Printer Friendly
The Free Library
22,719,120 articles and books

Politica si management in organizatiile publice. Perspective teoretice.

Raporturile managementului organizatiilor publice cu sfera politica au fost discutate si analizate de un corp de literatura impresionant, fiind o preocupare productiva atat pentru cercetatorii si practicienii managementului public, cat si pentru cercetatorii din domeniul stiintelor politice, sociologiei, stiintelor administrative, stiintelor juridice. Acestia au cautat sa identifice provocarile pe care managementul organizatiilor publice le intampina cu mediul politic extern si sa articuleze necesitatea unor schimbari in cadrul acestor relatii.

Care sunt factorii care afecteaza managementul organizatiilor publice? Cum putem descrie in cel mai bun mod raporturile dintre managementul organizatiilor publice si mediul politic extern? In ce masura reglementarile bugetare ale legislativului reprezinta limitari asupra managementului resurselor umane din organizatiile publice? Cum se reflecta influenta politicului asupra procesului decizional in organizatiile publice? Cum putem descrie in cel mai bun mod influentele asupra proceselor managementului resurselor umane (recrutare, selectie, promovare) in sectorul public? Mai este loc pentru imbunatatiri in metodologia studiului acestui subiect? Acesta este genul de intrebari la care ceretatorii au cautat raspunsuri. Raspunsul la ultima intrebare poate servi drept rationament si justificare pentru eforturile cercetatorilor de imbunatatire a proiectarii si desfasurarii studiilor empirice asupra acestor raporturi.

Analiza comparativa a organizatiilor publice si private a relevat natura birocratica a organizatiilor publice si slaba angajare organizationala a managerilor publici (1), dominanta reglementarilor si a standardizarilor in politicile manageriale si influenta politicului si a birocratizarii asupra inovatiei (2). Studiul modelului birocratic traditional a atras atentia asupra rolului factorului "mediu organizational" in organizarea si managementul organizatiilor publice (3).

Din punct de vedere istoric, multi functionari publici si multe organizatii publice, care operau in cadrul modelului birocratic traditional, au jucat un rol vital in cresterea economica si sociala si in sustinerea institutiilor democratice (4), ajunganduse la a considera "organizatiile moderne" sinonime cu "birocratia" (5).

Teoria generala a birocratiei a fost dezvoltata de sociologul german Max Weber care a folosit acest construct mental pentru a construi un "tip ideal" prin care sa descrie structura, procesele si comportamentul organizatiilor birocratice (6). Esenta organizatiilor birocratice evidentiata de Max Weber contine urmatoarele elemente structurale: marimea organizatiei, specializare si diviziunea muncii pentru a atinge obiectivele organizatiei, respectarea ierarhiei autoritatii, un sistem bazat pe cariera, promovarea fiind realizata pe baza sistemului meri-toru sau a varstei, permanenta structurii birocratice in ciuda temporalitatii membrilor. Virtutea suprema a birocratiilor, in acceptiunea lui Max Weber este caracterul lor impersonal/dezumanizator care asigura performanta crescuta a activitatilor.

Mai mult, Max Weber lauda formalismul birocratiilor care reglementeaza in privinta structurii, operatiilor, comunicarii, accentua asupra regulilor care asigura impersonalitatea procedurior si autoritatea ierarhica, si impunerea disciplinei. Toate aceste elemente actioneaza pentru a creste eficienta birocratiei, puterea--rezultat al rationalitatii, expertizei, continuitatii, sigurantei--, si caracterul expansiv--determinat de dezvoltarea societatii si nevoile crescande pe care administratia trebuie sa le ges-tioneze (7).

Conceptul de management public a aparut in contextul reformarii birocratiilor si administratiilor publice din tarile dezvoltate, trecand, un deceniu mai tarziu, la o noua etapa ce s-a dorit a fi un nou model de management pentru organizatiile din sectorul public. Modelul reuneste abordari diverse, definite si teoretizate diferit de literatura: "managerialism" (concept dezvoltat de Pollitt in 1993), "noul management public" (concept teoretizat de Christopher Hood in 1991), "administratia publica centrata spre piata" (concept construit de David Rosenbloom in 1992), "abordarea post-birocratiei" (teoretizata de catre Michael Barzelay in 1992), "guvernare antreprenoriala" (concept creat de autorii David Osborne si Ted Gaebler in anul 1992).

Odata cu studiul cercetatorilor David Osborne si Ted Gaebler (1992) asupra reformarii managementului public si prezentarea noii paradigme de "guvernare antreprenoriala" au aparut controverse in randul teoreticienilor legate de posibilitatea de a transforma "birocratiile" in "organizatii inovative, flexibile si responsabile". Teoreticienii au identificat existenta tendintelor care conduc reforma din sectorul public in directia unui nou model de organizare publica, numit modelul post-birocratic. Care este legatura dintre acest model si organizatiile cu performanta ridicata? Aceasta este intrebarea la care cercetatorii si-au propus sa gaseasca raspuns. Un prim pas a fost discutarea din perspectiva comparativa a modelelor birocratice si post-birocratice de organizare. Diferente relevante au aparut in ceea ce priveste politicile si cultura manageriala, structura si orientarea spre piata. Trecerea de la paradigma birocratica la paradigma post-birocratica necesita astfel strategii inovative pentru a orienta rezultatele orga- nizatiei spre satisfactia clientilor (Michael Barzelay, 1992). Managerii din organizatiile publice nu sunt insa ingrijorati doar de satisfactia cetatenilor/ clientilor, ci si de cea a superiorilor ierarhici (8).

Autorii care au propus schimbarea de paradigma au argumentat aceasta schimbare printr-o abordare comparativa a organizatiilor publice traditionale si inovatoare evidentiind caracterul procesual, bazat pe reguli si proceduri, in cazul organizatiilor publice traditionale, si accentul pus pe performanta si rezultate in cazul organizatiilor publice inovatoare (9).

Alti cercetatori au fost interesati de impunerea unui model de administrare a serviciilor publice prin intermediul organizatiilor, altele decat cele ale birocratiei publice clasice, model care este fundamentat pe analiza comparativa a organizatiilor para-guvernamentale la nivel national, pe de o parte, si, pe de alta parte, a organizatiilor similare la nivel municipal si transnational in Europa Occidentala (10).

Raspunderea politica a birocratiei este intretinuta de functionarea mai multor canale legislative si executive (11). Astfel conflictele inerente sunt alimentate de existenta diferitelor interese, atat in interiorul legislativului, cat si al executivului, facand dificila administrarea raspunderii. Problema referitoare la raspundere este agravata si de faptul ca in interiorul birocratiei criteriile de recrutare si selectie variaza de la merit la apartenenta politica, precum si de negocierile colective12. Michael E. Milakovich si George J. Gordon se pronunta asupra imposibilitatii de a considera birocratia drept un tot unitar datorita diferentelor din interiroul acesteia, precum si asupra posibilitatii birocratiei si a tuturor organizatiilor de stat de a fi raspunzatoare numai in fata unei entitati din exterior. Aceste doua aspecte actioneaza in opinia celor doi autori ca factori de constrangere asupra raspunderii politice a puterii birocratice (13).

Barbara Nunberg, Luca Barbone si Hans-Ulrich Derlien au evaluat construirea structurilor administrative moderne si a mecanismelor de administrare a raspunderii in interiorul birocratiei romanesti la aproape un deceniu de la revolutie (14). Studiul precizeaza faptul ca prevederile legislative au conditionat autonomia birocratica, ministerele avand sarcina de a suplimenta reglementarile prin ordine aditionale, dar, in acelasi timp, acestea au cautat o mai mare autonomie, imbratisand trendul modernizator de a trece "de la vasle la carma" (15).

Studiul procesului de reforma administrativa in Romania si analiza punctelor slabe ale acestui proces, problema politizarii administratiei au avut parte de abordari interesante (16). Cazul romanesc este reprezentativ, crearea mecanismelor de administrare a raspunderii dupa 1989 facandu-se pe baza prevederilor legislativului, rezultand astfel o structura a domeniului public in care ministerele au jucat un dublu rol--acela de a creste birocratizarea prin emiterea de reglementari aditionale pentru a implementa pe cele ale legislativului, dar, in acelasi timp, pe acela de a-si spori propria autonomie (17).

Paul G. Thomas face o trecere in revista a diferitelor dimensiuni ale raspunderii in organizatiile publice pe care le prezinta in maniera dihotomica (18). In sensul temei de care ne ocupam, cele mai relevante dihotomii ale raspunderii sunt raspunderea politica si raspunderea administrativa, dar si triada raspunderii birocratice de sus in jos si de jos in sus (raspundere in fata politicienilor si cetatenilor) si raspunderea in fata clientilor (raspundere in fata clientilor si cumparatorilor) care structureaza cadrul general de administrare a raspunderii in organizatiile publice. Cercetatorii au concluzionat insa ca diversitatea dimensiunilor dihotomice ale raspunderii in organizatiile publice creeaza o structura difuza si diluata a administrarii raspunderii. Administrarea raspunderii este ingreunata de conflictele bazate pe interese diferite in cadrul executivului si legislativului si de angajarea pe criterii politice (19).

Deficitului de raspundere astfel rezultat i se raspunde prin instalarea unui alt tip de raspundere, de natura "orizontala" care functioneaza "in umbra ierarhiei", propunand astfel o alternativa la abordarea principal-agent a raspunderii ierarhice (20), independenta de aceasta. Thomas Schillemans (2008) cerceteaza mecanismele create pentru asigurarea raspunderii ca remedii pentru deficitul de raspundere al agentiilor. Aceste aranjamente sunt de natura "orizontala", din cauza faptului ca agentiile raspund pentru comportamentul lor in fata unor actori care nu le sunt superiori din punct de vedere ierarhic: clienti, detinatori de interese, alte agentii egale/de acelasi fel. Se argumenteaza ca diferitele tipuri de raspunderi orizontale au adus un plus de valoare datorita faptului ca stimuleaza invatarea. Totusi, raspunderea orizontala nu este un substitut pentru raspunderea ierarhica, acestea operand "in umbra ierarhiei": ele castiga in semnificatie prin intermediul interactiunilor complexe cu formele traditionale de raspundere (21); mai mult, raspunderea implica justificarea actiunilor celui raspunzator in fata unui alt actor semnificativ (22).

Studiul lui Schillemans analizeaza varietatea sanctiunilor pe care le discuta literatura de specialitate care numeste dezaprobarea formala, reglementarile, amenzile, concedierea managementului sau chiar dizolvarea organizatiei, dar este construit pe fundatia ierarhiei raspunderii conceputa de o echipa de cercetatori coordonata de Christopher Hood (1999) care porneste de la "abilitatea de a rusina" (23), trece la instrumente de genul certificarilor sau (dezaprobarilor formale si culmineaza cu sanctiunile dure, formale implementate de principalul ierarhic (24). Thomas Schillemans argumenteaza insa ca majoritatea cercetatorilor si-au concentrat studiile pe abordarea principal-agent a raspunderii care se bazeaza pe reglementarea acelor sanctiuni mai dure, formale, si, de asemenea, pe necesitatea administrarii unor standarde de performanta. Thomas Schillemans propune astfel raspunderea pe orizontala, concentrandu-se pe raspunderea agentiilor si propunand spre studiere o serie de criterii de genul existenta unei relatii formalizate si recunoscute de parti, inde-pendenta de principalul ierarhic al ambelor parti, existenta unei faze de informare si a uneia de discutii si a consecintelor de tipul sanctiuni formale sau consecintele informale (25).

In organizatiile publice atat autoritatea cat si raspunderea se regasesc in functia publica. Disfunctionalitati apar, insa, atunci cand nevoile de servicii exprimate de comunitate (imperative din prisma managementului public) nu sunt corelate cu schimbari in structura sectorului public (reglementat normativ si legislativ prin doctrina juridica) care sa raspunda acestor nevoi (26).

In mod tipic, deciziile luate in sectorul public necesita un mai mare acces si input al cetatenilor, acest fapt traducandu-se intr-o mai mare raspundere a autoritatilor fata de cetateni, beneficiarii finali ai serviciilor publice oferite. Cu toate acestea, pe langa raspunderea directa fata de serviciile oferite populatiei, autoritatile publice sunt supuse si principiului loialitatii fata de superiorii ierarhici din cadrul organizatiei (27).

Mai mult, mare parte din functiile publice sunt ocupate si de reprezentanti ai sferei politice, aspect care este perceput de majoritatea teoreticienilor drept factor determinant al unor disfunctionalitati in sistem. De aceea s-a justificat nevoia unei separatii clare intre functia publica ocupata de functionarul public, functia de demnitate publica ocupata de decidentul politic si functia politica in sine (28).

In timp ce unii autori au aparat fervent principiul dihotomiei dintre politica si administratie (29), alti teoreticieni s-au situat pe pozitii chiar opuse, propunand noi abordari ale relatiei dintre politica si administratie, de tipul complementaritatii dintre politica si administratie (30).

O privire de ansamblu asupra diferitelor abordari in studiul organizatiilor trebuie sa ia in calcul distinctia dintre organizatiile publice si cele private. In ceea ce priveste organizatiile publice, s-au concretizat trei tipuri de abordari distincte: abordarea manageriala, abordarea politica si abordarea legala.

Perspectiva manageriala asupra orga- nizatiilor publice pune accentul pe eficienta, economie, eficacitate si are la baza abordarile devenite clasice ale lui Max Weber si Frederick Taylor si lucrarea Papers on the Science of Administration editata de Luther Gulick si Lyndall Urwick (1937) (31). Sub umbrela acestei abordari sau nascut mai multe mecanisme de crestere a eficientei si eficacitatii politicilor guvernamentale: managementul operational, managementul prin obiective (management by objective--MbO), tehnica evaluarii si reviziei programului (program evaluation and review technique--PERT), managementul calitatii totale (total quality management--TQM), "umanismul organizational" (fondat de Douglas McGregor in lucrarea The Human Side of Entreprise, unde lanseaza doua perspective manageriale opuse: Teoria X si Teoria Y), dezvoltarea organizationala (32).

Criticii noului management public sustin ca diferentele dintre organizatiile publice si cele private sunt intr-atat de mari, incat practicile mediului de afaceri nu ar trebui transferate si in sectorul public. Natura de organizatie publica are un impact major asupra mediului organiza-tional, asupra telurilor si structurilor organizationale si asupra valorilor manageriale.

Abordarea politica a organizatiilor publice evidentiaza impactul politicului asupra organizatiei (Paul Appleby, Norton Long). Accentul este pus pe distinctia dintre organizatiile publice si cele private, putere si autoritate, reprezentare (conceptul de reprezentare birocratica) (33). Dimensiunile cu care opereaza teoriile care formeaza aceasta abordare sunt pluralismul, autonomia, legaturile cu puterea legislativa, descentralizare (34).

Abordarea legala a organizatiilor publice vizeaza crearea unui cadru de "adjudecare" a contestatiilor initiate impotriva cetatenilor, organizatiilor, agentiilor, punand accentul pe dimensiuni precum independenta, separarea de influente din partea partilor, (legislativ, grupuri de interese), reglementari constitutionale vizand corectitudinea intregului proces (35).

In concluzie, raporturile dintre administratia publica si mediul politic extern au fost o preocupare productiva pentru cercetatori, acestia cautand descrie in cel mai bun mod natura acestor relatii, sa dentifice limitarile care actioneaza asupra adminstratiei din partea sferei politice, sa identifice modul in care influenta politicului se reflecta asupra procesului decizional din organizatiile publice si asupra altor procese de management si sa propuna solutii pentru aceste probleme.

Note

(1) George A. Boyne, "Public and Private Management: What's the Difference?", Journal of Management Studies, 2002, 39 (1), pp. 97-122).

(2) Dennis A. Rondinelli, "Can public enterprises contribute to development? A critical assessment and alternatives for management improvement", prepared for United Nations Expert Group Meeting on Reinventing Public Enterprise Management, October 27-28, 2005, New York.

(3) Kenneth Kernaghan, Sandford F. Borins, Brian Marson, The New Public Organization, Institute of Public Administration of Canada, 2000.

(4) Ibidem, p. 1.

(5) David H. Rosenbloom, Deborah D. Goldman, Public administration: understanding management, politics and law in the public sector, New York: McGraw-Hill, 1993.

(6) Ibidem.

(7) Ibidem, pp. 142-143.

(8) Lakhdar Sekiou, Louise Blondin, Bruno Fabi, Mohammed Bayad, Jean-Marie Peretti, David Alis, Francoise Chevalier, Gestion des ressources humaines, Edition: 2, De Boeck Universite, 2001; vedeti, de asemenea, Evan M. Berman, James S. Bowman, Jonathan P. West, Montgomery van Wart, Human Resource Management in Public Service: Paradoxes, Processes, and Problems, SAGE, 2005.

(9) Evan M. Berman et al., op. cit., p. 30.

(10) Christopher Hood, Gunnar Folke Schuppert, Delivering public services in Western Europe: sharing Western European experience of para-government organization, London, Sage, 1988.

(11) Michael E. Milakovich, George J. Gordon, Public Administration in America, Wadsworth, Cengage Learning, Editia a 10-a, 2009, p. 93.

(12) Ibidem.

(13) Ibidem, p. 94.

(14) Barbara Nunberg (Nunberg, Barbara, Luca Barbone si Hans-Ulrich Derlien, The state after communism: administrative transitions in Central and Eastern Europe, World Bank Publications, 1999, p. 56.

(15) "From rowing to steering" in original, Nunberg, Barbara, Luca Barbone si Hans-Ulrich Derlien, op. cit., p. 61.

(16) Vedeti, de exemplu, capitolul destinat Romaniei de o echipa de cercetatori formata din Gabriela Matei, Pena Antonevici, Afrodita Popa si Victor Giosan, in Serdar Yilmaz, Jozsef Hegedus, Michael E. Bell, Subnational Data Requirements for Fiscal Decentralization: Case Studies from Central and Eastern Europe, World Bank Publications, 2003. Vedeti, de asemenea, concluziile exprimate de catre Ministerul de Interne si al Reformei Administrative in Planul Strategic al Ministerului de Interne si Reforma Administrativa, Anexa la Ordinul Ministrului de Interne si al Reformei Administrative, nr. 297 din 21.09.2007, sursa: http://www.mie.ro/documente/ plan_strategic/mediu_intern.pdf Pentru consideratii interesante privind problema politizarii administratiei recomandam Luc Rouban, "La politisation de l'administration en France ou la privatization de l'Etat", Telescope, hiver 2009,1p7p. 52-64;

(17) Barbara Nunberg, Luca Barbone si Hans-Ulrich Derlien, op. cit., p. 61.

(18) Paul G. Thomas in Jon Pierre et al., Handbook of Public Administration, Sage, 2003, p. 552.

(19) Michael E. Milakovich, George J. Gordon, op. cit., pp. 93-94.

(20) Thomas Schillemans, "Accountability in the Shadow of Hierarchy: The Horizontal Accountability of Agencies", Public Organizations Review, 2008, Nr. 8, pp. 175-194.

(21) Ibidem, p. 177.

(22) Ibidem.

(23) Ghilimelele sunt prezente in textul original.

(24) Thomas Schillemans, op. cit., p. 177.

(25) Pentru detalii privind justificarea acestei alegeri recomandam celor interesati articolul lui Thomas Schillemans, op. cit., pp. 175-194.

(26) Armenia Androniceanu, Noutati in managementul public, Editura Universitara, Bucuresti, 2008, pp. 204-205.

(27) Lakhdar Sekiou et allies, op. cit., p. 60.

(28) Armenia Androniceanu, op. cit.

(29) Vedeti teoria, devenita clasica, a dihotomiei politica-administratie, apartinandu-i lui Woodrow Wilson, si, mai recent, adoptata de Patrick Overeem, "The Value of The Dichotomy: Politics, Administrators, and The Political Neutrality of Administrators", Administrative Theory and Praxis, Vol. 27, Nr. 2, 2005.

(30) Poul Erik Mouritzen, James H. Svara, op. cit.; Svara, op. cit., 1999, 2001; B. Douglas Skelley, "The Persistence of the Politics-Administration Dichotomy: An Additional Exlanation", Public Administration Quarterly, Winter 2008, pp. 549-570.

(31) David Rosenbloom, Deborah Goldman, op. cit., p. 167.

(32) Ibidem, pp. 172-175.

(33) Ibidem, pp. 176-177

(34) Ibidem, pp. 178-180.

(35) Ibidem, pp. 183-186.

COPYRIGHT 2010 University of Craiova
No portion of this article can be reproduced without the express written permission from the copyright holder.
Copyright 2010 Gale, Cengage Learning. All rights reserved.

 Reader Opinion

Title:

Comment:



 

Article Details
Printer friendly Cite/link Email Feedback
Title Annotation:TEORIE POLITICA
Author:Georgescu, Catalina Maria
Publication:Revista de Stiinte Politice
Article Type:Report
Date:Jul 1, 2010
Words:2746
Previous Article:Reflectii asupra impactului constructiei simbolice a socialului si politicului prin propaganda comunista in Romania.
Next Article:Asociatia--persoana juridica de drept privat in legislatia romaneasca.
Topics:

Terms of use | Copyright © 2014 Farlex, Inc. | Feedback | For webmasters