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?Derecho a la vivienda o la propiedad privada? De la politica publica a la informalidad urana en el Area Metropolitana de Lima (1996-2015).

RESUMEN | Como consecuencia de la politica de titulacion masiva ejecutada por el gobierno peruano desde 1996, miles de peruanos se han convertido en propietarios individuales de la tierra, pero la obtencion de la titularidad no ha avanzado simultaneamente con la obtencion de la habitabilidad urbana. Se presenta un estudio de caso de los barrios resultantes de esta forma de produccion de suelo urbano en el Area Metropolitana de Lima, poniendo en evidencia que la organizacion social es la que se encarga de lograr la consolidacion urbana, sustituyendo la funcion del Estado en esta area. Se concluye que la politica ha inducido en las organizaciones sociales la valoracion del bien privado por sobre la lucha colectiva en la construccion del habitat urbano, lucha que se ve no solo obturada, sino tambien detenida. Esta situacion es reforzada constantemente por las instituciones estatales y los efectos de la restructuracion economica del pais.

PALABRAS CLAVE | periferia urbana, asentamientos humanos, politica urbana.

ABSTRACT | As a consequence of the massive titling policy implemented by the Peruvian government from 1996, thousands of citizens have become individual landowners; but this legal ownership has not improved the minimum habitability in urban settlements. We present a case study on the neighborhoods resulting from this mode of land production in the Metropolitan Area of Lima, proving that social organization is the one actually in charge of achieving urban consolidation, replacing the role of the State. It is concluded that this policy has induced in social organizations, the valuation of the private good over the collective struggle for the construction of the urban habitat, which is not only blocked, but also stopped. This situation is constantly reinforced by state institutions and the effects of economic restructuring.

KEYWORDS | urban periphery, human settlements, urban policy.

Introduccion

Iniciado el nuevo milenio, y debido a la intensa propagacion de la informalidad y pobreza urbana en Latinoamerica--y, en general, en el Sur Global--, nuevas investigaciones sobre la vivienda y la urbanizacion plantean que los asentamientos informales son un modo generalizado de urbanizacion metropolitana y no solo la excepcion a la logica de la planificacion tradicional. En el caso peruano, el pais ha tenido un crecimiento economico sostenido en la ultima decada, dejando su condicion de pais pobre. En Lima, la reduccion de la pobreza se ha visto reflejada en la emergencia de una nueva clase media. Sin embargo, esta exaltacion de la economia en ascenso no se condice con la realidad de la produccion del suelo urbano y sus condiciones en terminos de calidad de vivienda, infraestructura, equipamiento y espacio publico, por citar algunos aspectos basicos.

La informalidad urbana en Lima, y en el Peru, es un fenomeno que tiene larga data, y que influencio el desarrollo del debate academico y politico sobre la informalidad urbana desde 1961. Ese ano el Estado promulgo la Ley de Barrios Marginales, reconociendo la existencia de asentamientos informales y la importancia de su legalizacion. Fue una normativa pionera en Latinoamerica. Siempre con enfasis en Lima, comenzo un proceso de saneamiento fisico y legal. A partir de 1968 se modifico la mencionada ley y se privilegio la seguridad de la tenencia juridica por sobre la provision de servicios basicos e infraestructura, debido a los altos costos que esta ultima representaba para el Estado. Tal situacion se mantuvo en la decada de 1980, cuando el pais sufrio una profunda crisis economica por la hiperinflacion y una crisis social debido a los conflictos armados internos generados por Sendero Luminoso.

En 1990, Alberto Fujimori asumio el gobierno y realizo reformas radicales, principalmente economicas, lo que se tradujo en el incremento de la pobreza e indigencia y la profundizacion de la inequidad social y economica, amplificando asi el fenomeno de la informalidad urbana en el pais, y en especial en Lima. Se eliminaron, ademas, todas las politicas de planificacion urbana y de vivienda (Calderon, 2016). Fujimori, bajo el asesoramiento intelectual de Hernando de Soto y el financiamiento del Banco Mundial, creo en 1996 la Comision Nacional de Formalizacion de la Propiedad Informal (Cofopri), presentandola como el organismo que cambiaria el paradigma de la informalidad urbana en el Peru y contribuiria a erradicar la pobreza. Sin embargo, sus funciones continuaron acotadas a la entrega de titulos de dominio, y se omitio el acceso a la vivienda y la habilitacion urbana. Desde entonces, el fenomeno de la informalidad urbana se ha agudizado y convertido en el principal modo de crecimiento de la ciudad, configurando un espacio urbano de distintos niveles de consolidacion e integracion a la estructura urbana de la ciudad formal. En la actualidad, el 54% del Area Metropolitana de Lima (aml) esta ocupada por asentamientos informales (Torres, 2016), conocidos en el Peru como asentamientos humanos (AAHH). Segun el ultimo censo oficial (2007), (1) en estas zonas vive el 49% de la poblacion de Lima.

Investigadores nacionales y extranjeros han publicado numerosos estudios que demuestran el fracaso de la Cofopri en terminos de incorporar la poblacion al mercado economico formal a traves de creditos hipotecarios, tal como planteaba inicialmente Hernando de Soto. Asimismo, se senala que ha contribuido al incremento del trafico de tierras, por la simplificacion de tramites en la obtencion de titulos de dominio. Pero poco se ha estudiado respecto de la relacion entre la produccion social de suelo urbano informal y los actores que se disputan el poder dentro del mismo. En esa linea tematica, mediante un estudio de casos, este articulo investiga que efectos ha tenido la Politica Nacional de Formalizacion (PNF, ejecutada por la Cofopri) sobre la organizacion social. Catastrados individualmente, miles de residentes se han convertido en propietarios individuales de la tierra, pero la obtencion de la titularidad no ha avanzado simultaneamente con el logro de habitabilidad urbana.

En las siguientes secciones se presentara el debate teorico sobre la informalidad urbana, su relacion con el rol del Estado frente al habitat popular, y el capital social en terminos de organizacion social en un contexto neoliberal. Seguidamente se presentan los casos de estudio y se discuten los resultados bajo tres tematicas: la produccion del espacio urbano en el aml, las consecuencias de la PNF y el rol de la organizacion social como promotor urbano. Finalmente, se concluye comentando los principales hallazgos y las implicancias para las politicas urbanas.

Aproximaciones teoricas

Brenner y Schmid (2014) sostienen, en el campo del desarrollo urbano extendido y cada vez mas universal, que "las aglomeraciones se forman, expanden, contraen y transforman de manera continua, pero siempre a traves de densas redes de relaciones con otros lugares, territorios y escalas, incluidos los ambitos tradicionalmente clasificados como ajenos a la condicion urbana" (p. 61). En el Sur Global, esta tendencia esta claramente ejemplificada en el fenomeno de la informalidad urbana, entendida en todas sus dimensiones como un modo de urbanizacion que la planificacion urbana debiera tratar de resolver a distintas escalas de gestion y de replantearse sus dilemas practicos (Porter, 2011), pues remece las bases epistemologicas de la planificacion.

Roy y Alsayyad (2004) presentan una compilacion de ensayos sobre la informalidad urbana asociada a los asentamientos humanos en diferentes geografias (Medio Oriente, Africa, Latinoamerica y el Sudeste Asiatico), como un modo generalizado de urbanizacion metropolitana y no como una excepcion a la logica de la planificacion. Sus contribuciones revelan que los asentamientos informales dejaron de ser un dominio exclusivo de los pobres urbanos, y que se han convertido en una importante zona de operaciones para la clase media--e incluso para elites transnacionales--, que genera nuevas formas de poder social y politico para el uso del espacio. Argumentan tambien que la informalidad urbana ha devenido "un modo de vida" en un contexto neoliberal, pues la diferencia ya no esta entre la formalidad y la informalidad, sino en la diferenciacion y variedad de formas que existen dentro de la informalidad, lo cual delimita los diferentes tipos de acumulacion dependiendo del grupo poblacional que genere esta informalidad. La cuestion, entonces, es que, en la actualidad, la informalidad urbana se reproduce en medio de un complejo sistema de "intereses de propiedad" existentes. Por lo tanto, el enfoque de la seguridad de la tenencia validado por los derechos de la propiedad individual, que era el fin ultimo de los programas de formalizacion en los sectores informales, se ha traducido "en el derecho de participar en los mercados inmobiliarios" (Roy, 2005, p .152).

La informalidad urbana se vuelve compatible con mercados de suelos, pues ambas modalidades coexisten geograficamente formando una estructura interdependiente, generando lo que en Latinoamerica se conoce genericamente como "mafia de tierras". Fernandes (2008) explica que, en terminos relativos, "los habitantes de asentamientos informales pagan precios absurdos para vivir en condiciones extremadamente precarias. Se ha creado toda una industria alrededor de la produccion informal de la ciudad, que no se relaciona unicamente con el aumento de la pobreza" (p. 29). La reglamentacion urbana, el regimen juridico-legal y la planificacion urbana de las ciudades operan de modo excluyente. La negacion de esta realidad la exacerba. Jaramillo (2008) propone que, ademas de estos costos monetarios (respecto a infraestructura, abastecimiento de agua, etcetera), muy altos para los pobres, existen costos no monetarios, como la seguridad personal y la agilizacion de tramites de obtencion del terreno, que son los que compensan los costos monetarios que los residentes estan dispuestos a solventar.

Para Jaramillo (2008), existen "agentes capitalistas informales" que se aprovechan de esta situacion, y bajo la modalidad del loteo pirata abastecen el mercado informal de la tierra, como una alternativa a los altos costos no monetarios que trae consigo la invasion tradicional. De este modo, el "urbanizador pirata" se convierte en el agente capitalista del mercado informal de la tierra, que captura los aumentos de precios, delimita lotes y hasta maneja la organizacion de residentes para lograr el abastecimiento de servicios del Estado. Se deduce, entonces, que la ciudad popular latinoamericana se produce a partir de una logica informal, se habita de modo ilegal y se construye de modo irregular. Sin embargo, seria injusto culpar solo a los residentes. La continuidad de este circulo vicioso se debe a la irracionalidad administrativa y a la mala practica de algunos funcionarios publicos, que generan mecanismos de clientelismo traducidos en altos costos de dotacion de servicios y equipamientos (Clichevsky, 2003). El rol del Estado en la politica economica, social y habitacional no ha tenido una base solida, especialmente en Peru. Por el contario, con el devenir de los anos se han gestado muchos debates sobre cual seria el rol mas apropiado. Para Gilbert (2001), el debate tiene su origen en la decada de 1950, cuando se pensaba que la mayor causa del subdesarrollo en America Latina radicaba en fallas del mercado. Llegada la decada de 1980, la culpa se transfirio al gobierno, por su incapacidad de dar soluciones preventivas y centrarse solo en las paliativas. Tambien senala Gilbert que en la actualidad el debate se ha equilibrado, aceptando que el mercado y el Estado tienen su propio rol, pero que falta encontrar un equilibrio entre ellos.

En cuanto a la relacion entre el Estado y el habitat popular (y, especificamente, la informalidad), se puede decir que ella responde a las caracteristicas especificas de cada pais y al momento historico. Es dificil generalizar las relaciones. Clichevsky (2009) expone que "los gobiernos han reprimido, tolerado, admitido o propiciado las ocupaciones de tierras y construcciones, segun las coyunturas politicas. Resulta dificil resumir, pues, la actitud estatal hacia las ocupaciones directas a traves de la simple dicotomia tolerancia/represion" (p. 69). Sin embargo, el comun denominador de los estados latinoamericanos es que el acceso a la vivienda no ha sido admitido como un problema social (Gilbert, 2001). Es decir, un desempeno cuestionable, pero perenne. De manera general, en Latinoamerica, desde 1990, el nuevo enfoque del rol estatal frente al desarrollo urbano y a la dotacion de vivienda responde a un enfoque neoliberal, mercantilista e individualista. Por esta razon, la Nueva Agenda Urbana se propone reestablecer la "funcion social del suelo urbano", que en muchos paises de Latinoamerica se desconocio con el transito hacia el neoliberalismo. (2)

Las politicas neoliberales aplicadas por la mayoria de los estados latinoamericanos --entre ellas, los programas de regularizacion masiva, traducidos en esquemas de privatizacion--"han promovido una interpretacion individualista y tradicional de los derechos de propiedad, que dificulta los intentos progresistas de disciplinar el uso y desarrollo de la propiedad urbana" (Fernandes, 1999, p. 82). Se trata, segun el mismo Fernandes, "de una paradoja entre una definicion mas progresista de los derechos de propiedad y la tendencia actual en pro de la privatizacion" (p. 82). La pregunta central es si estas tendencias pueden conciliarse hasta cierto punto, para lograr un mayor beneficio comun.

La privatizacion de los derechos de propiedad tiene tambien una implicancia social, pues le quita importancia al rol que historicamente ha tenido la organizacion social en el proceso de produccion de la vivienda y el espacio urbano emergente en Latinoamerica. Pero, ?que es lo que se espera de esta organizacion social? Durston (2003) y Atria (2003) resumen la importancia de la valoracion de las redes de organizacion social o la teoria del capital social como estrategias para la superacion de la pobreza y de integracion de sectores sociales excluidos. Empoderar a las organizaciones sociales, creando sinergia entre la comunidad y el poder estatal en su representacion mas proxima--vale decir, las instancias municipales y regionales-, obliga a revisar en profundidad el rol del Estado desde su enfoque politico y su decision tecnica. Debe considerarse al respecto que en los barrios informales de Latinoamerica y el Caribe las comunidades no son homogeneas -ni economica, ni culturalmente-, sino colectividades plurales, pero con una serie de necesidades e intereses compartidos. La proximidad residencial y una cierta dependencia de determinados recursos compartidos, como el acceso a redes de servicios basicos, hacen del barrio un espacio urbano especialmente propicio para desarrollar experiencias de gestion colectiva. La cohesion social generada por los 'vinculos fuertes', en la mayoria de los casos, es un factor que puede contribuir a originar capital social comunitario.

En contraposicion a esta postura, Miraftab (2009) critica el enfoque de la participacion ciudadana en la produccion del espacio urbano, sobre todo en las areas informales del Sur Global. Propone que las practicas de la "planificacion inclusiva", como la participacion comunitaria impulsada por las agencias internacionales, buscan la hegemonia de la gobernanza neoliberal, extendiendo el control estatal hacia las organizaciones sociales de base y despolitizando sus luchas. Ademas, muchas veces se criminaliza a los movimientos sociales que militan en la izquierda. Mayer (2003) agrega que bajo los terminos de la "reduccion de la desigualdad" y la "inclusion social", las agencias internacionales han favorecido las relaciones de dependencia de los sectores mas pobres durante las ultimas dos decadas. Asi, senala que los programas estan mas preocupados de trabajar con los pobres, que de hacerle frente a la pobreza. Para Miraftab (2009), la existencia de asentamientos informales, no solo en Latinoamerica sino en todo el Sur Global, permite a los Estados coaccionar a los residentes a cambio de la dotacion de servicios basicos y de entregarles titulos de dominio, generando asi lazos clientelares. De esta manera se naturalizan las politicas individualistas neoliberales, donde la propiedad privada se establece como un orden prioritario.

Finalmente, Roy (2011) y Miraftab (2009) proponen que para el logro efectivo de los derechos de ciudadania en distintas escalas, se debe empoderar a los movimientos sociales independientes. Es decir, trabajar el capital social existente de manera responsable y sin lazos clientelares, lo que no significa disminuir la responsabilidad del Estado, sino mas bien involucrarlo. Esto se debe traducir en entender las particularidades de las ciudades del Sur Global, "descolonizar" el ideal de planificacion urbana formal heredada del Norte Global, y trabajar la "planificacion insurgente" (Miraftab, 2009), desde abajo, desde la gente y la comunidad. Las demandas de los movimientos insurgentes cuestionan estos discursos y sus programas asociados, asi como las relaciones de poder opresivas y sus respectivas ideologias.

Aproximaciones metodologicas

Para esta investigacion solo se ha considerado el Area Metropolitana de Lima (aml), conformada por 43 distritos, debido a las diferencias de las gestiones locales y la existencia de informacion publica disponible de la Comision Nacional de Formalizacion de la Propiedad Informal (Cofopri), que podrian afectar los resultados. Esto, a pesar de la conurbacion y la relacion de interdependencia de la Provincia de Lima y la Provincia Constitucional del Callao. En el AMLse caracterizaron dos tipos de areas de crecimiento informal: el area formalizada con titulos de dominio y el area en proceso de formalizacion y/o informal. El catastro de Cofopri (2016) registra 3.180 AAHH formalizados desde 1996 hasta 2015 en el aml. Sin embargo, este numero puede ser menor debido a que en el trabajo de campo se registro que muchos de los AAHH formados en las decadas de 1965-1980 ya poseian titulos de propiedad otorgados por la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML). En cuanto a los AAHH en proceso de formalizacion, la mml (2015) registra 1.106 AAHH con informe de riesgo--en proceso avanzado de formalizacion--y 47 AAHH con levantamiento de campo (reconocimiento geografico y social del territorio ocupado), que estan iniciando el proceso de formalizacion (figura 1). En cuanto a los AAHH informales, no se tienen datos que permitan establecer cuantos son, pero hemos estimado que en Lima Metropolitana ocupan un aproximado del 54% del territorio urbano.

Esta investigacion adopta una metodologia mixta. En una primera etapa cuantitativa, mediante la utilizacion de un software de informacion geografica (sig), se unio la base de datos del Censo 2007, de Cofopri 2016 (3.520 AAHH formalizados) y la Encuesta sobre Situacion de los Barrios Urbano-Marginales (Esbum) 2012 (148 AAHH formalizados, tomados como muestra para la encuesta, vease tabla 1). De esta manera, el analisis relacional de los datos sirvio para elaborar un Indice de Consolidacion Urbana (icu) para elegir los casos de estudio, puesto que no se contaba con una base de datos oficial que permitiera medir el grado de consolidacion urbana de los asentamientos ya formalizados.

El mencionado icu pondera tres aspectos y se calculo con la siguiente formula:

ICU = [([DU.sup.*] 3) + ([T.sup.*] 2) + ([TF.sup.*] i)]/6

donde:

* DU (grado de Desarrollo Urbano): se le pondera con valor 3, debido a que mide el grado de consolidacion urbana del asentamiento, factor importante que relaciona el exito de la Politica Nacional de Formalizacion (PNF) con el desarrollo urbano del asentamiento (tabla 2).

* T (tamano del asentamiento): se le pondera con valor 2, debido a que el nivel de gestion y construccion de infraestructura para un asentamiento de mayor tamano toma mas tiempo y recursos que para uno de tamano mediano o pequeno (tabla 3).

* TF (tiempo de formalizacion): medido en anos, refleja el tiempo que le toma a la organizacion vecinal lograr la consolidacion urbana. Como es un factor relativo a las condiciones politicas y organizativas, tanto del Estado como del asentamiento, se le pondera con valor 1.

El ICU solo se aplico a los AAHH formalizados y se eligio los que poseian mayor grado de consolidacion, bajo el supuesto de que si se analizaban los casos mas exitosos se podia inferir cual es el estado de los de menos puntaje y analizar el impacto directo de la PNF en la consolidacion urbana. Se escogieron dos AAHH por macrozona: Lima Norte (AAH 9 de Setiembre y AAHH 19 de Mayo), Lima Este (AAHH La Providencia y AAHH Villa Huanta) y Lima Sur (AAHH Luis Felipe de las Casas Grieve I y AAHH Martires de San Juan), para asi tener un panorama global del AML (figura 2). En una segunda etapa se aplico una metodologia cualitativa en el trabajo de campo. Se elaboro una ficha de observacion para obtener informacion descriptiva de cada AAHH, como complemento a la caracterizacion de los datos obtenidos con la estrategia cuantitativa. Luego se realizaron treinta entrevistas en profundidad a informantes clave: dirigentes, exdirigentes y residentes de los asentamientos que se tomaron como casos de estudio. En paralelo al trabajo de campo, se revisaron documentos y/o archivos periodisticos e historicos como complemento al relato de los informantes. Adicionalmente, se realizaron entrevistas semiestructuradas a actores clave en el proceso administrativo de formalizacion, para entender las distintas visiones politicas y de gestion: directivos del mvcs, directivos y personal tecnico de Cofopri, personal tecnico de la mml en la gerencia de Desarrollo Urbano, e investigadores academicos y consultores reconocidos en el campo de los estudios urbanos en el Peru.

En cuanto a los asentamientos no formalizados e informales, se realizaron conversaciones de caracter etnografico en las zonas de Collique (Comas) al norte, Jose Carlos Mariategui (San Juan de Lurigancho) al este, y El Paraiso y Lomas de Villa Maria del Triunfo al sur. Se recurrio a esa modalidad debido al temor de los residentes a dar una entrevista formal, pues pensaban que se podia afectar su proceso de formalizacion y podian ser criminalizados por la invasion de los terrenos (figura 2).

Casos de estudio

La caracteristica general de los AAHH tomados como casos de estudio (tabla 1) es la no correspondencia entre los datos de titulacion entregados por Cofopri con el tiempo de la tenencia del titulo de propiedad. En todos los casos los residentes ya habian recibido, muchos anos antes de la creacion de la Cofopri, el titulo de propiedad otorgado por la Municipalidad Metropolitana de Lima. En cuanto al grado de consolidacion urbana, todos los AAHH estudiados cuentan con los servicios basicos (agua, alcantarillado y luz) aunque en distintos niveles de abastecimiento. Respecto al entorno urbano, los seis AAHH tienen pistas de acceso y vias secundarias asfaltadas (entre el 80% y 100%). Sin embargo, no en todos ellos se han construido veredas--el promedio varia del 40% al 50 %--, lo que dificulta la movilidad peatonal. En cuanto al equipamiento comunal, los seis AAHH presentan algun tipo de espacio comunal para desarrollar actividades que motivan la vida del barrio. Las mas destacadas son lozas deportivas, parques y capillas.

En cinco de los seis AAHH existe organizacion vecinal, representada por la Junta de Vecinos. Aunque el nivel de participacion esta entre bajo y medio (segun la etapa en el proceso de formalizacion y los requerimientos para superar el riesgo, vease tabla 4), todavia existen elecciones y se reunen para seguir trabajando en la mejora del barrio. Al respecto, todos los vecinos hacen referencia a la poca ayuda recibida por el Estado.

En los AAHH informales se observo que casi la totalidad enfrenta con intensidad el problema del trafico de tierras. Debido a esta situacion, la inseguridad para los visitantes ha aumentado, pues los traficantes de tierras incluso estan armados y presentan una actitud muy hostil hacia el visitante. Sobre la organizacion vecinal, siguen vigentes las directivas vecinales, con el unico objetivo de lograr la seguridad de la tenencia. Como se senalo arriba, el grado de participacion varia de acuerdo con la etapa en que se encuentren el proceso de formalizacion y las exigencias de su Informe de Riesgo. (3) Mientras mas requerimientos tengan para superar el riesgo, se dice que existe una mayor participacion vecinal. En este sentido, se verifica que el grado de riesgo asociado a estos asentamientos es alto respecto a los asentamientos formalizados. En cuanto a los Informes de Riesgo, se evidencia que sirven como un mecanismo clientelar, puesto que en los anos de finalizacion de periodos gubernamentales estatales (2006, 2010) se emite un gran numero de ellos (figura 3) para fidelizar los votos.

Produccion del espacio urbano en Lima: entre la planificacion y la urbanizacion popular

La condicion urbana de Lima es el resultado del proceso de urbanizacion popular, cuya logica de organizacion comenzo siendo muy ordenada. Con el paso del tiempo, sin embargo, la logica fue tornandose cada vez mas caotica. En la actualidad, la informalidad es un estado generalizado en todo el AML, sobre todo en las areas donde se ubican los AAHH, pues sus residentes viven y producen economicamente bajo un sistema informal, aduciendo que los costos de ser formal rebasan sus capacidades de ganancia. Ademas, al no existir un plan de desarrollo urbano para Lima, los mecanismos de regulacion urbana pierden vigencia, quedando la planificacion urbana sujeta a la vision del alcalde de turno. La ciudad de Lima se ha pensado poco, pero en ella se ha construido mucho. En el trabajo de campo se han detectado varios tipos de informalidad urbana, tanto en los asentamientos formalizados como en los asentamientos no formalizados e informales, los que han sido caracterizados de acuerdo con las definiciones de Viana (2007).

En los asentamientos formalizados se evidencia la irregularidad constructiva, en primer orden, pues pese a existir la tenencia legal del suelo, lo que se construye sobre el lote no se ajusta a una regulacion ni tecnica ni administrativa. En segundo orden, se evidencia la irregularidad del mercado inmobiliario, puesto que la mayoria de las transferencias de compraventa no se inscriben en los Registros Publicos, por lo que los participante en ellas estan propensos a juicios por sucesion de bienes.

En cuanto a los asentamientos no formalizados e informales, la ilegalidad de la tenencia es la mas generalizada. A pesar de que los AAHH no formalizados tienen una "constancia de posesion" otorgada por la municipalidad distrital correspondiente, los linderos del terreno ocupado no estan definidos, ocasionando peleas internas por el area ocupada. La irregularidad urbana se presenta como un efecto directo de los asentamientos no formalizados e informales. Estos en su mayoria no cumplen con las normas urbanas para el dimensionamiento de vias; lo que ocasiona que, ante cualquier evento de emergencia, las ambulancias o bomberos no puedan ingresar al lugar. Adicionalmente, algunos asentamientos tienen una movilidad restringida al uso de las vias solo por peatones, debido a su ubicacion en las partes mas altas de los cerros. Por ultimo, se evidencia la ilegalidad del mercado en las transacciones de compraventa de los lotes, que en la mayoria de los casos son realizadas ante notarios publicos. Sin embargo, a pesar de la validez de esta accion, al no ser los vendedores duenos legales del lote en venta (no tienen titulo de propiedad), pueden darse muchas transacciones de compraventa en un solo lote. En el caso de las mafias de tierras, los dirigentes emiten boletas simples por la venta, sin ningun valor legal.

Explicadas las logicas de la informalidad urbana presentes en el aml, es preciso preguntarse por los productores del espacio urbano en la ciudad. En la Lima formal, los productores del espacio urbano son el Estado y el mercado inmobiliario. En la otra Lima, la informal, la produccion del espacio urbano se realiza por varios actores cuyas logicas de apropiacion del espacio varian de acuerdo con su capacidad de gestion y de recursos. En orden de intensidad de intervencion, el Estado se ubica en el tercer lugar, siendo el que menos interviene como productor de espacio. En segundo orden se ubican los residentes que habitan estos asentamientos, quienes en primera instancia toman posesion del suelo por necesidad de vivienda. Su logica de apropiacion responde a esa necesidad y luchan colectivamente por dotar al espacio barrial de todas las condiciones necesarias para el bienestar futuro. Y en primer orden, el mayor productor de suelo urbano en la actualidad es el mercado informal del suelo, cuyo principal actor es llamado en Peru "traficante de tierras", y en la literatura latinoamericana, "urbanizador pirata".

La logica del loteo de suelo no habitado es promovida por la permisividad del Estado como ente regulador. Muchas veces se coluden los funcionarios publicos y las personas inescrupulosas, que se posesionan de terrenos privados y estafan a los compradores. Este ultimo productor de suelo urbano ha agotado el modelo de crecimiento por expansion iniciado en la decada de 1950 con las primeras barriadas. Solo queda suelo marginal ubicado en zonas de alto riesgo natural, o con pendientes muy pronunciadas que hacen imposible la dotacion de servicios y presentan graves problemas de conectividad con las zonas urbanas consolidadas.

El fracaso de la Politica Nacional de Formalizacion: del derecho a la vivienda al derecho a la propiedad privada

El origen de la barriada tiene como antecedente el deficit de vivienda popular, sobre todo por inaccion del Estado en ese ambito. Los gobiernos peruanos siempre han apostado por hacer viviendas para la clase media, omitiendo a gran parte de la poblacion de bajos ingresos que no podia acceder a creditos hipotecarios. Gustavo Riofrio explica que los grupos populares optan por la barriada como medio de obtencion de vivienda debido al bajo costo de acceso, pese al alto costo de permanencia. "Por eso es importante entender la racionalidad del proceso de la creacion de la barriada para entender su modificacion en el tiempo", senala (Riofrio, entrevista personal, 15/04/2016).

El rol del Estado frente a la barriada se ha manifestado a traves de diversas actuaciones, desde una modalidad represora a otras de planificacion o regulacion, dependiendo de la voluntad politica del gobierno de turno--en primera instancia- y de su capacidad de gestion y recursos economicos. Cuando el Estado decidio ayudar al desarrollo del habitat popular, siempre ha sido solo a traves de propuestas paliativas, que abarcan desde la entrega de "lotes con servicio" (Ley 13517), de bonos para ayuda a la autoconstruccion (Banco de la Vivienda, Enace, Fonavi), hasta finalmente la regulacion masiva del suelo con creditos para la construccion de vivienda, debido a su bajo costo de operacion.

Ya que nunca se opto por dotar de viviendas construidas sino por entregar la tenencia del suelo, el area urbana en Lima -y en general en el Peru- se ha ido configurando bajo la logica del "derecho privado absoluto", que esta ampliamente regulado en el Codigo Civil (Riofrio, entrevista personal, 15/04/2016). Esta situacion siempre fue aprovechada por los gobiernos de turno, sobre todo municipales, generando vinculos clientelares, desde partidos de izquierda y de derecha.

... en 1983, como apoyabamos a Barrantes, porque eramos de izquierda, el nos dijo que nos iba a dar titulo de propiedad. Que iba a ser su primer trabajo si llegaba al sillon. Y asi fue, a los noventa dias de iniciada su gestion, nos dio nuestros titulos ... (Durand, vecino del AAHH 9 de Setiembre).

La regulacion del suelo llego a su maximo apogeo en la decada de 1990, cuando Fujimori elimino de la Constitucion en 1993 la funcion social del suelo y se implanto la logica de la tenencia segura de la propiedad privada para superar la pobreza urbana, como lo plantea Hernando de Soto (1986). Esto, a pesar de que la implementacion de la regulacion masiva contradecia los principios de la seguridad de la tenencia, pues en algunos casos se reconocio la titulacion municipal anterior y en otros se omitio. Dentro de los lincamientos de la Politica Nacional de Formalizacion se creo el Registro Predial Urbano (RPU) para agilizar los tramites de inscripcion de los titulos entregados por Cofopri. Pero los datos no estaban correctamente correlacionados con los del Registro Publico, por lo que se titulo lotes con dueno ilegitimo. Julio, vecino del asentamiento 19 de Mayo, en su testimonio manifiesta que Cofopri genero un caos en el asentamiento, pues desconocio los titulos previos otorgados por la Municipalidad Metropolitana de Lima, bajo la logica de que el dueno del lote era quien vivia en el:
   ... por eso los dirigentes les entregaron a sus hijos y a toda su
   familia los lotes, porque como no lo podia regularizar con la
   Municipalidad, trajeron a Cofopri y regularizo. Cofopri vino a
   arreglar la mafia que habian armado los dirigentes y regularizarlos
   ...


Al respecto, dos de los seis casos de estudios se encuentran actualmente en litigio con los propietarios originales de los terrenos invadidos.

Cofopri fue una institucion que generaba lazos clientelares entre los AAHH y el gobierno de Fujimori, entregando titulos de propiedad en poco tiempo debido a que debian cumplir metas anuales, establecidas de' acuerdo con los lincamientos que presentaron al Banco Mundial (tabla 5). En los AAHH formalizados visitados, se ha verificado que ya tenian titulo de propiedad anterior a la creacion de la Cofopri. Sin embargo, en la base de datos aparecen como asentamientos formalizados por Cofopri. Los vecinos estan al tanto de la situacion, como es el caso de Wilder, del Asentamiento 12 de Agosto, que explica la funcion de Cofopri:
   ... si vino [Cofopri], en la epoca de Fujimori, segun ellos a
   verificar. Pero todo era una treta politica, para decir que ellos
   habian dado un millon de titulos, lo que no es cierto, porque ya
   nosotros teniamos titulo otorgado por la Municipalidad de Lima,
   inscrito en los Registros Publicos, que es lo que vale. Lo unico
   que actualizaron es el distrito, porque nuestro primer titulo salio
   como San Martin de Porres, pero cuando se crea Los Olivos, nos
   cambian. Eso fue todo lo que se actualizo ...


Existen actualmente en el Congreso de la Republica catorce pedidos de ampliacion de la Ley de Saneamiento, para reconocer las invasiones de terrenos del Estado hasta 2018 (Tagle, entrevista personal, 12/04/2016), resaltando el fin politico y clientelar de la PNF. Los vecinos reconocen que la voluntad politica es esencial para ayudarlos a lograr la consolidacion urbana de su asentamiento. Sin embargo, validan el clientelismo como una buena practica, como senala Cesar, habitante del Asentamiento Luis Felipe de las Casas Grieve I:
   ... en San Juan [de Miraflores] ha sido todo mas manejable, porque
   no tenian pues toda la infraestructura o el sistema para poder
   manejarlo. Entonces, todo se pasaba por agua tibia. Gracias a Dios
   eso se ha dado para beneficio de todos nosotros ...


En resumen, el Peru ha sido y es un Estado indulgente frente a la informalidad urbana, y sus politicas han sido solo paliativas y no preventivas. Las consecuencias de esta forma de actuar de la voluntad politica, traducida a clientelismo, estan generando una crisis social multisectorial, sobre todo en los ambitos vinculados a la salud, cuyas victimas son las personas mas vulnerables: ninos y ancianos. Debido a la mala calidad del agua y las condiciones de saneamiento, las enfermedades bronquiales y estomacales han aumentado exponencialmente, segun los reportes anuales del Ministerio de Salud. Hoy se estan evidenciando los efectos colaterales de la titulacion masiva, que ha dejado de ser un problema solo de orden urbano o legal, pues afecta directamente el bienestar de la poblacion.

?La organizacion social como desarrollador urbano?

Para entender la informalidad urbana en el aml, es necesario diferenciar el tipo de residente de las primeras barriadas hasta la decada de 1980, y los residentes de la decada de 1990 hacia adelante. El primer grupo luchaba por obtener una vivienda, lo que Abramo (2008) llama la "logica de la necesidad", debido a que el proceso de formalizacion era largo: habia que hacer el saneamiento fisico primero, para luego pasar al saneamiento legal (Ley 13517) y finalmente obtener el titulo. Los residentes de esa epoca luchaban por su reconocimiento colectivo ante el Estado, debido a la incapacidad de este para dotarlos de vivienda, ya que en su mayoria eran proletarios, obreros y madres solteras (Calderon, 2016). En la actualidad, los que aun residen en estas barriadas se identifican como residentes de asentamientos humanos, pero presentan un comportamiento dicotomico. Se sienten orgullosos de lo obtenido por su lucha, pero, por otro lado, una vez lograda la titularidad, discriminan a los residentes "informales"--quienes no tienen aun el titulo de dominio--. Hacen una marcada diferenciacion de estatus, tanto laboral como conductual.

El segundo tipo de residente no obedece fundamentalmente a la logica de la necesidad, sino a la de acumulacion de patrimonio. Mayoritariamente de clase media baja, estos residentes pueden adquirir una vivienda con subsidio, pero prefieren obtener un terreno para edificar su patrimonio. Por este motivo renuncian a los beneficios de la urbanizacion formal, a cambio de hacerse de un titulo de propiedad que, en el futuro, pueda darles beneficios economicos. Esto puede ser explicado por las facilidades que entregan ahora las grandes casas comerciales para acceder a tarjetas de credito y prestamos. Es decir, la financiarizacion de la economia no ha excluido a los sectores socioeconomicos de mas bajos ingresos, sino, por el contrario, ha encontrado maneras de introducirlos a su mercado. Respecto a su identidad como residentes de un asentamiento humano, reniegan de su condicion, pues frecuentan circulos sociales diversos (laborales, educativos, de recreacion, etcetera) donde los residentes de AAHH son vistos como personas con menor estatus social. Claro esta que aun existen residentes que no cuentan con los medios economicos para obtener una vivienda y encuentran en esta modalidad su unica salida, pero representan la minoria.

Esta diferenciacion de tipos de residentes explica el tipo de organizacion vecinal que se da en los AAHH, tanto formalizados como no formalizados. Los mas antiguos presentan una organizacion mas solida, y aunque el grado de participacion ha disminuido con el tiempo, tienen conciencia de su caracter colectivo. Por otro lado, los AAHH recientes se organizan para lograr la consolidacion urbana, pero como medio para desarrollar su proyecto personal de vida y no como lucha colectiva de "construccion de ciudad". Como la PNF permitio la obtencion de los titulos individuales en el corto plazo, las redes sociales no se fortalecian, mermando el grado de participacion de los vecinos en las juntas vecinales y deteniendo el proceso de consolidacion urbana y de construccion del bien comun, que era la caracteristica tradicional de las organizaciones en los asentamientos.

En estos AAHH formalizados, a diferencia de los antiguos, una vez que obtienen los servicios basicos y la titularidad, la organizacion disminuye, desaparece o se transforma en organizaciones funcionales, como los Comedores Populares (4) o el programa Vaso de Leche, (5) dirigidas por mujeres. Estas organizaciones enfrentan serias acusaciones publicas vinculadas a que lucrarian con los viveres y la ayuda recibida del Estado, y darian el beneficio a personas que no lo necesitan. La organizacion vecinal esta vigente porque es una imposicion del proceso de formalizacion, ya que la PNF establece que la titulacion debe ser un proceso colectivo, aunque el fin real sea la obtencion del titulo de propiedad individual.

Respecto a la situacion actual de la consolidacion urbana en los AAHH formalizados, se registro en el trabajo de campo que los casos de estudio, en su totalidad, cuentan con servicios basicos, aunque con algunas limitaciones. Haciendo un balance, el valor de las propiedades ha aumentado considerablemente, en menor medida por los trabajos colectivos de los residentes, y mayoritariamente por la inversion estatal en mejoramiento del entorno urbano a escala metropolitana. Tal es el caso de los AAHH La Providencia y Villa Huanta con la construccion de la Linea 1 del Metro de Lima; y de 9 de Setiembre y 19 de Mayo por el corredor vial metropolitano y los parques zonales proximos.

La Municipalidad realmente no nos ayuda, a pesar de que estamos en el centro de Los Olivos. La Municipalidad no esta en el centro, nosotros estamos en el centro de Los Olivos. Es por eso que el costo de los terrenos de aca se ha elevado tremendamente. Nos costo 176 soles [nuevos soles, equivalente a USD 50] un lote, ahora un lote de terreno te cuesta 180.000 dolares [USD] (Hugo, vecino del Asentamiento 19 de Mayo).

La plusvalia por el aumento exponencial del valor del suelo en estos AAHH solo beneficia al propietario, y el Estado pierde asi una gran oportunidad de captar recursos para continuar con las mejoras. Es necesario mencionar tambien que existen centros urbanos creados por el capital privado, como centros comerciales o instituciones educativas, que dotan a los asentamientos de ciertos espacios de caracter semipublicos, los cuales contribuyen a elevar el precio del suelo. A pesar de las mejoras visibles, los vecinos de todos los AAHH formalizados que fueron visitados mencionan que, en la realidad, ellos ya son urbanizaciones -lo cual los enorgullece-. Sin embargo, no cambian su categorizacion catastral, como lo explica Martin:

La realidad refleja otra cosa: "No, asentamiento no hay con cuatro pisos, con una emisora"; por eso la gente dice "si cambiamos de razon, los impuestos por un lado que se van a duplicar, duplicar el agua, todos los servicios; y por otro lado, cuando tu cambias, se sobrevaluan los predios un poco para los prestamos". O sea, tiene sus pros y sus contras, pero la gente siempre ve por el lado hacia ellos ... (Vecino del Asentamiento Villa Huanta).

En suma, la mayor produccion del espacio urbano en el AMLes resultado de la accion de los habitantes de los AAHH, con muy poca ayuda estatal, donde la organizacion social se convirtio en el desarrollador urbano. El Estado solo ha servido como ente regulador y proveedor de servicios basicos, cuando ha sido posible. La planificacion de la ciudad ha pasado a un segundo plano frente a la importancia que se la ha dado a la construccion fisica, pero sobre todo a la construccion de un patrimonio individual.

Conclusiones

La informalidad en el Peru--y especificamente en Lima- es un fenomeno multisectorial, cuya complejidad, a diferencia de lo que ocurre en otros paises, dificulta y casi imposibilita distinguir la irregularidad de la ilegalidad. En terminos de informalidad urbana, el panorama no es muy distinto al de otras ciudades de la region, pero en comparacion con otros aspectos de la informalidad, la produccion informal de ciudad se ve limitada debido a la escasez de suelo para la invasion. Dedicado solo a entregar y regularizar la tierra, la aparente inercia del aparato estatal frente a la informalidad urbana exacerba la produccion de suelo urbano bajo esta modalidad. De igual manera, estas zonas aparentemente olvidadas por el Estado se han vuelto un publico objetivo para las inversiones trasnacionales en el ambito del retail, unidades comerciales que proporcionan credito con facilidad a los habitantes de los AAHH. Esto aumenta la percepcion de capacidad de pago de la poblacion y, como consecuencia, se dota a estas zonas perifericas de centros comerciales a falta de espacio publico para la recreacion. Asi se sustituye de alguna forma la presencia del Estado. En otras palabras, "el derecho a una vivienda digna" se ha sustituido por el "derecho a la propiedad" impulsada por la PNF, que--en palabras de Roy (2005)--en el contexto actual de acumulacion de capital, seria el derecho a participar en los mercados inmobiliarios. Esto explica en parte por que, a pesar de estas condiciones, los asentamientos no dejan de proliferar en la ciudad.

En la actualidad, los AAHH se reproducen no solo con fines de vivienda, sino como fuente de recursos economicos, validada por la economia informal del mercado ilegal de tierras, la permisividad estatal y la ideologia de la propiedad privada impuesta por la PNF. Esto ocurre porque no existe un correcto control estatal del suelo y su funcion social de uso queda relegada frente a la titularidad del mismo, lo que ocasiona la especulacion del suelo urbanizable y favorece a los urbanizadores piratas, tal como plantean Jaramillo (2008) y Calderon (2014). Esta nueva logica de apropiacion del suelo concuerda con lo que Abramo (2003) llama la "estructura hibrida de la ciudad", donde la logica de la necesidad se articula con la logica del mercado. La Lima informal vive cada dia entre la crisis y la supervivencia. Hoy, uno de cada tres peruanos vive "en" y "de" la informalidad, convirtiendo la ciudad en un desafio constante por su complejidad de produccion y estilos de vida asociados.

En termino de planificacion, y a pesar de las politicas de descentralizacion que rigen en el Peru, la inexistencia de una ley de suelo lleva a que la gestion local municipal no contemple ni la regulacion ni la fiscalizacion de la produccion del suelo urbano, lo que se presta para que los gobernantes puedan transar la tierra a cambio de reditos politicos, sin importar que esa tierra entregada sea vulnerable. Esto ocurre sobre todo en los AAHH no formalizados e informales, donde el riesgo frente a los fenomenos naturales es elevado, sobre todo en el caso de las remociones de tierra. Ademas, las condiciones geograficas complejizan las conexiones de servicios basicos, lo que aumenta la insalubridad y las enfermedades de ninos y ancianos. Ninguna de estas situaciones es tomada en cuenta por los gobernantes a la hora de emitir la Constancia de Posesion a los nuevos AAHH.

Para la organizacion social, en cuanto desarrollador urbano tradicional de las barriadas, el aparente beneficio de orden legal y economico que propiciaba la PNF mermo su intensidad de organizacion e instauro la logica de la propiedad privada por sobre el bien comun. Es decir, convirtio la lucha colectiva por la vivienda y la urbanizacion en la lucha individual por la propiedad privada, privilegiando la construccion del patrimonio personal por sobre la urbanizacion de los asentamientos, aumentando con ello la fragmentacion de la ciudad y las desigualdades sociales. Esta es la peor consecuencia de la PNF y su apuesta por la regulacion masiva. Tal como plantea Calderon (2014), la PNF extinguio el valor de uso que le otorgaban los pobladores al terreno ocupado, para convertirlo en el derecho a la posesion de un lote, sin garantias de que sea realmente con fines de vivienda. La PNF ha generado "ciudadanos de segunda clase", ya que en el papel son ciudadanos peruanos con derecho a una vida digna, pero en la realidad son personas con un titulo de propiedad del suelo viviendo en condiciones de habitabilidad muy bajas y sin los beneficios de la ciudad, pues se encuentran muy apartados de las posibilidades que ofrece la Lima formal. La caracteristica trasversal a ambos tipos de AAHH formalizados es que la organizacion social reniega del poco apoyo que sus integrantes recibieron y reciben del Estado para mejorar su condicion urbana.

Siguiendo los planteamientos de Durston (2003), se puede concluir que si existe un capital social de tipo comunitario, pues la participacion es un derecho de todos los integrantes de las organizaciones sociales y existen mecanismos de democracia en la toma de decisiones. Sin embargo, por ahora es un capital social negativo, que esta siendo cooptado por el Estado mediante lazos clientelares. Se trata este de un clientelismo pasivo, pues crea una dependencia entre la necesidad de los vecinos en cuanto a lograr la construccion de obras, y la voluntad politica del gobernante. Es por esta relacion que las organizaciones sociales naturalizan la corrupcion y la informalidad.

En Lima, a pesar de ser una ciudad muy segregada, los inversionistas han podido valorizar su capital bajo distintas modalidades, relativas a los patrones de consumo de los diferentes estratos socioeconomicos. Por una parte, esta la Lima que se alinea a los patrones comunes de las aglomeraciones de consumo bajo la logica neoliberal; y por otra, esta la otra Lima que, pese a estar marginada de los procesos globalizantes y de la economia formal, representa la caracteristica del "neoliberalismo variopinto" (Brenner, 2009; De Mattos, 2014) peruano.

Por lo tanto, se puede concluir que, a pesar de que las zonas periurbanas de Lima se ven aparentemente marginadas de los efectos de la globalizacion per se, la tendencia a la expansion territorial urbana es inevitable. A falta de Estado, el capital privado inyecta capital suficiente para ampliar las condiciones de movilidad, asi como el ingreso medio familiar, a traves de la deuda, lo que conduce a la demanda por mayor consumo de tierra por habitante. Las brechas sociales se acrecientan, y mas alla de las reconfiguraciones morfologicas, ello implica cambios fundamentales en la organizacion social y en el sentido mismo de la vida urbana. En concordancia con Calderon (2004, 2016), observamos que el predominio del bien individual por sobre el bien colectivo impulsado por las politicas neoliberales, se traduce en el espacio urbano en una competencia por el suelo como bien capitalizable en la construccion de un patrimonio individual, alterando con ello los procesos tipicos de consolidacion urbana de las barriadas impulsados por las organizaciones sociales. Esta nueva logica de produccion de ciudad obliga a repensar la epistemologia de las bases de la planificacion urbana, donde la informalidad como el "estado de excepcion" se constituye en un paradigma generalizado.

Recibido el 25 de enero de 2018, aprobado ei 5 de junio de 2018.

Referencias bibliograficas

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(1) Aunque el ultimo registro oficial realizado en el Peru es el xii Censo de Poblacion, vil de Vivienda y m de Comunidades Indigenas o Censo peruano de 2017, el Censo Nacional 2007: xi de Poblacion y vi de Vivienda, es aquel al que se tuvo acceso al escribir el articulo.

(2) La Nueva Agenda Urbana, aprobada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Habitat III) celebrada en Quito, Ecuador (2016), puede ser descargada de http://habitac3.org/wp-content/uploads/NUA-Spanish.pdf.

(3) El Informe de Riesgo es un documento tecnico emitido por el Instituto Nacional de Defensa Civil del Peru (Indeci). Su finalidad es caracterizar el grado de consolidacion urbana, y la vulnerabilidad asociada, de todo asentamiento humano en proceso de formalizacion de la tenencia del suelo.

(4) Los comedores populares son programas del Estado monitoreados por las municipalidades distritales, destinados a entregar almuerzos a bajo costo, pues el Estado subsidia la mayoria de los ingredientes y los utensilios. Funcionan bajo la direccion de "clubes de madres", cuyas integrantes se organizan en turnos de cocina para atender a los miembros adscritos o "socios".

(5) El "Vaso de Leche" es un programa del gobierno central, tutelado por el Ministerio de Desarrollo e Inclusion Social, creado en 1985. Consta en otorgar una racion diaria de leche o similar a ninos entre 0 y 6 anos, como primera prioridad, en pobreza o extrema pobreza. Tambien se pueden inscribir al programa ancianos o enfermos de TBC. Esta monitoreado por las municipalidades distritales en coordinacion con las organizaciones de madres.

Diana Torres. Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, Lima, Peru.

Javier Ruiz-Tagle. Pontificia Universidad Catolica de Chile, Santiago, Chile.

E-mail: D. Torres, pcardtor@upc.edu.pe | J. Ruiz-Tagte, jaruiz-ragle@uc.cl

Leyenda: FIGURA 2 | Ubicacion de los casos de estudio
TABLA 1 | Fuentes de datos

FUENTE              ABREVIATURA    UTILIDAD

Censo Nacional de   Censo 2007     Cuantificacion y ubicacion
Poblacion y                        de los AAHH, y
Vivienda 2007                      caracterizacion demografica
                                   y socioeconomica de la
                                   poblacion y estado de la
                                   vivienda.
Base de datos de    Cofopri 2016   Identificacion de
la Cofopri,                        localizacion y estado de
actualizacion al                   formalidad de los AAHH.
2016
II Encuesta         Esbum 2012     Identificacion de las
Situacion de los                   caracteristicas fisicas y
Barrios Urbano-                    de habitabilidad de los
Marginales 2012.                   AAHH.
Base de datos de    MML 2015       Identificacion de los AAHH
la Municipalidad                   en proceso de formalizacion
Metropolitana de                   y sus caracteristicas
Lima,                              fisicas y de habitabilidad
actualizacion al                   segun el informe de riesgo.
2015

FUENTE              NIVEL DE
                    ANALISIS

Censo Nacional de   Escala distrital
Poblacion y
Vivienda 2007

Base de datos de    Escala barrial (AHH)
la Cofopri,
actualizacion al
2016
II Encuesta         Escala barrial (AAHH)
Situacion de los
Barrios Urbano-
Marginales 2012.
Base de datos de    Escala barrial (AAHH)
la Municipalidad
Metropolitana de
Lima,
actualizacion al
2015

FUENTE ELABORACION PROPIA, A PARTIR DE:

(I) INSTITUTO NACIONAL DE ESTADISTICA E INFORMATICA (2007). CENSOS
NACIONALES 2007: XI DE POBLACION Y VI VIVIENDA, ENTREGADOS POR LEY
DE TRANSPARENCIA, A SOLICITUD DE LOS INVESTIGADORES.

(II) ORGANISMO DE FORMALIZACION DE LA PROPIEDAD INFORMAL (COFOPRI),
BASE DE DATOS, A 2016, ENTREGADOS POR LEY DE TRANSPARENCIA, A
SOLICITUD DE LOS INVESTIGADORES,
(III) MINISTERIO DE VIVIENDA,
CONSTRUCCION Y SANEAMIENTO (MVCS), DIRECCION NACIONAL DE URBANISMO
(DNU). (2012). SITUACION DE LOS BARRIOS URBANO-MARGINALES EN EL
PERU 2012. SEGUNDA APROXIMACION. LIMA: MVCS.

(IV) MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA, BASE DE DATOS, A 2015,
ENTREGADOS POR LEY DE TRANSPARENCIA, A SOLICITUD DE LOS
INVESTIGADORES.

TABLA 2 | Grado de desarrollo urbano de los Asentamientos Humanos
formalizados en el Area Metropolitana de Lima

PUNTAJE *   ABASTECIMIENTO       ABASTECIMIENTO
            DE AGUA              DE DESAGUE

3           Medidor individual   Medidor individual
2           Conexion colectiva   Conexion colectiva
1           Camion cisterna,     Pozo septico
            pilon de uso
            publico, o pozo
0           Rio o similar        Letrina

PUNTAJE *   ABASTECIMIENTO DE LUZ   ACCESOS

3           Medidor individual      Vias asfaltadas
2           Conexion colectiva      Vias compactadas
1           Conexion clandestina    Vias de superficie multiple

0           Sin abastecimiento      Solo peatonal

(*) LOS VALORES Y LA CARACTERIZACION DE SERVICIOS SE HAN
REALIZADO DE ACUERDO CON LO OBSERVADO EN EL TRABAJO DE CAMPO.

FUENTE ELABORACION PROPIA

TABLA 3 | Tamano de los Asentamientos Humanos formalizados en el Area
Metropolitana de Lima

TAMANO *   RANGO (CANTIDAD DE LOTES)   PUNTAJE

Pequeno    1-200                       1
Mediano    201-800                     2
Grande     801 o mas                   3

(*) LA CARACTERIZACION SE BASA EN LOS PROYECTOS REALIZADOS POR EL
PROGRAMA "MI BARRIO" DEL MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCION Y
SANEAMIENTO (MVCS, 2006); Y "BARRIO MIO" DE LA MML (2OI2-2OI4). EL
PRIMERO REALIZABA INTERVENCIONES EN AAHH PEQUENOS (ENTRE 200 Y JOO
LOTES), Y EL SEGUNDO EN AAHH GRANDES (ENTRE 800 Y 1000 LOTES).

FUENTE ELABORACION PROPIA

TABLA 4 | Resumen de caracteristicas de los casos de estudio

DATOS GENERALES

RESUMEN                                     CASOS DE ESTUDIO

                                            LA PROVIDENCIA

MACROZONA                                   Lima Este
DISTRITO                                    San Juan de Miraflores
TIPO DE APROPIACION                         invasion
NUMERO DE LOTES            TITULADOS        183
                           SIN TITULACION   41
TAMANO PROMEDIO DE                          90-100[m.sup.2]
LOTE
FUNDACION                                   1966
TITULACION MUNICIPAL                        1984
TITULACION COFOPRI                          1997
INVASION EN ZONAS LIBRES                    si

INFRAESTRUCTURA

SERVICIOS BASICOS          AGUA             conexion colectiva
                           DESAGUE          conexion colectiva
                           LUZ              conexion individual
VIAS                       PISTAS           75% asfaltadas
                           VEREDAS          45% terminadas
ESTADO DE SERVICIOS        AGUA             operativo
                           DESAGUE          colapsos temporales
                           LUZ              operativo

EQUIPAMIENTO

LOCAL COMUNAL                               SI
capilla                                     NO
PARQUE                                      NO
LOZA DEPORTIVA                              SI
JUNTA VECINAL (JV)                          SI
ELECCION DE JV                              cada 2 anos
ASAMBLEAS GENERALES                         cada 3-6 meses
NIVEL DE PARTICIPACION                      baja
VECINAL (*)
ORGANIZACIONES                              SI
FUNCIONALES

                                            VILLA HUANTA

MACROZONA                                   Lima Este
DISTRITO                                    San Juan de Lurigancho
TIPO DE APROPIACION                         invasion asistida
NUMERO DE LOTES            TITULADOS        382
                           SIN TITULACION   0
TAMANO PROMEDIO DE                          160-200[m.sup.2]
LOTE
FUNDACION                                   1984
TITULACION MUNICIPAL                        1986
TITULACION COFOPRI                          1997
INVASION EN ZONAS LIBRES                    si

INFRAESTRUCTURA

SERVICIOS BASICOS          AGUA             conexion individual
                           DESAGUE          conexion individual
                           LUZ              conexion individual
VIAS                       PISTAS           100% asfaltadas
                           VEREDAS          50% terminadas
ESTADO DE SERVICIOS        AGUA             operativo
                           DESAGUE          colapsos temporales
                           LUZ              operativo

EQUIPAMIENTO

Local comunal                               NO
Capilla                                     Si
Parque                                      SI
Loza deportiva                              SI
JUNTA VECINAL (JV)                          SI
ELECCION DE JV                              cada 2 anos
ASAMBLEAS GENERALES                         cada 6 meses
NIVEL DE PARTICIPACION                      media
VECINAL (*)
ORGANIZACIONES                              NO
FUNCIONALES

                                            9 DE SETIEMBRE

MACROZONA                                   Lima Norte
DISTRITO                                    Comas
TIPO DE APROPIACION                         invasion
NUMERO DE LOTES            TITULADOS        219
                           SIN TITULACION   0
TAMANO PROMEDIO DE                          72-80[m.sup.2]
LOTE
FUNDACION                                   1980
TITULACION MUNICIPAL                        1986
TITULACION COFOPRI                          1996
INVASION EN ZONAS LIBRES                    no

INFRAESTRUCTURA

SERVICIOS BASICOS          AGUA             conexion individual
                           DESAGUE          conexion individual
                           LUZ              conexion individual
VIAS                       PISTAS           100% asfaltadas
                           VEREDAS          45% terminadas
ESTADO DE SERVICIOS        AGUA             operativo
                           DESAGUE          operativo
                           LUZ              operativo

EQUIPAMIENTO

LOCAL COMUNAL                               SI
CAPILLA                                     NO
PARQUE                                      NO
LOZA DEPORTIVA                              NO
JUNTA VECINAL (JV)                          SI
ELECCION DE JV                              cada 1 ano
ASAMBLEAS GENERALES                         cada 4-6 meses
NIVEL DE PARTICIPACION                      baja
VECINAL (*)
ORGANIZACIONES                              SI
FUNCIONALES

                                            19 DE MAYO

MACROZONA                                   Lima Norte
DISTRITO                                    Los Olivos
TIPO DE APROPIACION                         invasion
NUMERO DE LOTES            TITULADOS        457
                           SIN TITULACION   0
TAMANO PROMEDIO DE                          105-110[M.SUP.2]
LOTE
FUNDACION                                   1985
TITULACION MUNICIPAL                        1996
TITULACION COFOPRI                          1998
INVASION EN ZONAS LIBRES                    no

INFRAESTRUCTURA

SERVICIOS BASICOS          AGUA             conexion individual
                           DESAGUE          conexion individual
                           LUZ              conexion individual
VIAS                       PISTAS           100% asfaltadas
                           VEREDAS          65% terminadas
ESTADO DE SERVICIOS        AGUA             operativo
                           DESAGUE          operativo
                           LUZ              operativo

EQUIPAMIENTO

LOCAL COMUNAL                               SI
CAPILLA                                     NO
PARQUE                                      SI
LOZA DEPORTIVA                              SI
JUNTA VECINAL (JV)                          NO
ELECCION DE JV                              --
ASAMBLEAS GENERALES                         --
NIVEL DE PARTICIPACION                      --
VECINAL (*)
ORGANIZACIONES                              SI
FUNCIONALES

                                            LUIS FELIPE DE LAS
                                            CASAS GRIEVE I

MACROZONA                                   Lima Sur
DISTRITO                                    San Juan de Miraflores
TIPO DE APROPIACION                         traspaso de posesion
NUMERO DE LOTES            TITULADOS        217
                           SIN TITULACION   0
TAMANO PROMEDIO DE                          120[m.sup.2]
LOTE
FUNDACION                                   1987
TITULACION MUNICIPAL                        1995
TITULACION COFOPRI                          2002
INVASION EN ZONAS LIBRES                    no

INFRAESTRUCTURA

SERVICIOS BASICOS          AGUA             conexion individual
                           DESAGUE          conexion individual
                           LUZ              conexion individual
VIAS                       PISTAS           100% asfaltadas
                           VEREDAS          50% terminadas
ESTADO DE SERVICIOS        AGUA             operativo
                           DESAGUE          operativo
                           LUZ              operativo

EQUIPAMIENTO

LOCAL COMUNAL                               NO
CAPILLA                                     SI
PARQUE                                      NO
LOZA DEPORTIVA                              NO
JUNTA VECINAL (JV)                          SI
ELECCION DE JV                              cada 2 anos
ASAMBLEAS GENERALES                         cada 3 meses
NIVEL DE PARTICIPACION                      media
VECINAL (*)
ORGANIZACIONES                              si
FUNCIONALES

                                            MARTIRES DE SAN JUAN

MACROZONA                                   Lima Sur
DISTRITO                                    San Juan de Miraflores
TIPO DE APROPIACION                         invasion
NUMERO DE LOTES            TITULADOS        209
                           SIN TITULACION   0
TAMANO PROMEDIO DE                          90-100[m.sup.2]
LOTE
FUNDACION                                   1981
TITULACION MUNICIPAL                        1983
TITULACION COFOPRI                          1998
INVASION EN ZONAS LIBRES                    SI

INFRAESTRUCTURA

SERVICIOS BASICOS          AGUA             conexion individual
                           DESAGUE          conexion individual
                           LUZ              conexion individual
VIAS                       PISTAS           80% asfaltadas
                           VEREDAS          35% terminadas
ESTADO DE SERVICIOS        AGUA             operativo
                           DESAGUE          colapsos temporales
                           LUZ              operativo

EQUIPAMIENTO

LOCAL COMUNAL                               SI
CAPILLA                                     SI
PARQUE                                      NO
LOZA DEPORTIVA                              SI
JUNTA VECINAL (JV)                          SI
ELECCION DE JV                              cada 2 anos
ASAMBLEAS GENERALES                         cada 6 meses *
NIVEL DE PARTICIPACION                      baja
VECINAL (*)
ORGANIZACIONES                              SI
FUNCIONALES

(*) PARA EVALUAR LA PARTICIPACION, SE CONSIDERO LA SIGUIENTE MEDIDA:
MENOS DEL 30% DE PARTICIPACION, NIVEL BAJO; ENTRE EL 30% Y EL 60%,
NIVEL MEDIO; MAS DEL 6o% NIVEL ALTO.

FUENTE ELABORACION PROPIA CON BASE EN EL LEVANTAMIENTO DE CAMPO

TABLA 5 | Titulos de propiedad entregados por ano y
gobierno (1996-2015)

GOBIERNO            ANO         titulos de              total
                                propiedad

                                urbano        rural

Alberto Fujimori    1996        184.860 (*)   26.857    1.851.612
                    1997        184.860 (*)   86.985
                    1998        184.860 (*)   196.750
                    1999        184.860 (*)   355.480
                    2000        184.860 (*)   261.240
Valentin Paniagua   2000-2001   184.860 (*)   134.810   319.670
Alejandro Toledo    2002        184.860 (*)   97.565    1.172.031
                    2003        70.401        156.670
                    2004        65.598        213.160
                    2005        71.300        126.390
                    2006        83.617        102.470
Alan Garcia         2007        97.865        89.145    797.528
                    2008        107.760       90.711
                    2009        122.460       52.188
                    2010        127.740       7.648
                    2011        99.012        2.999
Ollanta Humala      2012        81.173        0         257.714
                    2013        82.534        0
                    2014        91.699        0
                    2015        2.308         0

(*) CORRESPONDE A LA META ANUAL ESTABLECIDA POR COFOPRI PARA
CUMPLIR CON LOS OBJETIVOS PRESENTADOS AL BANCO MUNDIAL.

FUENTE ELABORACION PROPIA CON BASE EN COFOPRI (2012; 20L6);
CONGRESO DE LA REPUBLICA DEL PERU (2012)

FIGURA 1 | Distribucion de los Asentamientos Humanos en el Area
Metropolitana de Lima por macrozona

                            Lima       Lima    Lima   Lima
                         Tradicional   Norte   Este    Sur

Formalizados                 318        828    1114    920
Informede riesgo             47         299    450     310
Levantamiento de campo        0         13      32      2

fuente elaboracion propia con base en cofopri (2016) y mml (2015)

FIGURA 3 | Numero de Asentamientos Humanos no formalizados con
emision de Informes de Riesgo por ano

              2004   2005   2006   2007   2008   2009   2010   2011

alto             4      3     77     45     48     22     98     13
bajo            31     18     80      9      5     19     32     18
medio            4      8    105     18     32     30     72      7
reubicacion      0      1      0      0      0      1      0      0

              2012   2013   2014

alto            81     86      0
bajo            28     83      3
medio            9     16      0
reubicacion      0      0      0

FUENTE ELABORACION CON PROPIA CON BASE EN MUNICPALIDAD
METROPOLITANA DE LIMA (2015)
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Title Annotation:DOSSIER: DERECHO A LA CIUDAD
Author:Torres, Diana; Ruiz-Tagle, Javier
Publication:EURE-Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos Regionales
Date:Sep 1, 2019
Words:11688
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