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?Metropolis ingobernables? experiencias europeas.

INTRODUCCION

Desde las primeras investigaciones de J. Friedman y G. Wolfe (1982) y de S. Sassen (1991), las grandes ciudades han reaparecido a nivel internacional como uno de los lugares esenciales del desarrollo del capitalismo mundial. Mas adelante, geografos economistas como A. Scout (2001), geografos politicos como N. Brenner (2004) o socioeconomistas como P. Veltz (1996) han puesto de relieve la importancia de las metropolis en la globalizacion. Han sido destacadas por organizaciones internacionales como la OCDE (2006) o Naciones Unidas (UN-Habitat, 2000). Las metropolis se han transformado en los lugares en los que se manifiestan los grandes desafios, antiguos y nuevos, de las sociedades modernas. Ambitos para la produccion de riqueza y de desarrollo economico; espacios en los que tiene lugar la solidaridad y la convivencia entre poblaciones cada vez mas diversas en el plano social, cultural y etnico (Jouve y al., 2006); territorios donde se plantean con intensidad los problemas medioambientales, etc., en todos los ambitos de la vida humana, las metropolis se han convertido en lugares estrategicos.

Pero asi como las metropolis se han transformado en uno de los espacios principales en los que se plantean los desafios economicos y sociales de las sociedades modernas, sufren para erigirse en actores politicos, es decir, en agentes colectivos capaces de producir las politicas adecuadas para, a la vez, responder a estos desafios y orientar su futuro, en terminos simples, para gobernarlos. Dicho de otro modo, las metropolis tienen grandes dificultades para transformarse en autenticos territorios, esto es, para estructurar un poder politico a escala metropolitana, sea bajo la forma de una institucion especifica de gobierno (Sharpe, 1995), sea como resultado de posibles acuerdos formales.

Asi, las metropolis se encuentran hoy en una situacion paradojica. Por un lado, la literatura y la mayoria de los actores no dejan de presentarlas como espacios pertinentes para responder a las numerosas cuestiones economicas, politicas, sociales, medioambientales planteadas por el desarrollo del capitalismo contemporaneo. Por otro, son, con raras excepciones, politicamente casi inexistentes, lo que pone sobre la mesa el problema de su gobernabilidad.

Este articulo se inserta en el debate academico y politico sobre la gobernabilidad de las metropolis. En una primera parte, examina los elementos que en el sistema de actores metropolitanos presentan obstaculos a la emergencia politica de estos territorios. En una segunda parte, analiza las experiencias europeas que tratan de superar algunos de estos obstaculos, concluyendo con una nota pesimista sobre la gobernabilidad metropolitana.

1. LOS OBSTRUCULOS A LA CONSTRUCCION POLITICA DE LAS METROPOLIS

Si a lo largo de las ultimas decadas las metropolis se han encontrado con dificultades para constituirse como territorios politicos, ha sido especialmente porque los principales actores que desempenan un papel nada despreciable en esos territorios se han opuesto, bien directamente a las acciones y politicas tendentes al reconocimiento politico del hecho metropolitano, bien indirectamente por falta de apoyo a este proceso. Ante todo, hay que decir que estos actores metropolitanos son el Estado, los gobiernos locales y la sociedad civil.

1.1. EL ESTADO CONTRA LAS METROPOLIS

Si algunos Estados han presentado una retorica a veces favorable a las metropolis, en la practica se ha quedado en nada. En efecto, practicamente ningun pais ha desarrollado politicas nacionales que tuviesen como objetivo privilegiar la escala metropolitana (D'Albergo, 2009) y por regla general los procesos de descentralizacion no han favorecido a las metropolis.

En la mayoria de los Estados europeos, las areas metropolitanas han sido los "territorios olvidados" de la descentralizacion. En la gran mayoria de casos, las leyes de descentralizacion y los procesos resultantes han supuesto la transferencia de competencias y recursos a los escalones institucionales preexistentes, es decir, a los municipios, provincias y, en ciertos paises, a las regiones.

En el Reino Unido, el proceso de descentralizacion, llamado "devolution", se ha centrado

en las regiones perifericas del Pais de Gales, Escocia e Irlanda del Norte. A finales de los anos 90, este proceso de descentralizacion debia traducirse en Inglaterra en una descentralizacion regional, siguiendo en esto el ejemplo del Gran Londres, al que se otorgo una institucion especifica en 1999, la autoridad del Gran Londres (GLA). Este proceso se corto de raiz en 2004 cuando los electores del noroeste rechazaron con firmeza la creacion de una entidad regional de eleccion directa por los ciudadanos. Desde entonces no se ha adoptado ninguna iniciativa a pesar del debate sobre la creacion de "cityregions" a mediados de la decada del 2000. La GLA, que algunos veian como una primera etapa del reconocimiento politico del hecho metropolitano al otro lado del canal, ha quedado como una excepcion.

En toda Europa la situacion es similar. En Alemania, Belgica o en los paises escandinavos, la descentralizacion, aunque timida en algunos casos, ha favorecido generalmente al nivel regional (Alemania, Belgica) o a las provincias y condados (paises escandinavos). Las pocas entidades metropolitanas existentes (Hanover, Stuttgart, Copenhague) son instituciones debiles y controladas. En los paises del sur de Europa, en los que el proceso de descentralizacion es significativo (Espana, Francia, Italia), ocurre lo mismo.

En Espana, la descentralizacion ha beneficiado claramente a las regiones, las "comunidades autonomas", hasta el punto de que hoy en dia puede considerarse a este pais como un Estado semifederal. La continuidad del proceso de descentralizacion, que significa la transferencia de ciertos poderes de las comunidades autonomas hacia los gobiernos locales, y principalmente los municipios, no ha beneficiado tampoco a las metropolis. Mas bien al contrario. En primer lugar, una de las primeras actuaciones politicas de las regiones espanolas fue la abolicion de las estructuras metropolitanas existentes. De este modo, la Corporacion Metropolitana de Bilbao fue suprimida en 1980, la del Gran Valencia en 1986, y al ano siguiente la Generalitat de Cataluna elimino la autoridad metropolitana de Barcelona. Ninguna de estas estructuras, creadas bajo el regimen franquista, ha sido sustituida por entidades elegidas democraticamente en un ambito territorial similar. En segun do lugar, la segunda etapa de la descentralizacion espanola, el "pacto local", no ha tomado en consideracion a las metropolis. Aun cuando esta segunda etapa se ha puesto en marcha con grandes dificultades y numerosos conflictos, son los municipios los beneficiarios de las transferencias de competencias comprometidas. Por ultimo, las leyes nacionales mas recientes, como la de 2003 sobre "grandes ciudades", no han tomado en cuenta la escala metropolitana, sino que, al contrario, se han centrado en las ciudades centrales para reforzar su capacidad politica. Una vez mas, se ha olvidado a las metropolis (Rodriguez Alvarez, 2004).

En Francia, desde las primeras leyes de 1982, el Estado ha transferido competencias y recursos a los municipios, los departamentos y las regiones. Por regla general, las distintas leyes de descentralizacion han prestado atencion a la distribucion equilibrada de estas transferencias de competencias entre las entidades subnacionales, descuidando la escala metropolitana. De hecho, el territorio de la metropolis se ha tomado parcialmente en consideracion mediante la creacion de estructuras de cooperacion intermunicipal, como las comunidades de aglomeracion o las comunidades urbanas, pero estas estructuras no son entidades locales de pleno ejercicio (no disponen mas que de competencias especificas y no estan dotadas de consejos de eleccion directa) y estan bajo el control de los municipios que componen el area metropolitana. El debate sobre la constitucion de una nueva entidad local de ambito metropolitano es una constante en Francia desde hace veinte anos que apenas avanza. Prueba de ello es la nueva ley de reforma de las entidades locales presentada en el Parlamento a principios de 2010. Esta ley, que preveia la creacion de "metropolis" en las 11 mayores ciudades francesas, es decir, de autenticas entidades locales dotadas de competencias generales y elegidas democraticamente, ha sido poco a poco vaciada de contenido por los parlamentarios. Hoy en dia, en lugar de entidades locales de pleno derecho, asistiremos probablemente a la creacion la enesima estructura de cooperacion intermunicipal como las que habitan ya los territorios urbanos franceses.

En Italia, el proceso de descentralizacion ha seguido un largo y caotico camino que a fin de cuentas ha terminado por favorecer tambien a

los gobiernos subnacionales existentes: municipios, provincias y regiones. Se ha olvidado la escala metropolitana. Es cierto que las "ciudades metropolitanas", instituciones locales que comprenden las areas metropolitanas y que disponen de competencias y recursos significativos, estan bien reconocidas por la constitucion italiana ... pero no existen. En efecto, desde que fueron mencionadas en la ley 142 de 1990 ninguna ha visto la luz, como se comprobara en el epigrafe siguiente. Quedan lejos los tiempos en los que algunos politicos imaginaban un senado de metropolis y regiones consagrando politicamente de este modo la escala metropolitana. El proceso de federalizacion de Italia se ha sumergido de hecho en las luchas entre partidos politicos, que han tomado como rehen al Estado, el cual a su vez no ha dado nunca apoyo real a unas futuras ciudades metropolitanas que no han podido constituirse a pesar de las interesantes experiencias que se detallaran en la segunda parte de este articulo. El resultado es un proceso de descentralizacion incierto, poco comprensible y diluido en numerosas leyes (como las famosas leyes Bassanini de finales de los anos 90) que han reforzado a los municipios, las provincias y las regiones, pero en absoluto a la escala metropolitana.

1.2. ENTIDADES LOCALES POCO ABIERTAS A LA ESCALA METROPOLITANA

Una gran parte de la historia de la constitucion politica de las metropolis es la de las luchas de las entidades locales existentes, sea para rechazar las reformas que les dan cuerpo, sea para vaciarlas de contenido (Lefevre, 1998, 2009a). En esta historia, las entidades locales han sido las ganadoras en todo el mundo, incluida Europa. Fuertes por su larga historia, su legitimidad democratica y por la identificacion de la poblacion con su territorio y sus cargos electi vos, especialmente a nivel municipal, las entidades locales han logrado frecuentemente alcanzar sus objetivos o "limitar los danos". Tomemos algunos ejemplos.

En Francia, el municipio es la "celula basica de la democracia". Forma parte del "patrimonio genetico de la nacion". Estas expresiones utilizadas con frecuencia denotan el caracter intocable de esta administracion. Ademas, todas las reformas o proyectos de reforma de la organizacion territorial francesa han tenido especial cuidado, especialmente en sus preambulos, de no poner en cuestion la existencia del municipio.

La conclusion es clara. Las entidades locales delegan o transfieren el menor numero posible de competencias y de recursos a su disposicion a las estructuras de gobierno de las areas metropolitanas cuando estas existen. Cuando se han visto obligadas a ello, como fue el caso de las comunidades urbanas a finales de los anos 60, los cargos electivos municipales se las arreglaron para vaciar de contenido la transferencia de competencias (Sorbets, 1983). Por supuesto, las cosas cambian, pero evolucionan muy lentamente porque en Francia, a diferencia de la mayor parte de Estados europeos e incluso del mundo, existe un instrumento, la acumulacion de cargos (1), que concede a los gobiernos subnacionales un acceso privilegiado al nivel nacional, que es el que vota las leyes. La acumulacion de cargos explica asi en buena medida por que las leyes de descentralizacion de los anos 80 se han hecho a partir de un sistema institucional permanente (con la excepcion de la creacion de las regiones, que, sin embargo, han sido concebidas como entidades debiles)

Ademas, la situacion no es mejor en paises en los que ha tenido exito lo que algunos politologos llaman la modernizacion de la organizacion territorial e institucional (incluida la fuerte reduccion del numero de entidades locales), como en Alemania, Paises Bajos, Gran Bretana o Italia.

Alemania, pais que ha sido puesto como ejemplo por haber sabido dividir por tres el numero de sus municipios en los anos 60 y 70, se revela desde entonces incapaz, con algunas excepciones, de organizar politicamente e incluso administrativamente sus grandes ciudades, como Berlin, Hamburgo, Francfurt o Munich. Domina en este caso el poder de las ciudades centrales, que tienen un estatuto especial (2) y que rechazan cualquier estructura local por encima de ellas. Claro que Alemania presenta dos casos de grandes ciudades que disponen de una institucion metropolitana, Stuttgart y Hanover, pero se trata de estructuras con competencias y recursos muy debiles y que no ponen en peligro el poder de las ciudades centrales.

En los Paises Bajos, son las grandes ciudades y las provincias las que se oponen a los proyectos de creacion de una "Delta Metropolis" sobre la Randstad. En Gran Bretana, son los municipios (boroughs en Londres y districts en las demas ciudades) los que se oponen al reforzamiento de los poderes de la autoridad del Gran Londres o se inquietan por la creacion de las ciudades-region de Birmingham o Manchester.

En los anos 90, Italia ha intentado salir de su enredo politico-institucional votando una leymarco, la ley 142. Todo un capitulo de esta ley se dedica a la constitucion de ciudades metropolitanas (citta metropolitane) en las 10 mayores ciudades del pais. Estas "ciudades metropolitanas", configuradas como autoridades elegidas por sufragio universal directo y con competencias fuertes y numerosas, jamas han visto la luz, como ya se ha dicho. A pesar de que algunas leyes regionales (especialmente en la Toscana y en Emilia-Romana) les han atribuido una relativa legitimidad politica, y a pesar de ciertas innovaciones en su concepcion y en su implantacion, como en Bolonia (Jouve y Lefevre, 1996), sobre lo que se tratara mas adelante, estas leyes han quedado como papel mojado al enfrentarse al conjunto del sistema local, a la mayoria de los partidos politicos, al menos a nivel local, y a la falta de apoyo del Estado. En 1999, la ley 142 fue "revisitada" al dar la iniciativa del proceso a los municipios. Mas de diez anos despues, prevalece el statu quo.

1.3. UNA SOCIEDAD CIVIL ANTI-METROPOLITANA

Por su parte, la sociedad civil no parece mas favorable que los Estados o las entidades locales a la emergencia de las metropolis como territorios politicos. Estan aqui implicados dos tipos de actores: la poblacion y sus asociaciones y el mundo economico.

El desarrollo de la democracia local entendida como cualquiera de las formas de intervencion directa de los habitantes en los asuntos publicos locales, leitmotiv de la mayoria de los paises democraticos, contiene todo tipo de virtudes: lograria politicas publicas mas eficaces, la creacion de una sociedad politica local mas fuerte y la lucha contra la enfermedad democratica aproximando a los habitantes y cargos electivos. Por lo tanto, podemos preguntarnos si estas formas de democracia local, especialmente por su tamano territorial, no contribuiria al cuestionamiento de la metropolis como el ambito adecuado y legitimo para el debate y la accion politica. En efecto, al descansar fundamentalmente en una concepcion restrictiva de ciudadania; al adaptarse al territorio de las instituciones locales y principalmente de los municipios; en definitiva, al no tomar en cuenta, o hacerlo muy mal, el hecho metropolitano, la democracia local contribuiria a deslegitimar la metropolis.

En los ultimos anos, la democracia local se ha desarrollado en las ciudades principalmente a traves de la utilizacion de dos instrumentos: las instituciones inframunicipales (barrios, distritos, etc.) y de dispositivos de participacion (consejos de barrio, referenda, etc.). Hace ya mucho tiempo que algunas ciudades europeas (Berlin, Amsterdam, Roma, Madrid, Paris, etc.) crearon instituciones inframunicipales. En los ultimos anos, la tendencia ha sido la multiplicacion de este tipo de instituciones en la mayoria de los paises y el reforzamiento de su legitimidad politica y de sus competencias. Progresivamente, estas instituciones, que no eran mas que simples escalones administrativos se han convertido en pseudogobiernos locales de pleno derecho. Esto es asi especialmente en Berlin y en Roma, donde los bezirke y los municipi, que disponen de consejos y un alcalde elegidos mediante sufragio universal directo gestionan una parte del presupuesto y de las competencias municipales, especialmente las competencias de proximidad.

Por otra parte, se han multiplicado por todas partes las reformas que tratan de fomentar la democracia directa a nivel local, principalmente mediante la creacion de consejos de barrio y la autorizacion de la celebracion de referenda y consultas populares. En Alemania, los Lander han incorporado disposiciones en este sentido en sus constituciones. En Italia y los Paises Bajos tambien ha aumentado la practica del referendum. Francia, reticente durante mucho tiempo, ha seguido esta tendencia. Ahora bien, el auge de los procesos de democracia directa tiene que ver esencialmente con las entidades locales existentes, esto es, no afecta practicamente nunca a las metropolis en cuanto tales, sino a partes de ellas.

Instituciones inframunicipales, referenda locales, comites de barrio forman parte hoy en dia del panorama de las metropolis. Queda por ver si esta evolucion sirve a la democracia metropolitana o si la obstaculiza. Hay tres elementos que hace que nos decidamos por la segunda opcion: el papel de las instituciones inframunicipales en la autonomia de los territorios que abarcan, las estructuras y dispositivos de participacion como vector de "nymbismo", y el empleo de los procesos de democracia directa en el rechazo del "pensamiento metropolitano".

Frecuentemente, las consultas dirigidas a la poblacion se traducen en reivindicaciones y demandas "localistas" que hacen caso omiso o ignoran completamente los grandes desafios y los problemas de la metropolis. No se trata de cuestionar aqui la existencia y el fundamento de estas estructuras de participacion, sino de denunciar su falta de articulacion con otras escalas distintas de las de su propio territorio. Quiza hayan sido los referenda los instrumentos mas utilizados en un sentido "localista", en unas ocasiones permitiendo a la poblacion pronunciarse contra la creacion de instituciones metropolitanas, y en otras planteando la posibilidad de la secesion de partes de la metropolis.

En Europa (3), los ejemplos mas conocidos de referenda "anti-metropolitanos" son los de Amsterdam, Rotterdam y Berlin a mediados de los anos 90, que se tradujeron en el rechazo abrumador de los electores (con el 93% en Amsterdam, por ejemplo) al establecimiento de una autoridad metropolitana. Para ser justos, hay que mencionar sin embargo el unico exito sobre este tema en Europa, el referendum de Londres de 1999, que se debio a circunstancias muy particulares (la existencia de instituciones metropolitanas desde hacia mas de un siglo y, singularmente, la ausencia de una ciudad central).

Pero los referenda locales tambien se han utilizado para lograr la secesion de la metropolis. Es en Estados Unidos donde se pueden encontrar mas ejemplos, como el exito de West Hollywood en los anos 80 y los intentos en la decada del 2000 de Hollywood y de San Fernando Valley (Boudreau, Didier y Hancock, 2004), o el deseo abortado de Staten Island en Nueva York. Sin embargo, este deseo secesionista no se limita a los Estados Unidos y se empieza a constatar en Europa (en Italia ha habido varios intentos infructuosos de la zona de Mestre para separarse de la ciudad de Venecia). El hecho de que en Europa pocas ciudades hayan sucumbido a estas presiones secesionistas, se debe probablemente a que la mayoria de las constituciones no reconocen este derecho a la poblacion, contrariamente a lo que ocurre en Norteamerica.

Si la poblacion de las metropolis no parecen favorables al desarrollo politico de estos territorios, ?que ocurre con el mundo de la economia? En efecto, al tratar de la competencia entre metropolis, de la busqueda de una mayor competitividad economica, no es ilegitimo plantear la cuestion de la implicacion de los actores economicos (principalmente de las empresas y de sus estructuras de representacion) en la direccion de las metropolis.

El tema de la participacion de los actores economicos en la direccion de las metropolis, de su implicacion en las politicas que moldean el futuro de estos espacios, es objeto de debate. Por un lado, autores como Moulaert et al. (2003) presentan una fuerte implicacion del mundo de los negocios, sobre todo del sector financiero, companias de seguros y empresas de promocion inmobiliaria, en la elaboracion y ejecucion de los grandes proyectos urbanos de las ciudades europeas. Para estos autores, el mundo de los negocios cada vez se implica mas en estos temas gracias a que los procesos de desregulacion y de privatizacion les confieren mas poder y legitimidad en la gobernanza de las metropolis. Boudreau y Keil (2004), basandose fundamentalmente en los trabajos de Sklair (2001) llegan mas lejos e identifican una "clase capitalista transnacional" activa en el nivel de las ciudades-region.

Al contrario que Moulaert et al. (2003), Salet y Gualini (2007) no encuentran ninguna prueba sistematica de la movilizacion de estos actores en los grandes proyectos urbanos. Las conclusiones de Salet y Gualini son meridianas: "nuestros resultados muestran con nitidez que la promocion del desarrollo economico es funcion prioritaria de los gobiernos locales y regionales en los siete estudios de caso.La naturaleza de los intereses economicos implicados no es en absoluto evidente. La presion explicita del capital internacional solo es evidente en el caso del proyecto de Zuidas en Amsterdam" (Salet y Gualini: 270).

Si la implicacion del mundo de la economia en la direccion de las politicas urbanas es debatible, lo mismo ocurre con la intensidad de la implicacion. En efecto, si se confirmara que las empresas son parte integrante de numerosos proyectos y operaciones urbanisticas, solo participarian en partes concretas del area metropolitana. Incluso si fuera cierto que estos proyectos urbanos tuviesen, por su amplitud e importancia, una dimension metropolitana, ?podria afirmarse que las empresas se implican en la gobernanza de la metropolis en su conjunto?

En Europa, la respuesta a esta pregunta requeriria de investigaciones que se encuentran aun en estado embrionario, pero que se detallaran en la segunda parte de este articulo. Por el momento puede decirse que, aun cuando puedan encontrarse pruebas parciales de esta movilizacion en metropolis como Londres o Madrid, queda por demostrar que se trate de una tendencia general y no de casos muy particulares. Los trabajos actuales (Lefevre, 2009b) nos llevan a pensar en la ausencia de movilizacion de las fuerzas economicas a nivel metropolitano.

2. CONSTRUIR POLITICAMENTE LAS METROPOLIS: ExPERIENCIAS EUROPEAS

Aun cuando son numerosos los obstaculos a la construccion de las metropolis como actores politicos, no son insuperables. Al menos, algunas ciudades han tratado de superarlos buscando el consenso entre los principales actores que intervienen en el territorio metropolitano para constituirse como un actor colectivo. Este consenso atane a un tiempo a las formas institucionales del poder politico y al contenido de la accion de este poder, es decir, al contenido de las politicas publicas.

La nocion de gobernanza que surgio a principios de los anos 90 en Europa (Le Gales, 1995) ilustra bien esta nueva forma de hacer politica y de producir politicas publicas que consiste en la articulacion de formas no jerarquicas de relaciones de poder, y se interesa tambien por los instrumentos y dispositivos de produccion de una accion colectiva compartida, consensuada. Por lo que aqui interesa, estas nuevas formas de accion, por un lado, implican a los actores politicos mismos y ante todo a los gobiernos locales que conforman la metropolis y tratan de alcanzar el consenso politico entre las instituciones locales; y, por otro, la accion se apoya en las relaciones entre los actores politicos y la sociedad civil, esto es, en los marcos cognitivos y las modalidades necesarias para forjar alianzas entre estas dos esferas a fin de producir la accion colectiva que permita el gobierno de las metropolis.

2.1. GOBERNANZA POLITICA: LA CONSTRUCCION DEL CONSENSO ENTRE LOS ACTORES POLITICOS LOCALES

Desde hace una decada, se han multiplicado las experiencias que tratan de conseguir el consenso entre los gobiernos locales sobre la organizacion del poder metropolitano. No se trata ahora de hacer un inventario de ellas, que siempre seria delicado e incompleto, sino de presentar brevemente las que mas interesan para nuestro proposito. Una primera acepcion de accion se ha basado en la "pacificacion" de las relaciones entre actores y afecta por lo tanto a las metropolis en las que ya hay un poder metropolitano ya manifiesto a distintos niveles. Un segundo significado de accion deriva de la generacion "contra corriente" del consenso mediante la organizacion de "conferencias metropolitanas" como instrumento mas utilizado.

La pacificacion de las relaciones entre los actores politicos locales concierne a las metropolis europeas, poco numerosas, en las que existe una autoridad metropolitana y en las que las relaciones entre gobiernos locales estan caracterizadas por el conflicto, la oposicion y la falta de confianza. En este contexto, algunas metropolis han logrado reducir las tensiones proponiendo lo que podria llamarse pactos politicos. Tomemos dos ejemplos diferentes.

En algunas comunidades urbanas francesas, los presidentes de estas autoridades metropolitanas, frecuentemente los alcaldes de las ciudades centrales, han aceptado la redistribucion del poder metropolitano para evitar la dominacion de un actor sobre otro. Asi, en Lyon, el alcalde y presidente de la comunidad urbana del Gran Lyon ha aceptado que su municipio no ocupe todos los escanos en el consejo metropolitano a los que tiene derecho de acuerdo con la ley por su mayor peso demografico. Lyon dispone de este modo de un peso politico menor en el consejo metropolitano, lo que facilita las relaciones con el resto de municipios al tiempo que la ciudad central parece menos dominante. Lo mismo ocurre a nivel politico, donde el presidente del Gran Lyon, socialista, ha concedido a la oposicion algunas vicepresidencias del consejo metropolitano, mostrando asi su deseo de ir mas alla de los partidos en su compromiso metropolitano.

En Londres, la pacificacion de las relaciones entre entidades locales ha adoptado una forma mas formal mediante la firma en 2009 de una carta de respeto mutuo, la London City Charter, entre la autoridad del Gran Londres (el GLA), los 32 boroughs del area metropolitana y la City of London. Esta carta, impulsada por el nuevo alcalde de Londres, Boris Johnson, establece reglas de buena conducta y de respeto mutuo entre las instituciones locales. Instaura un consejo, el London Congress, que reune en torno al alcalde de Londres a los alcaldes de los demas municipios y de la City, y cuya vocacion consiste en favorecer la coordinacion y la coopera cion entre todos los actores. Esta Carta define asimismo los ambitos en los que es necesaria una actuacion conjunta y fija las reglas de buena conducta entre las entidades implicadas.

La generacion a contracorriente del consenso politico a nivel metropolitano se ha logrado con frecuencia a traves de conferencias metropolitanas. Se trata en general de estructuras voluntarias que agrupan a las entidades locales que conforman la metropolis y que tienen como primer objetivo impulsar el dialogo entre ellas para debatir los problemas de dimension metropolitana y, en ultima instancia, las politicas publicas para abordarlos. Algunas contemplan explicitamente como objetivo la constitucion de una institucion de direccion del area metropolitana.

Probablemente es en 1996 en Bolonia donde se celebro en Europa la primera conferencia metropolitana. Se trataba al principio de una asociacion formada por la practica totalidad de los municipios de la aglomeracion que estaba dirigida conjuntamente por la ciudad central, Bolonia, y la provincia eponima. Esta conferencia tenia como objetivo explicito la constitucion de una ciudad metropolitana en el marco de la ley 142 de 1990 de la que ya se ha hablado con anterioridad. Representados los ejecutivos electos del area metropolitana, esta conferencia no pretendia ser una instancia decisoria, sino, al contrario, un lugar de intercambio en el que se determinasen las prioridades de la aglomeracion en terminos de politicas publicas. Aun cuando su horizonte era la creacion de una ciudad metropolitana sobre la Gran Bolonia, no preestablecia ni la forma ni la organizacion de esta nueva institucion, sino que debia ser el resultado de un proceso politico de final incierto que se iria desarrollando mediante el empleo de instrumentos como la conferencia metropolitana. El proceso termino en 1999 cuando sus promotores perdieron las elecciones municipales (Jouve y Lefevre, 1999).

Desde entonces varias metropolis han impulsado experiencias similares, mas o menos elaboradas o avanzadas. Este fue el caso de Turin en 2000 en el marco del primer plan estrategico, uno de cuyos objetivos era tambien la creacion de una ciudad metropolitana. En un principio agrupaba en torno a una "mesa" a los 38 municipios que circundan la ciudad central y a la provincia, pero fue perdiendo importancia de forma progresiva. La "mesa" fue sustituida en 2008 por una "conferencia" que solo acoge a 17 municipios y en la que la provincia esta ausente. Ademas, esta conferencia ha reducido drasticamente sus ambiciones, puesto que hoy en dia sirve tan solo para reflexionar sobre algunas politicas sectoriales. La institucionalizacion de una autoridad metropolitana no esta en el orden del dia, principalmente porque la provincia considera que esta autoridad metropolitana es ella (Provincia di Torino, 2008).

Mas recientemente, la aglomeracion parisiense se ha embarcado en un proceso semejante. En 2006, la ciudad de Paris impulso una conferencia metropolitana que agrupaba a los municipios de la primera corona. Esta conferencia empezo mal por razones politicas (la region no era partidaria y los municipios de derecha rechazaron participar en un principio), pero poco a poco ha llegado a ser un autentico escenario legitimo de debate, aunque algunos actores politicos importantes (fundamentalmente, la region y el Estado) no le hayan dado su respaldo. La conferencia metropolitana parisiense se transformo en una asociacion de estudios en 2009 bajo la denominacion de Paris-Metropole. Esta institucionalizacion parece haber acabado con el dinamismo que presidio la creacion de la conferencia (Lefevre, 2009c).

Otras metropolis europeas han recurrido tambien a conferencias metropolitanas, como Nantes, Roma o, mas recientemente, Zurich, que organizo en 2007 una serie de encuentros sobre temas diversos. Las conferencias de Zurich se tradujeron en la creacion en 2009 de una asociacion, la Asociacion del area metropolitana de Zurich, que reune a ocho cantones y 65 municipios, y dispone de un consejo metropolitano designado por los gobiernos territoriales.

Sin llegar a hacer un balance y un analisis definitivo de las experiencias europeas en la materia, las conferencias metropolitanas parecen haber tenido dificultades para pasar del estadio de la generacion de un consenso sobre los problemas y acerca de algunas politicas sectoriales mediante el debate, al estadio de un consenso sobre la forma misma y el contenido del poder metropolitano. Esta evolucion parece detenerse en plena marcha, sea porque el proceso se ha ido consumiendo como en Bolonia o en Turin, sea por una institucionalizacion demasia do rapida como en Paris. Esta es una leccion para las metropolis que emprendan este camino.

2.2. GOBERNANZA Y ACCION COLECTIVA: REGIMENES URBANOS Y PLANIFICACION ESTRATEGICA

Buscar el consenso entre los principales actores de la metropolis para producir accion colectiva que coadyuve al gobierno de estas metropolis remite a la constitucion de alianzas fuertes entre actores. En la jerga del poder urbano, entendido como "capacidad de accion" (Stone, 1993), se hace referencia al "regimen politico urbano", que C. Stone define como "un grupo informal, pero relativamente estable, que tiene acceso a recursos institucionales que le permiten desempenar un papel duradero en la esfera decisional". En el lenguaje de las politicas publicas, se habla de "politicas procedimentales" (Duran y Thoenig, 1996), en las que la planificacion estrategica es una de las modalidades mas utilizadas.

2.3. LOS REGIMENES POLITICOS URBANOS: LONDRES, TURIN

La busqueda de "regimenes politicos urbanos" en las metropolis europeas ha sido objeto de estudio de numerosos trabajos durante los ultimos 15 anos (Harding, Stocker). Aunque no se ha llegado a hacer ningun balance de estos trabajos, la sensacion que resulta de ellos es la rareza de las alianzas de actores o su agotamiento. Sin embargo, algunas ciudades han desarrollado regimenes politicos urbanos, como Londres y Turin.

En Londres, la creacion de la GLA desde 2000 ha permitido la creacion de un regimen politico urbano a partir de la fuerte alianza entre la autoridad del Gran Londres y el mundo de la economia (Lefevre, 2009b). Exactamente, esta alianza ha asociado, por el lado de las empresas, a las grandes firmas internacionales representadas por London First, una asociacion de empresas creada a principios de los anos 90, y a los intereses del sector financiero, representado por la City of London, a las que se han sumado organizaciones como la camara de comercio o la Confederation of British Industry (CBI-Lon don). La GLA ha abierto sus puertas de par en par a estos actores economicos y ha desarrollado con ellos una agenda comun centrada en la competitividad economica y el atractivo de Londres para hacer de ella la primera ciudad global y la capital financiera mundial. Esta alianza perdura en la actualidad y se ha abierto a las PYME por intermediacion de la Federation of Small Business, con la que la GLA mantiene relaciones mas estrechas desde la eleccion de B. Johnson en 2008.

En Turin se ha puesto en marcha desde mediados de los anos 90 lo que S. Belligni (2009) llama un "regimen de gobernanza", que agrupa, en torno a la alcaldia, a las empresas de la construccion, las fundaciones bancarias, los medios culturales, cientificos y universitarios, y el sector economico innovador. Este "regimen de gobernanza" ha permitido la coexistencia de tres agendas (la transformacion fisica de la ciudad y la regeneracion urbana; la transformacion de la economia local en economia del conocimiento; y el desarrollo mediante la promocion turistica y cultural de la ciudad) que en el curso de los ultimos quince anos han funcionado, unas veces en armonia, otras en conflicto. Esta coexistencia mas o menos armoniosa ha sido posible gracias a lo que Belligni y su equipo han llamado "una meta-coalicion amplia y heterogenea", donde estan representados, segun cada agenda, todos o parte de los actores mencionados, y que constituye por ello un regimen politico urbano. En este regimen los poderes publicos desempenan un papel central, mas o menos o activo segun las agendas consideradas. La sociedad civil se moviliza por sectores, en funcion de las agendas. Sin embargo, este regimen politico urbano se tambalea cuando, como ocurre hoy, los actores que lo componen desaparecen o tienen estrategias cambiantes y por ello se implican menos en los asuntos de la ciudad (Lefevre, 2009b).

2.4. LA PLANIFICACION ESTRATEGICA: BARCELONA, TURIN

Ante la desaparicion de estructuras metropolitanas (caso espanol) y la incapacidad para el establecimiento de instituciones metropolitanas (caso de las ciudades metropolitanas italianas, especialmente), algunas ciudades europeas, esencialmente en el sur (Barcelona, Bilbao, Bolonia, Florencia, Turin, Venecia, etc.) han emprendido proyectos que tratan de edificar un sistema de direccion de la ciudad en el marco de politicas procedimentales. A menudo, estas politicas han optado por la planificacion estrategica como instrumento y dispositivo de direccion, subrayando la importancia de la creacion de alianzas, coaliciones y cooperaciones entre actores sobre la base de la adhesion progresiva a un proyecto y de la busqueda del consenso. Esta adhesion progresiva a un proyecto y a sus orientaciones de desarrollo se realiza a lo largo de un proceso marcado por dispositivos y procedimientos que lo delimitan y tratan de garantizar su exito. En la Europa actual son probablemente las experiencias barcelonesa y turinesa las que mejor ejemplifican esta forma de actuacion.

En Turin, la direccion del desarrollo de la metropolis es responsabilidad de una asamblea metropolitana, una estructura asociativa cuya mision principal consiste en la ejecucion del segundo plan estrategico y en la coordinacion de las actividades y politicas de los principales actores implicados. Esta asamblea agrupa a 122 miembros que representan a las entidades locales, las empresas y sus asociaciones, la camara de comercio, las universidades y centros de investigacion, las agencias de desarrollo, las sociedades para-municipales e intermunicipales, los sindicatos, la banca, el sector cultural, etc. Un comite de coordinacion de 10 miembros toma las decisiones. Esta presidido conjuntamente por el alcalde de la ciudad central, Turin, y por el presidente de la provincia (que garantiza de este modo la defensa de los intereses de las demas entidades ante la ciudad central) y esta asistido por una estructura gerencial, Torino Internazionale. Es en estas diferentes instancias en las que poco a poco se ha forjado el acuerdo sobre una vision comun del futuro de la ciudad y de las estrategias para concretar esta vision (ver el regimen urbano turines mas arriba), vision y estrategias ejecutadas y dirigidas por una estructura ad hoc, Torino Internazionale.

En Barcelona, la direccion de la metropolis se realiza se realiza mediante el plan estrategico metropolitano del AMB (Area Metropolitana de Barcelona, esto es, 31 municipios y mas de tres millones de habitantes). Lanzado despues de los tres primeros planes estrategicos focalizados principalmente en la ciudad central, el nuevo plan tiene dimension metropolitana. Para lograrlo, se ha elaborado e implantado a traves de una ingenieria institucional compleja: una asamblea general de 300 miembros que reune a la practica totalidad de los actores metropolitanos: gobiernos locales, estructuras intermunicipales, universidades, sindicatos, asociaciones empresariales, banca, sector cultural y asociativo, etc. Esta asamblea esta presidida por el alcalde de la ciudad central. La administracion del plan se confia a una comision ejecutiva de 30 personas (comision delegada) que dirige algunos comites y consejos tecnicos (de prospectiva, desarrollo estrategico, planificacion, sectores estrategicos, etc.) y de enlace (estructuras cuya mision consiste en articular las reflexiones y las acciones del plan estrategico con los demas procedimientos y documentos en curso sobre la metropolis, como el plan territorial, y, a la vez, con las reflexiones de otros gobiernos subnacionales y nacionales). Esta comision ejecutiva tambien esta presidida por el alcalde de Barcelona y trabaja para conseguir la movilizacion del conjunto de la sociedad barcelonesa.

Barcelona y Turin representan a los "buenos alumnos" de la planificacion estrategica, pero probablemente tambien marcan los limites de este ejercicio, toda vez que existe una gran distancia entre la retorica que envuelve a la planificacion estrategica y la realidad de su funcionamiento. Asi, la dimension de la planificacion se limita generalmente a la de la ciudad central, aunque se haga referencia al territorio metropolitano. Ademas, la movilizacion de la sociedad local, tal como se expresa en las asambleas generales, no siempre se produce y, cuando lo hace, se presenta frecuentemente de forma desequilibrada, quedando el sector politico al mando. Por ultimo, la dimension estrategica resulta a veces bastante ligera; y el consenso, muy precario.

3. CONCLUSION

Despues de recorrer las experiencias europeas que han tratado de superar los obstaculos que impiden la configuracion de nuevos territorios politicos, se impone una primera conclusion: se trata de una tarea dificil, delicada, cuya aplicacion se ha revelado hasta el momento fallida.

Ante esta constatacion, hay dos condiciones que parecen necesarias para revertir la situacion. El proceso de constitucion de metropolis en territorios politicos es un proceso eminentemente conflictivo porque afecta al reparto del poder entre actores. En este contexto, este proceso solo puede llegar a buen puerto si cuenta con un actor que lo impulse y con apoyos.

La cuestion del actor impulsor del proceso remite a la construccion de un liderazgo politico a escala metropolitana. Si se observan de cerca los regimenes politicos urbanos y las conferencias metropolitanas, se constata que los procesos han sido impulsados, y en algunos casos llevados a buen fin, por actores politicos que controlaban sus instituciones (por ejemplo, las ciudades centrales) y que trataban de asentar su liderazgo a una escala mayor. Estos lideres (los alcaldes de Londres, Paris o Turin en los casos mencionados en este articulo) ya no se definen, o no solamente, como dirigentes de partido, sino como lideres territoriales, es decir, capaces de sumar a su persona y a su vision del mundo a otros actores, como las entidades locales y las fuerzas economicas. A menudo vemos que este tipo de personaje es mas bien escaso y poco duradero. Esto se explica en gran medida por el hecho de que los sistemas politicos nacionales y subnacionales no ofrecen las condiciones y los incentivos suficientes para que surjan emprendedores politicos en las metropolis.

Por ello los apoyos son necesarios. Ya se ha mencionado la importancia de las fuerzas economicas, como ilustra el ejemplo londinense. Pero falta un actor cuyo comportamiento es crucial para el exito de la conversion de las metropolis en territorios politicos: el Estado. Su respaldo al proceso es determinante, puesto que el es el unico que concentra los recursos necesarios para mantenerlo vivo de forma duradera: los recursos financieros para sostener las politicas publicas metropolitanas, los recursos juridicos y politicos para darle fuerza y legitimidad. Sin el apoyo del Estado, el proceso no es viable durante mucho tiempo, lo que explica el fracaso de las ciudades metropolitanas italianas. Ahora bien, no es del todo seguro, como se ha visto en la primer parte, que los Estados jueguen la carta metropolitana, especialmente porque ven en estos actores politicos potenciales a rivales cuyo poder economico les hace mas peligrosos.

Recibido: 25.5.10

Aprobado definitivamente: 6.7.10

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(1) La acumulacion de cargos es el hecho segun el cual un cargo politico acumula varios puestos de caracter electivo correspondientes a distintos niveles territoriales. Asi, es frecuente que un parlamentario sea al mismo tiempo alcalde, consejero general (en la asamblea departamental) o consejero regional, sin contar los puestos europeos, como el de diputado. La mayoria de los diputados nacionales tienen de este modo un cargo local y, por lo tanto, se muestran poco predispuestos a votar una ley que cuestione el interes local, como el de los municipios.

(2) Estas ciudades son Kreisfreie Stadte, es decir, ciudades sin Kreis. Los Kreise son estructuras politicas y administrativas del mismo nivel que los departamentos franceses o las provincias espanolas o italianas.

(3) Nos limitamos en este trabajo a Europa, a sabiendas de que el pais donde mas frecuentemente se han planteado referenda negativos son los Estados Unidos.

Christian Lefevre

Universite Paris VIII-Merne la Vallee

Laboratoire Techniques, Territoires et Societes (LATTS)

lefevre@enpc.fr

(Traduccion: Jose M. Ruano)
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Author:Lefevre, Christian
Publication:Politica y Sociedad
Article Type:Report
Date:Jul 1, 2010
Words:8195
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