborar el nuevo modelo socialista".

A pesar de que en este trabajo no se discutiran las caracteristicas de la Propuesta de Reforma Constitucional de 2007 ni del proyecto socialista que define [ver Balza (2007, 2008)], es interesante destacar que las Lineas Generales del Plan de Desarrollo Economico y Social de la Nacion 2007-2013 retorna (de nuevo) como problema el mejoramiento de "los niveles de equidad, eficacia, eficiencia y calidad de la accion publica". Para ello anuncia una estrategia muy similar a la de 1989: "propiciar la coherencia organizativa, funcional, procedimental y sistemica de los organos publicos; incrementar los niveles de capacidad y conocimiento del funcionario publico; implementar la simplificacion de tramites administrativos a todos los niveles; instaurar y aplicar sistemas de evaluacion de gestion de organismos y funcionarios y promover los principios de coordinacion y cooperacion inter-organica de la administracion publica a todos los niveles".

El proposito de estas paginas es examinar el alcance de la reforma de la Administracion Publica que se desprendia de la Constitucion de 1999, y la evaluacion oficial de sus resultados en 2006. Las primeras dos secciones del texto exponen aspectos constitucionales y legales que definen la Administracion Publica venezolana desde 1999, con enfasis en sus funciones y organizacion. La tercera seccion describe la composicion de la administracion publica en 2001 y 2006. La cuarta y la quinta refieren los mecanismos de control y el diagnostico de la Contraloria General de la Republica sobre su desempeno. Por ultimo, se presenta una breve nota final.

1. Estado, Poder Publico y gestion fiscal en la Constitucion de 1999

En esta seccion se exponen aspectos constitucionales y legales que definen la Administracion Publica venezolana desde 1999, con enfasis en su definicion, organizacion y obligaciones.

a. Conceptos basicos

La Asamblea Nacional Constituyente de 1999 declaro a Venezuela Republica ("Bolivariana") y Estado democratico y social de Derecho y de Justicia. Tal Republica fue definida como un "Estado Federal descentralizado [regido] por los principios de integridad territorial, cooperacion, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad" cuyo gobierno (y el de las entidades politicas que lo componen) debe ser "democratico, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables".

A traves de los organos del Estado se ejerce el Poder Publico, distribuido entre los Poderes Municipal, Estadal y Nacional. Este ultimo se divide a su vez en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral. Aun reconociendo la especificidad de cada rama del Poder Publico, la Constitucion requiere que "los organos a los que incumbe su ejercicio [colaboren] entre si en la realizacion de los fines del Estado". Para esta tarea se fundamenta la Administracion Publica "en los principios de honestidad, participacion, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendicion de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la funcion publica, con sometimiento pleno a la ley y al derecho". Por estar al servicio de ciudadanos y ciudadanas, la Administracion Publica tiene el deber constitucional de informarles "oportuna y verazmente" sobre sus actuaciones y resoluciones, y de permitirles acceso a archivos y registros administrativos.

b. Obligaciones del Estado y competencias del Poder Publico

La Constitucion de 1999 hace del Estado garante del "goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos", clasificados como civiles, politicos, sociales, de las familias, culturales, educativos, economicos, ambientales y de los pueblos indigenas. Para velar por su satisfaccion distribuye competencias entre las distintas ramas del Poder Publico, se establece el alcance de la autonomia entre unas y otras y se promueve la descentralizacion politico administrativa.

Entre las competencias del Poder Publico Nacional se cuentan:

* La politica internacional de la Republica, el regimen del comercio exterior y la organizacion de las aduanas.

* La defensa y vigilancia de los intereses generales de la Republica, la seguridad y conservacion de la paz publica y la aplicacion de la ley en todo el territorio nacional. Quedan bajo su responsabilidad policia nacional, Fuerza Armada Nacional y el regimen de la administracion de riesgos y emergencias.

* Los servicios de identificacion y los de naturalizacion, admision, extradicion y expulsion de extranjeros o extranjeras.

* La organizacion y regimen del Distrito Capital y de las dependencias federales.

* La regulacion de la banca central, del sistema monetario, de la moneda extranjera, del sistema financiero y del mercado de capitales; la emision y acunacion de moneda.

* La creacion, organizacion, recaudacion, administracion y control de los impuestos sobre la renta, sobre sucesiones, donaciones y demas ramos conexos, el capital, la produccion, el valor agregado, los hidrocarburos y minas, de los gravamenes a la importacion y exportacion de bienes y servicios, los impuestos que recaigan sobre el consumo de licores, alcoholes y demas especies alcoholicas, cigarrillos y demas manufacturas del tabaco, y los demas impuestos, tasas y rentas no atribuidas a los Estados y Municipios por esta Constitucion y la ley. Tambien le corresponde coordinar por medio de leyes las distintas potestades tributarias estadales y municipales, crear fondos de solidaridad interterritorial e impuestos territoriales o sobre predios rurales y sobre transacciones inmobiliarias, cuya recaudacion y control corresponda a los Municipios.

* El regimen y administracion de las minas, hidrocarburos y tierras baldias, y la conservacion y aprovechamiento de bosques, suelos, aguas y otras riquezas naturales del pais.

* El regimen de metrologia legal y control de calidad.

* Los censos y estadisticas nacionales.

* El establecimiento, coordinacion y unificacion de normas y procedimientos tecnicos para obras de ingenieria, de arquitectura y de urbanismo, y la legislacion sobre ordenacion urbanistica.

* Las obras publicas de interes nacional.

* El regimen y organizacion del sistema de seguridad social.

* Las politicas nacionales y la legislacion en materia de sanidad, vivienda, seguridad alimentaria, ambiente, aguas, turismo, ordenacion del territorio y naviera.

* Las politicas y los servicios nacionales de educacion y salud.

* El regimen del transporte nacional, de la navegacion y del transporte aereo terrestre, maritimo, fluvial y lacustre, de caracter nacional; de los puertos, de aeropuertos y su infraestructura.

* El sistema de vialidad y de ferrocarriles nacionales.

* El regimen del servicio de correo y de las telecomunicaciones, asi como el regimen y la administracion del espectro electromagnetico.

* El regimen general de los servicios publicos domiciliarios y, en especial, electricidad, agua potable y gas.

* El manejo de la politica de fronteras con una vision integral del pais, que permita el mantenimiento territorial y la soberania en esos espacios.

* La organizacion y administracion nacional de la justicia, el Ministerio Publico y el Defensor del Pueblo.

* La legislacion en materia de derechos, deberes y garantias constitucionales; la de organizacion y funcionamiento de los organos del Poder Publico Nacional y demas organos e instituciones nacionales del Estado; y la relativa a todas las materias de la competencia nacional.

Los constituyentes de 1999 consideraron necesario establecer la autonomia funcional, financiera y administrativa del Poder Judicial y del Poder Ciudadano (ejercido por el Consejo Moral Republicano integrado por el Defensor del Pueblo, el Fiscal General y el Contralor General de la Republica) y la independencia organica, autonomia funcional y presupuestaria de los organos del Poder Electoral. Asi mismo consagraron la autonomia funcional, administrativa y organizativa de la Contraloria General de la Republica, la autonomia tecnica, funcional y financiera de la administracion tributaria nacional, la autonomia del Banco Central de Venezuela para "la formulacion y el ejercicio de las politicas de su competencia", la autonomia de la administracion cultural publica en los terminos que establezca la ley y la autonomia de las universidades no experimentales, que les permitiria, entre otras cosas, darse a si mismas sus "normas de gobierno, funcionamiento y la administracion eficiente de su patrimonio bajo el control y vigilancia que a tales efectos establezca la ley".

Tambien son autonomos Estados y Municipios. Corresponde a los Estados organizar sus poderes publicos y sus Municipios, de conformidad la Constitucion. Ademas:

* La administracion de sus bienes y la inversion y administracion de sus recursos, incluso de los provenientes de transferencias del Poder Nacional.

* La organizacion de la policia y la determinacion de las ramas de este servicio atribuidas a la competencia municipal, conforme a la legislacion nacional aplicable.

* La creacion, regimen y organizacion de los servicios publicos estadales;

* La ejecucion, conservacion, administracion y aprovechamiento de las vias terrestres estadales, carreteras y autopistas nacionales y puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinacion con el Ejecutivo Nacional.

A los Municipios corresponden, entre otras, responsabilidades en las siguientes areas:

* Ordenacion territorial y urbanistica; patrimonio historico; vivienda de interes social; turismo local; parques y jardines, plazas, balnearios y otros sitios de recreacion; arquitectura civil, nomenclatura y ornato publico.

* Vialidad urbana; circulacion y ordenacion del transito de vehiculos y personas en las vias municipales; servicios de transporte publico urbano de pasajeros y pasajeras.

* Espectaculos publicos y publicidad comercial, en cuanto concierne a los intereses y fines especificos municipales.

* Proteccion del ambiente y cooperacion con el saneamiento ambiental; aseo urbano y domiciliario, comprendidos los servicios de limpieza, de recoleccion y tratamiento de residuos y proteccion civil.

* Salubridad y atencion primaria en salud, servicios de proteccion a la primera y segunda infancia, a la adolescencia y a la tercera edad; educacion preescolar, servicios de integracion familiar del discapacitado al desarrollo comunitario, actividades e instalaciones culturales y deportivas. Servicios de prevencion y proteccion, vigilancia y control de los bienes y las actividades relativas a las materias de la competencia municipal.

* Servicio de agua potable, electricidad y gas domestico, alcantarillado, canalizacion y disposicion de aguas servidas; cementerios y servicios funerarios.

* Justicia de paz, prevencion y proteccion vecinal y servicios de policia municipal, conforme a la legislacion nacional aplicable.

Los Poderes Nacional y Estadal deben legislar para regular los casos donde se presenten competencias concurrentes, teniendo en cuenta "los principios de la interdependencia, coordinacion, cooperacion, corresponsabilidad y subsidiariedad". Algunas competencias del Poder Nacional pueden transferirse a los Estados y Municipios, con aprobacion de la Asamblea Nacional y planificacion y coordinacion del Consejo Federal de Gobierno (organo presidido por el Vicepresidente Ejecutivo e integrado por Ministros, gobernadores, un alcalde por Estado y representantes de la sociedad organizada segun establezca la ley). Los Estados deben a su vez transferir a los Municipios "los servicios y competencias que gestionen y que estos esten en capacidad de prestar, asi como la administracion de los respectivos recursos, dentro de las areas de competencias concurrentes entre ambos niveles del Poder Publico". incluso la Constitucion anuncia la redaccion de una ley para transferir los servicios gestionados por Estados y Municipios "a las comunidades y grupos vecinales organizados (...) previa demostracion de su capacidad para prestarlos". Entre estos se cuentan los servicios en materia de salud, educacion, vivienda, deporte, cultura, programas sociales, ambiente, mantenimiento de areas industriales, mantenimiento y conservacion de areas urbanas, prevencion y proteccion vecinal, construccion de obras y prestacion de servicios publicos. Ademas se promueve la participacion de comunidades y ciudadanos en la formulacion de planes de inversion locales y estadales, evaluacion y control de obras, programas sociales y servicios publicos en su jurisdiccion y la gestion de las empresas publicas y creacion de organizaciones, cooperativas y empresas comunales de servicios, entre otras iniciativas asociadas con el principio de la corresponsabilidad de la comunidad con la gestion publica de los gobiernos locales y estadales.

En la Constitucion de 1999 la descentralizacion politico administrativa tiene el caracter de una "politica nacional [dirigida a] profundizar la democracia, acercando el poder a la poblacion y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestacion eficaz y eficiente de los cometidos estatales". Entre sus disposiciones explicitas al respecto se cuentan la creacion y gestion por parte del Estado de "un sistema publico nacional de salud, de caracter intersectorial, descentralizado y participativo, integrado al sistema de seguridad social, regido por los principios de gratuidad, universalidad, integralidad, equidad, integracion social y solidaridad". Ademas promueve la descentralizacion administrativa y jurisdiccional del Poder Judicial por medio de la "creacion y competencias de tribunales y cortes regionales", la administracion descentralizada del sistema penitenciario a cargo de los gobiernos estadales o municipales (incluso pudiendo adoptarse modalidades de privatizacion) y la descentralizacion de la administracion electoral.

c. Consideraciones sobre gestion fiscal y rendicion de cuentas

Para cumplir con las obligaciones del Estado todos los organos del Poder Publico deben realizar gastos. La Constitucion permite que Estados y Municipios obtengan ingresos dentro de sus territorios, principalmente recurriendo a la administracion de sus bienes, la recaudacion de impuestos y el cobro de tasas y multas. Ademas, les reconoce participacion en los ingresos ordinarios estimados anualmente en el Presupuesto Nacional, en la forma de transferencias, subvenciones y asignaciones especiales. Destaca entre ellas el situado constitucional, una partida que reserva entre 15% y 20% de tales ingresos para su distribucion entre Estados y Distrito Capital, transfiriendo 30% a partes iguales y 70% segun la poblacion de cada entidad. Cada Estado, a su vez, debe transferir a sus Municipios no menos del 20% del situado y de sus demas ingresos ordinarios.

El Ejecutivo Nacional debe presentar un marco plurianual del presupuesto a la Asamblea Nacional, junto con una ley especial de endeudamiento y el presupuesto anual, haciendo "explicitos los objetivos de largo plazo para la politica fiscal, y [explicando] como dichos objetivos seran logrados". El mareo debe elaborarse de modo que los ingresos ordinarios sean suficientes para cubrir los gastos ordinarios, y el ingreso generado explotando riquezas minerales se destine al financiamiento de "la inversion real productiva, la educacion y la salud". Por "razones de soberania economica, politica y de estrategia nacional", vinculadas a la importancia de los hidrocarburos en dichos ingresos, el Estado se reservo la actividad petrolera y la totalidad de las acciones de Petroleos de Venezuela, S.A "exceptuando la de las filiales, asociaciones estrategicas, empresas y cualquier otra que se haya construido o se constituya como consecuencia del desarrollo de negocios de Petroleos de Venezuela". Por "razones de conveniencia nacional" tambien se reservo "otras industrias, explotaciones, servicios y bienes de interes publico y de caracter estrategico".

La Constitucion permite la creacion de entidades funcionalmente descentralizadas adscritas a organos de las administraciones nacional, estadal o municipal, con el objeto de realizar "actividades sociales o empresariales [asegurando] la razonable productividad economica y social de los recursos publicos que en ellas se inviertan". Entre ellas se mencionan explicitamente los institutos autonomos, sujetos al control del Estado, que unicamente pueden crearse por ley.

La Constitucion establece que la gestion fiscal debe regirse y ejecutarse "con base en principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal". Siempre que sean aplicables, principios y disposiciones establecidas para la administracion economica y financiera nacional deben regular las de Estados y Municipios. En los presupuestos anuales de gastos de todos los niveles de Gobierno, por ejemplo, es obligatorio establecer claramente "el objetivo especifico a que este dirigido [cada credito presupuestario], los resultados concretos que se espera obtener y los funcionarios publicos o funcionarias publicas responsables para el logro de tales resultados. Estos se estableceran en terminos cuantitativos, mediante indicadores de desempeno, siempre que ello sea tecnicamente posible". Toca al Ejecutivo, dentro de los seis meses posteriores al vencimiento del ejercicio anual, presentar a la Asamblea Nacional la rendicion de cuentas y el balance de la ejecucion presupuestaria correspondiente a dicho ejercicio.

II. Organizacion y principios de la Administracion Publica desde 2001

La Ley Organica de Administracion Publica vigente (LOAP-2001) senala como principal objetivo de la organizacion y el funcionamiento de la Administracion "dar eficacia a los principios, valores y normas consagrados en la Constitucion (...) y, en especial, garantizar a todas las personas (...) el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos". Tal proposito debe orientar a los "titulares de la potestad organizativa", quienes (segun la Constitucion y la Ley) pueden crear, modificar y suprimir los organos y entes de la Administracion Publica. Segun la Ley, un ente es "toda organizacion administrativa descentralizada funcionalmente con personalidad juridica propia distinta de la Republica, de los estados, de los distritos metropolitanos y de los municipios" y los organos son "las unidades administrativas de la Republica, los estados, los distritos metropolitanos y entes publicos a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos juridicos frente a terceros, o cuya actuacion tenga caracter preceptivo". Estos ultimos deben ordenarse jerarquicamente "de conformidad con la distribucion vertical de atribuciones en niveles organizativos". Organos y entes solo pueden existir si se han determinado su finalidad, competencias, forma organizativa, adscripcion funcional y administrativa y fuentes de financiamiento. Su funcionamiento debe corresponderse con "politicas, estrategias, metas y objetivos que se establezcan en los respectivos planes estrategicos y compromisos de gestion", en base a los cuales debe hacerse "el seguimiento de las actividades, asi como la evaluacion y control del desempeno institucional y de los resultados alcanzados".

La LOAP-2001 establece para el desarrollo de las actividades de la Administracion "los principios de economia, celeridad, simplicidad administrativa, eficacia, objetividad, imparcialidad, honestidad, transparencia, buena fe y confianza [, todo ello] dentro de parametros de racionalidad tecnica y juridica". Ademas exige legalidad, responsabilidad de los funcionarios publicos por violacion de derechos humanos y de la Administracion por perdidas patrimoniales, rendicion de cuentas, publicidad normativa, responsabilidad fiscal, eficiencia, suficiencia, racionalidad y adecuacion de los medios a los fines institucionales, coordinacion, cooperacion, lealtad institucional y obligatorio cumplimiento de la competencia asignada.

La LOAP-2001 permite la transferencia de la atribucion de competencias por medio de la desconcentracion funcional o territorial. Tambien permite la transferencia de la titularidad a traves de la descentralizacion funcional o territorial. En el primer caso, la responsabilidad patrimonial es conservada por la persona juridica en cuyo nombre actua el organo desconcentrado. En el segundo, la responsabilidad se transfiere por completo sobre la persona juridica receptora de la competencia. Entre los organos desconcentrados la Ley destaca los servicios autonomos sin personalidad juridica. Con respecto a los entes descentralizados funcionalmente, la Ley los clasifica segun tengan o no fines empresariales y segun sean de derecho publico o privado. De derecho publico define los institutos autonomos, y de derecho privado las empresas fundaciones, asociaciones y sociedades civiles del Estado.

Los organos desconcentrados y los entes descentralizados funcionalmente deben adscribirse a ministerios u otros organos de control, nacionales, estadales, de los distritos metropolitanos o municipales, a quienes corresponde definir la politica a desarrollar por ellos, controlarlos, evaluar los resultados de su gestion, informar periodicamente a las autoridades competentes y proponer modificaciones y aun eliminacion de organos y entes a partir de su evaluacion.

III. La composicion de la Administracion Publica

En 2006 la Contraloria General de la Republica registro 3356 organos desconcentrados (principalmente servicios autonomos) y entes descentralizados del sector publico, correspondiendo 1694 a la Administracion Nacional (Ministerios y demas organos del Poder Nacional), 459 a la Administracion de los 23 Estados y 1203 a la de los 336 Municipios del pais [ver Anexo]. Dado que con respecto a 2001 el numero de organos y entes de la Administracion Nacional y Municipal (desconcentrada y descentralizada) aumento en 16,7% y 92,1% respectivamente, el total se incremento en 32,2%.

El 90% de los entes descentralizados de la Administracion Publica se repartieron en 2006 entre institutos autonomos, fundaciones y empresas del Estado (y con participacion minoritaria del Estado), contandose en 852, 774 y 411 respectivamente. El 82,7% y el 57,2% de institutos y fundaciones estuvieron adscritos a organos de la Administracion Municipal, mientras que 79,4% de las empresas del Estado o con participacion minoritaria del Estado (217 y 118, respectivamente) lo estuvieron a organos de la Administracion Nacional, representando la mitad de sus entes.

El crecimiento de la Administracion Nacional con respecto a los entes descentralizados se debio principalmente a empresas y fundaciones del Estado, que aumentaron 28,4% y 45,9% entre 2001 y 2006. En el caso de la Municipal lo explican institutos autonomos y fundaciones, que aumentaron 228,2% y 59,4%. Aun cuando el total de fundaciones de la Administracion Estadal se redujo durante el periodo, se mantuvo como el tipo de ente descentralizado mas numeroso, representando el 36,9% de la categoria. Le siguen los institutos autonomos, que aumentaron 7,8% entre ambos anos.

La proporcion de los entes de la Administracion Publica adscritos a organos de la Nacional paso de 36,1% a 29,6% entre 2001 y 2006. Sin embargo, entre 2001 y 2005 la proporcion del gasto real en consumo final del Gobierno Central con respecto a la suma de los gastos realizados por los Gobiernos Central, Regional y Municipal paso de 67,2% a 76,5% (segun las Cuentas Nacionales del Banco Central de Venezuela) y el superavit de operaciones de las empresas publicas no financieras paso de 45,5% a 52,9% de los ingresos del Sector Publico Restringido entre 2001 y 2006 (segun el Ministerio de Finanzas).

De 1025 organos desconcentrados y 669 entes descentralizados de la Administracion Publica registrados por la Contraloria en 2006, el Decreto sobre Organizacion y. Funcionamiento de la Administracion Publica Nacional del 8 de enero de 2008 da cuenta explicita de 10 servicios autonomos y 248 en sus Disposiciones Transitorias, senalando su adscripcion a cada uno de los 27 Ministerios creados entonces . Es posible encontrar al menos 128 organos y entes adicionales en un Directorio del Estado publicado en la pagina oficial http://www.gobiernoenlinea.ve. Entre ellos se cuentan categorias que pueden desagregarse todavia mas, como, por ejemplo, Universidades, Institutos y Colegios Universitarios, Museos, Fundaciones para la Ciencia y la Tecnologia (FUNDACITE), una para cada estado, y Registros y Notarias Publicas.

IV. Control y evaluacion de gestion

Junto con la eficacia en el cumplimiento de los objetivos y metas fijados, como se ha indicado, la LOAP-2001 requiere eficiencia en la asignacion y utilizacion de los recursos publicos, llegando a proponer que en "los casos en que las actividades de los organos y entes de la Administracion Publica, en ejercicio de potestades publicas que por su naturaleza lo permitan, fueren mas economicas y eficientes mediante la gestion del sector privado o de las comunidades, dichas actividades seran transferidas a estos (...) reservandose la Administracion Publica la supervision, evaluacion y control del desempeno y de los resultados de la gestion transferida". Para determinar "los porcentajes minimos de gasto permitido en unidades de apoyo administrativo", la LOAP-2001 ordena a los titulares de la potestad organizativa realizar estudios economicos "con base en los indices que fueren mas eficaces de acuerdo al sector correspondiente".

La LOAP-2001 establece que los criterios e instrumentos de evaluacion del desempeno institucional de organos y entes deben incorporarse en los compromisos de gestion convertidos con sus organos superiores de direccion, ademas de objetivos, metas, plazos, resultados (con sus respectivos indicadores de desempeno) y deberes de informacion. Ademas de esta evaluacion, las Leyes Organicas de la Administracion Financiera del Sector Publico de 2000, (LOAFSP-2000) y de la Contraloria General de la Republica y del Sistema Nacional de Control Fiscal de 2001 (LOCGRSNCF-2001) definieron los mecanismos de control interno y externo del Sector Publico, con el "objeto promover la eficiencia en la captacion y uso de los recursos publicos, el acatamiento de las normas legales en las operaciones del Estado, la confiabilidad de la informacion que se genere y divulgue sobre los mismos; asi como mejorar la capacidad administrativa para evaluar el manejo de los recursos del Estado y garantizar razonablemente el cumplimiento de la obligacion de los funcionarios de rendir cuenta de su gestion". En esta tarea la LOAFSP-2000 asigna funciones de recoleccion y consolidacion de informacion a la Oficina Nacional de Presupuesto y la Oficina Nacional de Contabilidad Publica. Parte de ella debe presentarse en la Cuenta General de Hacienda que el Ministro de Finanzas debe presentar anualmente a la Asamblea Nacional, donde, entre otras cosas, deben incluirse "comentarios sobre el grado de cumplimiento de los objetivos y metas previstos en la Ley de Presupuesto; y el comportamiento de los costos y de los indicadores de eficiencia de la produccion publica".

V. Los "vicios" de la Administracion Publica

A dos anos de la aprobacion de la Constitucion de 1999 y contando con la LOAFSP-2000, la LOAP-2001 y la LOCGRSNCF-2001, la Contraloria comienza su Informe de Gestion de 2001 afirmando que "a los fines de incentivar la honestidad, el orden y la eficiencia en la administracion de los recursos publicos y satisfacer las necesidades colectivas, es imprescindible un cambio de actitud por parte de los responsables de la gestion publica, toda vez que la carencia de planificacion, inexistencia o insuficiencia de normas y procedimientos, el desorden administrativo y el clientelismo menoscaban la capacidad gerencial del Estado". Como deficiencias comunes y recurrentes de la Administracion Publica en todos sus niveles la Contraloria indica:

* Inexistencia de planes operativos anuales o deficiencia en su formulacion.

* Carencia de criterios tecnicos en la formulacion de los presupuestos e inobservancia de instrumentos normativos en su ejecucion.

* Fallas en la programacion y ejecucion fisica y financiera de los creditos acordados.

* Falta de coordinacion entre los diferentes organismos gubernamentales para el logro de las finalidades previstas.

* Carencia de politicas en la seleccion, reclutamiento y contratacion de personal.

* Ausencia o desactualizacion de manuales, reglamentos e instructivos sobre organizacion y procedimientos.

* Estructuras administrativas no acordes con las funciones asignadas.

* Carencia de archivos debidamente organizados y estructurados,

* Retardo en los procesos administrativos para la cancelacion de pasivos laborales.

* Deterioro de bienes publicos.

* Prescindencia total o parcial de los procedimientos contenidos en las leyes de licitacion nacional y estadales, asi como en las ordenanzas sobre la materia.

* Incumplimiento de la obligacion de prestar caucion por los funcionarios encargados del manejo, custodia y administracion de los fondos y bienes publicos.

* Anticipos pendientes por amortizar correspondientes a contratos celebrados en anos anteriores.

* Adquisicion de compromisos sin disponibilidad presupuestaria.

* Pago de remuneraciones a los mas altos funcionarios de los estados y municipios por montos superiores a los limites establecidos.

* Ausencia de indicadores de gestion que permitan medir los indices de eficiencia, eficacia, calidad, e impacto de gestion.

* Inobservancia de las Normas Generales de Auditoria de Estado.

* Desviacion de recursos publicos asignados a planes o programas especificos.

En el caso de los gobiernos estadales y municipales la Contraloria anadio la persistencia de "una alta dependencia de las transferencias del Gobierno Nacional, debido a una mermada capacidad recaudatoria, por encontrarse poco atendida o, peor aun abandonada", mientras continuaba "el crecimiento desproporcionado de sus estructuras burocraticas, desorden administrativo, clientelismo y deficiente capacidad gerencial en el manejo de los recursos, situacion que ha traido como consecuencia un acentuado deterioro en la prestacion de los servicios publicos". Esta situacion era agravada por "deficiencias observadas en las contralorias estadales y municipales [debidas] a que los maximos jerarcas de esos organismos no [habian] sido electos mediante concursos transparentes y confiables, sino en procesos donde [habian] privado tos acuerdos politicos o el amiguismo, y a que carecen tanto de un recurso humano capacitado como de manuales de normas y procedimientos acordes de las actividades que realizan".

En su Informe de 2006 la Contraloria reitera objeciones en contra de las contralorias estadales y municipales y la necesidad de realizar "tareas de formacion [para] inculcar los valores eticos que regiran la actuacion del nuevo ciudadano y de la nueva vision y conducta que deben tener los servidores publicos". Entre los recurrentes "vicios administrativos que impiden el cumplimiento eficiente y eficaz de los objetivos y metas de los distintos entes y organismos publicos", en esta ocasion la Contraloria destaca:

* La descoordinacion entre la planificacion y la ejecucion de las obras proyectadas impide el cumplimiento de metas en la construccion de obras publicas.

* Deficiente organizacion administrativa atenta contra la buena gestion.

* Debilidades importantes en la obtencion y administracion de recursos.

* Continuan las practicas de realizar contrataciones y otras operaciones publicas al margen de la normativa legal.

* Inobservancia de la legislacion ambiental interna y de caracter general

* Recurrente la omision de documentos justificativos que sustenten la toma de decision en la gestion publica.

* Debilidades en el control y recepcion de los bienes o servicios.

* Debilidades de transparencia y de dar cuentas de los recursos

La Contraloria reconoce otro vicio de importancia: la impunidad, Aun cuando "se han sancionado y se continua sancionando a centenares de funcionarios publicos y muchos de ellos son amparados por medidas cautelares de los tribunales de justicia, de la corte y del propio Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional; decisiones que se han acatado porque emanan de tos organismos jurisdiccionales y que se deben acatar en respeto al estado de derecho, pero con las cuales en oportunidades se protege a quienes han atentado contra el patrimonio publico".

Conclusiones

Bonilla, Garcia y Ruperez (2002: 13) clasifican "los esfuerzos por la reorganizacion del aparato publico" en dos tipos: "por un lado, ... las reformas en el ordenamiento juridico que regulan el funcionamiento y las relaciones de las diferentes Instituciones de la Administracion Publica (nivel macro) y por otro, los esfuerzos puntuales que se emprenden en cada una de las Instituciones para la optimizacion de sus procesos internos (nivel micro)". Tal como indican los autores, las reformas a nivel macro constituyen parte del contexto juridico que debe tenerse en cuenta al emprender reformas a nivel micro.

Este texto ha abordado algunas reformas a nivel macro que siguieron al cambio de Constitucion en 1999. Entre ellas se cuentan la reforma de la Ley Organica de la Administracion Central del 30 de agosto de 1999 (reformada a su vez el 14 de diciembre de 1999 y sustituida por la Ley Organica de la Administracion Publica del 17 de octubre de 2001), la Ley Organica de Regimen Presupuestario del 2 de marzo de 2000 (derogada el 5 de septiembre de 2000 por una Ley Organica de la Administracion Financiera del Sector Publico, que fue modificada a su vez en 2003, 2004, 2005 y 2007), la Ley Organica de la Contraloria General de la Republica y del Sistema Nacional de Control Fiscal del 17 de diciembre de 2001 y la Ley Contra la Corrupcion del 7 de abril de 2003.

A pesar del marco legal disenado, sin embargo, la evaluacion de los resultados hecha por la Contraloria General de la Republica es decepcionante. Tal como indican Bonilla, Garcia y Ruperez (2002:10-11), la Administracion Publica parece sumida "en un perenne proceso de 'reestructuracion' necesario tras un diagnostico ya suficientemente conocido y altamente debatido ...: organizaciones mal concebidas y peor estructuradas, con gente poco capacitada y desmotivada, mal recompensada, en fin, con un modelo de 'ineficiencia' que es reconocido hasta por los propios lideres gubernamentales paradojicamente responsables de la gestion de dichos organismos".

ANEXOS
Grafico 1. Organos desconcentrados y entes descentralizados del sector
publico: Venezuela, 2001 y 2006

                               2001     2006
Organos desconcentrados
  Administracion Nacional       898     1025
Entes descentralizados
  Administracion Nacional       553      669
Organos desconcentrados
  Administracion Estadal         48       44
Entes descentralizados
  Administracion Estadal        412      415
Organos desconcentrados
  Administracion Municipal       58       25

Fuente: Contraloria General de la Republica

Nota: Tabla derivada de grafico barra.


[GRAFICO 2 OMITIR]

[GRAFICO 3 OMITIR]

[GRAFICO 4 OMITIR]

[GRAFICO 5 OMITIR]

Recepcion: noviembre de 2007. Aprobacion. diciembre de 2007

Bibliografia

Balza, R. (2007) "Aspectos economicos del Proyecto de Reforma Constitucional", en La Reforma Constitucional a debate: preguntas y propuestas, Caracas, Centro Gumilla, pags. 17-20

Balza, R. (2008) "La mayor suma de felicidad posible y el Socialismo del siglo XXI", 12 h. (aceptado para su publicacion en la Revista SIC, Centro Gumilla)

Bonilla, J., G. Garcia y G. Ruperez (2002) "El proceso de reorganizacion en la Administracion Publica venezolana. Caso: Procuraduria General de la Republica" Revista sobre Relaciones Industriales y Laborales No. 38, IIES-UCAB, Enero-Diciembre (2002): 9-58 Caldera (1995) Primer mensaje del Presidente de la Republica Dr. Rafael Caldera al Congreso Nacional, Caracas, OCI, 461 pags.

Contraloria General de la Republica (2001) Informe de Gestion 2001, disponible en http://www.cgr.gov.vc/smc/

Contraloria General de la Republica (2006) Informe de Gestion 2006, disponible en http://www.cgr.gov.ve/smc/

CORDIPLAN (1990) El Gran Viraje, Lineamientos generales del VIII Plan de la Nacion. Presentacion al Congreso Nacional. Enero de 1990. Caracas, CORDIPLAN, 154 pags.

Llambi, L. (1998) La reforma del Estado en Venezuela. El sector publico agricola y el proceso de descentralizacion, Caracas, Fundacion Polar, 182 pags.

MPD (2007) Lineas Generales del Plan de Desarrollo Economico y Social de la Nacion 2007-2013, Caracas, 79 pags.

Purroy, M. (1991) Estado e industrializacion en Venezuela, Caracas, Vadell Hermanos, 313 pags.

Ronald Balza Guanipa *

* Ronald Balza Guanipa es Economista de la Universidad Central de Venezuela y Magister en Economia de la Universidad Catolica Andres Bello (UCAB). Se desempena como Profesor-Investigador del Instituto de Investigaciones Economicas y Sociales de la UCAB y Jefe del Departamento de Economia Teorica de la Escuela de Economia de la Universidad Central de Venezuela.
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Author:Balza Guanipa, Ronald
Publication:Revista sobre Relaciones Industriales y Laborales
Date:Jan 1, 2007
Words:7053
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