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"Dios esta en todas partes, pero atiende en Buenos Aires". Apuntes sobre la relacion entre democracia y federalismo en la Argentina.

Cuando comenzo a practicarse la democracia constitucional en la Argentina en 1983, el regimen federal no contaba con el apoyo de una solida tradicion capaz de respaldarlo. Al igual que los fenomenos politicos que se ponian en marcha en el orden nacional, el federalismo, mas que una experiencia positiva, expresaba un conjunto de ideales y un proyecto novedoso.

Natalio Botan **

Si bien Argentina se organiza constitucionalmente en el siglo XIX --bajo el modelo norteamericano-- como una federacion, solamente intenta combinar ese federalismo con una democracia liberal representativa efectiva en el siglo XX.

En 1983, cuando se abre la ultima transicion a la democracia, el regimen federal habia sufrido una serie de modificaciones (1) y la democracia habia sido frecuentemente interrumpida por golpes militares, (2) por lo tanto la sociedad carecia de tradicion electoral y sus instituciones habian sido moldeadas por los sucesivos gobiernos autoritarios. (3)

Igualmente, ciertas caracteristicas estructurales y de funcionamiento del sistema politico permitian caracterizado como un federalismo asimetrico, cuyo juego politico se habia desarrollado historicamente entre socios desiguales y con fuertes tendencias a la centralizacion.

La ultima transicion a la democracia redefine esta relacion historica entre democracia y federalismo. En primer lugar, porque la realizacion periodica de elecciones y la alternancia pacifica en el gobierno tuvo un efecto activador sobre las instituciones federales, por la incidencia del funcionamiento del juego politico democratico sobre el sistema de partidos (Gibson, 2001). En segundo lugar, por la aparicion en el debate politico de nuevas ideas sobre las necesidades de la consolidacion democratica y, finalmente, por las reformas institucionales emprendidas en la decada de 1990. Como resultado, se modificara el peso relativo de la estructura federal para comprender el funcionamiento del sistema politico en general.

Elementos nuevos como el prestigio adquirido por las instituciones federales, las reformas institucionales --particularmente la reforma constitucional de 1994 y las multiples reformas provinciales--, la fragmentacion del sistema de partidos, los cambios en la competencia electoral y la subnacionalizacion progresiva de la competencia partidaria (Calvo, 2001; Calvo y Escolar, 2005; Jones, 2005), (4) asi como la existencia de ciertas demandas sociales movilizadas, hacen un juego politico nuevo.

Esta preocupacion por la importancia de la dimension federal ha sido reconocida en el debate politologico argentino contemporaneo, lo que se evidencia en la reciente publicacion de Spiller y Tommasi sobre el proceso de formulacion de politicas publicas en Argentina (Spiller y Tommasi, 2010), los analisis sobre las transformaciones de los regimenes electorales subnacionales y de la competencia partidaria a nivel provincial (De Riz, 2002; De Luca, Tula y Jones; 2002; (5) Calvo y Escolar, 2005), o incluso sobre la estructura interna y el funcionamiento del justicialismo (Levitsky, 1997) y otras instituciones politicas (Emiliozzi et al., 2007). (6)

Este articulo se propone presentar brevemente tanto las continuidades respecto del pasado --asimetrias estructurales e hiperpresidencialismo-- como las innovaciones propias del nuevo contexto democratico. Esta mezcla de continuidad e innovacion ha contribuido al desarrollo de formas particulares de relaciones intergubernamentales que denominaremos mecanismos cruzados de control e injerencia entre la Nacion y las provincias, asi como un nuevo peso de los actores subnacionales en las arenas nacionales y de las identidades partidarias provinciales --organizadas en torno a partidos provinciales o incluidas en partidos o coaliciones partidarias nacionales. Estos elementos son los que fundamentalmente determinan la forma en que se fue estructurando desde la transicion el juego politico democratico en la Argentina.

Federalismo, centralismo y presidencialismo

El federalismo argentino descansa sobre un contexto caracterizado tanto por una importante asimetria --economica, fiscal, demografica y politica-- entre las provincias que lo componen como por un presidencialismo fuerte; lo que supone una tendencia hacia la centralizacion del sistema politico (7) y un desigual grado de autonomia de las provincias centrales y perifericas. (8)

La asimetria regional ha resultado del mayor peso que ha tenido Buenos Aires desde la misma conformacion de la Confederacion Argentina. Este desequilibrio fue en aumento al punto que actualmente existe una fuerte concentracion de la riqueza y de la poblacion en Buenos Aires y la Capital Federal; asi como en menor medida en Santa Fe, Cordoba y Mendoza.

El Producto Bruto Geografico de las cinco jurisdicciones mas grandes --Buenos Aires, Ciudad de Buenos Aires, Cordoba, Santa Fe y Mendoza-- representa casi el 80% del PBI de Argentina, y solo Buenos Aires y la Ciudad Autonoma de Buenos Aires concentran el 59%. (9) Del mismo modo, la provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autonoma de Buenos Aires suman casi la mitad de la poblacion total del pais; las provincias intermedias --Cordoba, Santa Fe y Mendoza--, el 22% y las restantes diecinueve provincias alcanzan entre todas apenas el 30%.

Ademas de este contexto fuertemente desigual a favor de Buenos Aires, dos factores --acentuados por los gobiernos autoritarios pero no solamente en ellos-- han favorecido la centralizacion del juego politico: un presidencialismo fuerte y la dependencia fiscal de las provincias respecto de las transferencias nacionales, particularmente las mas pobres y menos pobladas del pais. Esta es la base de un viejo dicho del interior de Argentina: "Dios esta en todas partes pero atiende en Buenos Aires".

El presidencialismo argentino es constitucionalmente poderoso, la Constitucion de 1853 --que funda la Confederacion argentina-- le otorgo al presidente poderes suficientes para superar los conflictos y unir al pais bajo un gobierno fuerte. (De Riz, 2008b: 116) Hasta 1994 ninguna disposicion constitucional apuntaba a descentralizar el ejercicio del poder presidencial.

El presidente argentino es jefe de gobierno y jefe de Estado pero ademas es jefe de las Fuerzas Armadas y orientador de las relaciones exteriores. Antes de 1994 tenia a su cargo la Capital Federal y en muchas ocasiones fue tambien jefe del partido de gobierno. (10) Tambien posee poder de veto total o parcial, la posibilidad de gobernar por decreto de necesidad y urgencia, (11) y solo despues de 1994 se le quito la posibilidad de intervenir una provincia (12) sin el apoyo del Congreso Nacional. Tiene ademas la facultad de nombramiento y destitucion de su gabinete, sin control de ningun otro poder politico.

El control horizontal del poder legislativo hacia el ejecutivo es debil. El legislativo tiene la posibilidad de interpelar a los ministros, pero no puede obligarlos a renunciar ni a rectificar sus politicas. Ademas, la reforma de la legislacion sobre administracion financiera del Estado, durante la presidencia de Kirchner, hizo posible que el jefe de gabinete reformara el presupuesto votado por el Congreso, lo que en los hechos libero al presidente de la mayor parte de la injerencia del legislativo en materia presupuestaria (De Riz, 2008a).

A estas atribuciones formales se suman otras informales y la practica recurrente de los presidentes de pedir amplias facultades extraordinarias al Congreso Nacional. La existencia de situaciones de crisis, que han sido permanentes en Argentina durante el siglo XX (Quiroga, 2005), llevan a una forma particular de institucionalidad, con propension a la delegacion extra-institucional en el poder central y particularmente en el presidente (O'Donnell, 1997).

Paradojicamente, este presidencialismo fuerte ha sido relativamente inestable a lo largo del siglo XX. En muchos momentos durante el siglo XX --1930, 1962, 1966, 1976, 1989 y 2001-- los presidentes electos no terminaron sus mandatos. Por otra parte, como analizaremos mas en detalle al final de este articulo, desde 1983 hasta la actualidad, todos los presidentes tuvieron dificultades para controlar a su propio partido --en las provincias y en el Congreso-- e imponer unilateralmente sus programas, por lo que todos debieron negociar en mayor o en menor medida con otros actores.

Desde el aspecto fiscal, entre 1930 y 1994, la Nacion ha acumulado cada vez mas capacidad de recaudacion directa y de discrecionalidad en el reparto hacia las provincias. De estas capacidades de la Nacion, la mas relevante es la creacion de la ley de unificacion de impuestos internos de 1934 (13) --preludio de la coparticipacion federal-- que posibilita al gobierno nacional distribuir la recaudacion fiscal entre las provincias, en montos variables. El ejecutivo nacional tiene asi una fuerte herramienta de negociacion y de presion frente a los gobernadores de las provincias. Ademas de la coparticipacion la Nacion, gira fondos adicionales a las provincias --transferencias corrientes y Aportes del Tesoro Nacional (ATN) --, pero sin sujetarse a reglas definidas, por lo que estas transferencias son el resultado de decisiones arbitrarias del Ejecutivo, a traves de las cuales puede hacer que las provincias ejecuten decisiones adoptadas por la Nacion --particularmente en lo relativo al gasto de inversion en caminos y en fuentes de energia-- o distribuir premios y castigos de orden politico. Estas transferencias de libre disponibilidad han alcanzado a representar el 81% de las transferencias del gobierno nacional a las provincias.

A este manejo de los fondos fiscales debe sumarse el uso frecuente de la politica fiscal y de promocion industrial con fines politicos. En 2011, por ejemplo, ano electoral para Argentina, pudieron verse en la prensa una serie notas referidas a la distribucion de recursos nacionales a cambio de apoyos en el nivel subnacional. (14)

En la actualidad, el Estado federal legisla y recolecta los tributos de mayor potencial recaudatorio, acentuandose el desequilibrio de los ingresos en relacion a las provincias. A ello se suma la renuencia del Estado central a transferir fondos que en verdad pertenecen a las provincias, lo que ha llevado a la denominacion del actual federalismo argentino como "federalismo de extorsion". (PNUD, 2002)

El desequilibrio entre la descentralizacion del gasto hacia niveles inferiores de gobierno en las areas de educacion, salud y bienestar social, sin el correlativo incremento de capacidad fiscal propia en las provincias, hizo a estas cada vez mas dependientes de las transferencias nacionales (Falletti, 2010). (15) Pero tambien las provincias ganaron margenes de accion frente a la ciudadania, ya que ejecutan una buena parte de las politicas mas visibles para el electorado --proveen educacion y salud, lo que significa empleo publico, y administran los programas sociales nacionales--, y no han necesitado hasta el momento aumentar significativamente la recaudacion impositiva-- (16) siempre costosa en terminos electorales (Spiller y Tommassi, 2010).

Por otra parte, el apoyo de los actores provinciales es importante para la gobernabilidad del sistema politico --debido a elementos institucionales que tienen relacion con el diseno federal y con la forma en que ha estructurado el sistema de partidos en Argentina--, por lo que estos tienen la capacidad de negociar la distribucion de recursos a cambio de los apoyos politicos que necesita el ejecutivo nacional.

La situacion fiscal de las provincias es variable. De acuerdo a los datos de 2009, las provincias recaudan en promedio menos de la mitad de lo que necesitan para sus gastos corrientes. Sin embargo, hay diferencias importantes entre ellas. La Tabla 1 muestra la relacion entre recursos propios y recursos nacionales en las provincias y la Capital Federal.

La Ciudad de Buenos Aires recauda en promedio mas del 80% de sus ingresos y la provincia de Buenos Aires aproximadamente la mitad, al igual que Cordoba y Mendoza, (18) por lo que son los distritos con mayor autonomia de recursos respecto a la nacion. En cambio, existen distritos, como La Rioja, Catamarca, Santiago del Estero, Jujuy, Chaco y Formosa, que logran recaudar menos del 10% de sus ingresos, por lo que muestran una fuerte dependencia de los recursos nacionales.

Este desequilibrio en la capacidad de recaudacion fiscal y la falta de coordinacion desde el nivel central ha permitido una gran heterogeneidad de situaciones dentro de las distintas jurisdicciones. Ademas, la debilidad institucional (19) ha hecho posible la resolucion discrecional por parte de la nacion de coyunturas criticas que han atravesado las provincias menos favorecidas y el predominio de ciertas elites en las provincias con capacidad de negociar directamente con el presidente.

Desde la ultima transicion a la democracia, los esquemas de distribucion de recursos fueron definidos por el poder de negociacion de presidentes y gobernadores y por las urgencias coyunturales de los poderes ejecutivos nacionales.

Por ultimo, otra dimension que debe tenerse en consideracion para comprender las asimetrias regionales es su diferente grado de institucionalizacion --y, por lo tanto, de incumplimiento de las reglas formales. Como sostiene Guillermo O'Donnell, las instituciones politicas en Argentina no son uniformemente debiles, hay zonas territoriales de menor institucionalidad en la periferia y en las zonas alejadas de los mayores centros urbanos: "zonas marrones". (20)

Las instituciones pueden ser debiles en dos sentidos: pueden ser inestables --por ejemplo las reglas para la eleccion y reeleccion de gobernadores provinciales--; o pueden ser estables pero incapaces de hacer cumplir sus reglas, por lo que los actores frecuentemente actuan siguiendo reglas informales. (21)

La pregunta central que debemos formular es entonces ^como funciona el juego politico democratico en un federalismo asimetrico, desigualmente informal, inestable y parcialmente centralizado como el argentino?

El federalismo, como diseno institucional, ofrece garantias de autogestion de sus propios asuntos a las subunidades federadas y de cogestion de los del Estado nacional, lo que constituye por si mismo un cierto equilibrio entre centro y periferia.

Sin embargo, existen federaciones, como la argentina, que presentan desequilibrios entre los distintos poderes. En esos arreglos asimetricos tipicamente se les da a algunos Estados mas derechos o margenes de autonomia que a otros y en otros, si bien son equivalentes en las atribuciones formales, contienen desigualdades de hecho que modifican el funcionamiento interno de la federacion (Beaud, 2007).

Por lo tanto, como sostienen varios estudiosos del tema, entre otros Lijphart o Weaver, el federalismo crea incentivos institucionales para solucionar los conflictos territoriales, limitando la regla de la mayoria, compensando las asimetrias de poder regional, y devolviendo ciertas areas de decisiones a las subunidades territoriales. Para ello, los disenos de tipo federal compensan a las regiones con poco poder economico y baja densidad demografica, lo que en Argentina se traduce en una sobrerrepresentacion de las provincias chicas tanto en la camara alta como en la camara baja del Legislativo nacional (22) (Gibson y Calvo, 2001).

Como afirman Gibson y Calvo, puede esperarse que estas regiones sobrerrepresentadas atraigan un porcentaje mayor de gasto federal que el que les corresponderia en virtud de su poblacion o peso economico relativo.

Por otro lado, aunque el presidente concentra una gran cantidad de atribuciones, su fuerza depende de la solidez de su base partidaria, de la obtencion de apoyo por parte de algunos sectores clave --sindicatos, empresariado, etc.--, de su capacidad de liderazgo y del mapa politico existente en las provincias. Esto ultimo se ha ido acentuando desde la crisis de 2001 por la implosion de los partidos y la alta fragmentacion del sistema de partidos y la volatilidad de los apoyos y las alianzas.

En Argentina, como en otras federaciones, existe una dualidad estructural, por lo que hay que considerar la relacion entre dos criterios: la separacion y la conexion. La resolucion de esta dualidad se presenta a traves de algunos mecanismos que tipicamente se encuentran en las federaciones. La naturaleza propia del juego politico federal es, por consiguiente, la interdependencia y por lo tanto, la mutua presion e injerencia entre actores nacionales y subnacionales.

Ello puede verse en todas las dimensiones de la democracia argentina, como, por ejemplo, en la ya mencionada dimension fiscal. Tambien alli la fuerza del presidente de la nacion en materia fiscal es desafiada por actores provinciales que estan dotados constitucionalmente --e informalmente-- de ciertos margenes de autonomia y de recursos para incidir en las decisiones del ejecutivo nacional. Los gobernadores tienen, en efecto, la capacidad de presionar por porciones mayores de recursos, y pueden amenazar con retirarle el apoyo de los legisladores que representan a esa provincia en el Congreso Nacional, como sucedio durante la crisis por el aumento de las retenciones a las exportaciones agropecuarias en la votacion por la renovacion o no de la delegacion legislativa en materia tributaria.

Estos mecanismos cruzados de presion e injerencia, particularmente en lo que respecta a las capacidades provinciales, no pueden explicarse sin un analisis detallado de otras dimensiones importantes del juego politico que han tenido un desarrollo particular en el periodo 1983-2012.

La re-federalizacion del sistema politico durante la transicion: ideas, reformas institucionales y descentralizacion administrativa

La relacion ente federalismo y democracia ha sido ampliamente discutida en el plano teorico, pero en la Argentina ha adoptado un sentido propio. La ultima transicion a la democracia tuvo efectos sobre la estructura institucional, directa e indirectamente.

Los intentos anteriores de democratizacion --principalmente en 1916 y 1946-- tuvieron dinamicas diferentes, que algunos analistas consideran se relacionan con los aspectos populistas de los lideres que las condujeron --Yrigoyen y Peron-- lo que llevo a una relacion conflictiva con el federalismo heredado del siglo anterior (Aboy Carles, 2005).

En cambio, la democratizacion que se inicia en 1983 iguala el respeto y la recuperacion del federalismo historico a un nuevo tipo de democracia mas pluralista que permitiera a la Argentina finalmente consolidarse como un regimen democratico.

En este sentido, significo un intento de recuperacion de los principios politicos de la democracia liberal y de los contenidos republicanos de la Constitucion de 1853, (23) asi como el inicio de un proceso de reconstruccion y reforma, tanto de instituciones como de practicas politicas que se habian formado en contextos de continua inestabilidad y de participacion activa de los militares en la vida politica. Esta nueva vision de la relacion entre federalismo y democracia pluralista tiene algunos correlatos en las reflexiones teoricas de academicos contemporaneos a las transiciones. Daniel Elazar ve el federalismo como un movimiento liberalizante que sigue a siglos de centralizacion y reglas autoritarias (Elazar, 1991), (24) Robert Dahl (1986) y mas recientemente Joseph Colomer entienden que el federalismo encarna mas eficientemente los ideales de division de poderes y responsabilidad del gobierno frente a la ciudadania (Colomer, 1999).

En este contexto historico el federalismo empieza a aparecer vinculado a un conjunto de ideales democraticos nuevos, por lo que los interesados en la consolidacion de la democracia, segun Stepan (2005), encuentran una gran necesidad de reconsiderar los riesgos y beneficios potenciales del federalismo. Esto genera un clima de epoca donde los propios actores politicos se apropian de ideas que entran al debate politico. (25)

La transicion y consolidacion de democracias significaban, para los actores que las protagonizaron, el desafio de resolver problemas historicamente heredados y vinculados en lo teorico a la inestabilidad constante de la democracia argentina. Por esta razon las discusiones sobre las condiciones de la consolidacion fueron centrales al juego politico de la pos-transicion y entre los debates sobre la consolidacion tuvo una constante presencia el problema del federalismo en varias dimensiones o sentidos diferentes. Ciertas transformaciones en el juego politico democratico aparecerian entonces como herederas de estos debates y su influencia en la politica real.

Un ejemplo de este nuevo clima de ideas y su impacto en el respeto de la pluralidad provincial y su autogobierno es la ausencia de intervenciones federales durante la presidencia de Alfonsin --a pesar de que la mayoria de las gobernaciones eran contrarias al gobierno radical-- (26) y la posterior reforma de esta institucion por primera vez desde 1860.

El sentido de las reformas institucionales de este periodo tambien estuvo atravesado por estas ideas. En la reforma constitucional de 1994, por ejemplo, el objetivo declarado de los constituyentes era el de fortalecer la democracia y el federalismo, y mitigar el sistema presidencialista. Como lo muestra la declaracion del diputado Estabillo del Movimiento Popular Fueguino, "[L]os hombres del movimiento entendemos que esta tarea reformadora tuvo dos etapas: una referida al Nucleo de Coincidencias Basicas y otra al fortalecimiento del regimen federal, sin perjuicio de otros temas que se incorporaron como habilitados, que merecieron debate de esta convencion (.. .)". (27)

Sin embargo, los efectos de las reformas institucionales fueron ambivalentes. La introduccion de la eleccion directa de presidente en 1994 --vista como un elemento de democratizacion por hacer del Ejecutivo nacional un responsable directo ante la ciudadania que lo eligio-- altero el equilibrio federal al reemplazar las juntas de electores, antes representantes de las provincias en el Colegio Electoral. Solo se mantuvo a las provincias como distritos electorales para la eleccion de legisladores nacionales.

Ademas, antes de 1994, la camara de representacion territorial, es decir, el Senado, como representante de las provincias, era elegida por las provincias. Cada provincia designaba la forma se seleccion de senadores, en general, por via indirecta, mediante las legislaturas provinciales. La nueva constitucion establecio una unica manera de seleccion de senadores a traves de la eleccion de tres senadores por provincia de forma directa, por sistema de lista incompleta.

El impacto de estas nuevas reglas fue igualmente contradictorio, como veremos a continuacion. Por otro lado, en la misma constituyente algunas reformas si apuntaron al fortalecimiento del federalismo o a la descentralizacion. En primer lugar, se reconocio a los municipios el derecho a la autonomia institucional, politica, administrativa, economica y financiera --si bien los alcances y contenidos de dicha autonomia quedarian reglados por las constituciones provinciales. En segundo lugar, se reconocio la autonomia de la Ciudad de Buenos Aires de grado superior a la municipal. En tercer lugar, por el articulo 124 se establecio que las provincias podrian crear regiones para el desarrollo economico y social y establecer organos con facultades para su cumplimiento y permitio a las provincias celebrar convenios internacionales, en tanto no sean incompatibles con la politica exterior de la nacion. En cuarto lugar, el mismo articulo 124 reconoce el dominio originario y exclusivo de las provincias sobre sus recursos naturales. En quinto lugar, se establece que solo el Congreso Nacional podra decidir una intervencion federal. Por ultimo, el articulo 75 incorpora dos clausulas referidas a la obligacion de la nacion de distribuir recursos para la igualacion de las condiciones de desarrollo de las provincias y limitar el desequilibrio (inciso 19) a traves de un sistema de coparticipacion equitativo, solidario y que posibilite un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (Dalla Via, 2006: 164).

A estos cambios institucionales de la organizacion politico-federal se suman los introducidos en materia de descentralizacion y reforma del Estado. En la decada de 1990 la reforma tuvo consecuencias tanto por los aspectos reformados como por sus ideas rectoras. En un contexto de ajuste fiscal y de aplicacion de medidas tendientes a cambiar el modelo de desarrollo del pais, se descentralizaron algunas funciones que estaban en manos del gobierno nacional como la educacion y la salud.

La descentralizacion genera un cambio en la composicion del gasto nacional y provincial --las provincias y municipios pasan a ejecutar casi la mitad del gasto publico total-- lo que, para algunos analistas, genera incentivos para la creciente provincializacion de la competencia partidaria al incrementar la importancia de las politicas publicas locales (Calvo y Escolar: 2005).

Por su parte, las provincias adoptaron el discurso de la democratizacion y tomaron a cargo las necesidades de modernizacion para la consolidacion de la democracia. El nuevo clima de epoca favorecio la multiplicacion de reformas constitucionales provinciales, con objetivos variados.

Sin embargo, estas reformas institucionales no fueron suficientes --o no siempre marcharon en la direccion correcta-- por lo que se produjeron importantes problemas en materia de modernizacion, etica publica y mejoramiento de la calidad de vida de la ciudadania, que llevaron a una cada vez mayor demanda social que hizo crisis en algunos momentos clave. La democratizacion abrio una etapa de grandes expectativas en la sociedad que no se cumplieron en su mayor parte.

Tanto en las provincias como en el plano nacional sigue vigente el viejo dilema de como llevar adelante la modernizacion y cumplir con las expectativas de la ciudadania sin perder el apoyo de los aparatos partidarios tradicionales --y sus redes clientelares--, a la vez que lidiar con los problemas estructurales de desigualdad y ciclos economicos cambiantes.

El juego politico en clave federal: sistema de partidos, elecciones y provincializacion de la competencia partidaria

Como hemos dicho previamente, en Argentina se ha desarrollado una serie de instituciones --formales e informales-- que permiten al gobierno nacional controlar politicamente a las provincias. Estas practicas pueden agruparse alrededor de tres dimensiones: la fiscal, la politico-partidaria y la intervencion federal.

La primera ya se analizo en este articulo, y la ultima, la intervencion federal, fue limitada en la reforma constitucional de 1994 y ha sido relativamente poco utilizada por los gobiernos de la pos-transicion. (28) Por lo tanto, nos ocuparemos de la dimension politico-partidaria.

En esta dimension tambien los actores subnacionales pueden incidir e influir sobre el nivel nacional, ademas de que ella esta estrechamente vinculada con las otras dos dimensiones. Esta institucionalidad de control cruzado se encuentra enmarcada por elementos variables del sistema politico --sistema de partidos, mayorias de los presidentes en el legislativo nacional, existencia de coaliciones y acuerdos entre niveles de gobierno, resultados electorales en las provincias, etc.

Dado que el objetivo central de una democracia es elegir gobiernos a traves de los partidos politicos, tanto estos como su relacion con el Estado son fundamentales para la comprension no solo de la democracia en general sino tambien de las relaciones intergubernamentales en contextos federales (Filippov et al., 2004: p.177).

En 1983 la victoria de Raul Alfonsin, candidato de la Union Civica Radical, rompe la llamada ley de hierro de la politica argentina --no es posible ganarle al peronismo en elecciones libres y competitivas-- y por lo tanto con el, hasta ese momento existente, sistema de partido predominante. Este resultado favorecia en aquel momento la apertura de un nuevo juego politico marcado por el bipartidismo, la moderacion y una mayor volatilidad del voto.

En 1989, en la segunda eleccion presidencial desde la transicion, triunfa el candidato de la renovacion peronista, Carlos Saul Menem. Esto significo la primera alternancia pacifica en el gobierno desde 1916, y un aparente fortalecimiento de la autoridad presidencial por varias razones. En primer lugar, a diferencia del gobierno anterior, Menem obtuvo mayorias propias en ambas camaras del Congreso; en segundo lugar, su programa de gobierno, en oposicion a la doctrina historica de su partido y con costos sociales elevados, pudo llevarse adelante casi sin oposiciones importantes; en tercer lugar, se convirtio en presidente del Partido Justicialista, lo que le permitio realizar una reforma interna que intentaba institucionalizarlo y centralizarlo; y finalmente logra reformar la Constitucion Nacional para posibilitar su reeleccion inmediata.

Ademas a partir de 1994, la reforma de la Constitucion, como hemos dicho, introduce la eleccion directa del presidente y la de senadores nacionales, que empezo a regir a partir de 2001. Estos elementos, si bien por un lado aparecen como contradictorios con el tan mencionado objetivo de refederalizacion del pais (Melo, 2005), parecian contribuir a cambiar las formas y canales de control politico a favor del ejecutivo nacional.

Pero una mirada mas en detalle del juego politico democratico argentino muestra que aun durante este periodo los actores politicos provinciales, pudieron incidir en el juego politico nacional, a traves del Congreso, las negociaciones directas entre gobernador y presidente --e incluso internamente al partido justicialista, por la forma particular en que esta estructurado-- (Levitsky, 2001) y se fueron fortaleciendo a partir de alli.

Las reformas politicas en las provincias que fueron cambiando las reglas de la competencia electoral subnacional favorecieron la conformacion de este escenario. Algunas tendencias generales de esas reformas fueron: la reeleccion del gobernador, que fue instaurada en 17 provincias, la reforma electoral hacia sistemas de doble voto simultaneo para la eleccion de gobernador --en general con el fin de evitar la fragmentacion del partido y captar votos de todas sus lineas internas-, asi como cambios en los umbrales y en la magnitud de los distritos y, finalmente, el manejo del calendario electoral para desdoblar las elecciones provinciales de las nacionales, o hacerlas coincidir, para contrarrestar o aprovechar el efecto de arrastre de las candidaturas presidenciales (Calvo y Escolar, 2005). Todas estas reformas tendieron a beneficiar a los partidos que estaban en el gobierno, reforzando una vieja regla de la politica argentina: quien obtiene cargos ejecutivos puede manejar los recursos necesarios para sostenerse en el poder y reforzar su coalicion de apoyo (De Riz, 2008a).

Por esta razon, aun en periodos donde todas las condiciones inclinaron la balanza aun mas a favor del presidente, estos tuvieron que negociar con las elites provinciales. Por ejemplo, en la decada de 1990, donde el Congreso era mayoritariamente del mismo color politico que el presidente, el escenario partidario parecia consolidarse en un bipartidismo, y donde la oposicion habia logrado obtener un apoyo electoral importante, que desafiara al gobierno, recien hacia el final de su segunda presidencia, Menem tuvo que negociar con los lideres provinciales. Un indicador que se ha usado normalmente para medir este peso es el aumento de pagos materiales a cambio de apoyos, a pesar de la politica de ajuste. Otro factor que usualmente se toma en consideracion es la escasa capacidad que tuvo Menem de imponer candidatos de su linea interna, o extra-partidarios apoyados por el, en las elecciones a gobernador, (29) y, en los casos en que lo logro, estos fueron rapidamente desplazados por los lideres tradicionales. Ademas, en las provincias los lideres justicialistas fueron en todos los casos seleccionados desde dentro de las organizaciones locales y retuvieron el perfil y el discurso tradicional peronista, en oposicion al proyecto neoliberal del presidente (Levitsky, 2001).

Por otra parte, el giro hacia la derecha neoliberal que significo el programa y las alianzas de Menem, genero la primera ruptura del partido justicialista, lo que dio lugar a la formacion del FREPASO --Frente Pais Solidario--, primera tercera fuerza importante desde la transicion. Esta fragmentacion se vuelve importante en algunos distritos e inaugura un nuevo peso de terceras fuerzas provinciales en los escenarios nacional y subnacional que se reforzara con la fragmentacion de la Alianza --coalicion de la UCR y el FREPASO-- y la consecuente crisis de 2001. Las provincias mas pobladas y competitivas fueron mas afectadas por la crisis y la fragmentacion que las provincias perifericas (Calvo y Escolar: 2005).

Luego de la crisis de 2001 el justicialismo asume la presidencia por designacion del Congreso. Despues de una sucesion de nombramientos temporarios, Duhalde asume la presidencia y debera alterar las reglas del juego para impedir que Menem sea nombrado candidato por el Partido Peronista.

Este cambio de las reglas de juego --y una inesperada decision de Menem de no presentarse a segunda vuelta-- posibilito la asuncion de Kirchner a la presidencia y otras reformas subsiguientes y la permanencia del kirchnerismo en el poder. Pero tambien se profundizo la fragmentacion del sistema de partidos y se alento la conformacion de alianzas y coaliciones entre partidos. La suspension primero --para la eleccion de 2003--, y la eliminacion, mas tarde, de la obligatoriedad de las internas partidarias, asi como las reformas de financiamiento partidario de 2006, que regresan a las internas partidarias obligatorias (aunque permiten las listas colectoras) (30) y la reforma de 2009, que limita las posibilidades de la oposicion al dejar en manos del Estado el reparto de las pautas publicitarias.

Ademas de ser centrales para la eleccion de los gobiernos, los partidos politicos nacionales fueron historicamente el vehiculo para unificar el pais y representar las demandas de la ciudadania. En la primera decada luego de la transicion, el justicialismo y el radicalismo habian logrado canalizar la mayor parte del electorado, obteniendo mayorias que les permitian gobernar solos. Asimismo se habia reducido la distancia ideologica entre los partidos mayoritarios (Abal Medina et al, 2002) y la despolarizacion progresiva permitio el crecimiento de terceras fuerzas provinciales y nacionales.

Entre 1983 y 1999, las principales fuerzas (PJ y UCR, o UCR en alianza con el FREPASO en 1999) concentraron alrededor del 90% de los votos. Pero luego de la crisis de 2001 el voto peronista se divide --aunque se conserva como el partido mayoritario-- y el radicalismo pierde la mayor parte de su caudal electoral. En 2003, primera eleccion presidencial desde la caida del gobierno de la Alianza, el justicialismo presenta tres candidatos --Kirchner, Menem y Rodriguez Saa--, obteniendo el 22,2, el 24,4 y el 14,1% de los votos, respectivamente. A pesar de estos resultados relativamente bajos, en conjunto el justicialismo obtenia mas del 60% de los votos nacionales. Este resultado muestra que la crisis afecto de diferente manera al justicialismo y al radicalismo, que obtiene apenas el 2,2% de votos. Los principales candidatos de oposicion al justicialismo en esta eleccion fueron de terceros partidos: Ricardo Lopez Murphy --Recrear-- y Elisa Carrio --ARI.

En las elecciones siguientes, el kirchnerismo logra reagrupar a la mayor parte del justicialismo y algunos sectores de otras fuerzas --transversalidad-- (32) en el Frente para la Victoria, asi como una variada gama de alianzas provinciales para cooptar maquinarias electorales existentes a favor del oficialismo. (33)

La formacion de estas alianzas entre el kirchnerismo y algunas fuerzas provinciales genera a su vez la imitacion de esta estrategia en el campo de la oposicion, aunque con menos exito electoral, al mismo tiempo que brinda incentivos para la creacion de partidos y coaliciones de partidos provinciales. No obstante, el desigual peso electoral del Frente para la Victoria --FPV--, tanto en los resultados para eleccion de presidente como en la composicion de las dos camaras del Congreso Nacional, lleva a pensar si no estamos frente a un nuevo sistema de partido --o frente partidario-- predominante, aunque con caracteristicas diferentes.

Como muestra la tabla anterior, el Senado durante todo el periodo conto con mayorias peronistas --despues de 2005 del Frente para la Victoria-- pero esta se fue acentuando desde la caida del gobierno de Alfonsin. Al mismo tiempo el porcentaje de representacion de otros partidos ha tendido a aumentar y la representacion radical, a disminuir. La oposicion al kirchnerismo esta por lo tanto fragmentada en radicales, peronistas no kirchneristas y una multiplicidad de otros partidos --nacionales y provinciales-- que forman sus propios bloques dentro de la camara alta y que negocian con el Ejecutivo su apoyo a cada medida en particular.

Las nuevas reglas de juego y el escenario de alta fragmentacion del sistema de partidos lleva a la vez a dinamicas nuevas como la provincializacion de candidaturas nacionales --como la del ex vicepresidente Daniel Scioli-- y la nacionalizacion de figuras politicas provinciales, como la performance que alcanzo el ex gobernador de Santa Fe, Hermes Binner, candidato del Partido Socialista de su provincia, en las elecciones presidenciales de 2011. (34)

Sin embargo, el fortalecimiento de las fuerzas provinciales no es igualmente importante en todas las provincias. Existen en algunas provincias, aun desde antes de la crisis de 2001, sistemas de partidos diferentes del de partidos nacional, que pueden estar mas o menos integrados a la competencia politica de la nacion.

Como podemos ver en la Tabla IV de resultados electorales a elecciones de gobernadores en las 23 provincias --y la Ciudad de Buenos Aires desde 1995-- en algunas de ellas siguieron siendo fuertes partidos provinciales historicos, como el Partido Autonomista Liberal y el Partido Democrata Progresista de Corrientes, el Bloquismo en San Juan o el Movimiento Popular Neuquino, y en otras fueron apareciendo, desde la transicion, nuevos partidos que lograron obtener la gobernacion de la provincia en una o en varias ocasiones, como el Movimiento Popular Fueguino, el Partido Renovador de Salta y dos partidos que, paradojicamente, fueron fundados por ex gobernadores militares de la ultima dictadura: Accion Chaquena --Ruiz Palacios-- y Fuerza Republicana --Bussi. Tambien puede verse que en ocasiones ganaron en las provincias terceras fuerzas nacionales como el ARI y el FREPASO --fueron segundas fuerzas-- y que en muchas provincias fue acentuandose la tendencia a realizar coaliciones. Como puede verse, si bien el partido justicialista controla una parte de las jurisdicciones durante todo el periodo --Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Santa Cruz y San Luis--, y logra aduenarse de otras desde 1987 --Buenos Aires--, en muchas jurisdicciones existen alternancia y partidos provinciales capaces de disputar el gobierno al peronismo. En algunos casos las intervenciones federales fueron catalizadoras del cambio del sistema de partidos provincial -- Catamarca, Santiago del Estero-- quebrando la hegemonia peronista en la region, en otros el cambio fue endogeno. Por ultimo, es necesario tener en cuenta que las elites provinciales del justicialismo no siempre estan alineadas con el presidente de turno, como pudo verse en el continuo control de lideres no menemistas en los anos 1990, y no kirchneristas en los ultimos anos en algunos distritos.

A pesar del aparente dominio del Frente para la Victoria, lideres provinciales como Rodriguez Saa en San Luis (37) se mantuvieron en la oposicion sin perder sus respectivos distritos. Tambien se hizo evidente la necesidad del kirchnerismo de cooptar ciertas lineas internas del partido con fuerza en su provincia --como el varias veces gobernador de la provincia de Chubut, Mario Das Neves-- para consolidarse, que, no obstante, se mantuvieron relativamente independientes del presidente del partido. (38) De esta forma la division interna del Partido Justicialista incide en la provincializacion de la competencia.

Este escenario ha favorecido que los gobiernos nacionales justicialistas negociaran alianzas para implementar politicas a las que se oponian fracciones de su propio partido. Como la alianza de Menem con partidos de la derecha y la de Kirchner con actores politicos del FREPASO, la UCR y otras fuerzas provinciales, para consolidar un bloque en el Congreso y en algunas provincias clave. Por su parte, los gobiernos radicales no contaron con mayorias propias en el Congreso ni en las provincias, por lo que tambien se vieron obligados a negociar y conceder a los lideres provinciales importantes gran parte de lo que demandaron. Alfonsin, por la oposicion que encontro en el Senado y en la mayoria de las provincias, y De la Rua, por la fragmentacion de su coalicion de apoyo al poco tiempo de acceder a la presidencia.

Conclusiones

Desde 1983 hasta la actualidad la tension entre democratizacion, refederalizacion y factores centralizantes --principalmente los que se derivan de la asimetria regional, el control por parte del gobierno federal de los recursos fiscales y un diseno presidencial fuerte-- ha marcado la pauta del funcionamiento del juego politico en Argentina.

Los presidentes argentinos pueden concentrar una gran cantidad de atribuciones, y en algunos contextos cuentan con mayorias propias en el legislativo y muchas de las provincias. Estos presidentes mayoritarios han sido desde la transicion miembros del Partido Peronista, ya que es el unico partido argentino que ha logrado en este periodo consolidar su poder en la mayor parte del territorio, y desde 2001 ha conseguido mantener su caudal electoral. No obstante, estos presidentes poderosos no han podido gobernar unilateralmente. Todos ellos, radicales y peronistas, han debido negociar los apoyos de los lideres provinciales, ya que ellos controlan de manera informal la designacion de los legisladores nacionales, por lo que su apoyo se hace necesario para conservar la cooperacion del Congreso Nacional.

El entramado institucional que enmarca este juego politico permite e incentiva alianzas entre elites provinciales y actores nacionales, y posibilita la disociacion de la arena nacional y la provincial. En muchos momentos clave esta caracteristica estructural del sistema politico ha posibilitado que las crisis nacionales no afectaran los escenarios provinciales en la misma forma y magnitudes, lo que posibilito ciertas continuidades, como la del peronismo tradicional bajo la reforma menemista, o la misma continuidad del regimen democratico, a pesar de la caida del ejecutivo nacional, y del quiebre de la coalicion de gobierno, en 2001.

El desafio para la democracia argentina en la actualidad parece ser, entonces, la superacion de la fragmentacion politica en el area no peronista, que permita al electorado contar con alternativas viables, y la formalizacion de algunos aspectos del funcionamiento del federalismo argentino, particularmente en materia fiscal, a fin de limitar las desigualdades provinciales y los margenes de discrecionalidad otorgados al presidente de la nacion en ciertas areas clave.

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Articulo recibido: 15 de febrero 2012

Articulo aprobado: 1 de abril 2012

(1) Como la unificacion de la recaudacion impositiva, la sobrerrepresentacion de las provincias chicas, la eleccion directa del presidente --que luego se vuelve a modificar-, el uso frecuente de la politica fiscal y de promocion industrial con fines politicos, la intervencion y remocion de gobiernos provinciales, etc.

(2) La historia politica del siglo XX en Argentina se caracterizo por la permanente presencia de las fuerzas armadas. Los golpes de estado fueron parte del juego politico durante mas de medio siglo. Hubo quiebres autoritarios en 1930, 1943, 1955, 1962, 1966 y 1976.

(3) Como explican Catalina Smulovitz y Liliana De Riz, "las reorganizaciones que sufrio el sistema institucional durante gobiernos defacto, juntamente con la constante inestabilidadpolitica (...) tuvieron consecuencias sobre elfuncionamiento de las instituciones que se extendieron mas alla de la permanencia en el poder de dichos gobiernos", Catalina Smulovitz y Liliana De Riz, "Instituciones y dinamica politica: el presidencialismo argentino", en Nohlen, D. y De Riz, L. Reforma institucional y cambio politico, CEDES-Legasa, 1991, p. 135.

(4) Algunos autores hablan incluso del surgimiento de sistemas de partidos provinciales cada vez mas diferenciados del nacional

(5) Ver tambien, M. De Luca y M. Ines Tula, "'Listas sabana', preferencias y 'tachas'. Algunas reflexiones a proposito de la Reforma Electoral en la Argentina", en Revista PostData 1999, Tula Maria Ines. "Ley de lemas, elecciones y estrategias partidarias. Los casos de La Rioja, Santa Cruz y Santa Fe." en Boletin SAAP no 5, Ano 3, 1997.

(6) Tambien han sido contribuciones importantes los trabajos sobre las dinamicas politicoadministrativas propias de las provincias en la decada de 1990 (Pirez,1989, Pirez y Cao, 2002) y particularmente de las provincias perifericas (Cao, 2002), y sobre el proceso de reforma del Estado de la decada de 1990 en contextos provinciales (Gibson y Calvo, 2000; Guinazu, 2003), que tuvo un fuerte impacto en el funcionamiento del sistema politico por la descentralizacion de funciones del Estado nacional en la decada de 1990 (Falletti: 2002 y 2010; Smulovitz: 2004) .

(7) En realidad casi todas las federaciones contemporaneas estan muy centralizadas (Beaud: 2007)

(8) Estos conceptos se usan para clasificar a las provincias de acuerdo con su nivel de desarrollo relativo. Las provincias centrales son las que se ubican en el centro geografico de Argentina, y estan caracterizadas por relaciones sociales modernas, una gran concentracion de poblacion y un aparato productivo de dimensiones muy superiores a otras areas. En contraste, las provincias perifericas se ubican en la franja norte y centro-oeste, y tienen mayores grados de relaciones sociales de tipo tradicional y patrimonialista, con una menor densidad de poblacion. (Cao y Rubins: 1994). Las provincias patagonicas son consideradas por algunos autores como perifericas y por otros como despobladas.

(9) De acuerdo a la informacion oficial publicada por el Ministerio del Interior y la direccion General de estadisticas y Censos de la Nacion (datos de 2001 a 2009). www.miniterior.gov ar y www.indec.gov ar

(10) Julio A. Roca, Hipolito Yrigoyen, Juan D. Peron, Arturo Frondizi, Raul Alfonsin, Carlos Menem, Nestor Kirchner y la actual presidente Cristina Fernandez de Kirchner.

(11) Los Decretos de Necesidad y Urgencia debian ser regulados por ley, de acuerdo a la nueva constitucion de 1994. Sin embargo, la ley, aprobada durante la presidencia de Nestor Kirchner no limito su utilizacion, sino que beneficio al poder ejecutivo ya que no se fijaron plazos para que el Congreso se expidiera y dispuso que con la aprobacion de una sola de las dos camaras que componen el poder legislativo el decreto es ratificado.

(12) Uno de los recursos constitucionales mas poderosos en manos de la nacion para controlar la politica provincial.

(13) Anteriormente no existia un regimen de reparto. Cada provincia tenia que ajustar el gasto a su capacidad de recaudacion impositiva, lo que significaba un muy desigual acceso a bienes publicos

(14) Ver por ejemplo el discurso del gobernador de Formosa, publicado por La Nacion el 2 de marzo de 2011, para la apertura de sesiones legislativas en la provincia, "El gobernador Gildo Insfran apoyo la postulacion de la Presidenta y anuncio la creacion de un fondo de inversion para desarrollos productivos locales" y la denuncia del Auditor General de la Nacion, Horacio Pernasetti, publicada por el diario La Nacion el 10 de marzo de 2011, "Catamarca, una fuerte apuesta del Gobierno. En plena campana multiplico sus aportes". En esta nota se destaca el aumento de los aportes del Tesoro Nacional a esta provincia, particularmente a municipios gobernados por kirchneristas, en cinco millones de pesos, cifra diez veces superior a la recibida en el ano anterior en los mismos distritos. La razon es claramente politica, Catamarca es la primera provincia donde habra elecciones, y marco una tendencia para el resto del calendario electoral.

(15) En 1983 el gobierno federal ejecutaba el 52,3% del gasto publico total, mientras que en 1992 esta participacion se redujo al 42,8%. Segun Tulia Falleti, los ingresos de las provincias se redujeron del 21% (en 1983) al 19% (en 1999), mientras que su gasto aumento del 34% en 1978, al 41% en 1999. En: Decentralization and Subnational Politics in Latin America, Cambridge Univ. Press, 2010, p. 64.

(16) Una excepcion es la Ciudad Autonoma de Buenos Aires durante la administracion de Mauricio Macri (PRO).

(17) Elaborada a partir de los datos publicados por el Ministerio del Interior de la Nacion Argentina (2009) www.miniterior.gov.ar y www.indec.gov.ar

(18) En Mendoza y en las provincias del sur del pais son importantes los recursos no tributarios, en particular los provenientes de las regalias mineras, petroleras y gasiferas.

(19) A pesar de lo dispuesto por la Constitucion en 1994 no pudo sancionarse un regimen de reparto estable ni por ley ni mediante acuerdo entre la nacion y las Provincias, y el Pacto federal de 1999 y 2000 fue un fracaso. Ademas, la nacion ha usado las necesidades financieras del sistema de pensiones para presionar y acordar con los gobiernos provinciales la cesion de recursos. Aportes para el Desarrollo humano de la Argentina, PNUD, 2002

(20) "Imaginemos un mapa de cada pais donde las zonas de color azul senalan un alto grado de presencia del Estado, tanto en el aspecto funcional como territorial (es decir, un conjunto de burocracias razonablemente eficaces y la existencia de una legalidad efectiva), las verdes indican un alto grado de penetracion territorial y una presencia mucho menor en terminos funcionales y las marrones significan un nivel muy bajo o nulo de ambas dimensiones. (...) En Argentina, la extension del color marron seria menor que en Brasil, pero, si contaramos con una serie temporal de mapas, podriamos ver que esas zonas marrones se han extendido ultimamente". Guillermo O'Donnell, <<Estado, democratizacion y algunos problemas conceptuales>>, en Revista Desarrollo Economico Vol. 33, no 130 (julio-septiembre de 1993), p. 170.

(21) Tambien pueden combinar ambas debilidades, es decir, ser inestables e incapaces de hacer cumplir sus reglas, y no solo en el ambito provincial sino tambien en el nacional. Por ejemplo, la regla constitucional argentina de que el presidente tendria un solo mandato fijo de seis anos no se cumplio entre 1928 y 2001, ya que los presidentes o bien no terminaron sus mandatos, o cambiaron las reglas para hacerse reelegir. Ver V Murillo y S. Levitsky (2007).

(22) Los diputados son elegidos en circunscripciones electorales que coinciden con las 23 provincias y la Capital Federal, en funcion de la poblacion. Sin embargo, se establecio que cada distrito debe elegir al menos cinco diputados, lo que sobrerrepresenta a las provincias menos pobladas. De la misma forma, todas las jurisdicciones eligen un mismo numero de senadores (2 antes de 1994 y 3 a partir de entonces), lo que le da a los distritos chicos un peso equivalente a los grandes en la camara alta.

(23) De hecho este fue el lema de la campana electoral de Raul Alfonsin.

(24) "Federalism is in the first instance an organizational response to the pluralism nature and group structure of society, a balance between individual and group liberties, established by agreement", D. Elazar, 1991.

(25) Esto sucede tanto en Argentina como en otros federalismos historicos que habian sufrido un centralismo forzado de la mano de regimenes autoritarios como el Brasil de los 80 o Alemania de la segunda posguerra.

(26) Como menciona Botana en El federalismo electoral argentino, entre 1880 y 1916 hubo 39 intervenciones federales; entre 1916 y 1930, 33 intervenciones; y durante el periodo peronista (1946-1955), 14 intervenciones. Todos los gobiernos nacionales intervenian a las provincias y sustituian a las autoridades, sin excepcion, fueran estos civiles o militares. Por lo tanto, la actitud alfonsinista se presento como algo inedito de la historia nacional.

(27) Debate del 22 de agosto de 1994.

(28) A excepcion de los gobiernos de Carlos Menem y las dos intervenciones durante las presidencias de De la Rua y Nestor Kirchner.

(29) Las unicas excepciones fueron Carlos Reutemann y Ramon 'Talito" Ortega. En estos casos el presidente pudo intervenir porque se estaba dando algun tipo de crisis interna en el partido en el nivel provincial.

(30) Las listas colectoras son aquellas que permiten que varios candidatos a intendente o a gobernador apoyen al mismo candidato a la presidencia, compartiendo la misma boleta con este. Este sistema permitio que Cristina Fernandez de Kirchner reuniera los votos de listas rivales.

(31) Elaborado a partir de los datos publicados por la Direccion Nacional Electoral, Ministerio del Interior de la Nacion Argentina (www.miniterior.gov.ar). Este tema fue ampliamente trabajado por J. M. Abal Medina y J. Suarez Cao, 'La competencia partidaria en Argentina", en Cavarozzi M. y Abal Medina, J.M. (2002).

(32) Particularmente con gobernadores que tienen asegurado su dominio provincial.

(33) Segun Calvo y Escolar, la distribucion de cargos de diputados nacionales y provinciales fue la moneda de pago para consolidar estos acuerdos politicos (Calvo y Escolar: 2005).

(34) Binner se presento por la Alianza Frente Amplio Progresista, pero su principal base de apoyo fue el Partido Socialista de Santa Fe. Sin embargo, obtuvo la segunda minoria, el 16,8% de los votos, por delante del candidato radical Ricardo Alfonsin (11,15%), que tambien se presento al frente de una alianza de varias fuerzas, Alianza Union para el Desarrollo Social.

(35) Elaborado a partir de los datos publicados por la Direccion Nacional Electoral, Ministerio del Interior de la Nacion Argentina. www.mininterior.gov.ar

(36) Elaborado a partir de los datos publicados por el Ministerio del Interior: www.mininterior.gov.ar (PROVINFO).

(37) Recuerdese que son distritos donde las lineas dominantes delJjusticialismo pueden rondar el 80% de los votos.

(38) Das Neves rompe con el Frente para la Victoria en 2009.

Ana Polack *

* Ana Polack, docente de la Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ciencias Sociales, Buenos Aires, Argentina. anapolack@gmail.com

** Natalio Botana, Prologo del libro editado por Ernesto Calvo y Juan Manuel Abal Medina Elfederalismo electoral argentino. Sobrerrepresentacion, reforma politicay gobierno dividido en la Argentina. Ed. Eudeba, 2001, p. 9.
Tabla 1

Situacion fiscal de las provincias en 2009 (17)

                      Ingresos   Ingresos no    Ingresos
                       trib.        trib.      de origen
Provincia             prov. %    Prov. (1) %   nacional %

Buenos Aires           50,00        2,00         35,70
Capital Federal        84,33        4,10          9,80
Cordoba                53,04        8,10          3,34
Salta                  17,29        10,74        65,81
Tucuman                25,01        2,49         66,47
Chaco                  10,48        1,05         73,50
Formosa                 5,76        1,88         88,02
Corrientes             11,26        1,21         82,14
Entre Rios             18,85        4,74         64,61
Misiones               17,81        3,89         65,69
Santa Fe               30,41        0,97         59,83
Jujuy                   9,16        1,08         67,71
San Juan               13,91        3,81         76,26
Mendoza                25,25        16,81        49,38
Catamarca               8,93        12,18        76,83
Neuquen                16,50        53,43        22,81
Rio Negro              21,03        15,63        59,83
Chubut                 17,43        44,92        32,86
Santa Cruz             14,18        32,66        33,48
La Pampa               20,67        5,68         63,04
Tierra del Fuego       17,12        21,40        52,66
La Rioja                5,86        0,43         68,65
Santiago del Estero     9,72        0,91         82,49

                      Transferencias nacionales

                      Coparticipacion
                      federal (2)
Provincia                  en %         TC (3)

Buenos Aires               69,53        11,72
Capital Federal            73,89         1,22
Cordoba                    69,84         0,02
Salta                      66,52         5,43
Tucuman                    69,05         6,03
Chaco                      70,98        14,59
Formosa                    72,67         3,95
Corrientes                 67,35         4,71
Entre Rios                 71,27        10,79
Misiones                   63,98        12,01
Santa Fe                   69,61         7,03
Jujuy                      69,62        21,84
San Juan                   73,30         3,36
Mendoza                    67,52         6,28
Catamarca                  73,95         1,89
Neuquen                    65,60         1,80
Rio Negro                  70,36         3,21
Chubut                     65,30         2,15
Santa Cruz                 72,26        16,16
La Pampa                   72,53         4,65
Tierra del Fuego           72,99         7,45
La Rioja                   72,29        21,68
Santiago del Estero        70,12         5,66

                      Transferencias nacionales

Provincia             ATN (4)     Total

Buenos Aires           12,30    14.989.196
Capital Federal         s/d     1.459.397
Cordoba                3,70     6.522.138
Salta                  1,54     2.892.590
Tucuman                7,08     3.509.921
Chaco                  9,23     3.656.617
Formosa                7,18     2.652.106
Corrientes             3,30     2.813.244
Entre Rios             4,69     3.591.094
Misiones               3,15     2.519.934
Santa Fe               0,75     6.641.339
Jujuy                  6,45     2.107.879
San Juan               4,41     2.438.541
Mendoza                0,74     3.086.814
Catamarca              1,36     1.967.031
Neuquen                0,31     1.337.035
Rio Negro              4,72     1.864.524
Chubut                 1,51     1.229.146
Santa Cruz             0,03     1.188.504
La Pampa               21,28    1.373.490
Tierra del Fuego       1,37      931.641
La Rioja               2,65     1.502.139
Santiago del Estero    2,26     3.039.334

1. Regalias y otros. Hay que tener en cuenta que algunas provincias
reciben un porcentaje importante de sus ingresos de regalias
petroleras y gasiferas o mineras.

2. Porcentaje correspondiente a la Ley de Coparticipacion Federal
(Ley No 26.075). El resto del porcentaje corresponde a la Ley de
financiamiento educativo, Ley 24.049, porcentaje distribuido de la
recaudacion del impuesto a las ganancias y a los bienes personales,
impuesto al valor agregado, impuesto a los combustibles
(distribuidos especificamente con objeto de un fondo para
infraestructura, vialidad nacional y vivienda-FONAVI), Fondo
compensador de los desequilibrios fiscales provinciales y al
regimen simplificador para pequenos contribuyentes.

3. Transferencias corrientes.

4. Aportes del Tesoro Nacional (2002), no hay datos para 2009. El
dato refiere al porcentaje sobre lo distribuido en la totalidad del
pais. Fuente: Elaboracion propia a partir de informacion del
Ministerio del Interior de la Nacion Argentina

Tabla 2

Estructura de la competencia partidaria (elecciones
presidenciales) (31)

                                 Porcentaje de
Eleccion/ano   Partido ganador   votos obtenido   Gobierno

1983           UCR                    51,7        UCR

1989           PJ                     47,8        PJ

1995           PJ                     44,9        PJ

1999           Alianza                48,3        Coalicion UCR-FREPASO

2003           Frente para la         22,2        Frente para la
               Victoria (FPV)                     Victoria-PJ

2007           Frente para la         52,7        Frente para la
               Victoria                           Victoria

2011           Frente para la         53,9        Frente para la
               Victoria                           Victoria

Fuente: Elaboracion propia a partir de informacion de la Direccion
Nacional Electoral.

Tabla 3

Composicion del Senado (35)
                                                      Total de
Periodo           PJ      FPV-PJ   UCR    Otros (1)    bancas

1983-1986        45,7       -      39,1     15,2         46
1986-1989        45,7       -      39,1     15,2         46
1989-1992        54.2       -      29,2     15,2       48 (2)
1992-1995        62,5       -      22,9     14,6         72
1995-1998        55,7       -      28,6     15,7         72
1998-2001        55,7       -      30,0     14,3         72
2001-2003 (3)    57,1       -      31,4     11,4         72
2003-2005        55,5       -      23,6     18,0         72
2005-2007       8,3 (4)    56,9    20,8     11,1         72
2007-2009        19,4      58,3    9,7      12,5         72
2009-2011        12,5      50,0    4,1      33 ,3        72
2011-2013        15,2      44,4    19,4   20,8 (5)       72

(1.) Dentro de esta categoria existe una diversidad de partidos
minoritarios y de partidos provinciales, de importancia a escala
local. Los partidos que forman este porcentaje son el ARI, el
Partido Socialista, el Frente Civico y Social de Catamarca, el
Movimiento Popular Neuquino, la Coalicion Civica, el Frente Civico
por Santiago, el Frente Civico Jujeno, etc.

(2.) La camara paso de tener 46 a 48 miembros por la incorporacion
en 1992 de los representantes de la nueva provincia de Tierra del
Fuego.

(3.) A partir de 2001 la renovacion parcial del Senado se hace cada
dos anos.

(4.) PJ por fuera del Frente para la Victoria encabezado por
Kirchner.

(5.) Componen este porcentaje un gran numero de partidos que no
estan agrupados en un solo bloque politico: PRO, Partido Socialista
de Santa Fe, Partido Renovador de Salta, Partido Liberal de
Corrientes, Nuevo Encuentro, Movimiento Popular Neuquino, GEN,
Frente de Todos, Frente Civico y Social de Catamarca, Frente Civico
por Santiago, Frente Civico de Cordoba y la Alianza Coalicion
Civica.

Fuente: Elaboracion propia sobre informaciones de la Direccion
Nacional Electoral.

Tabla 4

Elecciones de gobernadores 1983-2011 (36)

               1983       1987         1991

Buenos Aires   UCR        PJ           PJ

Catamarca      PJ         PJ           FC y S (1)

Cordoba        UR         UCR          UCR

Corrientes     PAL        PAL-DP-MLP   PAL-DP

Chaco          PJ         PJ           A. Ch. (6)

Chubut         UCR        PJ           UCR (10)

Entre Rios     UCR        PJ           PJ

Formosa        PJ         PJ           PJ

Jujuy          PJ         PJ           PJ

La Pampa       PJ         PJ           PJ

La Rioja       PJ         PJ           PJ (11)

Mendoza        UCR        PJ           PJ

Misiones       UCR        PJ           PJ

Neuquen        MPN (14)   MPN          MPN

Rio Negro      UCR        UCR          UCR

Salta          PJ         PJ           PRS (18)

San Juan       Bloq.      Bloq.        PJ

San Luis       PJ         PJ           PJ

Santa Cruz     PJ         PJ           PJ (20)

Santa Fe       PJ         PJ           PJ

Santiago del   PJ         PJ           PJ
  Estero

Tucuman        PJ         PJ           PJ

Tierra del     -          -            Mov. Popular
  Fuego                                Fueguino

Capital        -          -            -
  Federal

               1995           1999           2003

Buenos Aires   PJ             PJ             PJ

Catamarca      FC y S         FC y S         FC y S

Cordoba        UCR            PJ             PJ

Corrientes     PAL-DC-DP      PJ (3)         Frente de
                                             Todos (4)

Chaco          UCR (7)        A. Frente de   A. Ch.
                              Todos (8)

Chubut         UCR            UCR-FREPASO    PJ

Entre Rios     PJ             UCR-FREPASO    PJ

Formosa        PJ             PJ             PJ

Jujuy          PJ             PJ             PJ

La Pampa       PJ             PJ             PJ

La Rioja       PJ             PJ             PJ

Mendoza        PJ             UCR-FREPASO    UCR

Misiones       PJ             AFR (12)       AFR

Neuquen        MPN            MPN            MPN

Rio Negro      UCR            ATJyE (16)     ACD (17)
                              (UCR)          (UCR)

Salta          FPV            PJ             FPV

San Juan       PJ             A. Por San     FPV
                              Juan (19)

San Luis       PJ             PJ             PJ

Santa Cruz     PJ             PJ             FPV

Santa Fe       PJ             PJ             PJ

Santiago del   PJ             PJ             PJ
  Estero

Tucuman        FR (23)        PJ             PJ

Tierra del     Mov. Popular   PJ             FUP (24)
  Fuego        Fueguino

Capital        UCR            Alianza        Alianza
  Federal

               2007        2011

Buenos Aires   FPV         FPV

Catamarca      FC y S      FPV

Cordoba        PJ          PJ (2)

Corrientes     Frente de   EC (5)
               Todos

Chaco          PJ          FCh (9)

Chubut         PJ          PJ

Entre Rios     FPV         FPV

Formosa        PJ          PJ

Jujuy          FPV         FPV

La Pampa       PJ          PJ

La Rioja       FPR-PJ      FPV

Mendoza        FPV         FPV

Misiones       FRC (13)    FRC

Neuquen        MPN (15)    MPN

Rio Negro      ACD         FPV

Salta          FPV         FPV

San Juan       FPV         FPV

San Luis       PJ          PJ

Santa Cruz     FPV         FPV

Santa Fe       PS          PS (21)

Santiago del   FCS (22)    FCS
  Estero

Tucuman        FPV         FPV

Tierra del     ARI         PSP (25)
  Fuego

Capital        PJ-FPV      PRO
  Federal

(1.) Frente Civico y Social.

(2.) Alianza Union por Cordoba: PJ, Accion Popular, Accion por la
Republica, Union del Centro Democratico, Vecinalismo Independente,
Democrata y Democrata Cristiano. Desde 1999 el PJ gana elecciones
bajo esta denominacion y acompanado de los socios menores que
acabamos de mencionar.

(3.) Debido a las intervenciones federales los periodos no se
corresponden con los de las demas provincias. Por lo tanto, entre
1997 y 1999, gobiernan el Partido Nuevo y el Partido Federal, y en
1999 es elegido Ruben Perie por el PJ, pero su gobierno dura solo
un ano, la intervencion llega en diciembre de 1999 y termina en
diciembre de 2001, cuando es elegido Ricardo Colombi por el Frente
de Todos.

(4.) Frente de Todos: UCR, Partido Liberal y en 2005 se suman el
PJ, Frente Grande, Frente de la Victoria y el Partido Popular.

(5.) Encuentro por Corrientes: UCR, Partido Autonomista, Afirmacion
para una Republica Igualitaria, Democrata Progresista, Federal,
Nueva Dirigencia, Nande Gente, Popular, Proyecto Corrientes,
Socialista.

(6.) Accion Chaquena: partido del ex gobernador de facto Jose David
Ruiz Palacios.

(7.) En Ballotage por una alianza con el FREPASO.

(8.) Alianza Frente de Todos: UCR, Frente Grande, Democrata
Cristiano, Bases y Principios del Chaco, intransigente, socialista
y autonomista.

(9.) Frente Chaco Merece Mas: Frente de la Victoria, Frente Grande,
Causa Reparadora, Intransigente, Justicialista, Lealtad Popular,
Movimiento de Bases, Nacionalista cons- titucional Unir, Pro,
Proyecto Popular, entre otros.

(10.) Gracias a la introduccion del balotaje.

(11.) Con un 78% de los votos, gracias a la introduccion del
sistema de lemas o DVS, por- centaje que subiria al 82% en la
eleccion siguiente.

(12.) Alianza Frente Renovador, primero llamada Alianza Frente para
el Cambio: Integrada por Autonomista, Conservador Popular, Federal,
Frente de los Jubilados, Justicialista, Nacionalista
Constitucional, Progreso Social (ex Social Republicano), Movimiento
por la Dignidad y la Independencia, Movimiento Tierra Colorada y
Union de Centro Democratico

(13.) Movimiento para un nuevo pais: Que postulo a M. Closs, junto
a Movimiento de Concordia Social, Memoria y Movilizacion Social y
Progreso Social. Luego adopto el nombre de Frente Renovador de la
Concordia.

(14.) Movimiento Popular Neuquino, creado en 1961, como partido
neoperonista.

(15.) Desde 2007 en alianza con otras fuerzas como Opcion Federal,
Nuevo Neuquen, Movimiento de Integracion y Desarrollo, Union
Popular.

(16.) Alianza para el Trabajo, la justicia y la Educacion: UCR,
MID, Socialista Popular, De- mocrata Progresista, Socialista
Democratico, Intransigente y Provincial Rionegrino.

(17.) Alianza Concertacion para el Desarrollo: Integrada por la UCR
y el Movimiento de Integracion y Desarrollo, a los que luego se
uniran otras agrupaciones como el partido Democrata Cristiano, el
Democrata Progresista, el Provincial Rionegrino, el Intransigente,
etc.

(18.) Partido Renovador de Salta.

(19.) Alianza por San Juan: UCR, Cruzada Renovadora, Bloquista,
Democracia Cristiana, Socialista Popular, Frente Grande,
Intransigente, MID, PAIS y Movimiento Democra- tico Independiente.

(20.) Con un 60% de los votos gracias a la introduccion del sistema
de DVS.

(21.) Partido Socialista de Santa Fe, en alianza con otras fuerzas
como el ARI y el partido democrata progresista.

(22.) Frente Civico por Santiago, conformado luego de la
intervencion federal de 2004 que desplazo del poder al matrimonio
Juarez.

(23.) Fuerza Republicana: Partido creado por el ex gobernador de
facto, Gral. Antonio Bussi, antes Defensa Provincial Bandera
Blanca.

(24.) Frente Unidad Provincial, coalicion de la UCR y el Partido de
la Union y Libertad (peronista). Aliado al kirchnerismo.

(25.) Partido Social Patagonico.

Fuente: Elaboracion propia a partir de informaciones del Ministerio
del Interior.
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Title Annotation:Dossier tematico: Perspectivas sobre la democracia en America Latina
Author:Polack, Ana
Publication:Revista Desafios
Date:Jan 1, 2012
Words:11857
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