La gestion axee sur les resultats: comparaison des cadres de gestion de huit jurisdictions.

Comme son nom l'indique, la gestion axee sur les resultats (CAR) est une approche de gestion de l'administration publique qui vise a mettre l'accent sur les resultats de l'action publique, tout en laissant plus de flexibilite aux gestionnaires. Elle implique la mesure des resultats, l'integration de l'information sur la performance au processus decisionnel (politique et de gestion) et l'utilisation de l'information sur les resultats pour l'amelioration continue. La gestion axee sur les resultats implique aussi qu'un gouvernement accepte sa responsabilite face a ses resultats et en rende compte a ses citoyens en faisant des rapports. (1)

Plus qu'une approche mecanique, la gestion axee sur les resultats se veut une attitude : les gestionnaires qui l'adoptent font des resultats le point focal de leurs activites. (2) Les personnes dans les organisations tendent a modeler leur comportement en fonction des normes par lesquelles elles seront jugees. En focalisant la gestion sur les resultats, les gestionnaires obtiennent une meilleure comprehension des buts de l'organisation, au-dela des programmes existants et des produits et services offerts. (3) Ainsi, la gestion axee sur les resultats permet d'aller une etape plus loin, afin de s'assurer que les politiques et les programmes gouvernementaux atteignent bel et bien les objectifs pour lesquels ils ont ete concus.

L'approche de GAR est apparue comme une facon de se distinguer d'une gestion axee sur le controle des ressources ou intrants, associee au mode de fonctionnement bureaucratique. (4) Elle est aussi venue repondre a la deception ressentie par certains pays face aux limites d'une gestion axee exclusivement sur les extrants, c'est-a-dire les produits et services du gouvernement. (5) Son adoption par divers gouvernements repond a leurs problemes ainsi qu'aux nouvelles attentes de leurs citoyens. Ainsi, bien qu'il existe des differences au niveau des initiatives de modernisation, on percoit une grande convergence entre les reformes entreprises par les gouvernements occidentaux. (6)

Malgre la presence croissante de ce type d'approche dans les pays de l'OCDE, il existe peu de documentation scientifique sur la gestion axee sur les resultats. En effet, cette derniere a surtout ete definie par la pratique des divers pays qui l'ont adoptee. Les ecrits scientifiques et autres publications qui traitent du sujet le font generalement sous l'angle plus large de la modernisation de l'etat et considerent la reforme de l'administration comme allant de pair avec les initiatives de reduction de la taille de l'etat, les allegements reglementaires, la decentralisation, etc. L'objectif de cet article est donc de degager les caracteristiques communes aux cadres de gestion axee sur les resultats de divers gouvernements, tout en soulignant l'originalite de chacun de leurs modeles.

Notre etude, realisee au cours de l'annee 2002, (7) porte plus specifiquement sur des juridictions dont le modele-type est anglo-americain. (8) En choisissant des juridictions dont les institutions sont de type Westminster, nous nous assurons des points de comparaison valides. Les juridictions que nous avons etudiees sont celles de l'Australie, du Royaume-Uni et de la Nouvelle-Zelande, de meme que le Canada et trois de ses provinces : le Quebec, l'Ontario et l'Alberta. Nous y avons aussi ajoute le modele americain dont l'influence est certaine, malgre d'importantes differences institutionnelles.

Nous commencons par un survol des cadres de gestion axee sur les resultats des huit juridictions que nous avons selectionnees. Par la suite, nous decrivons les etapes des cycles de gestion que nous avons degages de l'etude de ces huit cadres, de meme que la facon dont ils s'integrent a divers aspects de la gestion des ministeres.

Huit juridictions : un modele?

Les cadres de GAR dans les juridictions que nous avons etudiees s'articulent tous dans des cycles de gestion, composes de plusieurs etapes qui se concretisent generalement par la publication de documents. Les elements communs a ces cycles de gestion sont la planification strategique, la planification operationnelle, la realisation des plans et des programmes, la mesure des resultats, la reddition de comptes et l'analyse et l'interpretation des resultats. Par ailleurs, ces cadres de gestion s'integrent generalement aux autres enjeux de la gestion des organisations comme la qualite du service a la clientele, la gestion des ressources humaines et des ressources financieres et la verification (voir figure 1). Nous decrirons plus en details les etapes d'un cadre de gestion axee sur les resultats et son integration a la gestion des organisations dans les sections suivantes.

[FIGURE 1 OMITTED]

Malgre ces similarites, chaque modele observe fait preuve d'originalite par la facon dont la gestion axee sur les resultats a ete introduite dans l'administration publique du pays, par l'accent mis sur certains aspects de gestion plutot que d'autres, par l'integration plus ou moins poussee aux autres systemes de gestion ou encore, par la facon dont les caracteristiques institutionnelles propres au pays ont ete accommodees.

Les cadres de la gestion axee sur les resultats des huit juridictions etudiees sont principalement fondes soit dans des lois, ce qui constitue une approche de jure, soit dans des regles administratives, ou approche de facto (9) (voir tableau 1). Ainsi, en Australie, quatre lois principales encadrent la gestion de l'administration en fonction des resultats. En Nouvelle-Zelande aussi, l'adoption de quatre lois a marque le rythme d'implantation des reformes. Aux Etats-Unis et en Alberta, une loi specifique definit les exigences apportees par la gestion axee sur les resultats, alors qu'au Quebec, ces exigences ont ete inclues dans une loi plus generale sur l'administration publique. Au Canada, le cadre de gestion actuel est plutot un composite de plusieurs initiatives et d'exigences administratives. Toutefois, le Verificateur general plaide pour l'adoption d'une loi qu'il considere comme un element important permettant de soutenir l'effort de reforme. (10) La situation est la meme pour l'Ontario. En ce qui concerne le Royaume-Uni, l'absence de droit ecrit encadrant la fonction publique et la presence de conventions tres fortes font partie de la culture politique et constitutionnelle britannique. Une approche de facto a donc la legitimite necessaire pour modifier les pratiques de l'Administration. (11)

Les cadres de GAR des pays que nous avons etudies se distinguent aussi par la facon dont ils sont adaptes aux caracteristiques institutionnelles de leur gouvernement, a ses besoins et aux intentions de leurs promoteurs au moment de leur elaboration et de leur mise en oeuvre. Ainsi, au Canada, on met l'accent sur l'importance de s'entendre, autant au niveau ministeriel que pour chaque programme et initiative, sur les processus qui concretiseront les composantes du modele de gestion axee sur les resultats. Ces ententes se font par le biais de documents obligatoires a presenter au Conseil du Tresor, soit la << structure de planification, de rapport et de responsabilisation >> (SPRR) et les << cadres de gestion et de responsabilisation axes sur les resultats >> (CGRR). (12)

Le modele australien est base sur le concept de << l'appropriation >> qui est un projet de loi sur lequel le Parlement vote chaque annee. Ce projet de loi definit les resultats strategiques desires et le ministere charge de les atteindre. Les budgets sont lies aux resultats plutot qu'alloues aux ministeres. (13) L'evaluation prospective (c'est-a-dire realisee avant la proposition de nouveaux programmes) est aussi devenue un gage de credibilite dans ce gouvernement. (14)

En ce qui concerne le modele britannique, il est caracterise par la creation d'agences responsables de la prestation de services. Plus des deux tiers des employes de l'administration publique travaillent au sein de celles-ci. La structure ministerielle classique n'y est donc plus predominante. La creation de ces nombreuses agences a cependant amene un probleme de fragmentation de la fonction publique, rendant plus difficile l'evaluation de la pertinence des politiques publiques couvrant de larges secteurs et impliquant le travail de plusieurs ministeres. De plus, il semble difficile de determiner qui a la responsabilite de surveiller l'efficacite de ces politiques en general, a l'exterieur de la multitude d'objectifs precis mais etroits appartenant a ces divers organismes. (15) L'introduction des Public Services Agreements s'est voulue une reponse a cet enjeu.

Finalement, le modele neo-zelandais est le modele le plus distinct de tous ceux que nous avons etudies. Il a transforme la logique de gestion des ministeres en s'inspirant du modele du secteur prive et en confiant leur gestion a un administrateur principal. Ce dernier devient l'equivalent d'un chef d'entreprise et fait du ministere un fournisseur qui doit entrer en concurrence pour obtenir un contrat d'achat de la part du ministre. (16)

Les etapes d'un cycle de GAR

Malgre les differences intrinseques des cadres de CAR adoptes par les huit juridictions etudiees, nous distinguons une importante convergence entre eux. Notre comparaison de ces cadres nous a permis de degager un cycle de gestion compose de plusieurs etapes : on y trouve un exercice de planification strategique et de planification operationnelle; les plans et les programmes sont ensuite realises; les resultats obtenus sont alors mesures puis utilises pour la reddition de comptes et, finalement, on fait l'analyse et l'interpretation des resultats. Les sections suivantes font la description de ces etapes.

La planification strategique

La GAR permet au gouvernement de definir les objectifs recherches par ses politiques en termes de resultats strategiques a atteindre. Les resultats recherches sont generalement la reponse que l'on veut apporter a des besoins sociaux percus. C'est pour repondre a ces besoins sociaux que des organismes ont ete crees au sein du secteur public, que des politiques sont enoncees et que des programmes sont concus. Par contre, ces besoins sont generalement tres difficiles a operationnaliser. (17)

Quatre juridictions font une planification strategique a l'echelle gouvernementale, ce qui signifie qu'elles selectionnent pour le gouvernement en entier les resultats strategiques prioritaires a atteindre, trouvent des indicateurs permettant de les mesurer, fixent les cibles a atteindre en fonction de ces indicateurs et decident des strategies a realiser pour atteindre ces objectifs. Ces strategies sont generalement des politiques, des initiatives ou des programmes. Ainsi, l'Alberta accorde beaucoup d'importance a la reflexion strategique a l'echelle gouvernementale et les plans d'affaires ministeriels demontrent le deploiement des objectifs strategiques du plan d'affaires d'ensemble. (18) Le Royaume-Uni et la Nouvelle-Zelande sont aussi venus ajouter cette composante a leurs modeles de fonctionnement lorsque leur gestion, trop axee sur les extrants, a commence a poser des problemes de coordination. (19) Les documents prepares par ces deux administrations sont la somme des objectifs strategiques pour l'ensemble des ministeres du gouvernement, bien que les domaines de resultats strategiques neo-zelandais demontrent une reflexion plus elaboree sur les objectifs a moyen terme pour leur gouvernement. De plus, le dernier gouvernement neo-zelandais a publie un plan selectionnant dix objectifs strategiques prioritaires pour les annees 1999-2002. (20) Le plan de performance des Etats-Unis, de son cote, est surtout une selection des objectifs de performance des plans des ministeres. Son apport est donc la priorite de certains objectifs par rapport a d'autres au niveau du gouvernement federal. (21)

Les objectifs strategiques a poursuivre sont l'incarnation des priorites determinees par le gouvernement ou ses ministres. Il faut donc s'attendre a ce qu'un changement de ministre, de structure ministerielle ou de parti au pouvoir amene un changement correspondant au niveau des plans strategiques gouvernemental et ministeriel. (22) Ces plans assurent tout de meme une forme de coordination dans l'action des differents ministeres et organismes d'un gouvernement. L'Australie, l'Ontario, le Quebec et le Canada n'ont cependant pas inclus cette dimension dans leurs cadres de gestion. D'autres documents peuvent faire etat des choix strategiques du gouvernement, par exemple le discours du Trone du gouvernement canadien. Toutefois, ce type de document n'est generalement pas formule en terme de resultats a atteindre.

Par ailleurs, la planification strategique au niveau ministeriel est une composante commune a tous les cadres que nous avons etudies. Les plans strategiques des ministeres contiennent generalement les resultats strategiques a atteindre, les strategies retenues, les mesures utilisees et les cibles visees. Il est certain qu'un ministere ne peut pas etre tenu, a lui seul, responsable des impacts des politiques qu'il met en oeuvre. De nombreux facteurs externes peuvent etre responsables de l'echec ou du succes dans l'atteinte de ses objectifs. Par exemple, les cycles economiques mondiaux influencent bien plus la prosperite d'un pays que ne peuvent le faire les politiques du ministere des Finances. Par contre, en fixant les objectifs en termes de resultats, on s'assure de ne pas perdre de vue la finalite des missions confiees a un ministere. (23)

Au Quebec, tous les ministeres et organismes doivent presenter un plan strategique a l'Assemblee nationale. Pour le Canada, l'Australie et le Royaume-Uni, les documents appeles << plans strategiques >> sont plutot des plans de developpement pour un ministere ou pour un secteur et ne sont pas des documents obligatoires. D'autres documents font office de plans strategiques et servent a presenter les objectifs et les resultats a atteindre pour les prochaines annees, soit << le Rapport sur les plans et priorites >> pour le Canada, << les documents budgetaires >> pour l'Australie et << les plans d'affaires >> au Royaume-Uni.

Pour etre significatif, un plan strategique ne devrait contenir que des objectifs prioritaires. (24) Un des dangers, souligne par la State Service Commission neo-zelandaise, est d'acceder aux demandes de tout un chacun parce que les acteurs dont les activites ne sont pas incluses dans le plan strategique se sentent delaisses et devalorises. Il faut ainsi eviter de ceder aux pressions des groupes d'interet en ce sens. Le plan strategique perd de son impact lorsqu'il perd sa selectivite et veut ratisser le plus large possible. (25)

L'exercice de planification strategique est d'autant plus profitable que la fixation des objectifs se fait en consultation avec toutes les parties prenantes. Ainsi, dans sa directive aux agences, l'Office of Management and Budget americain precise qu'il est essentiel de consulter les membres du Congres dans la definition des objectifs, de meme que les clients et les agences pour-suivant des objectifs communs. (26) De meme, dans sa definition d'un cadre de gestion axee sur les resultats, le Verificateur general du Canada insiste beaucoup sur la necessite de convenir des resultats d'impact et d'effet a atteindre et de s'entendre sur les strategies, les indicateurs, les resultats intermediaires escomptes, etc. (27)

La planification operationnelle

La GAR permet a un ministere de faire le deploiement ou l'alignement de ses objectifs a travers son organisation. Par la planification operationnelle, une hierarchie de cibles peut etre etablie permettant de relier les objectifs de haut niveau (objectifs strategiques du Parlement ou du gouvernement, tels que formules dans la legislation, dans les plans strategiques ou le budget) a des cibles pour les politiques des differents secteurs, pour les ministeres ou organisations offrant des services publics, pour les unites administratives, pour les gestionnaires et finalement pour le personnel a la base de la hierarchie. (28)

Aucun des cadres de gestion que nous avons etudies ne comprend la planification operationnelle comme composante obligatoire et publique. Par contre, dans la plupart des juridictions, les ministeres se dotent de divers documents pour leur usage interne afin de fixer des objectifs qui serviront a la gestion et au suivi des activites. Au Quebec, les ministeres et organismes elaborent des plans operationnels a cette fin. Au Royaume-Uni, la planification operationnelle se trouve dans les plans d'affaires des agences qui realisent la prestation des services. En Nouvelle-Zelande, les contrats d'achats signes entre les ministres et les fournisseurs (ministeres, autres entites gouvernementales ou entreprises privees) tiennent lieu de plan operationnel par la description du produit ou service a realiser et les mesures de performance utilisees. Les plans d'activite au Canada sont des documents a usage interne. Seules, les provinces de l'Alberta et l'Ontario font figure d'exception et ne mentionnent pas du tout de documents de ce type.

L'etape de planification operationnelle est souvent defaillante dans les organisations et on observe un fosse entre les objectifs de haut niveau et les actions concretes. Le deploiement est une activite longue et complexe. Les difficultes resident dans la traduction operationnelle des objectifs par unite administrative, la definition des strategies de realisation et la construction d'indicateurs permettant de piloter l'activite au quotidien. On ignore bien souvent quelle est la nature des relations entre les extrants et les resultats souhaites, ainsi que l'influence des facteurs externes. (29) De plus, la realisation de ce deploiement se traduit souvent dans la realite par une plethore de documents et de processus necessaires pour etablir les cibles, faire rapport sur celles-ci et les traduire en cibles significatives pour le niveau suivant. (30) Les organisations ont tendance a essayer de decrire leurs actions au lieu de faire une reelle reflexion sur la necessite des activites dont elles ont la responsabilite dans le cadre de la mission et des objectifs strategiques qui leur sont confies. (31) Il en resulte que leurs objectifs sont en fonction de ce qu'elles peuvent mesurer plutot qu'en fonction de leurs priorites. A l'oppose, d'autres organisations formulent des objectifs generaux, sans les accompagner d'indicateurs precis et signifiants. (32)

La planification operationnelle n'est pas la seule facon d'assurer le deploiement des objectifs strategiques dans l'organisation. En effet, il peut etre profitable d'ajuster la structure de l'organisation afin qu'elle corresponde a la logique des resultats definis. Pour le ministere des Finances et de l'Administration australien, la gestion sera nettement amelioree si la structure et les systemes d'information sont alignes sur la structure des resultats et des extrants definie par un ministere. La reddition de comptes en sera facilitee et l'imputabilite bonifiee. (33) Le Verificateur general du Canada considere lui aussi que les processus et structures de gestion devraient etre harmonises par rapport aux resultats attendus. (34)

La realisation des plans et des programmes

La realisation des plans et des programmes est une etape implicite dans la plupart des cadres de gestion axee sur les resultats. Au Quebec, c'est une des quatre grandes phases du modele propose (s'engager, realiser, rendre compte, apprendre et s'adapter). (35) Au Canada, on retrouve parfois des plans de travail internes pour guider la realisation. (36) Au Royaume-Uni, la realisation des plans se fait au niveau ministeriel--ou l'on retrouve generalement les fonctions de conseil--ainsi qu'au niveau des agences ou se fait la prestation des services. (37) L'utilisation des objectifs et des indicateurs choisis pour mesurer l'atteinte de ces objectifs peut permettre de faire le suivi de la realisation des programmes et des plans. Certaines organisations se dotent d'un tableau de bord a cet effet. Ces tableaux de bord rassemblent des indicateurs relatifs aux objectifs planifies et permettent le suivi et le recadrage des actions a entreprendre lorsque necessaire.

La mesure des resultats

La mesure des resultats est essentielle a la gestion axee sur les resultats. En effet, sans la mesure, il n'est pas possible de determiner si les resultats sont adequats, ce qu'il reste a faire pour atteindre le niveau souhaite, les correctifs a apporter et les efforts necessaires pour y arriver. Pourtant, cette etape n'est pas mentionnee de facon explicite dans toutes les juridictions observees. Dans certains cas, par exemple pour le Quebec, l'Ontario ou le Royaume-Uni, elle semble faire partie integrante soit de la realisation des plans et des programmes, soit de la reddition de comptes. Au Canada, en Australie et aux Etats-Unis, on insiste sur l'elaboration et l'ajustement d'un systeme de mesure comme activite importante et recurrente de la gestion axee sur les resultats.

La documentation scientifique concernant la mesure dans le secteur public est tres vaste. La mesure a depuis longtemps ete pronee comme facon d'ameliorer la gestion, sans qu'elle ne soit pour autant integree dans des approches de gestion plus globales. La plupart des gouvernements qui ont mis en oevre la gestion axee sur les resultats avaient deja une longue experience dans l'utilisation des mesures de resultats, dont les activites ne sont pas faciles a maitriser. (38)

L'action de mesurer les resultats vise a encourager chez les employes certains comportements qui vont dans le sens des objectifs de l'organisation. Par contre, des mesures mal choisies peuvent avoir des effets pervers. Il est donc important lors de l'elaboration des mesures de preter attention a la facon dont les personnes les percevront et comment elles y reagiront. (39) Ces effets pervers risquent surtout de se presenter si les decideurs ne tiennent compte que des mesures, sans laisser place a l'interpretation ou sans tenir compte du contexte. Les fonctionnaires sont alors tentes d'axer leurs efforts sur l'obtention d'une bonne note selon les mesures, au detriment d'une bonne performance. (40) L'effet sera aussi pervers si le cadre de gestion tend a faire de ses fonctionnaires des boucs emissaires au lieu d'etre axe sur l'apprentissage et l'amelioration. (41) Pour diminuer les effets pervers, il faut d'abord s'assurer de choisir les mesures en fonction de leur desirabilite et non pas parce qu'elles sont les seules disponibles. (42) De plus, il peut etre necessaire de modifier de facon periodique les mesures utilisees afin d'eviter les comportements de tricherie (gaming). Ces derniers peuvent survenir lorsque les personnes evaluees en viennent a comprendre comment mieux performer selon les mesures, sans necessairement ameliorer leur performance en general. (43)

Plusieurs auteurs se sont penches sur les caracteristiques ideales des mesures de resultats dans la fonction publique. Ils ont retenu comme caracteristiques : la legitimite percue des mesures, autant par les employes que par les gestionnaires; la validite des mesures (c'est-a-dire leur robustesse interne); la fonctionnalite des mesures, faisant reference a la contribution qu'elles apportent au developpement de l'organisation; la stabilite ou la continuite des mesures a travers le temps; l'uniformite des mesures, un format standardise facilitant la lecture et la comparaison; la parcimonie, car un trop grand nombre de mesures peut mener a un portrait confus de la situation; ainsi que l'insertion des mesures dans un cadre general de gestion, les mesures devant servir a l'amelioration et etre en lien avec l'approche et les objectifs des gestionnaires. Finalement, les mesures doivent etre transparentes, peu couteuses et ne pas trop alourdir la tache des gestionnaires lors de leur elaboration. (44)

La reddition de comptes

Dans le cadre de la GAR, les resultats mesures servent aussi a la reddition de comptes. C'est malheureusement leur principal usage puisque l'aspect d'apprentissage organisationnel, egalement souhaite par la gestion axee sur les resultats, est souvent mis de cote. Ainsi, la presentation des resultats permet de faire le bilan de la performance de l'organisation en fonction des objectifs fixes dans ses plans strategiques. Les documents servant a la reddition de comptes devraient donc rappeler les objectifs, donner le niveau de resultats selon les mesures choisies, apprecier ce niveau en fonction de la cible fixee, de meme qu'en fonction du contexte et des autres facteurs pertinents. La reddition de comptes devrait aussi se faire a l'interne pour les plans operationnels.

Au Quebec, la reddition de comptes est transmise dans un rapport annuel de gestion. Ailleurs, les documents de reddition de comptes se nomment rapport annuel ministeriel, rapport ministeriel sur le rendement, rapport annuel de performance, etc. Il s'agit de documents publics, qui mettent en rapport les resultats effectivement atteints, tels que mesures, et les objectifs presentes dans les plans. Toutefois, une consultation rapide de ces rapports demontre que leur qualite est inegale, autant entre les juridictions qu'entre les agences et ministeres de chacune de ces juridictions. La principale faiblesse des documents de reddition de comptes est la difficulte de faire une reelle appreciation de la performance car les resultats mesures ne sont pas mis en rapport avec les objectifs ou compares a des cibles chiffrees inscrites dans les plans. Il en resulte que, dans plusieurs cas, les donnees provenant de mesures viennent appuyer les propos du rapport, sans en constituer le coeur. Ainsi, Talbot (45) constate qu'au Royaume-Uni, meme apres plusieurs annees de publication, << pres de la moitie des agences faisaient abstraction, dans leurs indicateurs de performance, de leurs objectifs et de leurs intentions >>. Rares etaient les rapports annuels qui traduisaient tous les objectifs en indicateurs de performance, indiquaient les ressources disponibles pour atteindre chaque objectif, expliquaient le lien entre les extrants et les objectifs et etablissaient un lien entre les extrants et les intrants. (46)

Trois juridictions rendent aussi compte de leurs resultats au niveau gouvernemental. Parmi celles-ci, seule l'Alberta rend compte sur des mesures directement en lien avec son plan d'affaires consolide, c'est-a-dire ses objectifs strategiques au niveau gouvernemental. (47) Le Canada, de son cote, a selectionne dix-neuf indicateurs societaux sur lesquels il rend compte chaque annee. (48) Finalement, l'Australie produit un rapport annuel qui se concentre exclusivement sur la qualite de ses services, mesuree par des indicateurs. (49)

Au Royaume-Uni et en Nouvelle-Zelande, la reddition de comptes sur les resultats strategiques attendus au niveau gouvernemental se fait par le biais d'autres documents : chez les Britanniques, par les rapports annuels des ministeres, et chez les Neo-Zelandais, par l'evaluation du rendement des administrateurs principaux dont les contrats de rendement incluent les domaines-cles de resultats. (50)

L'analyse et l'interpretation de l'information sur les resultats

L'analyse et l'interpretation des resultats en vue d'ameliorer les plans et les programmes constituent l'autre utilisation importante des mesures de resultats. La plupart des modeles etudies mentionnent l'analyse, l'interpretation, l'apprentissage, l'adaptation ou l'utilisation des mesures dans leur cadre de gestion axee sur les resultats. Dans le modele quebecois, << apprendre et s'adapter >> constitue la derniere phase et sert de point de depart au prochain cycle de gestion. Les modeles britanniques et neo-zelandais n'en font pas mention : la gestion est laissee a la discretion du directeur d'agence pour le premier et a l'administrateur principal pour le second.

Les documents de reddition de comptes servent ainsi de point de depart a une reflexion d'apprentissage organisationnel. Il est donc essentiel que ces documents contiennent les informations necessaires pour permettre l'interpretation des informations sur les resultats. Pour ce faire, le contexte et l'environnement dans lesquels oeuvre l'organisation devront etre specifies, notamment les facteurs qui permettent d'expliquer les ecarts entre les resultats de plusieurs annees ou entre des unites semblables. Ces renseignements permettront le dialogue eclaire sur la performance d'une organisation et eviteront que des comportements dysfonctionnels--par exemple des decisions de gestion qui visent a eviter toute prise de risque--ne soient crees par des gestionnaires ou employes jugeant que le systeme offre une image injuste ou non representative de leur realite. (51) L'utilisation des rapports annuels de performance par certains membres du Congres americain pour tenter ainsi de mettre le President dans l'embarras pourrait creer ce type de reaction. (52)

L'analyse et l'interpretation des resultats sont souvent completees par l'evaluation de programmes qui vise a evaluer en profondeur les couts et les benefices d'un programme, au-dela des mesures de resultats faisant l'objet d'un suivi plus regulier. L'evaluation de programme permet de mieux comprendre les relations entre les extrants du secteur public et les impacts pour la societe. L'information qui decoule de l'evaluation de programmes peut permettre de fixer des objectifs strategiques plus pertinents, d'elaborer des strategies plus efficaces, de selectionner de meilleurs indicateurs de performance, d'affiner l'interpretation des resultats ainsi que l'analyse et l'apprentissage qui en decoulent. (53) Cette pratique a une tres grande place dans le cadre de gestion australien. (54)

L'integration de la GAR aux autres dimensions de la gestion des organisations

Plusieurs systemes de gestion co-existent dans une organisation, prennant en charge ses divers aspects. Ainsi, on peut identifier un systeme de gestion de la qualite, un systeme de gestion des ressources financieres et du processus budgetaire, un systeme de gestion des ressources humaines ou encore les missions des organismes de verification. La gestion axee sur les resultats est donc un systeme de gestion parmi d'autres. Chacun de ces systemes repose sur des objectifs propres et vise a influencer le comportement des personnes. Il importe donc que leurs exigences convergent car, dans le cas contraire, les employes seront tirailles entre des messages contradictoires. Cette integration est toutefois une tache difficile, plus souvent couronnee d'echecs que de succes. (55)

La gestion de la qualite des services

Tous les gouvernements etudies se sont penches sur divers moyens pour ameliorer la qualite des services a leurs citoyens. Ainsi, au cours de la derniere decennie, ils ont tous etabli des normes de qualite pour le service a la clientele. Trois juridictions ont integre explicitement leurs initiatives de normes de services a la clientele a leur cadre de GAR Il s'agit du Quebec (Declaration de services aux citoyens), de l'Australie (Chartes de services) et du Royaume-Uni (Charte du citoyen). Dans ces deux derniers pays, il existe une multitude de chartes couvrant l'essentiel des divers services publics. (56)

Les autres juridictions ont retenu d'autres facons de tenir compte de la qualite du service a la clientele a l'exterieur de leur cadre de GAR. En Nouvelle-Zelande, les engagements en matiere de qualite sont lies au cadre de gestion par les contrats d'achats d'extrants qui contiennent une serie de normes de qualite. (57) Le Canada traite de l'amelioration du service aux citoyens par une initiative separee du cadre de gestion. Par contre, les efforts d'amelioration des ministeres et organismes devraient etre incorpores aux rapports et aux processus de planification des activites existants, comme les rapports sur les plans et priorites (RPP) et les rapports ministeriels sur le rendement (RMR). (58) Aux Etats-Unis, une initiative de 1993 sur l'etablissement de normes de services aux clients a mene a la publication d'environ deux mille normes en 1994. (59)

L'integration de la GAR a la gestion financiere et au processus budgetaire

Le processus budgetaire determine l'allocation des budgets pour chaque organisation. L'integration de la GAR au processus budgetaire ameliore la prise de decisions en liant l'allocation des ressources aux performances des programmes. L'information sur les resultats doit donc etre prise en consideration lors des decisions budgetaires si l'on veut que la GAR s'incarne dans l'organisation. Dans le cas contraire, les employes ne mettent d'efforts qu'a satisfaire les exigences du processus budgetaire et les taches reliees au cadre de GAR sont percues comme inutiles et bureaucratiques. (60) L'elaboration et la gestion des budgets centres sur les resultats demeurent un concept tres nouveau pour la plupart des pays et les pratiques qui y sont reliees demeurent encore incertaines et difficiles a mettre en place. (61)

L'Australie est le modele ou l'integration entre le processus budgetaire et le cadre de gestion axee sur les resultats est a son plus haut degre. La planification est reliee aux documents budgetaires et les budgets sont alloues en fonction des resultats strategiques a atteindre. L'integration est aussi un objectif important du President's Management Agenda aux Etats-Unis. (62) Au Quebec, la GAR n'est pas explicitement reliee au processus budgetaire, si ce n'est que par le plan annuel de gestion des depenses ou les ministeres et organismes doivent presenter l'allocation des ressources en fonction des objectifs de leurs plans strategiques. Au Canada, les liens entre GAR et processus budgetaire sont peu importants. Les rapports sur les plans et les priorites et les rapports ministeriels sur le rendement font partie des documents budgetaires presentes au Parlement, mais on precise rarement des liens explicites entre resultats et ressources. (63)

On considere que la flexibilite dans la gestion budgetaire contribue grandement a la gestion axee sur les resultats en donnant une reelle marge de manoeuvre aux gestionnaires dans l'atteinte de leurs resultats. (64) Les directeurs d'agences britanniques et les administrateurs principaux neozelandais beneficient, pour leur part, d'une grande flexibilite dans leur gestion budgetaire. (65) Ceci constitue une etape importante a franchir dans l'integration de la GAR aux pratiques existantes.

Le systeme de comptabilite par exercice (accrual budgeting) permet aussi d'arrimer la gestion axee sur les resultats au processus budgetaire parce qu'il facilite l'imputation des couts aux produits et aux resultats. (66) La plupart des juridictions l'ont deja adopte, la Nouvelle-Zelande etant un precurseur et les autres planifient de le faire ou sont en cours d'experimentation.

L'integration de la gestion des ressources humaines a la GAR

Les pratiques decoulant de la gestion des ressources humaines sont primordiales pour creer et soutenir les principes et pratiques d'une GAR. La gestion des ressources humaines contribue a ceux-ci par son attention a la qualite, aux competences et a la formation des personnes ainsi qu'a leur rendement. La selection des employes et des gestionnaires est determinante, de meme que les decisions sur les promotions et sur le perfectionnement donne, qui sont des facteurs de motivation pour le personnel. Dans une perspective d'integration au cadre de GAR, la gestion du rendement individuel doit mettre l'accent sur la productivite et la qualite du service au public. On doit faire le lien entre le rendement individuel et les resultats de l'organisation. On doit aussi creer des facons de recompenser le rendement exceptionnel, outre la remuneration. (67)

Le cadre de gestion ontarien est considere comme un des elements d'une initiative globale de transformation de la gestion des ressources humaines. (68) En Australie, la gestion des ressources humaines a ete transformee de facon a creer les incitatifs necessaires pour mettre en oeuvre le cadre de GAR. On y trouve notamment une grande flexibilite accordee a la gestion des ressources humaines dans les ministeres, de meme qu'une remuneration pouvant dependre du rendement des employes. (69) Au Quebec, l'integration de la gestion des ressources humaines a la GAR se fait par le biais de la gestion du rendement ou des attentes sont signifiees et ou l'encadrement et le suivi se font tout au long du processus. (70) Les directeurs d'agences britanniques et les administrateurs principaux neo-zelandais beneficient d'une grande flexibilite dans la gestion de leurs ressources humaines, allant jusqu'a l'embauche, le congediement et le niveau des salaires. (71)

L'integration de la verification a la GAR

La verification permet d'assurer la credibilite des informations sur les resultats publies. (72) Plusieurs acteurs font des activites de verification a l'interieur d'un gouvernement. Ainsi, les verificateurs generaux de plusieurs juridictions font la revue des resultats obtenus, de meme que des methodes utilisees pour mesurer ces resultats. Les responsables de la verification interne des ministeres et organismes peuvent jouer un role dans le cadre de la GAR D'autres organismes peuvent aussi etre charges de faire de la verification dans des domaines designes, par exemple l'Education Review Office s'occupe des etablissements d'enseignement et le Crown Health Office oeuvre dans le domaine de la sante en Nouvelle-Zelande. (73)

Evidemment, il est impossible de faire en tout temps le suivi de tous les elements de l'organisation. Il faut donc elaborer avec soin une strategie de suivi qui comporte plusieurs outils. (74) L'utilisation grandissante des mesures de resultats dans la fonction publique a mene a une explosion des activites de suivi, de verification et d'inspection a travers les pays. Par exemple, au Royaume-Uni, on a constate que le nombre de regles internes verifiees par examens etait devenu trop important, il a donc fallu reviser les pratiques pour diminuer les couts relatifs a ces verifications et favoriser une meilleure coherence entre les examens des divers organismes. (75)

Mentionnons aussi que certains verificateurs generaux, notamment les Verificateurs generaux canadien et americain, ont eu un role tres important dans l'adoption du cadre de gestion de meme que dans le suivi de la mise en oeuvre. Par exemple, le Verificateur general du Quebec a publie en 1999 un rapport d'enquete sur la mise en oeuvre de la gestion par resultats dans plusieurs ministeres.

Conclusion

Cette etude nous a permis de presenter une comparaison structuree de huit differentes juridictions de type anglo-americain sous l'angle des principales pratiques englobees dans les cadres de gestion axee sur les resultats dans le domaine de la gestion publique. Ce faisant, nous avons ete a meme de dresser un modele generique de ce type de gestion et d'identifier les etapes d'un cycle de GAR. Il semble en effet que tous ces pays ont adopte un modele semblable.

Plusieurs explications ont ete mises de l'avant quant a cette convergence. Ainsi, tous les pays que nous avons etudies ont fait face a des deficits budgetaires importants, les obligeant a realiser des coupures dans leurs depenses et a valoriser l'efficacite et la productivite. Une meilleure information sur les activites et les resultats devint alors un outil utile a ces fins. La prise de pouvoir par des partis pronant le modele de l'entreprise privee comme seul modele legitime et efficace explique aussi l'attrait de cette approche dans certains pays. Les resultats de l'action publique etant consideres l'equivalent des profits dans l'entreprise privee. Le mouvement de la qualite tres present dans les entreprises privees dans les annees 80 et 90 a aussi penetre le secteur public, attirant plus d'attention sur la qualite des services et produits et exigeant des moyens de la mesurer. Par ailleurs, de plus en plus de forums internationaux traitant des questions d'administration publique et de gouvernance ont facilite les echanges d'idees entre gouvernements. Mentionnons aussi que plusieurs pays ont procede a d'importantes delegations de responsabilites a d'autres paliers gouvernementaux et a des organismes exterieurs, ce qui leur a demande de se doter de nouveaux outils pour conserver leur imputabilite. Finalement, les developpements dans les technologies de l'information ont offert les moyens techniques necessaires pour collecter l'information, la manipuler et l'utiliser plus facilement. (76)

Malgre cette convergence, les cadres de gestion axee sur les resultats des pays que nous avons etudies se distinguent sur plusieurs aspects. Par exemple, certains cadres accordent plus d'importance a l'integration des divers systemes de gestion, comme c'est le cas en Australie ou la gestion des resultats est integree de facon etroite au processus budgetaire et a la gestion des ressources financieres. D'autres ont mise sur une restructuration des organisations, par la creation d'agences tel Le Royaume-Uni. D'autres encore ont vise la modification des interrelations entre les acteurs pour ameliorer les performances de l'organisation, comme l'illustre le cadre de gestion neozelandais. Pour sa part, l'Alberta se distingue par la coherence des objectifs et l'importance de l'imputabilite qui sont au coeur de son cadre de gestion. Finalement, le Canada a adopte une approche administrative, plus flexible, mettant l'accent sur la necessite de l'apprentissage et l'amelioration dans la fonction publique.

En depit d'un cadre de plus en plus explicite, la GAR demeure encore une realite difficile a vivre par les gestionnaires de la fonction publique. Dans certains gouvernements ou certains de leurs ministeres, ces nouveaux cadres de gestion n'ont pas encore reellement penetre le quotidien des fonctionnaires. La mise en oeuvre d'un nouveau cadre de GAR dans une organisation demeure un enjeu fondamental qui meriterait d'etre etudie avec attention.

La mise en lumiere des elements communs et des elements propres a chaque cadre de gestion permet de mieux comprendre l'articulation des modeles adoptes par les juridictions. Elle peut aussi contribuer a l'evolution des cadres de gestion de chacune des juridictions. Celles-ci peuvent chercher a s'inspirer des pratiques porteuses adoptees par les autres. Il est toutefois important de comprendre le contexte particulier de ces pratiques et les elements du cadre de gestion, les caracteristiques du contexte institutionnel et la culture organisationnelle qui les arriment pour accomplir les avantages recherches.

Tableau 1. Tableau recapitulatif des modeles de gestion
axee sur les resultats (GAR) dans huit juridictions

                    Quebec              Alberta

Fondements et       Legislatif : Loi    Legislatif :
particularites du   sur l'adminis-      Government
modele              tration publique,   Accountability
                    2000                Act, 1994

ETAPES DU
CYCLE DE
GAR

Plantfication                           Plan d'affaires
strategique au                          consolide :
niveau gouver-                          reflexion
nemental                                strategique au
                                        niveau gou-
                                        vernemental
                                        qui est deplo-
                                        yee par la suite
                                        dans les minis-
                                        teres et sert de
                                        base a leurs
                                        plans d'affaires

Planification       Plan                Plan d'affaires
strategique au      strategique         pluriannuel
niveau ministe-     ministeriel
riel / departe-     pluriannuel
mental

Plantfication       Plan opera-
operationnelle      tionnel pour
                    utilisation
                    interne

Realisation des     Realiser les        Implanter la
plans et des        programmes,         strategie
programmes          les plans

Mesure de           Implicite, fait     Suivre les pro-
resultats           partie de la        gres par des
                    reddition de        mesures
                    comptes             internes,
                                        ministerielles,
                                        gouverne-
                                        mentales

Reddition de        Plan annuel de      Rapport
comptes au          gestion             annuel
niveau                                  ministeriel
ministeriel

Reddition de                            Mesuring up :
comptes au                              23 mesures
niveau gouver-                          societales
nemental                                Ces mesures
                                        sont en lien
                                        avec les res-
                                        ponsabilites de
                                        base du gou-
                                        vernement,
                                        telles qu'elles
                                        figurent clans
                                        le plan d'affai-
                                        res consolide

Analyse/Inter-      Apprendre et        Les resultats
pretation de        s'adapter           doivent etre
l'information                           evalues afin de
sur les resultats   Reviser les         fournir une
                    plans en fonc-      retroaction
                    tion de ces         pour la planifi-
                    apprentissa-        cation
                    ges afin de
                    mieux repon-
                    dre aux atten-
                    tes des
                    citoyens

INTEGRA-
TION DE LA
GAR AUX
A UTRES
DIMENSIONS
DE LA
GESTION

GESTION DE          Declaration de
LA QUALITE          service aux
                    citoyens

GESTION             Le plan annuel      Integration
FINANCIERE          de gestion des      faible : la plani-
ET PROCES-          depenses            fication guide
SUS BUDGE-          inclut l'alloca-    les choix
TAIRE               tion des res-       budgetaires
                    sources et les
                    choix de strate-
                    gies en vue de
                    l'atteinte des
                    resultats

GESTION DES         Gestion du
RESSOURCES          rendement par
HUMAINES            des attentes
                    signifiees
                    reliees au
                    plan

VERIFICA-           Verification de     Verification
TION et autres      l'optimisation      des rapports
roles des acteurs   des ressources      annuels : com-
responsables de                         prehensibilite,
la verification                         pertinence et
                                        fiabilite

                    Ontario              Canada

Fondements et       Approche             Approche
particularites du   administra-          administra-
modele              tive : plusieurs     tive : plusieurs
                    initiatives et       initiatives et
                    directives           directives

                                         Les ministeres
                                         et organismes
                                         doivent defi-
                                         nir << com-
                                         ment >> sera
                                         mise en oeuvre
                                         GAR dans
                                         leur organisa-
                                         tion (SPRR) et
                                         dans chaque
                                         programme et
                                         initiative
                                         (CGRR)

ETAPES DU
CYCLE DE
GAR

Plantfication
strategique au
niveau gouver-
nemental

Planification       Plan d'activites     Plan
strategique au      pluriannuel          strategique
niveau ministe-                          non obligatoire
riel / departe-
mental                                   Le rapport sur
                                         les plans et les
                                         priorites cor-
                                         respond aux
                                         plans strategi-
                                         ques des autres
                                         modeles

Plantfication                            Plan d'activites
operationnelle                           interne

Realisation des                          Mise en oeuvre
plans et des
programmes                               Plan de travail
                                         interne

Mesure de           Implicite, fait      Surveillance
resultats           partie de la         par divers
                    reddition de         instruments de
                    comptes              controle :
                                         mesures de
                                         performance,
                                         evaluations,
                                         verifications
                                         internes, ana-
                                         lyses du con-
                                         trole, analyses
                                         des risques

Reddition de        Rapport              Rapport minis-
comptes au          annuel integre       teriel sur le
niveau              aux plans            rendement
ministeriel         d'activites
                    pluriannuels

Reddition de                             Rapport
comptes au                               annuel sur le
niveau gouver-                           rendement :
nemental                                 19 indicateurs
                                         societaux

Analyse/Inter-                           L'apprentis-
pretation de                             sage est au
l'information                            coeur du
sur les resultats                        modele
                                         presente. Il
                                         vise l'adapta-
                                         tion lors de la
                                         planification
                                         strategique, de
                                         la planifica-
                                         tion opera-
                                         tionnelle et de
                                         la mise en
                                         oeuvre

INTEGRA-
TION DE LA
GAR AUX
A UTRES
DIMENSIONS
DE LA
GESTION

GESTION DE
LA QUALITE

GESTION             Integration          Integration
FINANCIERE          faible : la plani-   faible: les rap-
ET PROCES-          fication guide       ports sur les
SUS BUDGE-          les choix            plans et les
TAIRE               budgetaires          priorites et
                                         les rapports
                                         annuels sur le
                                         rendement
                                         sont presentes
                                         au Parlement
                                         en meme
                                         temps que
                                         les autres
                                         documents
                                         budgetaires
                                         Comptabilite
                                         d'exercice

GESTION DES         Le modele
RESSOURCES          ontarien
HUMAINES            s'insere dans
                    une reforme de
                    la GRH

VERIFICA-           Verification de      Verification de
TION et autres      l'optimisation       l'optimisation
roles des acteurs   des ressources       des ressources
responsables de
la verification                          Suivi du
                                         processus
                                         d'implanta-
                                         tion de la GAR

                    Australie           Etats-Unis

Fondements et       Legislatif :        Legislatif :
particularites du   Public Service      Government
modele              Reform Act,         Performance
                    1984, Financial     Results Act,
                    Management          1993
                    and Account-
                    ability Act,
                    1997, Common-
                    wealth Authori-
                    ties and
                    Companies Act,
                    1997, Auditor
                    General Act,
                    1997

                    Appropriation
                    des resultats
                    par les agen-
                    ces par vote du
                    Parlement

                    Importance
                    accordee a
                    l'evaluation de
                    programmes

ETAPES DU
CYCLE DE
GAR

Plantfication                           Plan de per-
strategique au                          formance au
niveau gouver-                          niveau du gou-
nemental                                vernement :
                                        synthese des
                                        plans prepares
                                        par les minis-
                                        teres

Planification       Plan                Plan
strategique au      strategique         strategique
niveau ministe-     nonobligatoire      pluriannuel
riel / departe-     Les declara-
mental              tions sur le        Plan annuel de
                    budget du por-      performance,
                    tefeuille et les    pour les objec-
                    declarations        tifs qui seront
                    des estima-         atteints au
                    tions addi-         cours de
                    tionnelles          l'annee. Il met
                    presentent les      donc l'accent
                    resultats stra-     sur les extrants
                    tegiques a
                    atteindre ainsi
                    que les objec-
                    tifs plus speci-
                    fiques

Plantfication       Plan d'activites    Plan detaille
operationnelle      non obligatoire     de perfor-
                                        mance pour
                                        usage interne

Realisation des
plans et des
programmes

Mesure de           Developper          Pour chaque
resultats           des systemes        niveau de
                    d'information.      l'organisation,
                                        elaborer des
                    Faire le suivi      mesures qui :
                    des resultats       demontrent les
                                        resultats;
                                        se limitent aux
                                        plus impor-
                                        tantes;
                                        repondent aux
                                        multiples pri-
                                        orites;
                                        sont reliees
                                        aux pro-
                                        grammes

                                        Faire la collecte
                                        de donnees

Reddition de        Rapport             Rapport
comptes au          annuel des          annuel de
niveau              agences             performance
ministeriel

Reddition de        Rapport
comptes au          annuel sur les
niveau gouver-      services du
nemental            gouverne-
                    ment, exclu-
                    sivement sur la
                    qualite du ser-
                    vice

Analyse/Inter-      L'interpreta-       L'information
pretation de        tion decoule        recueillie sur
l'information       du suivi des        les perfor-
sur les resultats   resultats. Elle     mances doit
                    permet d'iden-      etre utilisee
                    tifier les          notamment
                    ameliorations       pour identifier
                    a apporter aux      les ecarts de
                    structures de       performance
                    gestion, aux
                    processus de
                    realisation, etc.
                    Elle sert aussi a
                    reviser les
                    cibles et les
                    strategies de
                    collecte de
                    donnees

INTEGRA-
TION DE LA
GAR AUX
A UTRES
DIMENSIONS
DE LA
GESTION

GESTION DE          Chartes de ser-
LA QUALITE          vices

GESTION             Integration         L'integration
FINANCIERE          elevee : la         est planifiee
ET PROCES-          planification       (premiere
SUS BUDGE-          strategique         etape pour
TAIRE               annuelle est        2004
                    integree aux
                    documents           La comptabi-
                    budgetaires         lite d'exercice
                                        doit etre
                    Comptabilite        implantee
                    d'exercice          dans l'avenir

GESTION DES         Integration
RESSOURCES          elevee : flexi-
HUMAINES            bilite de ges-
                    tion des
                    ministeres,
                    remuneration
                    au rendement

VERIFICA-           Verification        Verification de
TION et autres      des perfor-         la gestion des
roles des acteurs   mances              performances
responsables de
la verification     Guide de            Guides de
                    meilleures pra-     mise en oeuvre
                    tiques              du GPRA et
                                        autres

                                        Rapport
                                        detaille de la
                                        mise en ceuvre
                                        du GPRA clans
                                        les agences

                                        Nouvelle-
                    Royaume-Uni         Zelande

Fondements et       Approche            Legislatif
particularites du   administra-         State-Owned
modele              tive :              Enterprises Act,
                                        1986, State
                    Creation            Sector Act,
                    d'agences pour      1988, Public
                    la prestation       Finance Act,
                    de services         1989, Fiscal
                                        Responsibility
                    Document            Act, 1994
                    cadre des
                    agences defi-       Ministere :
                    nissant ses         fournisseur
                    objectifs           Administra-
                                        teur principal
                    Les cibles de       du ministere
                    performance         PDG
                    sont determi-
                    nees par le         Ministeres
                    ministre            remodeles en
                                        entreprises pri-
                                        vees. Sont mis
                                        en concur-
                                        rence avec les
                                        autres ministe-
                                        res et le secteur
                                        prive

ETAPES DU
CYCLE DE
GAR

Plantfication       Public Service      Goal and Pri-
strategique au      Agreement :         orities 1999-
niveau gouver-      160 cibles de       2002 : dix
nemental            resultats           objectifs
                    strategiques        strategiques
                    touchant tous       prioritaires
                    les ministeres
                    principaux et       Domaines de
                    tousles             resultats stra-
                    domaines-cles       tegiques : ob-
                                        jectifs a moyen
                    Service delive-     terme, identi-
                    ry agreement :      fies par le PM
                    objectifs plus      et le Cabinet
                    operationnels
                    expliquant          Domaines-cles
                    comment se          de resultats :
                    realiseront les     Contribution
                    precedents          que les minis-
                                        teres peuvent
                                        apporter aux
                                        precedents,
                                        identifiee par
                                        les ministres et
                                        administra-
                                        teurs princi-
                                        paux

Planification       Plan                Plan d'affaires
strategique au      strategique         strategique
niveau ministe-     non obligatoire
riel / departe-
mental              Plan d'affaires
                    ministeriel
                    presentant les
                    resultats stra-
                    tegiques a
                    atteindre

Plantfication       Plans d'affaires    Contrat
operationnelle      des agences,        d'achat des
                    contenant des       extrants
                    cibles de resul-
                    tats precises

Realisation des     Realisation par     Produire les
plans et des        les ministeres      extrants
programmes          et les agences

Mesure de           Implicite clans     La perfor-
resultats           Fetape de real-     mance est
                    isation             mesuree
                                        autant pour les
                                        extrants que
                                        pour le rende-
                                        ment des
                                        administra-
                                        teurs princi-
                                        paux

Reddition de        Rapport             Rapports
comptes au          annuel des          mensuels,
niveau              agences             trimestriels,
ministeriel                             bi-annuels
                    Rapport             presentes aux
                    annuel              ministres et/
                    ministeriel         ou au Tresor

                                        Les ministeres
                                        presentent des
                                        rapports
                                        annuels et des
                                        etats finan-
                                        ciers au Parle-
                                        ment

Reddition de        La reddition        La reddition
comptes au          de comptes sur      de comptes sur
niveau gouver-      les Public Ser-     les domaines-
nemental            vice Agree-         cles de resul-
                    ments se fait       tats se fait par
                    dans les rap-       la reddition de
                    ports annuels       comptes au
                    des ministeres      sujet des con-
                                        trats de rende-
                                        ment des
                                        administra-
                                        teurs princi-
                                        paux

Analyse/Inter-      Pas de men-         Pas de men-
pretation de        tion explicite.     tion explicite
l'information                           L'imputabilite
sur les resultats   La gestion des      est plus impor-
                    agences est         tante que
                    laissee a la dis-   l'apprentis-
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                                        trat d'achat

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FINANCIERE          d'exercice          d'exercice,
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TAIRE               accordee aux        production
                    agences             tres precise

                                        Flexibilite
                                        accordee aux
                                        administra-
                                        teurs princi-
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                                        trateurs
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la verification     pour garantir
                    le resultat de      Verification
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                    grammes             rapports
                    importants          annuels de
                                        performance :
                                        completude et
                                        precision

Notes

(1) Canada, Verificateur general, Rapport du Verificateur general du Canada 1997 (Ottawa : Gouvernement du Canada, 1997).

(2) Peter Stevenson, La gestion par resultats au ministere de la Justice du Quebec : Une realite qui s'installe? (Sainte-Foy : Ecole nationale d'administration publique, 1999).

(3) Mark Schacter, Means ... Ends ... Indicators: Performance Measurement in the Public Sector, Policy Brief No. 3 (Ottawa: Institute On Governance, avril 1999).

(4) OCDE, En quete de resultats : Pratiques de gestion des performances (Paris : PUMA, 1997).

(5) OCDE, Governing for Results PUMA (2002)7 (Paris : PUMA, mars 2002).

(6) Peter Aucoin et Ralph Heintzman, << La dialectique de l'imputabilite de la performance dans la reforme de l'administration publique >>, dans B. Guy Peters et Donald J. Savoie (dirs.), La gouvernance au XXIeme siecle : Revitaliser la fonction publique (Quebec : Centre Canadien de Gestion, Les presses de l'Universite Laval, 2001), pp. 181-208.

(7) Valerie Martin et Marie-Helene Jobin, La gestion axee sur les resultats : Comparaison des cadres de gestion de huit juridictions, Cahier de recherche 04-01, Centre d'etude en transformation des organisations (Montreal : HEC Montreal, janvier 2004), http://www.hec.ca/ceto.

(8) OCDE, 1997, op. cit.

(9) Ibid.

(10) Canada, Verificateur general, Rapport du Verificateur general du Canada 2000 (Ottawa : Gouvernement du Canada, 2000).

(11) Peter Hennessy, << The Political and Administrative Background >> dans Martin Cave, Maurice Kogan, et Robert Smith (Eds.), Output and performance measurement in government: the state of the art (London : Jessica Kingsley Publishers, 1990), pp. 14-20.

(12) Canada, Secretariat du Conseil du Tresor, Guide d'elaboration des cadres de gestion et de responsabilisation axes sur les resultats (Ottawa : Gouvernement du Canada, aout 2001).

(13) Australia, Department of Finance and Administration, Page Web: Financial Management, (Commonwealth of Australia, juillet 2002), http://www.finance.gov.au/publication

(14) Sylvie Trosa, Moderniser l'administration, Comment font les autres? (Paris : Les Editions d'Organisation, 1995).

(15) Malcolm Holmes et David Shand, << Management Reform: Some Practitioner Perspectives on the Past Ten Years >>, Governance: An International Journal of Policy and Management 8, no. 4 (1995), pp. 551-78.

(16) New-Zealand, The Treasury, Putting It Together: An Explanatory Guide to the New Zealand Public Sector Financial Management System (Wellington : New-Zealand Government, aout 1996) et R.C. Mascarenhas, << Building an Entreprise Culture in the Public Sector: Reform of the Public Sector in Australia, Britain and New Zealand >>, Public Administration Review 53, no. 4 (1993), pp. 319-28.

(17) Canada, Secretariat du Conseil du Tresor, Guide d'elaboration des cadres de gestion et de responsabilisation axes sur les resultats (Ottawa : Gouvernement du Canada, aout 2001); Tony Boland et Alan Fowler, << A System Perspective of Performance Management in Public Sector Organizations >>, International Journal of Public Sector Management 13, no. 5 (2000), pp. 417-46.

(18) Alberta, Treasury, Measuring Performance--A reference Guide (Edmonton : Government of Alberta, septembre 1996).

(19) United-Kingdom, Her Majesty Treasury, Site web: Public Service Agreements (septembre 2002) http://www.hm-treasury.gov.uk/Documents/Public_Spending_and_Services/Public Service_Agreements_2001-2004/pss_psa_index.cfm; Peter Aucoin, << Points de vue comparatifs sur la reforme de la fonction publique canadienne au cours des annees 1990 >> dans Canada, Bureau du Verificateur general, La reforme de la gestion de la fonction publique : progres, echecs et defis, Annexe 3 (Ottawa : Gouvernement du Canada, fevrier 2001), pp. 1-11.

(20) OCDE, Synthese des experiences de reforme dans neuf pays de l'OCDE : Gestion du changement, Construire aujourd'hui l'administration de demain. Colloque tenu a Paris les 14 et 15 septembre 1999, (Paris : PUMA, septembre 1999).

(21) OCDE, Examples of recent public management initiatives in the United States (PUMA : novembre 2000) http://www1.oecd.org/puma/focus/compend/us.htm

(22) Patrick Weller, << Reforming the Public Service: What has been Achieved and how can it be Evaluated? >> Dans Patrick Weller, John Forster, et Glyn Davis, (eds.) Reforming the Public Service: Lessons from Recent Experiences (South Melbourne: Macmillan, 1993), pp. 222-36.

(23) Sylvie Trosa, Moderniser l'administration, op. cit.

(24) Jonathan Boston et June Pallot, << Linking Strategy and Performance: Developments in the New Zealand Public Sector, >> Journal of Policy Analysis and Management 16, no. 3 (1997), pp. 382-404.

(25) Alex Matheson, Gerald Scanlan et Ross Tanner, << Strategic Management in Governement: Extending the Reform Model in New Zealand, >> dans OCDE, Benchmarking, Evaluation and Strategic Management in the Public Sector, A Performance Management Network Meeting in Paris 4-5 November 1996, Part 3. (Paris : PUMA, 1996).

(26) United States of America, Executive Office of the President, Office of Management and Budget, Circular No. A-11 Part 6: Preparation and Submission of Strategic Plans, Annual Performance Plans, and Annual Program Performance Reports (Washington D.C.: United States Government, juin 2002).

(27) Canada, Verificateur general, Rapport du Verificateur general du Canada 2000 (Ottawa : Gouvernement du Canada, 2000).

(28) Peter Stevenson, La gestion par resultats au ministere de la Justice du Quebec : Une realite qui s'installe? op. cit.

(29) Sylvie Trosa, Moderniser l'administration, op. cit.; John Mayne et Eduardo Zapico-Goni, << Effective Performance Monitoring: A Necessary Condition for Public Sector Reform >>, dans John Mayne et Eduardo Zapico-Goni, (eds.) Monitoring Performance in the Public Sector, (New Brunswick, NJ: Transaction Publishers, 1997), pp. 3-29.

(30) OCDE, Governing for Results, op. cit.

(31) Sue Lewis et Jeff Jones, << The Use of Output and Performance Measures in Government Departments >> dans Martin Cave, Maurice Kogan et Robert Smith. (Eds.) Output and performance measurement in government: the state of the art (London : Jessica Kingsley Publishers, 1990), pp. 39-55.

(32) OCDE, En quete de resultats, op. cit.

(33) Australia, Department of Finance and Administration, The Outcomes & Outputs Framework: Guidance Document (Canberra: Commonwealth of Australia, novembre 2000).

(34) Canada, Verificateur general, Rapport du Verificateur general du Canada 2000, op. cit.

(35) Quebec, Secretariat a la modernisation de la gestion publique, Guide sur la gestion axee sur les resultats (Quebec : Gouvernement du Quebec, juin 2002).

(36) Canada, Verificateur general, Rapport du Verificateur general du Canada 2000, op. cit.

(37) Oliver James, << Business Models and the Transfer of Businesslike Central Government Agencies >>, Governance: An International Journal of Policy and Management 14, no. 2 (2001), pp. 233-52.

(38) OCDE, Governing for Results, op. cit.

(39) Geert Bouckaert, << Measurement and meaningful management >>, Public Productivity and Management Review 17, no. 1 (1993), pp. 31-43.

(40) Christopher Pollitt, << Techniques de gestion pour le secteur public : de la doctrine a la pratique >> dans B. Guy Peters, et Donald J. Savoie, (eds) Les nouveaux defis de la gouvernance (Quebec : Centre canadien de gestion, Les presses de l'Universite Laval, 1995), pp. 179-215; Caroline Mawhood, << Performance Measurement in the United Kingdom >>, dans Eleanor Chelimsky et William R. Shadish, (eds.) Evaluation for the 21st Century: A Handbook (Thousand Oaks, CA.: Sage Publications Inc., 1997), pp. 134-44.

(41) Peter Aucoin, << Points de vue comparatifs sur la reforme de la fonction publique canadienne au cours des annees 1990 >>, dans Canada, Bureau du Verificateur general, La reforme de la gestion de la fonction publique : progres, echecs et defis, Annexe 3, (Ottawa : Gouvernement du Canada, fevrier 2001), pp. 1-11.

(42) Geert Bouckaert, << Measurement and meaningful management, >> op. cit. pp. 31-43.

(43) Christopher Pollitt, << Performance Indicators, Root and Branch >>, dans Martin Cave, Maurice Kogan et Robert Smith, (eds.), Output and performance measurement in government: the state of the art (London : Jessica Kingsley Publishers, 1990), pp. 167-78.

(44) Geert Bouckaert, << Measurement and meaningful management >>, op. cit. pp. 31-43 ; OCDE, Performance management in Government: Performance measurement and results-oriented management, Occasional Papers, no. 3 (Paris: PUMA, 1994); Christopher Pollitt, << Comment parvenons-nous a evaluer la qualite des services publics? >>, dans B. Guy Peters, et Donald J. Savoie, (dirs.) La gouvernance au XXIeme siecle : Revitaliser la fonction publique, op. cit., pp. 85-110; lan Sanderson, << Performance management, evaluation and learning in 'modern' local government >>, Public Administration 79, no. 2 (200l), pp. 297-313; Arie Halachmi et Geert Bouckaert, << Introduction: Performance Appraisal and Rubik's Cube >>, dans Arie Halachmi et Geert Bouckaert, (Eds.) Organizational Performance and Measurement in the Public Sector, The Slate of the Art (Wesport, CO: Quorum Books, 1996), pp. 1-9.

(45) Colin Talbot, Ministers and Agencies: Control, Performance and Accountability (London : CIPFA, 1996).

(46) Christopher Pollitt, << Retour au gestionnariat >>, dans B. Guy Peters, et Donald J. Savoie, (dirs.) Reformer le secteur public : ou en sommes-nous? (Quebec : Centre Canadien de Gestion, Les Presses de l'Universite Laval, 1998), pp. 33-57.

(47) Alberta, Treasury, Measuring Performance--A reference Guide (Edmonton: Government of Alberta, septembre 1996).

(48) Canada, Presidente du Conseil du Tresor, Le rendement du Canada 2001 (Ottawa : Gouvernement du Canada, 2001).

(49) Australia, Steering Committee for the Review of Commonwealth, Page Web: Review of Government Service Provision (Commonwealth of Australia, juillet 2002) http://www.pc.gov.au/gsp/index.html

(50) United-Kingdom, Her Majesty Treasury, Site web: Public Service Agreements (septembre 2002) http://www.hm-treasury.gov.uk/Documents/Public_Spending_and_Services /Public_Service_Agreements_2001-2004/pss_psa_index.cfm; New-Zealand, The Treasury, Putting It Together: An Explanatory Guide to the New Zealand Public Sector Financial Management System (Wellington : New-Zealand Government, aout 1996).

(51) OCDE, En quete de resultats, op. cit.; David Shand et Paul Anand, << Audit des performances dans le secteur public : approches et problemes dans les pays Membres de l'OCDE >>, dans OCDE, Audit des performances et modernisation de l'administration (Paris : PUMA, 1996), pp. 63-112.

(52) Donald F. Kettl, The Global Public Management Revolution: A Report on the Transformation of Governance (Washington D.C.: Center for Public Management, The Brookings Institution, 2002).

(53) John Mayne et Eduardo Zapico-Goni, << Effective Performance Monitoring: A Necessary Condition for Public Sector Reform >>, dans John Mayne et Eduardo Zapico-Goni, (eds.) Monitoring Performance ..., op. cit. pp. 3-29.

(54) Sylvie Trosa, Moderniser l'administration, op. cit.

(55) Pollitt, Christopher, << Comment parvenons-nous a evaluer la qualite des services publics? >> op. cit. pp. 85-110.

(56) Australia, Department of Finance and Administration, Page Web: Service charters (Commonwealth of Australia, juillet 2002), http://www.finance.gov.au/publications/Resource-Framework /InformationManagement/service_charters.html; OCDE, En quete de resultats, op. cit.

(57) Ibid.

(58) Canada, Secretariat du Conseil du Tresor, Un cadre strategique pour l'amelioration de la prestation des services au gouvernement du Canada (Ottawa : Gouvernement du Canada, juin 2000).

(59) OCED, En quete de resultats ... op. cit.

(60) Sue Lewis et Jeff Jones, << The Use of Output and Performance Measures in Government Departments >>, op. cit. pp. 39-55.

(61) OCDE, L'elaboration et la gestion des budgets centres sur les resultats, 22ieme reunion annuelle des Hauts responsables du budget, 21-22 mai 2001, PUMA/SBO(2001)5 (Paris : PUMA, mai 2001).

(62) United States of America, Executive Office of the President, Office of Management and Budget, The President's Management Agenda (Washington D.C.: United States Government, 2001).

(63) Canada, Verificateur general, Rapport du Verificateur general du Canada 2000, op. cit.

(64) OCDE, Performance management in Government: Performance measurement and results-oriented management, Occasional Papers, no 3 (Paris : PUMA, 1994).

(65) Sylvie Trosa, Moderniser l'administration, op. cit.; Canada, Bureau du Verificateur general, Pour une meilleure intendance : La reforme de la Fonction publique en Nouvelle-Zelande de 1984 a 1994 : sa pertinence pour le Canada (Ottawa : Gouvernement du Canada, 1995).

(66) OCDE, L'elaboration et la gestion des budgets centres sur les resultats, 22eme reunion annuelle des Hauts responsables du budget, 21-22 mai 2001, PUMA/SBO(2001)5 (Paris : PUMA, mai 2001).

(67) Canada, Bureau du Verificateur general, La reforme de la fonction publique en Australie 1983-1996 (Ottawa : Gouvernement du Canada, 1997).

(68) Ontario, Secretariat a la restructuration de la fonction publique, Site web. (2002) http:// www.ontariodelivers.gov.on.ca/

(69) Canada, Bureau du Verificateur general, La reforme de la fonction publique en Australie 1983-1996, op. cit.

(70) Quebec, Secretariat a la modernisation de la gestion publique, Guide sur la gestion axee sur les resultats, op. cit.

(71) Sylvie Trosa, Moderniser l'administration, op. cit.; Canada, Bureau du Verificateur general, Pour une meilleure intendance, op. cit.

(72) OCDE, Performance management in Government: Performance measurement and results-oriented management, op. cit.

(73) OCDE, En quete de resultats 1997, op. cit.

(74) John Mayne et Eduardo Zapico-Goni, << Effective Performance Monitoring: A Necessary Condition for Public Sector Reform >> op. cit.

(75) R.A.W. Rhodes, << New Labour's Civil Service: Summing-up Joining-up >>, The Political Quarterly 71, no. 2 (2000), pp. 151-66.

(76) Geert Bouckaert, << Measurement of Public Sector Performance: Some European Perspectives >>, dans Arie Halachmi et Geert Bouckaert, (eds.) Organizational Performance and Measurement in the Public Sector. The State of the Art, op. cit., pp. 223-37; Neil Carter, << On the performance of performance indicators >>, dans M.-C. Kesler, P. Lascoumes, M. Setbon et J.-C. Thoenig, (dirs.) evaluation des politiques publiques (Paris : L'Harmattan, 1998), pp. 177-94 ; OCDE, Performance management in Government: Performance measurement and results-oriented management, Occasional Papers, no. 3 (Paris : PUMA, 1994); Peter Aucoin et Ralph Heintzman, << La dialectique de l'imputabilite de la performance dans la reforme de l'administration publique >>, dans B. Guy Peters et Donald J. Savoie, (eds.) La gouvernance au XXIeme siecle : Revitaliser la fonction publique (Quebec : Centre Canadien de Gestion, Les Presses de l'Universite Laval, 2001), pp. 181-208.

Valerie Martin est detentrice d'une M. Sc. en gestion de HEC Montreal. Marie-Helene Jobin est professeure agregee a HEC Montreal. Nous tenons a remercier le Centre d'expertise en gestion des ressources humaines (CEGRH) attache au Secretariat du Conseil du Tresor du gouvernement du Quebec pour le soutien financier accorde pour la realisation de cette recherche.