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La fiscalite locale au Quebec: de la cohabitation au refuge fiscal.

L'article propose une evaluation de l'equite de la fiscalite locale quebecoise dens une optique thematique et chronologique. L'auteur presente d'abord un historique du financement des instances locales au Quebec, qui revele qu'alors que les municipalites ont maintenu une importante autonomie, les sources de financement autonomes des commissions scolaires ont fortement diminue en importance. L'etude de la restructuration graduelle du partage du fardeau fiscal entre les particuliers et les entreprises au [XX.sup.e] siecle reve1e d'autre part que celle-ci a joue en faveur de l'entreprise. Cette restructuration s'est en grande partie effectuee a travers les reformes de la fiscalite locale de 1971 et 1979, qui oat pennis l'exemption par les municipalites de plusiears categories de biens industriels pourtant consideres comme immeubles par le droit civil.

Selon l'auteur, la restructuration en faveur de l'entreprise a ete de pair avec une augmentation de la part de l'assiette fiscale des municipalites aux depens des commissions scolaires, ainsi que l'apparition de <<paradis fiscaux>> sons forme de municipalites economiquement favorisees imposant des taux fonciers relativement has, d'exemptions particulieres pour des entreprises et de plafonnements d'evaluation pour certaines categories d'immeubles tels les terrains de golf. Les repercussions de cette restructuration se font sentir plus lourdement dans les municipalites et parmi les populations les plus demunies. L'auteur suggere que le nombre croissant d'exemptions et d'exonerations accordees certaines entreprises merite une etude plus approfondie, particulierement a l'heure ou cette technique de developpement economique prend des proportions inquietantes sans qu'on en connaisse les impacts a long terme sur les populations locales.

From a thematic and chronological perspective, the author attempts an evaluation of the fairness of local taxation in Quebec. She begins with an historical overview of the financing of local institutions, which reveals that while municipalities have retained significant autonomy, the sources for autonomous financing of school boards have diminished substantially. The study reveals that a gradual restructuring during the twentieth century reallocated part of the fiscal burden from businesses to individual taxpayers. Much of this restructuring was achieved through the two major reforms of local taxation in 1971 and 1979, which permired municipalities to exempt from taxation a number of categories of industrial property that were otherwise considered immovable by the civil law.

According to the author, the restructuring in favour of businesses was accompanied by an increase of the tax base of municipalities at the expense of school boards, as well as the appearance of "tax havens". These tax havens are discernible in the relatively low property tax rates of wealthy municipalities, tax exemptions for businesses, and valuation ceilings for certain types of land, such as golf courses. The effects of this restructuring are felt most heavily within the most economically disadvantaged populations and municipalities. The author suggests that the growing number of tax exemptions given to certain businesses deserve a more thorough study, particularly given that this technique of economic development is assuming worrying proportions while too little is known about its long-term impact on local populations.

Introduction
I.   L'autonomie financiere des instances locales quebecoises au cours
     du [XX.sup.e] siecle

II.  La repartition du fardeau fiscal entre particuliers et entreprises
     A. Chiffrer la restructuration du partage
        1. La premiere serie de chiffres, de 1991 a 2000
        2. La deuxieme serie de chiffres, de 1968 a 1975
        3. La jonction des deux series de chiffres
        4. La Communaute urbaine de Montreal (CUM)
        5. Le test de la ville industrielle
     B. Expliquer la restructuration par la definition de l'immeuble
        imposable
        1. La Loi des cites et villes et le Code municipal
        2. La Loi sur l'evaluation fonciere
        3. La Loi sur la fiscalite municipale
     C. Expliquer la restructuration par l'evaluation a la valeur
        reelle
        1. La liberte d'action des municipalites
        2. La fonction uniformisatrice des commissions scolaires
        3. L'intervention du gouvernement central : le sens profond de
           la Loi sur l'evaluation fonciere

III. Une cohabitation municipale et scolaire devenue genante
     A. La fiscalite municipale : une structure propice aux refuges
        fiscaux
        1. Une solidarite feodale
        2. Le refuge fiscal du terrain de golf
        3. Le retour des exemptions et commutations de taxes
     B. La fiscalite scolaire : un rempart assiege
        1. La perte d'emprise des commissions scolaires
        2. La taxe sur les reseaux de distribution de telephone, gaz
           et electricite (TGE)
        3. Les terres agricoles

Conclusion
     A. Les arguments de l'entreprise
     B. La feodalite locale de ce debut de siecle
     C. L'etalement urbain : vole de secours a la segregation urbaine ?

Liste des figures

(tableaux et graphiques)

Figure 1   L'autonomie financiere des municipalites et des commissions
           scolaires au Quebec de 1930 a 1998 ;

Figure 2   La part de l'assiette fonciere du Quebec occupee par
           l'entreprise, de 1991 a 2000 ;

Figure 3   La part de l'assiette fonciere du Quebec occupee par les
           trois principales sous-categories de l'entreprise, de 1991
           2000 ;

Figure 4   La part de l'assiette fonciere du Quebec occupee par le
           secteur residentiel, de 1991 a 2000 ;

Figure 5   La part de l'assiette fonciere du Quebec occupee par les
           compagnies, de 1968-69 a 1974-75 ;

Figure 6   L'evolution de l'assiette fonciere de l'entreprise au Quebec
           au cours des trente dernieres annees (1968-2000) ;

Figure 7   L'evolution de l'assiette fonciere du secteur residentiel au
           Quebec au cours des trente dernieres annees (1968-2000) ;

Figure 8   La part de l'assiette fonciere de la CUM occupee par
           l'entreprise, de 1972 a 1993 ;

Figure 9   La part de l'assiette fonciere occupee par l'entreprise :
           comparaison entre l'ensemble du Quebec et la CUM ;

Figure 10  La part de l'assiette fonciere occupee par l'entreprise dans
           six villes industrielles quebecoises, de 1968 a 1975 ;

Figure 11  La part de l'assiette fonciere occupee par l'entreprise a
           Roberval, de 1968 a 1975 ;

Figure 12  La part de l'assiette fonciere occupee par l'entreprise
           Alma, de 1968 a 1998 ;

Figure 13  Le taux general de taxation municipale en 1998 en fonction
           de la valeur moyenne d'une residence unifamiliale pour un
           echantillon de dix municipalites de la CUM ;

Figure 14  Le taux general de taxation municipale en fonction du revenu
           moyen des familles avec couple pour un echantillon
           de dix municipalites de la CUM ;

Figure 15  Poids de la taxe fonciere sur le revenu des familles pour un
           echantillon de dix municipalites de la CUM ;

Figure 16  Sommaire de la repartition de la taxe TGE sur les reseaux
           entre les commissions scolaires et les municipalites, de
           1972 a 1976.


Quand on est plusieurs a manger a la meme assiette, il est essentiel de s'entendre sur ce que chacun mangera.

Monsieur Domiuique de la Martiniere (1)

Introduction

Derriere les debats d'inities entre fiscalistes se pose au premier plan la question de l'equite dans la repartition du fardeau fiscal entre les differentes categories de contribuables. La fiscalite locale, qui tient encore aujourd'hui une part importante au sein de la fiscalite globale quebecoise, n'echappe pas a cette regle. Puisque le quart des revenus fiscaux du Quebec est percu par les instances locales (2), toute reflexion quant a l'equite fiscale ne saurait validement escamoter cette scene locale, qui n'a malheureusement pas eu la faveur des auteurs au cours des dernieres decennies. Et pourtant, les complexites de la fiscalite locale n'ont rien a envier a celles de la fiscalite nationale ou internationale.

On pourrait soutenir que la taxe fonciere est un impot qui releve d'une autre epoque, qui se caracterise par son caractere regressif et que le meilleur traitement que l'on pourrait en faire en ce debut de XXIe siecle serait de l'abolir tout simplement. Cependant, il faudrait alors discuter ouvertement de la source et des modalites de perception des 8,5 milliards de dollars qui se tariraient annuellement.

L'equite globale d'un regime fiscal se caracterise d'abord par le poids relatif de trois categories d'impot : l'impot sur la richesse, l'impot sur le revenu et l'impot a la consommation. L'impot foncier, qui est l'une des formes les plus anciennes d'imposition, etait historiquement concu comme un impot sur la richesse, alors concentree dans la propriete immobiliere. Il est vrai que cette caracterisation de l'impot foncier a ete bouleversee dans la foulee de la revolution industrielle ou la richesse s'est graduellement deplacee vers les valeurs mobilieres. Cette mutation est globalement achevee aujourd'hui. L'impot foncier n'est plus un impot sur la richesse.

Or, son abolition sans instauration d'un nouveau type de taxation sur la richesse impliquerait que les deux autres formes d'impot devraient prendre la releve. L'impot sur le revenu et la taxe a la consommation qui seraient appeles a prendre le relais partagent-ils plus equitablement leur fardeau entre les individus et les entreprises que ne le fait aujourd'hui l'impot foncier ? La taxe de vente du Quebec, qui represente 23% des revenus autonomes de la province (3), est de facon ecrasante payee par les consommateurs. L'impot sur le revenu pose un probleme particulier, puisque les statistiques fiscales y incluent trois formes distinctes : l'impot sur le revenu a proprement parler, la taxe sur le capital verse, qui serait plutot une forme d'impot sur la richesse, et enfin la contribution au Fonds des services de sante, qui est une contribution calculee sur la masse salariale. Malgre ce regroupement de formes distinctes d'imposition, il est pertinent de noter que selon les statistiques fiscales quebecoises, les perceptions centrales du gouvernement du Quebec seraient a 25% payees par l'entreprise (4).

Lorsqu'on le compare aux autres segments de la fiscalite, le role joue aujourd'hui par la fiscalite locale n'est pas a rejeter du revers de la main ; il merite au contraire une attention accrue et de plus amples etudes. J'espere que ce travail pourra inciter d'autres chercheurs a se mettre a la tache. Pour l'heure, il faut souhaiter que ce texte puisse etre utile aux presents debats entourant la reforme municipale en cours, qui ne sera pas abordee directement. L'Assemblee nationale adoptait le 20 decembre 2000 la phase metropolitaine d'une reforme municipale parrainee par la ministre Louise Harel (5). Une deuxieme phase doit prochainement atteindre l'ensemble des regions du Quebec. L'impact fiscal a court, moyen et long terme de cette reforme demeure sujet de controverses. Je crois qu'il pourrait etre utile, avant d'entreprendre cette importante etude prospective, de mieux maitriser la matrice historique qui a donne naissance aux circonstances actuelles de la fiscalite locale. Le present ne peut se comprendre qu'a la lumiere du passe ; l'avenir ne peut se preparer qu'a l'aide d'une memoire renouvelee.

La presentation de la trame historique du remodelage de la structure de la fiscalite locale forme l'objet du present travail. L'analyse de la problematique de l'equite riscale sur la scene locale passe par une meilleure comprehension de la structure de l'assiette fonciere locale. A cet egard, la cohabitation de deux instances locales--les municipalites et les commissions scolaires--devient un enjeu significatif, un point de rencontre et de determination des debats, des tensions et des modifications apportees a la structure de la fiscalite locale. La cohabitation municipale et scolaire apparait comme la clef d'acces pour reveler une dynamique sous-jacente responsable ou temoin d'une restructuration majeure de la fiscalite locale au cours du [XX.sup.e] siecle, qui ramene dans toute son acuite le probleme de l'equite fiscale.

Monsieur de la Martiniere, avec son imposante expertise en matiere de fiscalite francaise, tant au plan national que local (6), resume tres bien, dans la citation mise en exergue, l'enjeu central qu'a constitue au Quebec le partage de la meme assiette fonciere entre les municipalites et les commissions scolaires. Ces deux entites publiques, vouees l'une comme l'autre a dispenser a la population des services publics essentiels, sont appelees a trouver leurs ressources financieres, en tout ou en partie, a la meme assiette fiscale. Il est inevitable que des luttes en emergent, conflits qui se perdent parfois dans des discussions immensement complexes et techniques et qui risquent ainsi d'eclipser les questions importantes. Ces questions persistent aujourd'hui, lorsque les fonds viennent a manquer pour subvenir adequatement au systeme d'education publique et que le fardeau fiscal municipal s'alourdit.

En depit des mutations importantes concernant l'origine et la proportion des differentes sources de revenus des deux instances locales, une constante unit les municipalites et les commissions scolaires. Il s'agit de l'impot tire de la valeur venale de la propriete immobiliere assise sur leur territoire. Les municipalites comme les commissions scolaires y ont puise des revenus sans interruption depuis le milieu du XIXe siecle. Puisque, encore aujourd'hui, l'impot foncier place nez a nez les deux instances, il est utile de comparer le role respectif que cette fiscalite joue pour les municipalites et les commissions scolaires au cours de l'histoire.

Meme si la part de l'assiette fonciere dans le financement respectif des municipalites et des commissions scolaires a beaucoup fluctue au fil des ans, et pas toujours avec la meme intensite ou dans la meme direction, cette reunion d'interet fait en sorte que les enjeux de la fiscalite locale, qu'elle soit municipale ou scolaire, sont tantot definis par des regles communes, tantot par des regles distinctes. A travers l'histoire, le financement d'un champ n'est jamais indifferent a l'autre ; les regles du financement municipal influencent le financement scolaire, tout comme les regles du financement scolaire ont un effet sur les regles du financement municipal. De la l'importance, pour toute reflexion sur le financement municipal, de connaitre aussi les grandes lignes du financement scolaire et vice-versa, et surtout, d'etablir les enjeux sous-jacents au point de rencontre entre les deux instances publiques locales. Aujourd'hui plus que jamais, l'equite fiscale se manifeste a travers la repartition de l'assiette fiscale entre les deux instances locales.

Le nombre et la complexite des enjeux de la fiscalite locale m'incitent a aborder l'histoire par themes plutot que par le seul axe chronologique. Cette histoire sera aussi evoquee a l'aide de chiffres (7) qui souvent mieux que mille mots eclairent la comprehension. En brossant certains grands traits de la cohabitation fiscale des municipalites et des commissions scolaires au cours de l'histoire, je veux particulierement mettre en evidence deux enjeux determinants de toute la dynamique de la fiscalite locale: d'abord, le partage du fardeau fiscal entre les individus et les entreprises, et ensuite, la question de la creation et de la consolidation de spheres de paradis fiscaux a l'interieur meme du territoire quebecois. Il est important de preciser ici que l'objet du present texte n'est nullement d'imputer des intentions, bonnes ou mauvaises, a ceux ou celles qui ont participe a l'elaboration et l'application des diverses politiques et reformes adoptees au fil des ans. Cette etude veut simplement enoncer quelques hypotheses quant aux origines legislatives des reformes et quant a leur impact subsequent sur la structure de la fiscalite locale. On sait que les effets peuvent souvent prendre des formes tout a fait distinctes de l'objectif principal qui anime l'adoption de mesures legislatives.

Il faut en tout premier lieu cerner le role que joue la fiscalite locale dans le financement des instances locales. Ce sera le role de la partie I. Par la suite, la partie II tracera le portrait de la resructuration de l'assiette fonciere a travers le temps, tandis que la partie III le fera a travers le territoire pour un instantane de la situation contemporaine. Enfin, des constats globaux et des hypotheses de recherche a poursuivre serviront de conclusion.

I. L'autonomie financiere des instances locales quebecoises au cours du [XX.sup.e] siecle

Puisque l'enjeu de l'autonomie locale, hier comme aujourd'hui, a ponctue les debats sur la fiscalite et l'administration locales, il est utile dans un premier temps de degager une image de la mesure financiere de cette autonomie.

Depuis le milieu du [XIX.sup.e] siecle, les municipalites et les commissions scolaires ont finance leurs activites a partir de sources de revenu diverses qui ont profondement change au fil du temps (8). Certaines sources de revenu qui sont aujourd'hui considerees comme relevant essentiellement de l'Etat central ont a d'autres epoques ete partagees ou assignees aux instances locales. C'est le cas, par exemple, de la taxe de vente provinciale qui, de 1939 a 1950, etait utilisee exclusivement pour le financement des municipalites (9). Elle a ensuite ete partagee avec le secteur scolaire jusqu'en 1961, au moment ou la taxe de vente scolaire fut integree a la taxe de vente provinciale. Elle continua a financer partiellement les municipalites, a qui 1% de son produit est verse, jusqu'a la reforme de 1980.

Il arrive que le revenu tire de la taxe de vente soit comptabilise au chapitre des sources autonomes des municipalites. Pour eviter les ecueils de definitions qui changent au fil des ans, je retiens comme definition de l'autonomie financiere d'une municipalite ou d'une commission scolaire, la part qui est percue par l'instance locale ellememe (10), en excluant la taxe de vente, meme si elle a ete a certaines epoques percue directement par certaines villes, comme la ville de Montreal. Il faut aussi ajouter a cette definition une deuxieme exception, celle des entreprises de distribution d'electricite, de gaz et de cablodistribution, qui ont vu leurs contributions de taxes foncieres municipales commuees en une contribution calculee a partir de leurs revenus des 1972 (taxe TGE). Ces contributions sont depuis percues par le ministere du Revenu du Quebec et redistribuees par la suite aux municipalites par le ministere des Affaires municipales (11). Cette source de revenu doit tout de meme etre comptabilisee parmi les sources de revenus autonomes des municipalites, puisqu'elle remplace, pour ce type d'entreprise, la taxe fonciere dont sont exemptes les reseaux qui ne sont plus portes au role d'evaluation fonciere (12).

La figure 1 donne une vue d'ensemble des variations de l'autonomie financiere des municipalites et des commissions scolaires depuis 1930 jusqu'en 1996.

[FIGURE 1 OMITTED]

Les chiffres revelent que les instances locales jouissaient d'une autonomie financiere presque totale au debut des annees 1930. Les municipalites percevaient ellesmemes 98,2% de leurs revenus en 1930, pendant qu'en 1933 les commissions scolaires puisaient 86,3% de leurs revenus a meme l'assiette fonciere. Apres cette date et jusqu'au debut des annees 1960, la courbe se caracterise par une diminution graduelle de l'autonomie financiere des instances municipales et scolaires, pour atteindre un creux municipal de 65,1% en 1962, au moment ou les commissions scolaires ne trouvaient plus que 44,8% de leurs ressources financieres sur la scene locale.

Ces donnees confirment donc que l'autonomie financiere des municipalites et des commissions scolaires etait tres elevee au debut des annees 1930, atteignant pres de 100% pour les premieres et plus de 80% pour les secondes. La fiscalite locale etait a cette epoque, et de facon preponderante, la premiere source de revenus des instances locales. La crise economique des annees 1930 eut de lourdes consequences sur l'equilibre financier des municipalites, qui firent face a une diminution de leurs revenus, conjuguee a une augmentation de leurs depenses pour s'acquitter de leurs responsabilites sociales. Le gouvernement quebecois dut alors accroitre de facon substantielle ses subventions aux instances locales. Dans cette foulee, de 1930 a 1940, l'autonomie des municipalites perdit pres de vingt points. Les donnees du financement scolaire sont quelque peu clairsemees pour cette periode, mais il ne semble pas y avoir de modifications importantes. Ce n'est qu'a partir de l'imposition de la frequentation scolaire obligatoire en 1943 (14), jumelee a la gratuite de l'enseignement primaire elementaire par l'abolition de la retribution mensuelle pendant les premieres annees de l'education des enfants, que la part gouvernementale du financement scolaire augmentera graduellement pour atteindre 50% en 1960.

A l'aube des annees 1960, l'autonomie financiere des municipalites etait sous la barre des 70% (15). Les responsabilites municipales concernant les mesures de sante publique en matiere d'egouts et d' aqueduc avaient occupe une part importante des budgets municipaux et exige des investissements importants qui se traduirent par une augmentation des subventions etatiques en meme temps qu'un accroissement colossal de l'endettement des localites. On estime que l'endettement global des municipalites quebecoises fut multiplie par un facteur de trois entre les annees 1954 et 1963 (16). Les annees 1960 se caracteriserent par un ecart croissant entre l'autonomie financiere des municipalites et des commissions scolaires. Pendant que les municipalites virent leur autonomie s'accroitre a partir de 1963 pour atteindre 80% en 1970, celle des commissions scolaires semblait plutot se stabiliser, notamment de 1963 a 1965, avec une certaine diminution entre 1960 et 1962 et peut-etre aussi entre 1966 et 1970 (les donnees pour cette periode etant manquantes), suite au Rapport Parent (17) qui recommandait une augmentation de l'investissement public en education a travers un financement central accru.

Les annees 1970 presenterent du cote des municipalites un aspect variable. On note d'abord un plateau maximum atteint au tournant des annees 1970, entre 1969 et 1972, pour voir ensuite une diminution graduelle et constante qui se fait de 1972 a 1975 avec une stabilisation jusqu'en 1979, apres quoi une augmentation marquee se produit en 1980. Les commissions scolaires, pendant cette decennie, virent leur part locale chuter de facon tout aussi soutenue de plus de vingt points.

Les annees 1980 commencerent avec une augmentation abrupte de l'autonomie des municipalites, qui trouva son corollaire dans une diminution equivalente et subite de l'autonomie des commissions scolaires. Les unes virent leur autonomie passer le cap des 90%, pendant que les autres voyaient la part locale de leurs recettes reduite a moins de 5%. Cette nouvelle situation inedite demeura stable pour les deux groupes d'instances locales pendant toute cette decennie.

Seules les commissions scolaires virent leur situation changer a nouveau au cours des annees 1990. La part de la taxe scolaire subit un certain gain, passant de moins de 5% en 1989 a pres de 15% en 1998. Quant aux municipalites, elles retrouverent un niveau d'autonomie financiere analogue a celui de 1930.

Il faut maintenant tenter d'identifier les raisons de ces fluctuations et analyser ce que revelent et ce qu'eclipsent ces donnees historiques sur l'autonomie financiere des instances locales.

II. La repartition du fardeau fiscal entre particuliers et entreprises

La premiere etape consiste en l'identification des categories pertinentes de contribuables et l'etude de l'evolution de leurs contributions au fil de l'histoire. Meme si les municipalites jouissent en 1996 comme en 1930 d'une autonomie financiere presqu'identique, soit de 96% et de 98,2%, respectivement, ceci ne signifie pas pour autant que la base et la structure fiscales au cours de ces deux epoques soient les memes. Identite d'autonomie n'equivaut pas a identite de structure fiscale. Ceci est vrai a travers l'histoire comme, aujourd'hui, a travers le territoire.

Differents facteurs et elements ont modifie au fil du temps la part occupee par les diverses sources locales de financement, au nombre desquels l'on trouve depuis 1988 (18) un role accru accorde a la tarification des services municipaux (19).

La seule question de l'autonomie des instances locales eclipse l'enjeu determinant de la repartition de la charge fiscale entre les differentes categories de contribuables. Il ne suffit pas de mesurer l'autosuffisance ou la dependance de la municipalite, encore faut-il connaitre le partage du fardeau a l'interieur du territoire.

Il faut ici faire une distinction entre la perception de la realite au niveau des municipalites prises une a une de celle qui se degage de l'ensemble du territoire quebecois. Puisque le morcellement geographique du territoire provincial en plus de 1 348 municipalites peut donner lieu a des variations tres importantes de structure fiscale d'une municipalite a l'autre, il est d' abord essentiel de degager une image pour l'ensemble du Quebec et de jauger son evolution au fil des ans ; de chercher d'abord l'eclairage diachronique d'ensemble avant de se pencher sur la variation geographique contemporaine.

Les categories de contribuables nous sont fournies par la facon dont se caracterise le rattachement de la valeur venale des immeubles portes au role d'evaluation. L'enveloppe fonciere locale se repartit en secteurs d'activites ou fonctions. Or, une relation forte existe entre la fonction residentielle et les contribuables individuels, tandis que la fonction de l'entreprise, soit de l'industrie, du commerce ou des services, releve de facon preponderante des societes.

Ces categories fonctionnelles debouchent sur un element fondamental de mesure de la repartition du fardeau fiscal, celui qui distingue les contributions des individus et des entreprises. Mes recherches ont vite confirme que cette donnee, d'un interet elementaire a la comprehension et l'analyse de la fiscalite locale, releve d'un sujet relati vement tabou. Il n'est pas possible d'obtenir des informations precises a ce sujet sans efforts importants. Par exemple, a l'ete 1998, je consultais les archives d'une municipalite de la Communaute urbaine de Montreal (CUM) assez unique au Quebec afin de documenter la relation fiscale entre un important secteur industriel-commercial de pointe et un secteur residentiel moyennement confortable. La consultation des rapports annuels de la municipalite et de ses archives ne donnait aucun renseignement quant a la proportion des revenus percus aupres des individus et des entreprises. Il m'apparaissait inconcevable que la municipalite puisse gerer ses affaires et determiner les taux des differents impots leves sans avoir une connaissance precise de cette repartition du fardeau fiscal entre les individus et les entreprises. Je suis allee frapper a la porte du gerant de la ville, qui m'a derechef confirme qu'il s'agissait la de la toute premiere donnee essentielle a la confection du budget municipal. Mais, a-t-il ajoute, comme si la chose allait de soi, cette information quant au pourcentage assume par le secteur residentiel par rapport au secteur de l'entreprise est detruite des que le budget est finalise. Le gerant pouvait donc me dire en toute assurance quelle etait la portion assumee par les deux grandes categories de contribuables, mais n'etait nullement en mesure de me remettre un document de la ville ou cette proportion aurait ete colligee, puisqu'apres la dechiqueteuse, l'information ne survivait que dans l'esprit d'un nombre restreint de fonctionnaires de la ville.

Le caractere apparemment sensible et certainement discret de cette information ne se limite pas au Quebec. Des auteurs francais font la meme remarque generale quant a la discussion du sujet meme du partage du fardeau entre les individus et les entreprises : <<[1]e debat fiscal, en France et a l'etranger, aborde rarement de front la question du partage de l'impot local entre les habitants d'une part, les entreprises d'autre part>> (20).

Parmi les documents produits par le ministere des Finances sur le financement des services publics (21) dans le cadre de la Commission d'Amours (22), a travers l'ensemble des tableaux et des graphiques illustrant des chiffres fournis sur a peu pres tous les aspects du financement des services publics, aucune information n'est fournie sur la part du financement provenant des particuliers et des entreprises, et ce, pour aucun des services publics, que ce soit les services municipaux, le systeme d'education publique ou les services de sante. Il faut donc tenter un travail de reconstitution a partir des donnees officielles disponibles.

A. Chiffrer la restructuration du partage

La contribution fiscale d'un contribuable se calcule a partir de trois elements : la definition de l'assiette fonciere, l'evaluation de l'immeuble imposable et le taux de taxation applicable. Les deux premiers elements sont abordes specifiquement aux sections B et C. La problematique du taux de taxation sera traitee a la partie III.

La definition de l'assiette fonciere represente le premier element dans le calcul de la part du fardeau fiscal. Etablir la structure de l'assiette fonciere, c'est se donner une image determinante pour la connaissance de la repartition du fardeau fiscal. Estimer la part de l'assiette fonciere quebecoise occupee au fil des ans par l'entreprise n'est toutefois pas un exercice simple. J'ai du proceder en associant deux series de donnees. La premiere couvre la periode recente de 1991 a 2000 ; l'autre, plus ancienne, va de 1968 a 1975.

1. La premiere serie de chiffres, de 1991 a 2000

Les seules donnees directement disponibles sont fournies par les sommaires de role unifonnises (23) du ministere des Affaires municipales pour chacune des municipalites du Quebec ainsi que pour l'ensemble du territoire quebecois. Ces sommaires rapportent plusieurs donnees interessantes concernant la structure de l'assiette fonciere, dont la ventilation par secteurs d'activites des valeurs imposables et non imposables. Malheureusement, cette compilation ventilee est tres recente et ne debute qu'en 1991. Les sommaires de role sont donc d'une utilite fort limitee pour retracer l'image historique de la composition de l'assiette fonciere au Quebec.

J'ai tout de meme utilise ces precieux chiffres pour calculer la part occupee par l'entreprise de 1991 a 2000 (24). On obtient ainsi une proportion de 24% de l'assiette fonciere imposable occupee par l'entreprise en 1991, qui decroit un peu pour atteindre 21,1% en l'an 2000 (25). Les resultats tires des sommaires de role uniformises sont presentes a la figure 2.

[FIGURE 2 OMITTED]

La dent de scie vers le bas en 1992 trouve sa source dans la reduction de la sous-categorie des services, tel que revele par la figure 3 ou sont scindes les trois principaux sous-secteurs en importance de l'entreprise : industriel, commercial et services.

[FIGURE 3 OMITTED]

Quant a la place occupee par le secteur residentiel au sein de l'assiette fonciere de l'ensemble du territoire quebecois, elle accuse une legere augmentation de 69,9% en 1991 a 71,6% en 2000. Les resultats sont presentes sous forme de courbe a la figure 4.

[FIGURE 4 OMITTED]

La plage extremement limitee de ces chiffres ne peut jeter aucune lumiere sur la signification des periodes mouvementees et des points de discontinuite de l'autonomie municipale reveles par la figure 1, notamment au cours des decennies 1960, 1970 et 1980. Il faut maintenant tenter de reconstituer une image de la structure de la repartition fiscale entre individus et entreprises avant 1991, au moment des grandes reformes fiscales, et meme avant ces reformes, pour mieux en evaluer les effets.

2. La deuxieme serie de chiffres, de 1968 a 1975

Les seules donnees pour l'ensemble du Quebec anterieures a 1991 que j'ai pu trouver sont des donnees publiees par le Bureau de la statistique du Quebec pour les annees 1968-69 a 1974-75, concernant l'analyse budgetaire des municipalites quebecoises de cinq mille habitants et plus (26) ou, presque miraculeusement, l'on retrouve les donnees de l'evaluation fonciere ventilees entre les particuliers (27) et les compagnies (28) pour chacune de ces municipalites (29).

Les donnees sont reparties selon le critere des particuliers et des compagnies, et non selon le critere fonctionnel utilise aux sommaires de role de la premiere serie de donnees (30). Cette facon de qualifier les unites d'evaluation tient a la structure de la riscalite scolaire. Les commissions scolaires puisaient encore a cette epoque une part importante de leurs revenus a meme leurs territoires respectifs. Leur financement reposait sur l'affiliation des contribuables a l'une ou l'autre des religions catholique ou protestante. Les societes, ne pouvant de par leur nature s'attribuer une croyance religieuse (31), voyaient leur inscription fonciere portee a une liste neutre dont les revenus de perception etaient distribues aux commissions scolaires catholiques ou protestantes au prorata des eleves inscrits a leurs ecoles (32).

Grace a cette particularite de la fiscalite scolaire, il est aujourd'hui possible d'estimer, au moins pour ces annees, la repartition de l'assiette fonciere entre les particuliers et les compagnies pour l'ensemble du Quebec. La seule fiscalite fonciere municipale ne nous aurait pas permis de faire ce calcul, puisque les taux fonciers generaux au Quebec n'ont jamais ete differencies selon le secteur d'activites ou la qualification du proprietaire. Le ministere de l'Education du Quebec possede l'ensemble des donnees concernant la structure de l'assiette fonciere (toujours par le biais de la liste neutre) depuis le debut du [XX.sup.e] siecle, en raison de l'obligation statutaire faite aux commissions scolaires de transmettre annuellement ces donnees au gouvernement du Quebec. Il semblerait que ces precieux renseignements n'ont jamais ete compiles et traites.

En raison de l'incapacite du secteur public a fournir des renseignements sur l'evolution de la structure de l'assiette fonciere au cours du [XX.sup.e] siecle, j'ai du moi-meme traiter les seules donnees disponibles relatives a l'evaluation des compagnies et des particuliers dont la somme rend compte de l'evaluation totale imposable de la municipalite. Ceci a ete fait pour chacune des centaines de localites repertoriees et pour chacune des annees couvertes (33) qui ont ete saisies dans un dossier de chiffrier (34). Il a ainsi ete possible de proceder au calcul de la repartition de l'assiette fonciere entre les compagnies et les particuliers pour l'ensemble du Quebec (tel que represente par les municipalites de cinq mille habitants et plus, avec pour hypothese qu'il s'agit la d'un echantillon representatif de l'ensemble de la province) en ponderant les parts respectives sur l'ensemble de l'assiette fonciere (35).

Le traitement de ce grand chiffrier revele que la part des compagnies dans l'assiette fonciere de l'ensemble des municipalites quebecoises de cinq mille habitants et plus variait entre 1968 et 1975 de 35% a 42%, avec une moyenne situee a 36%. Les resultats sont presentes a la figure 5.

[FIGURE 5 OMITTED]

3. La jonction des deux series de chiffres

Ces deux series de chiffres, de sources differentes, ne mesurent pas exactement la meme chose. La plus recente est la mesure pour l'ensemble du territoire quebecois de l'assiette fonciere occupee par une fonction d'entreprise, alors que la plus ancienne est une mesure, pour les municipalites de plus de cinq mille habitants, de la part occupee par les compagnies. Leur jonction presente donc une approximation dont la marge d'erreur n'est pas quantifiable (36). Devant l'absence totale d'information que peut nous fournir l'administration publique, je crois que la jonction des deux series a, a tout le moins, une valeur indicative d'une tendance dont la demonstration ferme reste a confirmer.

Si l'on joint les deux series de donnees, la plus ancienne provenant de l'analyse budgetaire des municipalites de 1968 a 1975 et la plus recente, des sommaires de role uniformises pour l'ensemble du Quebec de 1991 a 2000, on obtient la figure presentee ci-dessous.

On observe alors la chute marquee de la participation du secteur de l'entreprise a l'assiette fonciere generale du Quebec, depuis une moyenne de 36% de la fin des annees 1960 au debut des annees 1970, a moins d'un quart, soit 21,1%, en 2000. Il s'agirait donc globalement d'une baisse moyenne de pres de quinze points en faveur de l'entreprise.

La periode de 1968 a 1975 est l'objet de fortes fluctuations dont les raisons restent a identifier (37). Aucune donnee n'est disponible pour la periode de 1975 a 1991 (38). Je pose par contre l'hypothese plausible selon laquelle cette periode se caracterise en gros par le passage d'une proportion de 36% a 21% pour la part de l'assiette fonciere occupee par le secteur des entreprises. Ce passage se serait-il opere de facon graduelle, abrupte, ou avec de fortes fluctuations ? C'est le mutisme le plus total, au-dela des donnees revelees par la figure 6. Il faudra chercher ailleurs les explications.

[FIGURE 6 OMITTED]

Dans quelle mesure le retrait de l'entreprise se repercute-t-il sur la part occupee par le secteur residentiel ? La figure 7 qui suit presente aussi la jonction des deux series de donnees a cet effet. La moyenne de l'assiette fonciere occupee par les particufiers se situe entre 1968 et 1975 a 63,8%, tandis qu'elle est de 70,2% pour le secteur residentiel pour la periode de 1991 a 2000. Les donnees pour la periode de 1968 a 1975 comptabilisent tout le secteur des particuliers, ce qui inclut le secteur agricole, qui n'est pas inclus dans celles pour la periode de 1991 a 2000. On peut donc supposer que l'accroissement du secteur residentiel compte pour davantage que les six points reveles par la figure 7.

[FIGURE 7 OMITTED]

4. La Communaute urbaine de Montreal (CUM)

La consultation des archiees de la Communaute urbaine de Montreal (CUM) permet de confirmer la meme tendance a la baisse de la contribution des entreprises a l'assiette fonciere pour l'ensemble de la CUM depuis sa formation. Les donnees extraites des rapports annuels de la CUM pour les annees 1972 a 1993 revelent que la part industrielle et commerciale est passee de 39,6% de l'assiette fonciere en 1972 a 33,8% en 1993, tel qu'illustre a la figure 8, soit une diminution de pres de six points.

[FIGURE 8 OMITTED]

Les rapports annuels pour les annees 1994, 1995 et 1996 cessent de donner la compilation des evaluations foncieres ventilees par secteur residentiel, industriel et commercial, de sorte qu'il est impossible de poursuivre le graphique apres 1993 (39). Un document produit par le Service de l'evaluation de la CUM (40) revele par ailleurs que de 1992 a 1995, les valeurs foncieres ont diminue dans des proportions differentes selon la categorie d'immeubles. Le secteur unifamilial a diminue de 8,5% (41) pendant que le secteur des immeubles a bureaux diminuait de 23%, les centres commerciaux de 14,8% et l'industrie de 22,4% (42). La diminution plus forte des valeurs foncieres du secteur industriel et commercial par rapport au secteur residentiel signifie que la part occupee par le secteur industriel et commercial poursuit son recul et est plus faible en 1995 qu'elle ne l'etait en 1992. Ainsi, en depit du fait que la CUM a cesse en 1993 de publier dans ses rapports annuels les donnees d'evaluation fonciere par secteur d'activites, il est possible d'avancer que la tendance a la baisse se poursuit au moins jusqu'en 1995. Ceci est confirme par l'estimation faite des nouveaux roles deposes par la CUM pour la taxation de l'an 2000. L'evaluation du secteur industriel et commercial est en recul de 15% a 40%, tandis que la baisse des valeurs du secteur residentiel ne serait que de 5% a 6% (43). Cette difference importante entre les deux niveaux de baisse de l'evaluation pour les deux categories signifie un accroissement de la part occupee par le secteur residentiel et une diminution relative de la part du secteur industriel et commercial.

La figure 9 presente les courbes juxtaposees de la CUM et de l'ensemble du Quebec, ou l'on observe la meme tendance a la reduction de la part de l'assiette fonciere de l'entreprise depuis 1972. Le glissement de la place occupee par l'entreprise sur l'ile de Montreal est donc caracteristique d'un phenomene qui s'etend a l'echelle du Quebec.

[FIGURE 9 OMITTED]

5. Le test de la ville industrielle

Le repli generalise du secteur des entreprises dans l'assiette fonciere du Quebec pose donc un probleme de fond qui exige une explication.

Une premiere hypothese serait qu'il y a eu une baisse equivalente de l'importance materielle de ce secteur d'activite au Quebec pour la meme periode. Une telle hypothese signifierait que le secteur des entreprises a subi une baisse marquee d'activites avec des fermetures d'usines, de centres commerciaux et de tours a bureaux, et des departs d'entreprises. A tout le moins, le secteur aurait connu un repli relatif de ses actifs immobiliers, soit un vieillissement marque des immeubles industriels et commerciaux par rapport au secteur residentiel, qui aurait vu quant a lui une croissance relative de la valeur reelle caracterisee par une augmentation quantitative et qualitative de ses immeubles, pouvant ainsi expliquer une croissance de 63,9% a 71,6% de sa part relative dans l'assiette fonciere pour l'ensemble du Quebec entre 1965 et 2000.

Il est extremement difficile de verifier cette hypothese pour l'ensemble du Quebec. On peut par contre examiner l'hypothese a contrarie dans des conditions de controle assez precises pour certaines villes industrielles ou l'on sait que le parc industriel n'a pas decru, que le parc residentiel n'a pas connu d'augmentation significative et que la population est demeuree a peu pres stable. La ville industrielle, en raison de la portion importante occupee par une meme entreprise ou une poignee de societes, presente des conditions <<de laboratoire>> ideales.

Une ville ou la population est relativement stable et ou un secteur industriel important se maintient et poursuit ses activites au meme rythme sans faire l'objet de fermeture ou de caducite marquee rassemble les conditions ou, en l'absence de modifications des regles, la proportion occupee par le secteur de l'entreprise au sein de l'assiette fonciere de cette ville devrait aussi etre relativement stable.

Pour tester cette hypothese par la negative, la figure 10 presente la part occupee par les compagnies au cours de la periode de 1968 a 1975, pour six villes industrielles quebecoises dont les donnees sont publiees par le gouvernement du Quebec (44).

On remarque une baisse marquee de la proportion de l'assiette fonciere occupee par les entreprises au cours de cette periode, en depit du fait qu'aucune de ces villes n'ait subi de fermetures d'usines ou de phenomenes qui puissent expliquer une telle chute. Pendant la courte periode de 1968 a 1975, Shawinigan, La Tuque et GrandMere ont vu la part occupee par les societes diminuer de plus de la moitie, pendant qu'Alma et Arvida perdaient autour de vingt points et Noranda quatorze points.

La municipalite de Roberval presente une restructuration de son assiette fonciere encore plus dramatique, avec un passage de 28% a 1% de l'evaluation fonciere occupee par les compagnies, tel qu'indique a la figure 11. Apres verification aupres du greffier de la municipalite, il a confirme que Roberval etait l'hote de deux scieries importantes qui ont maintenu leurs operations tout au long des decennies 1960 et 1970 sans aucune modification notable de leurs installations (45).

[FIGURE 11 OMITTED]

Afin d'illustrer le repli de la part occupee par l'entreprise jusqu'aujourd'hui, meme dans les villes industrielles prosperes, je reproduis le graphique pour la ville d'Alma de 1991 a 1998, dont les donnees ont ete jointes a celles presentees plus haut pour la periode de 1968 a 1975. La structure industrielle de la ville d'Alma se caractefise par la presence de deux usines principales--les societes Price et Alcan--qui totalisaient en 1969 plus de 70% de la valeur fonciere industrielle et commerciale de la ville.

L'hypothese d'un recul important de la part de l'assiette fonciere occupee par l'entreprise ao cours de la derniere moitie du [XX.sup.e] siecle semble donc se confirmer. Ce recul meriterait par contre une analyse plus fine, qu'il est impossible de faire ici. D'une part, la repartition de la charge fiscale entre les particuliers et l'entreprise n'est pas la meme au sein des instances municipales et scolaires. La municipalite dispose d'une fourchette d'instruments fiscaux qui lui permet de tenter de corriger la repartition fiscale entre les societes et les particuliers. Les municipalites quebecoises peuvent ajouter a la taxe fonciere generale une taxe qui cible specifiquement le secteur de l'entreprise, comme la taxe d'affaires sur le role de la valeur locative et la taxe et la surtaxe sur les immeubles non-residentiels du role de la valeur venale. En 1996, cette taxe ciblee represente 15,8% des taxes municipales percues a meme l'assiette fonciere ou 9,7% des revenus des municipalites (46).

[FIGURE 12 OMITTED]

Les commissions scolaires ne disposent pas de ce type de pouvoir de taxation ciblant specifiquement le secteur des entreprises (47). Ceci signifie que la charge fiscale de l'entreprise est, aupres des autorites municipales, superieure a sa participation a l'assiette fonciere (48), tandis qu'elle est, pour le secteur scolaire depuis la reforme de 1980, essentiellement ancree a sa part fonciere. Toute modification a la repartition de l'assiette fonciere entre les particuliers et l'entreprise se repercute directement sur le partage de la charge fiscale scolaire.

D'autre part, il y aurait sans doute des distinctions a faire au sein du groupe de l'entreprise. Il n'est pas certain que le fardeau fiscal soit reparti egalement a l'interieur de ce groupe, et notamment a l'interieur des villes industrielles ou une meme societe est susceptible d'occuper une part importante de l'assiette fonciere ou locative d'entreprise (49). Il faudrait donc analyser de facon plus precise dans quelle mesure la restructuration de l'assiette fonciere entre les individus et l'entreprise emporte aussi une restructuration au sein de la part de l'entreprise elle-meme.

Il faut maintenant chercher le mecanisme juridique qui aurait preside au repli de la part de l'entreprise a l'assiette fonciere quebecoise. Les deux prochaines se, crions analysent le role joue par les grandes lois municipales quebecoises sur deux plans : le role direct de la definition de l'immeuble imposable et le role de catalyseur joue par les regles de l'evaluation a la valeur reelle.

B. Expliquer la restructuration par la definition de l'immeuble imposable

L'assiette fonciere doit d'abord etre definie pour que les immeubles imposables soient portes au role d'evaluation. La determination de l'immeuble imposable est importante autant pour l'instance municipale que scolaire, puisque le meme role sert a la taxation des deux instances. On a par contre vu que le secteur scolaire y est plus sensible, puisque les revenus locaux des commissions scolaires dependent exclusivement du role de la valeur venale des immeubles et qu'elles ne disposent pas, comme les municipalites, d'un autre role (50) ou d'une taxe ciblee (51). De plus, puisque les roles d'evaluation sont prepares par les instances municipales, les commissions scolaires <<subissent>> l'interpretation qu'en donnent les organes municipaux et les decisions qui sont prises a ce niveau. En cas de desaccord, les commissions scolaires sont contraintes a porter le litige devant les tribunaux, avec les couts et les aleas qui y sont lies.

Le premier conflit juridique majeur en matiere de fiscalite locale de l'entreprise, tant municipale que scolaire, se presente sous la forme de la definition juridique de l'immeuble. L'immeuble est un concept important en droit civil, ou il faisait traditionnellement oeuvre de summa divisio en droit des biens. Le Code civil du Bas-Canada de 1866 avait repris a peu de choses pres la definition de l'immeuble (52) inscrite au Code civil francais (53).

Sous l'ancien code, l'immeuble se subdivisait lui-meme entre l'immeuble par nature, l'immeuble par destination et l'immeuble par l'objet auquel il se rattache. Meme s'il y eut d'importants litiges quant a la definition de l'immeuble par nature (54) et de l'immeuble par l'objet auquel il se rattache (55), le principal element qui donna lieu a des tractations, des pressions et finalement aux conflits les plus determinants entre les entreprises et les autorites municipales et scolaires, ou entre les deux instances locales elles-memes (56), visait la sous-categorie de l'immeuble par destination.

Pour les fins de cette discussion en matiere de fiscalite locale, l'immeuble par destination le plus lourd de consequences est la machinerie et l'equipement industriel et commercial. Cette partie de la propriete industrielle et commerciale est tres souvent d'une valeur fort superieure a la simple coquille que represente la batisse et le fonds de terre. L'exclusion de l'immeuble par destination au role d'evaluation peut facilement couper de moitie l'evaluation fonciere de l'entreprise. Il est alors facile de comprendre pourquoi il devint vite l'objet de fortes pressions et de dissensions. Il faut voir par quels instruments juridiques le caractere imposable de l'immeuble par destination a pu etre modifie.

1. La Loi des cites et villes et le Code municipal

Le Code municipal de 1870 (57) edictait clairement que la machinerie devait etre portee au role a sa valeur reelle. Des la premiere refonte du Code municipal en 1916, cette disposition fut modifiee (58) et par la suite interpretee par les tribunaux comme interdisant dorenavant aux municipalites regies par le Code municipal de porter au role d'evaluation la machinerie et les equipements (59). Ce virage capital, pratique au milieu des tourments de la Premiere Guerre mondiale, annoncait une restructuration qui graduellement s'etendrait a l'ensemble du territoire.

Du cote des municipalites regies par la Loi des cites et villes, les dispositions etaient claires jusqu'en 1958 a l'effet que les machineries et les accessoires devaient etre inscrites au role d'evaluation (60), ce qui n'empecha pas par ailleurs de voir plusieurs contestations portees devant les tribunaux. On peut donc, au cours de cet intervalle, observer un traitement distinct selon que la municipalite etait regie par le Code municipal ou par la Loi des cites et villes. Par ailleurs, certaines municipalites a charte speciale, comme la ville de Montreal (61), ne portaient pas au role la machinerie.

En 1958, le legislateur quebecois fit un deuxieme pas vers la generalisation de cette exemption fonciere reservee a l'entreprise. L'article 488 de la Loi des cites et villes fut modifie pour autoriser desormais les municipalites a adopter un reglement exemptant de toute taxe fonciere la machinerie et les accessoires qui sont ou seraient immeubles par destination (62). Cette disposition etait particulierement penible pour les commissions scolaires, puisqu'une municipalite devenait libre d'adopter un reglement d'exoneration en ne prenant en consideration que ses propres besoins et previsions budgetaires. L'impact negatif direct sur le budget des commissions scolaires (63) agissait sans qu'elles n'aient voix au chapitre de la decision.

Le phenomene de course vers le bas a partir de 1958 en matiere de taxation des entreprises sur la scene locale reste a etudier et a documenter et pourrait offrir un precedent revelateur d'un mecanisme qui joue aujourd'hui presque sans entraves a l'echelle de la planete. Cette disposition allait, selon notre hypothese, generaliser, legaliser et institutionnaliser le phenomene mal etudie en matiere de financement local de la competition entre les commissions scolaires et les municipalites, qui pouvaient accorder des exemptions de taxes aux entreprises afin de les attirer a l'interieur de leurs frontieres et esperer susciter malgre tout une certaine augmentation de la valeur imposable, puisque demeuraient taxables les immeubles par nature des entreprises. Elles pouvaient egalement tenter d'induire un developpement residentiel par la venue des ouvriers qui devaient travailler a l'usine ou a la mine en question et qui devraient sans doute porter la plus grande part des couts amenes par le developpement industriel (64). Il est difficile, dans l'etat actuel des donnees, de quantifier l'impact de la modification de l'article 488 de la Loi des cites et villes. Les donnees de la figure 6 ne commencent qu'en 1968-69. On remarque cependant que l'annee 1960, soit l'annee qui suit l'adoption de l'autorisation d'exoneration, presente a la figure 1 une chute marquee de l'autonomie financiere des deux instances locales, ce qui permet d'avancer l'hypothese que les subventions provinciales ont du largement compenser l'exoneration accordee a l'entreprise par cet amendement.

Pour resumer, meme si en principe tous les immeubles doivent etre portes au role d'evaluation, la fiscalite locale a tot fait de trouver une voie de sortie par rapport a la definition de l'immeuble consacree par le Code civil du Bas-Canada afin de reduire le fardeau fiscal de l'entreprise. Cette reduction etait accordee de plein droit aux entreprises etablies dans les municipalites de campagne depuis 1916 et relevait de la discretion des autorites municipales pour les entreprises etablies dans les cites et villes depuis 1959.

2. La Loi sur l'evaluation fonciere

En 1971, a la veille de l'entree en vigueur de la Loi sur l'evaluation fonciere (65), les municipalites regies par le Code municipal ne pouvaient donc pas porter au role d'evaluation la machinerie et l'equipement industriel et commercial depuis 1916, tandis que les cites et villes devaient les inclure mais avaient la possibilite de les exclure par reglement depuis 1958. Bien que l'on ne connaisse pas la proportion des municipalites qui avaient maintenu ce pouvoir de taxation, on sait que plusieurs cites et villes avaient malgre tout reussi a le faire (66). En effet, plusieurs villes industrielles quebecoi ses se manifesterent et s'empresserent de faire parvenir des telegrammes et messages d'urgence a l'Assemblee legislative, qui etudiait a l'automne 1971 le projet de loi 48. Le legislateur quebecois s'appretait a leur nier completement ce pouvoir de taxation (67). Les debats parlementaires rapportent que seules une dizaine de municipalites n'avaient pas adopte de reglement d'exemption. En ne comptant que les municipalites qui se sont manifestees lors du debat en Assemblee legislative ou en commission parlementaire, notamment de la region de la Mauricie, du Saguenay-Lac-Saint-Jean et de la Cote-Nord, on peut douter de l'exactitude de cet estime. Jean-Guy Cardinal, depute de Bagot, rapportait que les pertes annuelles en impots fonciers provoquees par l'exoneration totale de la machinerie que s'appretait a adopter la legislature du Quebec etaient de l'ordre de 24 millions de dollars (68).

La Loi sur l'evaluation fonciere, adoptee a la veille de Noel 1971, etait la premiere loi sur la fiscalite locale qui allait s'appliquer a l'ensemble des municipalites du Quebec, qu'elles soient regies par leur propre charte, par le Code municipal ou par la Loi des cites et villes. Or, cette loi rayait du champ de taxation de toutes les municipalites quebecoises la possibilite de porter au role d'evaluation les machineries et equipements que le droit civil avait toujours reconnus comme immeubles par destination (69).

Pour mieux faire passer cette modification de poids, qui amputait pour certaines municipalites une part substantielle de leur assiette fonciere, elle a ete accompagnee de mesures d'etalement de la baisse sur quinze ans (70) et d'une promesse gouvernementale de compenser les pertes fiscales des municipalites touchees par une augmentation des subventions accordees par le gouvernement central. L'importance de la mesure provisoire etait a l'echelle de l'ampleur de la mutation en cours. La Loi sur l'evaluation fonciere prevoyait par ailleurs plusieurs exemptions, soit pour l'industrie miniere et forestiere (71), dont certaines etaient deja prevues dans des lois particulieres, notamment en ce qui concerne le domaine minier (72).

La synchronie de la diminution de l'assiette fonciere de l'enteprise et de l'augmentation des subventions du gouvernement central permet d'avancer l'hypothese que cette disposition de la Loi sur l'evaluation fonciere entree en vigueur en 1972 est responsable de la chute marquee de 1972 a 1979 de l'autonomie financiere des municipalites observee a la figure 1.

Cette premiere loi generale de fiscalite municipale operait donc une exoneration fiscale importante pour le secteur de l'entreprise au Quebec et ferait ressentir ses effets jusqu'a la prochaine reforme de 1980 : graduellement dans le cas ou la municipalite maintenait la mesure d'etalement, ou plus abruptement dans le cas contraire, comme, a la figure 11, pour la municipalite de Roberva1 (73).

3. La Loi sur la fiscalite municipale

La reforme fiscale locale entreprise en 1972 par le premier gouvernement de Robert Bourassa du Parti liberal du Quebec, avec l'entree en vigueur de la Loi sur l'evaluation fonciere, fut consolidee et achevee par le premier gouvernement du Parti quebecois sous la direction de Rene Levesque avec l'adoption en 1979 de la Loi sur la fiscalite municipale et modifiant certaines dispositions legislatives (74), entree en vigueur l'annee suivante. Maintenant que la definition de l'assiette fonciere avait ete uniformisee en 1972 a travers le Quebec, en meme temps qu'elle operait une baisse sensible de la participation des entreprises, la nouvelle loi de 1979 allait jouer sur un autre registre en amplifiant le role de la nouvelle structure fiscale pour les municipalites. Les municipalites se virent offrir la part de l'assiette jusque la occupee par la taxe scolaire normalisee (75). Les municipalites obtinrent la quasi-totalite du champ foncier, rehaussant ainsi nettement leur autonomie fiscale. Entre 1979 et 1981, l'autonomie financiere des municipalites passa de 74,8% a 90,6%, pendant que la part de la taxe scolaire dans les revenus des commissions scolaires chutait de 17,4% a 4,1%, tel qu'illustre a la figure 1.

Le nom meme de la loi est particulierement trompeur, puisque son champ d'impact depasse le seul secteur municipal pour englober la fiscalite scolaire. Le principe d'un meme role d'evaluation pour les deux instances est maintenu et les definitions de l'assiette fonciere prevues par la Loi sur la fiscalite municipale se repercutent en matiere scolaire, comme elles l'ont toujours fait. La facon radicale par laquelle le legislateur a reduit l'impact de la fiscalite municipale sur les commissions scolaires a ete d'evacuer a toutes fins pratiques ces dernieres du champ de taxation fonciere, reduisant la taxe scolaire a une valeur symbolique, et en garantissant aux instances scolaires des subventions equivalentes a leurs pertes. Placees devant une proposition ou elles beneficiaient de revenus surs sans deploiement d'efforts de perception, les commissions scolaires ont accepte cette modification majeure dans la structure de leur financement.

Au premier coup d'oeil, la Loi sur la fiscalite municipale semblait reprendre a peu de chose pres ce qui avait ete de'termine par la Loi sur l'evaluation fonciere concernant la participation de l'entreprise au role foncier. Cette apparence s'est vite revelee trompeuse une fois que les tribunaux ont commence a entendre les contestations portees par les entreprises au sujet de l'interpretation de l'article 65 de la nouvelle loi.

L'autonomie accrue des municipalites au detriment des commissions scolaires allait permettre de pousser un cran plus loin la restructuration de la base fonciere au benefice des entreprises. On peut sommairement decrire le debat comme suit. Tout equipement defini comme immeuble par destination etant exclu du role d'evaluation, le prochain front de bataille pour la reduction du fardeau fiscal de l'entreprise se deplacait sur l'equipement et la machinerie definis comme immeubles par nature. Les entreprises soutenaient devant les tribunaux que l'article 65 de la LOi sur la fiscalite municipale devait etre interprete de sorte que toute machinerie soit exclue du role d'evaluation, peu importe que le droit civil la qualifie d'immeuble par nature ou d'immeuble par destination. Les enjeux financiers en cause etaient enormes, puisque le secteur industriel comporte une part non negligeable d'appareils qui sont par ailleurs en droit civil des immeubles par nature (76). Le litige entourant l'article 65, l'interpretation qu'en ont fait les tribunaux et les multiples ajustements qu'y a apportes le legislateur meriteralent une etude en soi, mais qu'il suffise de dire ici que la Cour supreme du Canada a en 1993 donne raison aux entreprises (77). L'impact global du litige monte autour de l'article 65 signifie que pour l'entreprise, la seule part des installations qui est depuis portee au role d'evaluation est le terrain et le batiment au sens de la coquille (78).

L'analyse detaillee du debat entourant l'article 65 de la loi ne releve pas de la presente etude, mais nous soumettons l'hypothese que l'on y trouve la cause d'un autre moment de la diminution de la portion de l'entreprise dans l'assiette fonciere apres 1993, tel qu'illustre aux figures 2 et 6.

C. Expliquer la restructuration par l'evaluation a la valeur reelle

1. La liberte d'action des municipalites

Les lois municipales quebecoises prevoyaient depuis leur origine (79) que les immeubles devaient etre portes au role d'evaluation a leur valeur reelle (80). Cette obligation legale avait toujours fait l'objet d'une application fort disparate d'une municipalite a l'autre. Il y a plusieurs raisons pour ce non-respect de la norme legale, au nombre desquelles il faut compter l'absence de normes precises pour guider cet exercice complexe. Cette situation avait pour resultat de fortes disparites entre les municipalites de la province.

Tant que les immeubles d'une meme municipalite etaient tous evalues sur la meme base a l'interieur de la municipalite, comme par exemple une evaluation a 50% de la valeur reelle, l'impact quant a la repartition de la taxe municipale etait nul puisque c'est toujours la part de l'evaluation d'un contribuable par rapport a l'ensemble de l'assiette fonciere qui determine sa participation aux recettes.

2. La fonction uniformisatrice des commissions scolaires

L'impact relativement benin a l'interieur d'une meme municipalite devint rapidement une source d'inequites majeures lorsque la participation a la taxe scolaire est prise en compte. Par la superposition des territoires des commissions scolaires aux territoires des municipalites dont elles n'epousaient pas les frontieres, les commissions scolaires furent vite confrontees au probleme aigu, pour les fins de la repartition du fardeau de la taxe scolaire, des disparites d'evaluation entre les municipalites. La repartition equitable de la taxe scolaire entre les contribuables d'une meme commission scolaire exigeait que toutes les unites d'evaluation, peu importe leur municipalite de rattachement, soient evaluees selon la meme base, au risque de provoquer une repartition aleatoire et donc inequitable du fardeau scolaire. La realite de l'evaluation etait fort eloignee de cet objectif. Des que la municipalite scolaire se libera des frontieres municipales pour deborder sur plus d'une municipalite (81), le legislateur lui accorda une fonction unique d'uniformisation des roles d' evaluation dresses par les municipalites (82).

Cette fonction particuliere de normalisation des roles d'evaluation des commissions scolaires gagna en importance au cours des annees 1960, lors du vaste programme de construction des polyvalentes, accompagne de la creation des commissions scolaires regionales qui englobaient un nombre encore plus important de municipalites (83).

Elle pouvait par contre jouer aussi au detriment de la fiscalite des commissions scolaires et decupler l'effet d'entrainement vers le bas de la fiscalite des entreprises a partir du moment ou la Cour supreme, sous la plume du juge Abbott parlant au nom de la Cour en 1967, inclut dans le giron de la normalisation les exonerations d'impots accordes par certaines municipalites qui partageaient le territoire d'une meme commission scolaire (84). C'est ce qui survint avec l'affaire Jenkins Brothers, ou l'exoneration de la machinerie par la ville de Montreal fut imposee a la confection du role d'evaluation de la ville de Lachine, au grand detriment des commissions scolaires (85).

3. L'intervention du gouvernement central:le sens profond de la Loi sur l'evaluation fonciere

Depuis plus d'un siecle, les municipalites procedaient a pas de tortue pour implanter de facon systematique l'evaluation a la valeur reelle. Les grandes disparites d'evaluation a travers le territoire quebecois posaient de serieux problemes d'equite. Une autre plaie pesait tres lourd au passif de l'equite locale: les exemptions et exonerations de taxes accordees aleatoirement a l'industrie (86).

Cette situation incoherente exigeait un redressement. Avec l'adoption de la Loi sur l'evaluation fonciere en decembre 1971, toute l'attention sera portee sur l'exigence de l'evaluation a la valeur reelle, que les municipalites ne pourront plus esquiver, pendant que l'on operait par la meme occasion une restructuration majeure de l'assiette fonciere en generalisant l'exemption de la machinerie et de l'equipement.

L'imposition de normes obligatoires, uniformes et claires d'evaluation fonciere a la valeur reelle pour l'ensemble de la province est presentee comme l'objectif fondamental de la Loi sur l'evaluation fonciere (87). Le ministre des Affaires municipales de l'epoque en fait un outil important pour l'etablissement de l'equite fiscale locale au Quebec. Cette intervention musclee du gouvernement provincial pour forcer les municipalites a dresser les roles d'evaluation selon la valeur reelle avait cependant, selon toute vraisemblance, un moteur contextuel inusite et peu connu. Meme s'il est clair que l'equite fiscale exigeait depuis longtemps que la regle de l'evaluation a la valeur reelle devait etre respectee a travers l'ensemble du territoire quebecois, un concours de circonstances unique pourrait expliquer pourquoi cette reponse sera finalement acquise avec l'adoption en 1971 de la Loi sur l'evaluation fonciere.

Au debut des annees 1970, lorsque le premier gouvernement de Robert Bourassa etudiait la possibilite du developpement hydroelectrique de la Baie James, l'amelioration du credit de la province etait devenu une priorite afin de pourvoir au financement de ce vaste projet qualifie de <<projet du siecle>>. Il fallait d'urgence accroitre la marge de credit du Quebec. La solution passait par une option de rechange a l'endossement que le Quebec devait faire a la dette des municipalites afin de liberer le credit de la province pour creer une marge de manoeuvre qui puisse servir a financer le developpement de la Baie James. Cette strategie exigeait d'asseoir le credit des municipalites sur une cote de credit propre aux instances locales. Les grandes institutions financieres internationales exigeaient, pour participer a l'emission d'obligations municipales, que celles-ci adoptent des methodes d'evaluation fonciere fiables, uniformes et normalisees. L'artisan principal de la Loi sur l'evaluation fonciere estime que c'etait la l'un des principaux moteurs de son adoption en decembre 1971. Ce serait donc sous cet imperatif financier de la province et les exigences des grandes institutions financieres internationales que la Loi sur l'evaluation fonciere a ete adoptee pour assurer la mise en place de l'evaluation a la valeur reelle a travers tout le territoire quebecois (88). Voulant assurer au Quebec une position concurrentielle en matiere de taxation locale, la loi prevoyait du meme coup que la machinerie et l'equipement qualifies d'immeubles par destination seraient dorenavant libres de tout impot foncier. La perte du pouvoir de taxation de la valeur de l'equipement et de la machinerie des instances locales aura pour effet de modifier de facon permanente et particulierement drastique la structure fiscale des villes industrielles des regions.

III. Une cohabitation municipale et scolaire devenue genante

L'analyse de la cohabitation fiscale des commissions scolaires et des municipalites apporte une autre lumiere sur l'histoire des amendements legislatifs qui se sont succedes, sur les mutations qui se sont produites quant a l'autonomie fiscale des instances locales et sur la repartition du fardeau fiscal entre les individus et les entreprises.

A la veille de la reforme de 1980, les commissions scolaires tiraient encore autour de 20% de leurs revenus de la taxation scolaire, tel qu'indique a la figure 1. Bien sur, les municipalites ont toujours ete indisposees par la presence des commissions scolaires a la meme assiette, et vice-versa. La presence de l'une empeche 1'autre d'augmenter le fardeau de sa taxation et inversement, une diminution du fardeau par l'une risque de voir cette part occupee sur-le-champ par l'autre. Il existe un plafond virtuel de perception a meme l'assiette fonciere et les deux instances doivent necessairement coordonner leurs ponctions.

L'histoire de la taxation locale est marquee par deux moments importants ou les commissions scolaires ont du battre en retraite sur le champ de la taxation fonciere, soit dans la foulee des deux grandes reformes de la fiscalite locale, en 1972 (Loi sur l'evaluation fonciere) et 1980 (Loi sur la fiscalite municipale). Ces deux periodes sont aussi simultanement marquees par une diminution importante de la participation de l'entreprise a l'assiette fonciere. La synchronie remarquable entre ces deux evenements nous permet de poser l'hypothese que la presence equilibree des deux instances locales a joue un role favorable quant a l'equite du partage de taxation entre les individus et les entreprises. A contrario, le desequilibre entre la participation des instances scolaires et des instances municipales au sein de l'assiette fonciere, qui atteint son point le plus eleve en 1981, serait lie a une recrudescence d'inequite par la creation ou la consolidation de refuges fiscaux, dont il faut maintenant traiter.

L'occupation quasi complete de l'assiette fonciere par les municipalites, accomplie progressivement au cours des trente dernieres annees en rejetant les commissions scolaires a la marge en meme temps que la participation de l'entreprise etait reduite a des niveaux toujours plus bas, a cree les conditions favorables a une recrudescence et une consolidation d'une politique de refuges fiscaux locaux.

A partir du moment ou les commissions scolaires sont plus ou moins ejectees du champ de taxation, la municipalite va pouvoir tirer plus grand profit de ses caracteristiques propres, ou inversement, souffrir davantage de ses modestes attributs dont les pires aspects seront colmates par le gouvernement central. L'occupation presque exclusive de l'assiette fonciere par le territoire municipal morcele va pouvoir donner plein effet a la segregation socio-economique, accorder privileges fiscaux ou penaliser, selon que l'on se trouve au coeur d'une poche de richesse ou de pauvrete.

Le territoire scolaire a graduellement presente au cours du [XX.sup.e] siecle les conditions exactement inverses a la situation municipale en se structurant de maniere a decourager les privileges fiscaux. On ne peut echapper a la taxation scolaire comme on peut trouver refuge a la taxe fonciere sur la scene municipale. A la peripherie de la fiscalite scolaire, on va meme demander aux commissions scolaires de subventionner indirectement les municipalites poussees aux limites de l'autonomie.

Bref, la section suivante brosse a grands traits une esquisse des refuges fiscaux inventes ou retrouves, une fois qu'une cohabitation fiscale entre les municipalites et les commissions scolaires devenue genante a ete muselee et a fondu comme neige au soleil au fil des reformes de la deuxieme moitie du [XX.sup.e] siecle.

A. La fiscalite municipale: une structure propice aux refuges fiscaux

1. Une solidarite feodale

Le territoire de la Communaute urbaine de Montreal, pour qui n'y est pas immunise par une trop grande familiarite, presente un decoupage socio-economique qui frappe meme a l'oeil nu. Il n'est pas rare qu'en marchant simplement dans les differents secteurs de l'ile de Montreal, l'on puisse deviner sans aucune autre indication a cet effet, que traverser une rue signifie franchir la frontiere d'une municipalite. Le morcellement socio-economique du territoire est d'une tangibilite renversante, que ce soit par son architecture, les fonctions du patrimoine bati, ou encore l'etat de conservation des batisses.

Les donnees du dernier recensement de Statistique Canada confirment cette profonde segregation socio-economique du territoire de l'ile de Montreal qui epouse les contours des municipalites. Plusieurs indicateurs de segregation convergent vers la meme conclusion. Que ce soit le niveau de revenu, la valeur moyenne d'une residence unifamiliale ou le niveau d'education, les populations des diverses municipalites de l'ile de Montreal ont leurs caracteristiques propres qui s' arretent aux frontieres (89).

Existe-t-il un lien entre la segregation socio-economique du territoire et le fardeau fiscal qui pese sur les individus qui l'habitent? En faisant le lien entre le fardeau fiscal mesure par le taux de taxation fonciere et deux caracteristiques economiques, soit le revenu moyen des familles avec couple et la valeur moyenne d'une residence unifamiliale, on peut tenter de voir s'il existe une relation de dependance entre ces deux categories de variables.

A partir des donnees suivantes des municipalites de la CUM, je propose deux graphiques illustrant la dynamique de la segregation fiscale municipale sur le territoire de la CUM, soit:

1. Les revenus moyens des familles avec couple residant dans la municipalite (90);

2. La valeur moyenne d'une residence unifamiliale dans la municipalite (91);

3. Le taux foncier general percu dans la municipalite en 1998 (92).

On trouve, a la figure 13 qui suit, la courbe d'un echantillon (93) de dix municipalites lorsque le taux general de taxation municipale est trace en fonction de la valeur moyenne d'une residence unifamiliale dans cette meme municipalite.

On remarque une relation frappante entre l'accroissement de la richesse fonciere des familles et la diminution de la charge fiscale.

L'ampleur du caractere doublement regressif de la taxation municipale est assez frappante. Le phenomene est tout aussi saisissant lorsque l'on trace la variation du taux foncier municipal en fonction du revenu moyen des familles avec couple residant a l'interieur de la municipalite, tel qu'illustre a la figure 14.

[FIGURE 14 OMITTED]

La segregation socio-economique d'un meme territoire urbain, problematique en soi, prend une allure inique lorsqu'elle est mise en parallele avec la realite fiscale doublement regressive, ou tres souvent le fardeau s'allege avec l'augmentation des revenus et de la richesse, mesuree par la valeur d'une residence unifamiliale. Penetrer a l'interieur de l'enceinte d'Outremont ou de Westmount signifie reduire son taux d'imposition de plus de 30% (94). Passer de ville de Saint-Pierre a Baie d'Urfe signifie une reduction de plus de 50% du taux d'imposition (95). Faire le chemin inverse, par exemple de ville Mont-Royal a Verdun terre-ferme (96), entraIne une augmentation du fardeau fiscal de plus de 57% (97).

Il est important de preciser que toutes les municipalites de la CUM ne presentent pas une situation analogue a celle depeinte aux figures 13 et 14. Certaines municipalites dont la population est relativement aisee presentent un taux de taxation plutot eleve (98), pendant que d'autres, dont les caracteristiques socio-economiques sont assez faibles, beneficient tout de meme d'un taux de taxation relativement modere (99). D'autres facteurs qui ne sont pas abordes ici peuvent etre determinants quant au taux de taxation, comme le poids relatif et la valeur du secteur de l'entreprise par rapport au secteur residentiel, la taille de la municipalite ou certains couts fixes penalisent la municipalite qui n'a pas atteint un seuil critique, ou encore le nombre et la qualite des services offerts.

[FIGURES 13-14 OMITTED]

Une tendance lourde vers un caractere doublement regressif de l'impot local ne manque toutefois pas de frapper. Le morcellement socio-economique prisonnier des frontieres municipales s'enrobe souvent du discours de l'autonomie des municipalites et de la democratie locale (100) pour soutenir une situation ou tous les principes d'equite fiscale sont balayes. Avec quatre fois le salaire du citoyen de ville de Saint-Pierre, le citoyen de Westmount jouit d'un taux de taxation 40% inferieur a ce dernier.

Si le monde scolaire vit depuis 1973-74 dans un systeme ou le caractere regressif de la taxe scolaire est reduit en appliquant plus ou moins le meme taux a tous les contribuables, le monde municipal est aux prises avec une tendance lourde ou le taux de taxation diminue avec l'augmentation de la valeur des residences unifamiliales et les revenus des familles avec couple pendant qu'il s'accroIt avec la pauvrete. Une dynamique historique fort complexe a pu mener a la situation actuelle, ou les revenus d'une famille peuvent facilement passer du simple au triple, ou meme au quadruple, en traversant quelques pates de maison. L'histoire de la reglementation municipale (101) et de la fiscalite locale n'y sont pas etrangeres.

Une fiscalite devrait etre une mise en commun d'efforts individuels dans le but de fournir des services a la communaute. Sur le terrain de la fiscalite locale, la definition de la communaute devient un enjeu central puisqu' elle est l'element determinant de la mesure de la mise en commun.

Les revenus de la fiscalite municipale visent a fournir un minimum de services qui a l'interieur d'une grande region urbaine sont plus ou moins normalises: services d'aqueduc et d'egouts, d'entretien et de deneigement des routes, de cueillette des ordures, de protection policiere, de lutte contre les incendies, de transport en commun et culturels.

La taxe fonciere, principale source de revenus des municipalites, est un impot sur la valeur fonciere qu'il est important de ne pas confondre avec une tarification qui serait proportionnelle a la consommation d'un bien ou d'un service. Si le produit de l'impot sert a defrayer les services, il ne le transforme pas pour autant en une tarification.

Prenons un exemple simple pour illustrer l'effet d'inter-financement regressif induit par la segregation socio-economique par les frontieres municipales. Toutes les municipalites de la grande region de Montreal recoivent a peu pres la meme quantite de precipitations de neige au cours d'un hiver. Si l'on voulait calculer le taux auquel devraient etre taxees les proprietes de deux villes pour deneiger leurs rues respectives, on verrait tout de suite clairement que le taux serait inversement proportionnel a la richesse de chaque municipalite. La concentration en certaines municipalites d'un grand nombre de proprietes de plus grande valeur, et son corollaire, l'encerclement des proprietes plus modestes en des ghettos de pauvrete, resulte en une disparite importante quant au taux d'imposition necessaire pour prelever les revenus requis pour fournir les services publics essentiels uniformises pour tous.

Poursuivons l'exemple simple pour illustrer une certaine dynamique a l'oeuvre. Nous avons deux rues de meme dimension. La rue a est situee dans la ville A et la rue b est situee dans la ville B. Les villes A et B sont voisines. La rue a est bordee de dix maisons dont la valeur moyenne est de 500 000$, pendant que la rue b est occupee par dix maisons dont la valeur moyenne n'est que de 50 000$. Le cout de deblaiement des deux rues devrait etre a peu pres equivalent. Pour obtenir la meme frequence de deneigement, les habitants de la rue b devront etre taxes a un taux dix fois superieur a ceux de la rue a puisque leur propriete vaut dix fois moins. De plus, les residants de la rue b sont susceptibles de disposer de beaucoup moins de revenus pour s'acquitter d'un taux beaucoup plus lourd que les residants de la rue a.

Ajoutons maintenant un autre element a l'illustration de la dynamique. Parmi les residants de la rue a, six des proprietaires ont un emploi au sein de la municipalite B et doivent pour s'y rendre traverser la rue b. Le premier proprietaire de la rue a est directeur d' un hopital, le deuxieme est recteur d'une grande universite aussi situee dans la ville B, le troisieme enseigne dans un college de la meme ville B, alors que le quatrieme est chirurgien en chef dans un autre grand hopital de la ville B. Le cinquieme proprietaire dirige une grande societe privee de gestion immobiliere a qui appartient un grand edifice du centre de la ville B qui beneficie d'une reduction d'impots fonciers accordee dans le cadre d'un programme de revitalisation des centre-villes. Enfin, le sixieme proprietaire de la rue a preside aux destinees d'une grande societe de telecommunications dont l'installation situee dans un parc industriel de la ville B jouit aussi d'une importante exoneration d'impots fonciers.

D'une part, les couts de deneigement qui sont supportes a un taux prohibitif par les residants de la rue b--dix fois plus eleve que celui que paient les residants de la rue a pour leur propre rue que frequentent tres peu les residants de la rue b--profitent aux residants de la rue a qui la traversent au moins deux fois par jour pour se rendre et revenir de leur travail. Les etablissements de services publics ou travaillent les residants de la rue a, les hopitaux, l'universite et le college, beneficient d'une exoneration ou commutation de taxes (102). Les deux entreprises privees de commerce et de telecommunications profitent d'une niche ou une importante reduction d'impots leur est accordee. Ces deux situations entrainent une augmentation relative du fardeau fiscal des residants de la rue b, qui doivent compenser cette perte fiscale endossee par la ville B et ainsi permettre aux residants de la ville A d'y occuper un bon emploi. Il est facile de comprendre comment le rattachement des deux rues aux caracteristiques foncieres contrastees a des municipalites affublees des memes caracteristiques socioeconomiques donne lieu a la situation absurde mais bien reelle ou les habitants de la rue modeste subventionnent les proprietaires des residences cossues.

Ce simple scenario met en lumiere un phenomene qui, bien sur, est beaucoup plus complexe, mais qui en meme temps caracterise bien une tendance de fond presente dans la region de Montreal, comme dans plusieurs autres regions du Quebec, notamment celle de la ville de Quebec.

C'est ici que prend tout son sens la deuxieme question soulevee par la modification de la structure de base de l'assiette fonciere au Quebec au cours des trente dernieres annees. La problematique se pose comme suit. Les donnees recueillies et traitees permettent de croire que le secteur de l'entreprise a beneficie d'un retrait important au sein de l'assiette fonciere du Quebec. Ce retrait de l'entreprise, comble en partie par le secteur residentiel, s'est-il repercute egalement a travers l'ensemble de la portion residentielle quebecoise?

Le secteur residentiel a effectivement subi une croissance de sa part de l'assiette fonciere. Selon les donnees, il serait passe d'une moyenne de 63,8% (103) pour l'assiette fonciere des particuliers au cours des annees 1968-69 a 1974-75 a une moyenne de 70,2% depuis 1991, tel qu'illustre a la figure 7. Ce refoulement du fardeau fiscal sur les epaules du secteur residentiel est susceptible d'avoir ete surtout endosse par les zones dont les caracteristiques socio-economiques sont plus faibles, en dehors des aires de richesse relative refugiees derriere les frontieres municipales a plus grande concentration de valeur fonciere.

Il pourrait etre revelateur d'etudier un autre aspect du fractionnement socioeconomique du territoire par les frontieres municipales. Avec le meme echantillon de dix municipalites de la CUM, la figure 15 presente le poids relatif de la taxe fonciere sur le revenu familial (104). On obtient alors comme resultat un ordonnancement different des municipalites que celui obtenu aux figures 13 et 14, avec pour exception notable les municipalites de Montreal et Senneville qui, pres des deux extremites aux figures precedentes, sont maintenant completement flanquees aux deux poles.

[FIGURE 15 OMITTED]

Cette saisie de la realite pose une question additionnelle qui demanderait aussi d'etre etudiee a fond. A quoi est utilisee la part de manoeuvre qu'accorde aux municipalites une concentration de richesse? La municipalite a essentiellement la faculte de jouer sur deux plans: accorder une reduction du taux de taxe fonciere ou offrir des services ameliores ou a valeur ajoutee. Il est fort possible qu'une combinaison de ces deux voies soit le plus souvent presente. En contrepartie, la municipalite au plus faible potentiel foncier doit jongler entre l'augmentation du taux de taxation et la diminution de la qualite des services.

Il faudrait evaluer dans quelle mesure la segregation municipale est source de disparites dans la qualite des services publics offerts aux populations. A partir du moment ou le service public devient l'objet de disparites liees au statut socioeconomique du citoyen, il perd l'essence meme de sa nature. Lors de mon entretien avec Monsieur de la Martiniere, il m'a rappele avec insistance une verite qui ne doit pas nous echapper: <<Le discours de l'autonomie locale est le discours de l'inegalite et des disparites. N' oubliez jamais cela>> (105).

L'autonomie politique, linguistique ou democratique est certes une valeur a promouvoir et a cultiver. Il faudrait seulement d'abord faire la part des choses et y soustraire tout ce que le discours peut receler de potentiel a maintenir une situation contraire a l'idee meme de la democratie et de l'equite. La solidarite et la prestation de services publics reduites a des ilots de richesse ou des ghettos de pauvrete deviennent le contraire de leur essence par la concentration induite de la richesse, les disparites de services et la pente de l'appauvrissement qu'elles instaurent. Comment appuyer pour la democratie locale un role de vigile pour le maintien d'une feodalite fiscale ou selon son appartenance a un etat ou un autre (106), les impots frappent de facon discriminatoire?

La Loi sur les impots du Quebec prevoit un remboursement partiel de la taxe fonciere pour les personnes en situation financiere plus precaire (107). Cette solution peut paraitre equitable a l'echelle de l'individu qu'elle soulage. Mais globalement, elle ne reduit en rien l'inequite de la segregation socio-economique territoriale puisqu'elle va dans le meme sens que la faille qu'elle veut corriger. La plus grande part des revenus generaux de l'Etat est tiree en dehors des refuges fiscaux municipaux (108). La structure actuelle de la fiscalite municipale implique que ce profond morcellement socioeconomique et le maintien des refuges fiscaux municipaux ne puisse se faire qu'au prix de subventions importantes de l'Etat quebecois afin d'en masquer les effets les plus intolerables. Le gouvernement du Quebec a du, en 1995, proceder a un remboursement total d'impots fonciers aux particuliers de l'ordre de 144 793 000$ (109).

Le maintien de paradis fiscaux, sur la scene locale comme nationale, provoque une redistribution inverse de la richesse, en nourrissant un mouvement de concentration de la richesse des secteurs plus demunis de la societe vers les secteurs les plus riches, en opposition de l'idee repandue du caractere progressif de la fiscalite contemporaine.

2. Le refuge fiscal du terrain de golf

Lors de la discussion du projet de loi qui devait mener a l'adoption de la Loi sur l'evaluation fonciere en 1971, une disposition particuliere avait attire l'attention de certains deputes et provoque des commentaires cinglants en commission parlementaire.

L'article 22 de la Loi sur l'evaluation fonciere plafonnait l'evaluation des terrains de golf a 500$ l'acre, ce qui emporte une exemption totale d'impot foncier pour la partie de la valeur reelle qui excede ce montant. Apres avoir insiste que la forte volonte politique de porter tous les immeubles a leur valeur reelle reposait sur le principe de l'equite fiscale, il est pour le moins interessant de prendre connaissance de la legerete avec laquelle le ministre des Affaires municipales de l'epoque, Monsieur Tessier, repond aux objections des membres de l'Opposition a cette entorse a la regle d'equite: <<Bon, si vous jouez au golf, vous avez du vous apercevoir [...] que ce qu'on considerait, il y a quelques annees, comme un sport de millionnaires, aujourd'hui est devenu un sport ouvert a tout le monde>> (110).

Le memoire depose en Commission parlementaire par la municipalite de la Paroisse de Saint-Raphael de l'Ile Bizard (111), qui etait alors l'hote de deux terrains de golf importants, comporte un plaidoyer remarquable denoncant l'inequite de cette exemption fiscale. Le maire de la municipalite, le D' Patry, pose la question: <<Pourquoi une exemption a un groupe privilegie de citoyens? [...] Pourquoi les citoyens de l'Ile Bizard dont plus de 75% se situent dans la categorie des petits proprietaires paieraientils pour les loisirs de citoyens d'autres municipalites?>> (112). Il poursuit en demontrant que si le gouvernement veut empecher la disparition des terrains de golf, il est faux d'en imputer la faute aux taxes foncieres qui representaient a l'epoque 30$ par membre du Royal Montreal Golf Club. Le maire evoque plutot l'appat du gain des membres, en donnant l'exemple du dernier club de golf a avoir ferme ses portes dans la region de Montreal: le Marlborough, dont on pouvait devenir membre pour la somme de 1 800$ en 1962. Lorsque le club a ete vendu en 1963, chacun des membres a recu la jolie somme de 5 400$ representant la distribution aux membres d'un enorme gain en capital (113). Le Dr Patry termine son memoire par une phrase percutante, devant laquelle le legislateur a fait la sourde oreille: <<[l]e citoyen modeste de l'Ile Bizard paiera pour les loisirs des gens aises non-citoyens de l'Ile Bizard>> (114).

Cette exoneration d'impots a ete reconduite aux articles 211 et suivants de la Loi sur la fiscalite municipale. Le plafonnement est limite aux terrains de golf <<d'une superficie de 20 hectares ou plus et ouvert[s] au public>> (115). Lorsqu'un terrain de golf appartient a un club prive, le plafonnement de la valeur peut tout de meme se faire en zonant le territoire <<zone verte>> ou <<agricole>>, ce qui est susceptible de limiter encore davantage sa valeur (116). Le droit cree donc au Quebec des terrains de golf sportifs ou agricoles qui ne sont globalement evalues qu'a 52% de leur valeur reelle (117). La valeur non imposable des terrains de golf, multipliee par le taux scolaire moyen de 0,35$ du 1005 d'evaluation, represente une exoneration de taxes scolaires de 1 138 770$ pour l'annee 2000. Au niveau municipal, le manque a gagner represente plus de 6 millions de dollars (118).

3. Le retour des exemptions et commutations de taxes

Le phenomene des exemptions et commutations de taxes au benefice de l'entreprise meriterait a lui seul une etude approfondie qui ne peut etre l'objet de cet article. Une recherche preliminaire en cours donne cependant deja tous les indices d'une pratique aussi aleatoire que pandemique depuis le debut de l'industrialisation au Quebec. La legislature de Quebec avait adopte en 1870 l'Acte pour encourager l'introduction et l'etablissement de nouvelles manufactures en cette Province (Qc.) (119), en vertu duquel un conseil municipal pouvait accorder, sur demande de la manufacture, une exemption totale de taxes et d'impots municipaux pour une periode maximale de dix ans. Un usage repandu de cette disposition semble avoir prevalu. La limite decennale a l'exoneration semble aussi avoir ete facilement ecartee par l'adoption de lois speciales (120).

Meme apres l'interdiction formelle de 1921 faite aux municipalites d'accorder une aide directe ou indirecte a l'entreprise (121), des l'annee suivante, les municipalites pouvaient accorder, non plus une exemption, mais plutot une commutation de taxes pour un terme maximal de dix ans (122). Afin de maintenir un semblant de distinction entre l'exemption et la commutation, le legislateur interviendra encore une fois en 1926 afin de preciser que les reductions de taxes ne doivent pas depasser la limite des 75% (123). Encore une fois, les interdictions et limites sont facilement contournees par l'adoption de projets de loi d'interet prive enterinant la resolution municipale contraire a la loi d'interdiction (124) ou adoptant une modification specifique des pouvoirs municipaux a la charte de la ville (125).

Les problemes engendres par les exemptions et commutations de taxe ont donne lieu a la creation, sous le gouvernement de Maurice Duplessis, de deux commissions d'enquete chargees d'etudier la situation, une premiere en 1937 (126) et une seconde en 1945 (127). Aucun des rapports de ces deux commissions n'a ete rendu public, et ils demeurent a ce jour introuvables, sauf un rapport de 1946 qui ne traite que de la question de la fiscalite scolaire.

En depit de la Loi de l'interdiction de subventions municipales (128), il semblerait que ce ne soit qu'avec l'entree en vigueur de la Loi sur l'evaluation fonciere en 1972 que l'on observera un repit d'exonerations et de commutations de taxes foncieres (129). Selon toute vraisemblance, le Quebec aurait connu une courte periode ou toutes les entreprises faisant affaire au Quebec etaient plus ou moins soumises aux memes regles.

Il faut craindre que les pratiques de commutations et d'exonerations selectives de taxes et d'impots ont fait une nouvelle incursion dans notre paysage fiscal local. Une illustration nous est donnee par la municipalite de ville Saint-Laurent, situee dans la partie nord de l'ile de Montreal, ou l'industrie dite de haute technologie--notamment l'industrie pharmaceutique, de l'aerospatiale, des telecommunications, de l'informatique et de l'electronique--trouve un terrain de predilection. Ce n' est pas le fruit du hasard, puisque ville Saint-Laurent lui accorde de genereuses exonerations de taxes par une voie similaire a celle qui a eu cours dans la premiere moitie du [XX.sup.e] siecle: un reglement municipal dont la legalite, d'abord douteuse, est ensuite validee par le parlement quebecois (130). Devant le caractere visiblement ultra vires du reglement (131), l'Assemblee nationale est venue au secours de l'organisme prive Technoparc, qui a en outre beneficie indirectement de pouvoirs extraordinaires d'expropriation pour fins privees en 1992 (132). La municipalite de Saint-Laurent a obtenu l'adoption d'un projet de loi d'interet prive, mouture contemporaine, qui se lit comme suit:
   Art. 4. Aucune illegalite ou irregularite ne peut resulter du fait
   que la ville a, avant le ler janvier 1999, adopte et mis en
   application le reglement 1160 ou a cautionne ou subventionne
   l'organisme mentionne a l'article 2 (133).


Un usage de la souverainete parlementaire qui pourrait faire la manchette des journaux dans une democratie telle que l'on est en droit de l'imaginer (134). Meme Du plessis aurait condamne le procede. En 1937, la ville de Saint-Hyacinthe s'etait presentee devant le Comite des bills prives pour faire enteriner par l'Assemblee legislative un emprunt pour donner suite a un engagement qu'avait pris la municipalite de ceder a une firme privee un terrain a titre gratuit. Les membres de la Chambre de commerce de Saint-Hyacinthe avaient pousse le zele jusqu'a garantir personnellement sur billet le paiement de ce terrain. Le premier ministre Duplessis, apres avoir rabroue les membres de la Chambre de commerce, repond en Assemblee:
   Quant a la demande elle-meme je ferai remarquer que je ne comprends
   pas qu'on soit sorti par le soupirail et qu'on essaie maintenant
   d'entrer par en arfiere. La Legislature ne peut approuver des
   illegalites du conseil de ville. [...] Ce bill renferme des demandes
   extraordinaires. Nous ne pouvons pas tolerer de voir des echevins
   enfreindre ouvertement la loi, et venir demander aux legislateurs de
   venir sanctionner une illegalite. [...] Je desire declarer ici au
   nom du gouvernement, je desire avertir les corporations municipales,
   quelles qu'elles soient que nous ne tolererons pas de moyens
   detournes. Les municipalites devront s'en tenir aux reglements et a
   la loi (135).


Lors de la presentation du projet de loi d'interet prive 216 devant la Commission permanente de l'amenagement du territoire le 10 juin 1999, le procureur de la ville a pourtant bien exprime la teneur de la situation juridique creee :
   Ce n'est pas quelque chose de parfaitement traditionnel, on est
   d'accord, mais c'est une belle chance a donner a de l'entreprise
   privee, puis ce sont des hommes d'affaires qui sont la-dessus, avec
   la ville aussi, puis on essaie de partir quelque chose qui aurait du
   gros bon sens, sans automatiquement que la ville soit dans tout.
   Mais la, la, j'admets qu'on a besoin de ce coup de main la pour
   realiser (136).


Il ne faut pas perdre de vue que l'on ne parle pas ici d' aide publique humanitaire, ni de soutien a une frange de la population qui serait en situation financiere precaire. Les secteurs industriels qui beneficient de cette genereuse aide publique se situent dans la portion la plus rentable de l'industrie a l'echelle de la planete.

Devant cette << feodalite >> des privileges, qui emporte toujours sa contrepartie de l'alourdissement des charges fiscales des << roturiers >>, il est urgent qu'une etude serieuse soit entreprise pour identifier et evaluer les mecanismes et les effets de cette recrudescence de l'exemption et de l'exoneration de taxes foncieres. C'est un pheno mene qui demeure relativement meconnu, meme s'il fait parfois la manchette des journaux (137). Il serait important d'etudier les phenomenes de transferts fiscaux entre les deux niveaux de gouvernement et entre les personnes physiques et morales, a la lumiere des exonerations fiscales massives accordees a l'entreprise par le gouvernement du Quebec sous la forme d'exemptions d'impot sur le revenu, sur le capital et sur la masse salariale (138).

B. La fiscalite scolaire: un rempart assiege

1. La perte d'emprise des commissions scolaires

La commission scolaire, dont le territoire etait au tout debut de son histoire a peu de choses pres assimile a la municipalite, a vite fait de s'emanciper de la ceinture municipale pour etendre sa superficie sur plusieurs municipalites, voire plus tard, sur plusieurs municipalites regionales de comte (MRC). Il y avait au Quebec en 1948-49 plus de 1 900 commissions scolaires. A l'epoque du Rapport Parent, leur nombre avait diminue a 1 545.

La regionalisation des commissions scolaires s'est produite au Quebec en plusieurs etapes et a atteint son plus recent terme lors de la reforme de 1998, avec la creation des commissions scolaires linguistiques en remplacement des commissions scolaires religieuses catholiques et protestantes. Le nombre d'instances scolaires a alors ete reduit a soixante commissions scolaires francophones et neuf commissions scolaires anglophones, ainsi que trois commissions scolaires nordiques a statut particulier. L'envergure territoriale scolaire s'est donc accrue dans une proportion moyenne de plus de vingt fois sa dimension du debut de la Revolution tranquille.

Ce phenomene de l'accroissement de la superficie de la commission scolaire signifie que la taxe scolaire percue est redistribuee a l'interieur d'un territoire qui depasse de loin les contours de l'appartenance municipale du contribuable. La taxe scolaire est donc moins propice au financement par ghetto observe au niveau municipal. On ne peut donc pas echapper aussi facilement a la taxe scolaire que l'on peut se mettre a l'abri de la taxe municipale en achetant sa maison deux rues plus loin. On ne peut aussi facilement, en matiere de financement scolaire, limiter la mise en commun a son propre groupe socio-economique. La structure geographique des instances scolaires, jumelee au mecanisme de quasi-normalisation du taux, fait de la taxe scolaire un rempart d'equite lorsqu'on la compare a la taxe municipale.

La facon radicale de contourner l'interdiction structurelle d'evasion de la fiscalite scolaire, ou encore de minimiser le role d'equite fiscale joue par la taxation scolaire, a ete de la reduire a sa plus simple expression possible, lors de la reforme de 1980 (139). Tous les documents de l'epoque confirment que cette reforme, qui a marque tout autant le secteur municipal que le secteur scolaire, a ete dans ses plus grandes lignes articulee autour de l'objectif de l'autonomie financiere des municipalites. Il est aussi clair que cette autonomie financiere des municipalites a ete acquise en 1980 aux depens de l'autonomie des commissions scolaires. Les commissions scolaires ont accepte cette situation en echange de la garantie par l'Etat d'un niveau de financement adequat du systeme public de l'education quebecoise. Cette hypothese centrale au partage de l'assiette fiscale, selon le modele instaure en 1980, est maintenant non conforme a la realite qui s'est implantee depuis le debut de la decennie 1990. Les transferts de responsabilites operes depuis 1990 ont modifie l'equilibre qui avait ete etabli en 1980 quant au partage de l'assiette fonciere des municipalites. En raison des ecarts importants de taxation municipale dans une meme region, l'augmentation du taux qu'ont du adopter les commissions scolaires n'a pas eu le meme impact partout. La part plus grande qu'ont du percevoir les commissions scolaires n'a pas ete cedee par le secteur municipal. Par consequent, l'augmentation du taux scolaire a davantage heurte les budgets familiaux la ou les taux municipaux etaient les plus eleves en raison de la pauvrete fonciere relative du milieu.

Par exemple, l'augmentation du taux de la taxe scolaire qui est passe sur l'ile de Montreal de 7,5 cents en 1989-90 a 32,956 cents du 100$ d'evaluation en 1998-99 (140) n'a pas le meme impact pour un contribuable de Pierrefonds, dont le taux cumulatif a augmente a 2,44956, alors que celui d'Outremont est encore a 1,70456, bien en deca du seul taux municipal du contribuable de Pierrefonds a 2,12 sans l'augmentation de la taxe scolaire. L'un et l'autre sont pourtant soumis au meme taux scolaire.

Pour le contribuable qui doit payer une taxe sur son bien foncier, c'est le cumul de la taxe municipale et de la taxe scolaire qui est determinant. Pour des raisons d'equite du financement du reseau public d'education, le Quebec a instaure un taux scolaire normalise auquel ont ete soumises les commissions scolaires a la grandeur de la province. Toutes les commissions scolaires (apres une periode de transition) ont atteint ce taux normalise de taxation vers 1973-74. Ceci veut dire qu'a compter de cette date, les contribuables de tous les coins de la province ont fourni a peu de choses pres le meme effort fiscal pour le financement des ecoles publiques. L'instauration du regime de 1980 n'a pas change significativement la normalisation de l'effort fiscal qui s'effectuait alors selon la combinaison de deux facteurs : le plafonnement de la taxation selon une double formule, et le fait que cette part devenait purement symbolique dans le financement global de l'education, soit moins de 5% de l'ensemble des budgets scolaires.

L'augmentation de la taxe scolaire depuis le debut des annees 1990 provoque une situation a la limite du tolerable dans les parties les plus pauvres du territoire. Cette situation trouve sa source non pas dans la structure de la fiscalite scolaire, comme on pourrait le croire, mais bel et bien en raison de la structure de la fiscalite municipale. Autrement dit, meme si la structure scolaire est plus equitable que la structure municipale, il est impossible de lui faire jouer un role plus important en raison du maintien de l'inequite de la structure municipale.

La presence importante et equilibree de deux instances de taxation sur la scene locale, soit les municipalites et les commissions scolaires, pourrait peut-etre avoir favorise un equilibre de taxation a un autre niveau, soit celui qui etablit le partage du fardeau fiscal entre les individus et les entreprises et la repartition equitable de la taxation entre tous les individus, peu importe que le hasard ou encore le privilege ou l'infortune placent la personne dans une municipalite ou dans une autre. A tout le moins, la presence significative de la taxation scolaire dont l'aire d'influence depasse de loin les ghettos municipaux pourrait avoir agi comme inhibiteur a l'exacerbation des disparites fiscales municipales.

Aujourd'hui, la structure d'equite fiscale qui caracterise le monde scolaire voit non seulement son influence reduite, mais aussi, se trouve assiegee par la ghettoisation du monde municipal.

2. La taxe sur les reseaux de distribution de telephone, gaz et electricite (TGE)

L'evaluation des reseaux de services publics comme le telephone et l'electricite a toujours pose des difficultes particulieres. Meme apres le long debat judiciaire qui a finalement conclu au caractere imposable des reseaux, il etait extremement difficile pour les municipalites de proceder a l'inventaire du reseau sur leur territoire et d'en faire une evaluation juste. De plus, il apparaissait absurde de faire beneficier une seule municipalite que le hasard avait garni d'une part substantielle de la valeur d'un reseau qui etait destine a desservir un territoire beaucoup plus vaste. Reconnaissant que ce type d'immeuble etait d'une categorie particuliere et que la logique exigeait des regles speciales de taxation fonciere, une solution de commutation de la taxe municipale a ete introduite par la Loi sur l'evaluation municipale. Cette solution a ete continuee dans la Loi sur la fiscalite municipale.

Cette commutation est aujourd'hui ainsi posee. D'une part, la Loi sur la fiscalite municipale prescrit que ne sont pas portes au role d'evaluation les reseaux de distribution de gaz aux consommateurs (article 66), les reseaux de telecommunication autre qu'un reseau de television, radiodiffusion ou de telecommunication sans fil (article 67) et les reseaux de production, de transmission et de distribution d'electricite (article 68). D'autre part, les articles 221 et suivants prescrivent, en lieu de la taxe municipale, la perception par le ministere du Revenu d'une taxe basee sur le revenu, qui est par la suite acheminee au ministere des Affaires municipales, qui se charge de faire la repartition de ces recettes entre les municipalites.

Pendant les trois premieres annees d'operation de cette nouvelle taxe commuee dite TGE, de 1972 a 1974, le produit en etait partage entre les municipalites et les commissions scolaires selon la proportion qu'elles tiraient respectivement des reseaux en 1971. La repartition des revenus tires de cette source entre les municipalites et les commissions scolaires est presentee a la figure 16.

On remarque que les commissions scolaires tiraient de cette taxe une plus grande part que les municipalites, avec une moyenne de 55% du produit de la taxe sur les reseaux. De facon abrupte, les commissions scolaires ont perdu tout benefice de la taxe TGE en 1975, des la quatrieme annee de l'application de la taxe et cinq ans avant que le champ de taxation scolaire ne soit remis dans sa plus grande partie aux municipalites (142). Il est difficile d'expliquer ce traitement d'evacuation precoce de la taxation scolaire autrement que comme un avant-gout de ce que reservait l'avenir.

Puisque les montants en cause ne sont pas negligeables et qu'en 1998, la taxe TGE represente plus de 330 millions de dollars, il serait important de faire une etude pour determiner si cette situation equivaut a un conge fiscal pour les entreprises impliquees ou a une autre forme de captation par le monde municipal de la part scolaire de l'assiette fonciere, afin de mieux asseoir la restructuration qui etait en cours. Voila donc un secteur de l'assiette fonciere qui est totalement occupe par le secteur municipal et dont les instances scolaires sont completement evacuees. Est-ce un exemple de plus de subventions que doit faire le monde scolaire pour subvenir a la structure fiscale deficiente des municipalites ?

A compter de janvier 2001, les municipalites perdront elles aussi cette source de revenus qui sera versee au Fonds consolide du revenu du Quebec (143). Meme s'il est reconnu que la commutation de la taxe fonciere des reseaux par une taxe basee sur les revenus devait permettre de faciliter la perception et d'assurer une meilleure equite dans la repartition des revenus, il est troublant de constater que le Verificateur general du Quebec avait releve a son rapport a l'Assemblee nationale pour l'annee 1997-98 (144) plusieurs lacunes inadmissibles dans la perception operee par le ministere du Revenu, privant les municipalites de plusieurs millions de dollars de revenus a chaque annee, et equivalant a un conge total d'impots, autant TGE que taxe fonciere, pour plusieurs reseaux, notamment pour les reseaux de telecommunications sans fil avant 1997, certains reseaux d'energie electrique et de telecommunications autres que sans fil, et certains reseaux de distribution de gaz.

3. Les terres agricoles

Le regime particulier de taxation instaure pour les terres agricoles illustre un autre effet secondaire de la ghettoisation du territoire municipal. La seule facon de rendre viable l'autonomie financiere des municipalites de campagne, dont la richesse fonciere per capita est inferieure aux municipalites urbaines, a ete de pousser un cran plus loin la reduction de l'emprise fiscale de la commission scolaire en plafonnant l'evaluation des terres agricoles pour fins scolaires seulement. Pendant que les poches de richesse urbaines sont confortees dans leur situation du chacun pour soi, et que le partage geographique s'y limite a une taxe scolaire atrophiee, les municipalites de campagne ne pourront atteindre un degre d'autonomie compatible a la nouvelle structure qu'en evacuant encore davantage la part scolaire, par la technique d'une evaluation plafonnee pour fins scolaires seulement.

Autrement dit, les commissions scolaires devront ceder une part encore plus importante du potentiel foncier des terres agricoles afin de participer au maintien a flot d'une structure fiscale municipale inequitable. Cet effort represente pour les commissions scolaires rurales une perte de 11 millions de dollars en l'an 2000 (145). Si la taxe scolaire etait devenue a la fin des annees 1980 presque symbolique en milieu urbain, elle sera definitivement ramenee a un role derisoire en milieu agricole. Le ministere de l'Education du Quebec devra encore davantage rectifier et subvenir au financement scolaire rural. La somme de ces <<epicycles>> (146) sous forme d'aide directe et indirecte de l'Etat (147), sert a renflouer la fiscalite municipale, sans que ces changements soient refletes par les chiffres relatifs a l'autonomie financiere des municipalites.

Conclusion

A. Les arguments de l'entreprise

Depuis les debuts de la fiscalite fonciere, derriere la rivalite entre municipalites et commissions scolaires qui occupent une meme assiette, et au-dela de la competition entre municipalites pour attirer les entreprises, un bras de fer se joue quant a la repartition du fardeau fiscal entre les entreprises et les individus. Cette tension se traduit sous plusieurs formes et se manifeste a differents niveaux. En guise de conclusion, il faut a tout le moins mentionner les deux arguments majeurs de l'entreprise qui soustendent la reduction de sa representation au sein de l'assiette fonciere. Pendant que le premier argument est defendu ouvertement autant par les entreprises que par les autorites publiques, le deuxieme n'est que tres rarement ouvertement discute.

Le premier argument s'exprime sous la forme de la competitivite de l'entreprise, tant a l'echelle nationale qu'internationale. Les impots percus par les diverses instances, dont la part locale, sont portes au compte des couts et font donc l'objet de pressions importantes pour en minimiser l'importance. La contrepartie pour la region s'exprime en termes de creation d'emplois. Le pari pour les representants de l'administration publique equivaut a celui du chef d'entreprise qui, en diminuant le prix de vente de son produit, accroit tout de meme son chiffre d'affaires par l'augmentation induite des ventes. De la meme facon, les pouvoirs publics locaux et nationaux misent sur des conditions fiscales favorables pour accroitre la presence de l'entreprise sur le territoire et maintenir ou meme augmenter les retombees globales pour la municipalite ou l'ensemble de la population.

Dans quelle mesure la restructuration de l'assiette fonciere au Quebec a-t-elle atteint cet objectif ? Jusqu'ou peut aller le mouvement vers le bas quant a la contribution fiscale des entreprises avant qu'il y ait point de rupture ? Je n'ai pas de reponse a ces questions, sauf a insister sur la pertinence de l'interrogation et l'urgence de mener une reflexion de fond a la lumiere des phenomenes rapportes dans ce texte.

Le deuxieme principe directeur qui pousse l'entreprise a militer en faveur de l'allegement de ses contributions fiscales s'insere aussi tres bien dans la logique contemporaine des affaires. Les montants percus par les autorites fiscales sont en principe globalement verses a un fonds commun gere par le secteur public a l'aide de decisions prises a l'interieur d'un mecanisme concu en fonction des exigences de la democratie et de l'interet public. L'entreprise prefere garder le controle exclusif de ces fonds et les faire travailler a son propre interet et a soigner sa propre image, plutot qu'au benefice d'un interet public anonymise. Par exemple, le soutien financier qu'offrent les grandes societes a divers evenements culturels constitue une opportunite inestimable en comparaison avec la perception fiscale anonyme. Que ce soit un orchestre symphonique, un Grand Prix de Formule 1, un festival de la montgolfiere, du bleuet ou de l'ours, la tendance a la commutation des impots forces en un impot volontaire (148) semble une hypothese qui meriterait aussi de plus amples etudes. Les phenomenes rapportes dans ce texte ne seraient-ils pas la face cachee d'un mecanisme qui agit a l'echelle internationale ? La fiscalite municipale et scolaire agirait-elle comme socle local de la globalisation et de la mondialisation des marches ? Ne devrait-on pas mieux les connaitre et etudier les mecanismes en cours ?

B. La feodalite locale de ce debut de siecle

Les recherches preliminaires entreprises et presentees ici permettent essentiellement de poser deux grandes hypotheses quant a l'evolution de la fiscalite locale au Quebec au cours du [XX.sup.e] siecle. La premiere hypothese est celle d'une restructuration majeure de l'assiette fonciere qui se manifeste a deux niveaux.

Le premier est visible a l'echelle du Quebec, par une restructuration importante de la repartition de l'assiette fonciere entre les deux grandes categories de contribuables, les particuliers et les entreprises. Le [XX.sup.e] siecle se termine en faveur de l'entreprise, dont la part fiscale aurait diminue de quinze points depuis le debut des annees 1970. Cette meme tendance au recul de la part de l'entreprise se repete a des echelles plus petites, comme au sein de la CUM et d'un echantillon de villes industrielles quebecoises.

Le deuxieme trait marquant de la restructuration fiscale est celui du partage de l'assiette fonciere entre les deux instances locales, les municipalites et les commissions scolaires. Pendant que les commissions scolaires ont longtemps puise une part aussi importante que les municipalites sur la scene locale, leur presence a ete graduellement marginalisee, avec des moments d'expulsion plus importants.

La restructuration par le double mouvement en faveur de l'entreprise et des instances municipales serait liee a la deuxieme hypothese, soit celle de l'apparition ou d'une recrudescence de paradis fiscaux aux visages multiples.

Le visage le plus frappant du paradis fiscal est peut-etre celui qui confine les populations les plus pauvres dans des municipalites qui n'ont d'autre option que de les frapper d'une taxe plus lourde, ou peut-etre, de reduire la qualite des services fournis. En examinant la segregation socio-economique de la grande region de Montreal, on observe une relation intime entre la segregation d'une part et, d'autre part, le fardeau fiscal qui pese sur la personne du seul fait de son rattachement a une municipalite plutot qu'une autre. Ceci n'est pas sans rappeler la methode feodale, qui assigne un poids fiscal selon le rang de l'individu. Dans le Quebec de ce debut du XXIe siecle, le rang se mesure simplement differemment, selon la capacite financiere de la personne a acheter une residence a l'interieur d'une brochette qui va de 79 000$ a 450 000$.

Si le visage le plus frappant de la feodalite actuelle de la taxation municipale est celui de la segregation socio-economique des citoyens, son aspect le plus decisif pour l'avenir de la fiscalite est peut-etre celui qui marque le monde des affaires. Nous en savons tres peu de choses. Le retour en douce d'une fiscalite qui accorde exemptions et exonerations a certaines entreprises, souvent celles qui beneficient des plus importantes largesses publiques sous d'autres formes et a d'autres niveaux, pendant que d'autres secteurs de l'entreprise doivent payer la pleine charge qui necessairement s'alourdit, est un phenomene qui doit d'urgence etre mieux connu. Le cumul des distorsions et des inequites tolerees et encouragees par la structure fiscale locale est assez inquietant pour que l'on cesse de traiter chaque situation a la piece en lui appliquant un baume qui ne fait que masquer ses pires effets en plus d'etre souvent une insulte a l'Etat de droit.

C. L'etalement urbain : voie de secours a la segregation urbaine ?

La fiscalite locale au Quebec recele une histoire riche d'enseignements dont les plus grands traits sont ici simplement effleures. Une etude plus attentive de l'evolution de la dynamique au cours du [XX.sup.e] siecle pourrait peut-etre suggerer certaines explications peu explorees concernant un des problemes contemporains dont tous reconnaissent l'acuite, celui de l'etalement urbain.

L'approche preferee semble jusqu'ici de semoncer les fugitifs du coeur urbain qui alimentent l'etalement urbain. On laisse croire que les banlieusards abusent de la cite, ou ils trouvent travail et loisirs culturels, tout en ne contribuant pas adequatement au financement de ses infrastructures publiques, comme le font toutes les municipalites qui appartiennent a la communaute urbaine. Mais est-ce bien la la cause fondamentale du probleme ? De facon assez classique, on met la victime au banc des accuses ; on moralise sur la solution individuelle prise par les contribuables, sans voir que la source du comportement se trouve dans la structure collective instauree au coeur de la cite elle-meme. L'individu qui sort des murs de la cite ne fait peut-etre que tenter de boucler un budget en recherchant des conditions decentes de vie qui lui sont niees dans la ville. Se pourrait-il que l'etalement urbain ne soit que la reponse au choix intenable devant lequel la ghettoisation urbaine place le citadin moyen : un refuge sociologique et fiscal dont il ne peut payer le prix d'entree, ou un milieu degrade dont il ne peut payer le prix d'entretien ?

Entre le paradis fiscal inaccessible et l'enfer fiscal intolerable, la banlieue devient une issue de secours. Le probleme et la solution de la banlieue et de l'etalement urbain se trouveraient-ils au coeur meme de la cite ([dagger]) ?
Figure 10

Annee    Shawinigan  Alma   Grand-Mere  Arvida  La Tuque  Noranda

1968-69    65.8%     76.6%    61.0%     80.7%    67.8%     70.4%
1969-70    65.7%     76.5%    63.2%     82.2%    67.3%     69.7%
1970-71    44.6%     55.9%    62.5%     81.9%    44.2%     70.0%
1971-72    44.5%     55.9%    59.0%     78.9%    44.8%     70.5%
1972-73    43.5%     54.9%    47.6%     78.8%    44.3%     69.1%
1973-74    31.8%     30.0%    23.4%     62.6%    29.2%     56.0%
1974-75    30.3%     48.5%    23.1%     61.5%    31.6%     56.5%

Figure 13

 Municipalite    Valeur moyenne   Taux foncier
                  unifamiliale      general

 Saint-Pierre        79 100$          2,01
 Pierrefonds        112 600$          2,12
   Montreal         137 500$          1,99
   Kirkland         168 800$         15,119
 Beaconsfield       190 200$         1,683
Cote Saint-Luc      217 000$         1,633
  Senneville        322 400$         10,138
  Mont-Royal        343 200$          1,29
  Outremont         403 100$         1,375
  Westmount         450 700$          1,35

Figure 14

 Municipalite      Revenu moyen des     Taux general de
                 families avec couple   taxation munici-
                                              pale

 Saint-Pierre           40,919$               2,01
   Montreal             48,178$               1,99
 Pierrefonds            60,731$               2,12
Cote Saint-Luc          73,000$              1,633
   Kirkland             88,170$              1,5119
 Beaconsfield           99,506$              1,683
  Outremont            101,415$              1,375
  Mont-Royal           124,490$               1,29
  Senneville           130,223$              1,0138
  Westmount            176,078$               1,35

Figure 16

Sommaire de la repartition de la taxe TGE sur les reseaux entre les
commissions scolaires et les municipalites, de 1972 a 1976 (141)

Annee     Repartition     Municipalites     Commissions    Total de la
         de la taxe TGE                      Scolaires      taxe TGE

1972          en $          4 747 958$      6 538 360$     1 1286 318$
              en %             42%              58%           100%

1973          en $          5 940 000$      7 260 000$     13 200 000$
              en %             45%              55%           100%

1974          en $          5 492 350$      5 950 045$     11 442 395$
              en %             48%              52%           100%

1975          en $         11 682 572$          0$         11 682 572$
              en %             100%             0%            100%

1976          en $         23 083 529$          0$         23 083 529$
              en %             100%             0%            100%


(1) Entrevue avec D. de la Martiniere, ancien Directeur general des impots pour la France et actuel Premier vice-president du Conseil regional de Poitou-Charentes, 30 novembre 1998.

(2) Voir Quebec, Fiscalite et financement des services publics. Oser choisir ensemble. Les Quebecois, la fiscalite et le financement des services publics. Document de synthese, Quebec, Ministere du Conseil executif, 1996 [ci-apres Fiscalite et financement des services publics]. En plus de ce document de synthese, une serie de vingt-sept documents sectoriels ont ete publies, dont le document no 8, Quebec, Le secteur local au Quebec : organisation et fiscalite, Quebec, Ministere du Conseil Executif, 1996 [ci-apres Organisation et fiscalite]. Selon ces documents, publies en preparation des travaux de la Commission sur le financement des services publics, les chiffres concernant les revenus fiscaux du Quebec se presentent comme suit pour l'annee 1996-97 :

--Les revenus autonomes du gouvernement du Quebec, c'est-a-dire la somme de l'impot sur le revenu, des taxes a la consommation, des droits et permis et des revenus divers, s'elevent a 28 970 millions de dollars (Fiscalite et financement des services publics, ibid. a la p. 33) ;

--Les taxes municipales totalisent 7 951 millions de dollars (Organisation et fiscalite, ibid., tableau 5) ;

--Les taxes scolaires totalisent 725 millions de dollars (ibid., tableau 13).

A partir de ces donnees, on peut calculer que le pourcentage des revenus locaux municipaux et scolaires sur le total des revenus de la province et des revenus locaux est de 23% [(7 951 + 725) / (7 951 + 725 + 28 970) * 100].

(3) Voir Fiscalite et financement des services publics, ibid. a la p. 33.

(4) Voir Quebec, Statistiques fiscales des particuliers. Annee d'imposition 1995, Quebec, Publications du Quebec, 1997 a la p. 98 [ci-apres Statistiques fiscales des particuliers 1995]. Les impots et cotisations a payer pour l'ensemble des particuliers en 1995 s'elevent a 13 010 306 000$. Comparer Quebec, Statistiques fiscales des societes. Annee d'imposition 1994, Quebec, Publications du Quebec, 1998 a la p. 1. Le total des prelevements fiscaux des societes en 1994 au Quebec s'eleve a 4 428 000 000$.

(5) Voir Loi portant reforme de l'organisation territoriale municipale des regions metropolitaines de Montreal, de Quebec et de l'Outaouais, L.Q. 2000, c. 56.

(6) M. de la Martiniere a prepare une etude pour le gouvernement Juppe sur une revision en profondeur de la fiscalite francaise. Il prepare actuellement un ouvrage sur les reformes fiscales.

(7) Dans toute la limite de leur disponibilite, de leur fiabilite et des contraintes de temps et de ressources pour les traiter.

(8) Par exemple, en vertu du Code municipal (Qc.), 34 Vict., c. 68 (1870) [ci-apres Code municipal de 1870], et du Code municipal (Qc.), 6 Geo. V, c. 4 (1916) [ci-apres Code municipal de 1916], les municipalites pouvaient imposer une taxe sur les biens meubles, comme les inventaires des commercants, ou encore sur le revenu tire de certaines professions, comme le revenu des notaires, avocats, pilotes, medecins, chirurgiens, dentistes, ingenieurs civils et arpenteurs provinciaux. Voir aussi Corporation de Deschambault c. Perreault, [1893] 4 C.S. 449, ou un pilote sur le Saint-Laurent s'oppose a ce que son revenu de pilote soit taxe par la municipalite de Deschambault ou il habite, mais, dit-il, ne travaille pas.

(9) Voir Quebec, Rapport de la Commission royale d'enquete sur la fiscalite, Quebec, Imprimeur de la Reine, 1965 (President : M. Belanger) Ici-apres Rapport de la Commission Belanger].

(10) La perception peut egalement etre effectuee par un mandataire. Par exemple, c'est le cas de la taxe scolaire qui, jusqu'a la reforme de 1980, est generalement percue par les municipalites et redistribuee aux commissions scolaires. Le Conseil de l'ile de Montreal a aussi le mandat de perception pour les commissions scolaires de l'ile depuis sa creation en 1972, en plus de la determination du taux de taxation lui-meme.

(11) Voir Quebec, Budget 2000-2001. Discours sur le budget, Quebec, Ministere des Finances, 2000, en ligne : Budget 2000-2001 <http://www.finances.gouv.qc.ca/francais/budget/2000-2001/discours/8.htm> (derniere modification : 13 mars 2001) [ci-apres Budget 2000-2001]. Le discours du budget 2000 prevoit que le ministere du Revenu conservera le produit entier de la taxe TGE a compter de janvier 2001.

(12) Voir Loi sur l'evaluation fonciere, L.Q. 1971, c. 50, art. 13(f), 16, 100 ; voir aujourd'hui Loi sur la fiscalite municipale, L.R.Q. c. F-2.1, art. 66-68.

(13) Les donnees proviennent des documents suivants :

--Rapport de la Commission Belanger, supra note 9, tableaux 14, 59, 68, annexe ;

--Quebec, Finances municipales, Quebec, Bureau de la statistique du Quebec, 1970-86 ;

--Quebec, Ministere des Affaires municipales, Finances des municipalites, Quebec, Publications du Quebec, 1990-92 ;

--Quebec, Ministere des Affaires municipales, Finances des organismes municipaux pour l'exercice financier 1993, Quebec, Publications du Quebec, 1995 ;

--Quebec, Ministere des Affaires municipales, Finances des organismes municipaux pour l'exercice financier 1994, Quebec, Publications du Quebec, 1996 ;

--Quebec, Ministere des Affaires municipales, Finances des organismes municipaux pour l'exercice financier 1996, Quebec, Publications du Quebec, 1998 ;

--Quebec, Ministere des Affaires municipales, Finances des organismes municipaux pour l'exercice financier 1997, Quebec, Publications du Quebec, 1999 ;

--Quebec, Les revenus autonomes des commissions scolaires, Serie d'acetates produites par le ministere de l'Education pour presentation aux membres de la Commission nationale sur les finances et la fiscalite locales, Quebec, Ministere de l'Education, 1998 a la p. 16. Etant donne le chevauchement des annees entre le secteur municipal et scolaire, les annees 1996-97, 1997-98 et 1998-99 sont portees respectivement aux annees 1996, 1997 et 1998.

(14) Loi concernant la frequentation scolaire obligatoire, L.Q. 1943, c. 13.

(15) Le taux exact est de 68,4%.

(16) Rapport de la Commission Belanger, supra note 9 a la p. 265.

(17) Quebec, Rapport de la Commission royale d'enquete sur l'enseignement dans la province de Quebec, Quebec, Presses de l'Imprimerie Pierre Desmarais, 1963 (President: Mgr Alphonse-Marie Parent) [ci-apres Rapport Parent].

(18) Voir Loi modifiant diverses dispositions legislatives concernant les finances des municipalites et des organismes intermunicipaux, L.Q. 1988, c. 76, art. 68. Cette loi ajoute une section sur le financement des instances municipales par le mode de la tarification a la Loi sur la fiscalite municipale, L.R.Q. c. F-2.1, art. 244.1 a 244.10.

(19) La tarification comme source de revenus des municipalites est passee de 8,4% en 1985 a 13,2% en 1996 : voir Organisation et fiscalite, supra note 2, annexe 3, tableau <<evolution des recettes des municipalites locales>>. Voir aussi un memoire sur la question de la tarification sur la scene municipale que j'ai soumis : M.-C. Premont, <<La fiscalite locale et la tarification: un caveaa>>, septembre 1998 [non publie].

(20) G. Gilbert et A. Guengant, La fiscalite locale en question, 2e ed., Paris, Montchrestien, 1998 a la p. 79.

(21) Voir Fiscalite et financement des services publics, supra note 2. On trouve plusieurs glissements conceptuels dans cette serie de documents, dont, pour ne donner qu'un seul exemple, l'assimilation a une taxe des cotisations de l'employeur a la CSST. Le poids fiscal des entreprises quebecoises sert ensuite a la comparaison avec notamment les Etats-Unis, ou les cotisations d'assurance pour les accidents du travail et les maladies professionnelles (ainsi que la protection d'assurance-maladie) relevent du secteur prive (dans la plupart des Etats americains pour le risque travail et dans l'ensemble du pays pour le risque maladie) ; ce qui signifie que les cotisations obligatoires pour le risque travail ne sont pas comptabilisees aux Etats-Unis alors qu'elles le sont au Quebec. Cette methode de comparaison est douteuse. Il est utile de rappeler par exemple que la societe Chrysler a calcule, en 1988, que ses frais pour les benefices de sante qu'elle doit fournir a ses employes lui coutent pour chaque automobile produite 246$ au Canada et 700$ aux Etats-Unis : voir C. Fuller, Caring for Profit, Vancouver, New Star Books, 1998.

(22) Voir Quebec, Rapport de la Commission sur la fiscalite et le financement des services publics. Ensemble pour un Quebec responsable, Quebec, Commission sur la fiscalite et le financement des services publics, 1996 (President : A. D'Amours).

(23) Quebec, Sommaire du role d'evaluation fonciere, Quebec, Ministere des Affaires municipales, 1991-1998 [ci-apres Sommaires de role uniformises]. Les grands secteurs ventiles sont : residentiel ; industries manufacturieres ; transports, communications et services publics ; commercial ; services ; culturel, recreatif et loisirs ; production et extraction de richesses naturelles (y compris l'agriculture) ; terrains non exploites et etendues d'eau.

(24) La part des entreprises est calculee en additionnant les parts occupees par les industries manufacturieres, les transports, communications et services publics, le secteur commercial, les services, la categorie culturelle, recreative et de loisirs (moins les terrains de golf et les parcs) et les exploitations forestieres et minieres. En d'autres termes, il s'agit du total du role d'evaluation (des valeurs imposables) moins le secteur residentiel, les terrains de golf, les parcs, l'agriculture, les immeubles non exploites et les etendues d'eau.

(25) Il s'agit donc d'un estime conservateur susceptible de gonfler la part de l'entreprise puisque certaines activites qui y sont comptabilisees sont susceptibles de ne pas relever d'entreprises. Par exemple, meme si l'on soustrait les parcs et les terrains de golf (qui ne comptent que pour 7,5 % de cette categorie en 1998), il demeure que dans la categorie culturelle et recreative, les clubs de yacht et les clubs prives sont comptabilises au compte de l'entreprise.

(26) Quebec, Ministere de l'industrie et du commerce, Analyse budgetaire. Municipalites du Quebec, Quebec, Bureau de la statistique du Quebec, editions de l'annee financiere 1968-69 a l'annee financiere 1974-75 [ci-apres Analyse budgetaire des municipalites].

(27) Expression, utilisee par le Bureau de la statistique du Quebec, qui correspond a l'unite d'evaluation dont la propriete est detenue par une personne physique.

(28) Expression, utilisee par le Bureau de la statistique du Quebec, qui correspond a l'unite d'evaluation dont la propriete est detenue par une personne morale aujourd'hui denommee societe par actions.

(29) Au fil de la croissance demographique et des regroupements et annexions de municipalites, on ne retrouve ni le meme nombre ni les memes municipalites de cinq mille habitants et plus au cours de ces annees. Dans les statistiques compilees par le Bureau de la statistique du Quebec, supra note 26, on rapporte pour l'annee 1968-69, 142 municipalites de cinq mille habitants et plus ; on en enumere pour l'annee 1969-70, 145 municipalites ; pour l'annee 1970-71, 147 municipalites ; pour l'annee 1971-72, 149 municipalites ; pour l'annee 1972-73, 144 municipalites ; pour l'annee 1973-74, 148 municipalites et pour l'annee 1974-75, 150 municipalites. Aucun traitement d'ensemble de ces donnees n'est fourni dans les documents publies par le Bureau de la statistique du Quebec.

(30) Voir supra note 23.

(31) Cette structure est maintenue avec la recente reforme des commissions scolaires, ou les societes ne peuvent davantage s'attribuer une langue d'appartenance. Il faut par contre souligner qu'il fut un temps ou les societes pouvaient elire d'etre inscrite a la liste catholique ou protestante. Voir Acte pour amender les lois concernant l'Education en cette Province (Qc.), 32 Vict., c. 16, art. 29 (1869).

(32) Cette regle simple et generale souffre certaines exceptions qui ont engendre, selon l'epoque et l'exception en cause, d'importantes disparites entre les deux categories de commissions scolaires.

(33) Voir Analyse budgetaire des municipalites, supra note 26.

(34) Ce travail represente la saisie manuelle de plus de trois mille entrees distinctes. Je desire remercier mes trois enfants, Isabeau, Mirabelle et Ariane, qui m'ont beaucoup aide a cette tache ingrate.

(35) Les donnees de la ville de Montreal sont absentes de l'Analyse budgetaire des municipalites, supra note 26, pour les annees 1968-69, 1969-70 et 1970-71. Puisque Montreal represente une part significative de l'assiette fonciere du Quebec, j'ai supplee a cette lacune importante grace a la consultation des archives de la ville de Montreal, ou mon assistant de recherche, Mike Kandev, a pu recueillir les chiffres relatifs a la perception de la taxe scolaire pour les annees 1941-42 a 1965-66 et 1971-72 (l'archiviste de la ville ignore pourquoi les archives sont introuvables pour les autres annees). Ces donnees ont permis de calculer la part de l'assiette fonciere occupee par la liste neutre. La valeur totale de l'assiette fonciere de Montreal a aussi ete extraite directement des archives de la ville pour ces annees. Ainsi, le calcul etablit la part neutre de l'assiette fonciere de la ville de Montreal a 39% en 1965-66 et 36% en 1971-72. J'ai donc utilise ces pourcentages au cours des annees 1968-69, 1969-70 et 1970-71 pour completer les donnees publiees par le gouvernement du Quebec pour les municipalites de cinq mille habitants et plus.

(36) Je rappelle l'hypothese soulevee plus haut, a savoir que l'echantillon des municipalites de cinq mille habitants et plus pour la periode de 1968 a 1975 est representatif de l'ensemble du Quebec et que la marge d'erreur introduite par l'absence des plus petites municipalites n'invalide pas la comparaison et la juxtaposition des deux ensembles de resultats. Il est impossible a partir des donnees disponibles de produire des resultats plus complets. Quant a la juxtaposition au meme graphique des deux series de donnees, de source distincte, le sens de la marge d'erreur serait le suivant : pour la serie de 1991 a 2000, le total du secteur residentiel et de l'entreprise n'equivaut pas a 100% puisque sont exclues les activites de l'agriculture, des terrains de golf, des parcs et des terrains non exploites. Cette portion represente une moyenne de 8% pour les annees 1991 a 1998. Pour la serie plus ancienne de 1968 a 1975, les fonctions d'entreprises qui sont menees par des particuliers se trouvent assimilees au secteur residentiel, tandis que les immeubles residentiels detenus par les societes sont assimiles a la categorie des entreprises. Ces deux facteurs relativement marginaux par rapport a la masse fonciere totale agissent en sens contraire. On peut donc poser que leur effet s'annule plus ou moins quant a l'ecart qui separe la premiere de la deuxieme serie et n'invalide pas l'association des deux series de donnees. De plus, tout le secteur agricole est inclus a la portion residentielle, ce qui est susceptible de confirmer que la moyenne reelle du secteur residentiel est en deca de la valeur ici traduite.

(37) Je poursuis actuellement une recherche preliminaire sur l'histoire des exemptions et commutations de taxes municipales au Quebec qui, je l'espere, pourra permettre d'avancer certaines hypotheses.

(38) Apres de multiples verifications et demandes au ministere des Affaires municipales du Quebec, on me confirme que le ministere ne dispose d' aucune information sur l'etat de la situation avant 1991.

(39) Faut-il re-emettre l'hypothese de la donnee sensible ? Voir l'introduction de la partie II, ci-dessus, a ce propos.

(40) Communaute urbaine de Montreal, Service de l'evaluation, Roles triennaux 1995-1996-1997. Statistiques relatives aux roles fonciers, 14 septembre 1994, tableau 3 [ci-apres Roles triennaux].

(41) Les duplex ont diminue au cours de la meme periode de 8,7%, les triplex de 7,7% et les condo miniums de 8,8% : voir ibid., tableau 3.

(42) Le secteur commercial diversifie a diminue de 11,3% et l'hotellerie de 14,2%. Le secteur institutionnel et gouvernemental a quant a lui diminue de 9,3%.

(43) J. Dore, Presentation du memoire d'<<Equipe Montreal>>, Audiences publiques de la Commission nationale sur la fiscalite et les finances locales, Montreal, 2 octobre 1998 [non publiee]. Les pourcentages cites sont tires de cette presentation.

(44) Voir Analyse budgetaire des municipalites, supra note 26.

(45) Entrevue avec J.-G. Tardif, greffier de la municipalite de Roberval, 18 novembre 1998.

(46) Voir Organisation et fiscalite, supra note 2, tableau 5. Le total des taxes foncieres egale 4 224 millions de dollars et les taxes et surtaxes sur les immeubles non-residentiels et taxes d'affaires s'elevent a 794 millions de dollars.

(47) Il est par contre important de rappeler que dans l'histoire de la taxation scolaire au Quebec, certaines commissions scolaires ont a une epoque pu taxer plus lourdement le secteur industriel et commercial par le biais de taux differencies et generalement plus eleves pour la liste neutre. Par exemple, les archives de Montreal revelent qu'en 1950-51, le taux de la commission scolaire catholique etait de 1$ du 100$ d'evaluation, alors que le taux protestant etait de 1,30$ et le taux de la liste neutre (compagnies) de 1,50$. Dix ans plus tard, en 1960-61, le taux catholique etait de 0,80$, le taux protestant de 1,10$ et le taux des compagnies de 1,65$. Encore dix ans plus tard, en 1970-71, les taux etaient respectivement de 1,60$, 1,60$ et 2,80$. Le Conseil scolaire de l'ile de Montreal a pris le relais de la perception et de la redistribution des taxes scolaires aupres des commissions scolaires en 1973-74. L'imposition plus lourde de l'evaluation des societes a pris fin avec la reforme de 1980.

(48) Ceci exige certaines nuances. Ce qui peut etre vrai pour l'ensemble du Quebec est en fait compose de situations fort disparates a travers la province. D'une part, je ne traite pas ici de l'usage des exemptions et commutations de taxe a l'industrie, dont l'histoire est en elle-meme fort complexe et qui peut fortement biaiser le rapport entre le secteur residentiel et le secteur industriel et commercial. De plus, il est loin d'etre certain que les grandes villes industrielles et minieres du Quebec aient maintenu l'equilibre que leur permettait la Loi des cites et villes, S.R.Q. 1925, c. 102, art. 1, avant l'adoption de la Loi sur l'evaluation fonciere, L.Q. 1971, c. 50. Les resultats preliminaires d'une recherche en cours ne permettent pas d'affirmer que les outils de la taxe d'affaires et de la taxe et surtaxe sur les immeubles non-residentiels ont pu contenir le transfert fiscal du secteur de l'entreprise au secteur residentiel. En fait, un phenomene plus complexe semble s'y cacher, en certains points similaires au transfert vers le secteur residentiel. Voir l'analyse de cette question a la partie III.A, ci-dessus.

(49) Voir Quebec, Ministere des Affaires municipales, La revalorisation du pouvoir municipal Reforme fiscale 1. Fondements et principes, Quebec, Editeur officiel, 1978 a la p. 10 : <<[l]a taxe d'affaires [...] ne peut depasser les deux plafonds suivants : son rendement total ne doit pas exceder 25% de l'ensemble des revenus de l'annee precedente de la municipalite, ni representer, pour un seul et meme contribuable, plus de 10% de la totalite des sommes percues a ce titre>>. Il est clair qu'une telle regle appliquee dans les municipalites ou une ou deux entreprises eclipsent toutes les autres par leur importance, accorde une exemption majeure de la taxe d'affaires aux societes importantes au detriment des petites entreprises.

(50) Comme le ro1e de la valeur locative.

(51) Comme la taxe et la surtaxe sur les immeubles non-residentiels.

(52) Voir art. 375-82 C.c.B.-C.

(53) Voir art. 517-26 C. civ.

(54) Voir par ex. Belair c. Ste-Rose (Ville de) (1922), 63 R.C.S. 526, 67 D.L.R. 24.

(55) Les droits de coupe de bois ont fait l'objet de litiges importants qui se sont soldes en faveur de l'industrie forestiere : voir Breakey c. Metgermette Nord (Canton de) (1920), 61 R.C.S. 237, 57 D.L.R. 413.

(56) Voir par ex. Sherbrooke (Cite de) c. Bureau des commissaires d'ecoles catholiques romains de la cite de Sherbrooke, [1957] R.C.S. 476, conf. [1956] B.R. 639 (avec comme mis en cause Dominion Textile Company Limited, Domil Limited, Canadian Ingersoll-Rand Company Limited, Paton Manufacturing Company Limited), ou la commission scolaire subit un prejudice serieux lorsque la fille de Sherbrooke omet de porter au ro1e d'evaluation des immeubles par destination d'une valeur de pres de 5 millions de dollars. Le juge Taschereau reconnait l'importance capitale de ce litige pour la fiscalite locale, a la p. 478 : <<[le] litige qui nous est soumis presente de tres serieuses difficultes legales, et sa solution aura sans doute une influence considerable sur l'economie industrielle et sur le pouvoir de taxation des cites et villes>>.

(57) Voir Code municipal de 1870, supra note 8, art. 719 : <<[l]a valeur reelle des biens-fonds imposa bles comprend la valeur des constructions, usines ou machineries qui y sont erigees et celle de toutes les ameliorations qui y ont ete faites, sauf ce qui est prescrit par les deux articles suivants>>. L'art. 720 du Code municipal de 1870 concerne une exoneration des chemins de fer et des chemins a lisses de bois. L'art. 721 edicte que l'evaluation des proprietes des compagnies doit se faire conformement aux evaluations qui sont remises aux evaluateurs de la municipalite par les compagnies elles-memes. On ne peut que sourciller a cette methode particuliere.

(58) Voir Code municipal de 1916, supra note 8, art. 656 : <<[l]a valeur reelle des biens-fonds imposables comprend la valeur du terrain et la valeur des constructions, ainsi que celle de toutes les ameliorations qui y ont ete faites, sauf ce qui est prescrit par l'article 657>>.

(59) Voir Donohue Brothers c. Paroisse de St-Etienne de la Malbaie (Corporation municipale de), [1924] R.C.S. 511, [1924] 4 D.L.R. 361.

(60) Voir supra note 48, art. 488.

(61) Charte de la ville de Montreal (Qc.), 8-9 Eliz. II, c. 102, art. 781 (1959-60).

(62) Voir la Loi modifiant la Loi des cites et villes (Qc.), 7-8 Eliz. II, c. 19, art. 7 (1958-59). Celle-ci prevoit que : <<[l]'article 488 de ladite loi, [...] est modifie en y ajoutant l'alinea suivant : Nonobstant les dispositions de l'alinea precedent, le conseil peut decreter, par reglement, que les machineries et accessoires qui sont immeubles par destination, ou qui le seraient s'ils appartenaient au proprietaire du fonds, ne sont pas des immeubles imposables dans la municipalite>>. Il est interessant de noter que cet amendement legislatif est adopte tout de suite apres l'arret de la Cour supreme qui avait declare illegale la decision de la Cite de Sherbrooke de ne pas porter au role d'evaluation ces immeubles par destination, conformement aux dispositions de la Loi des cites et villes, supra note 48.

(63) La question de l'applicabilite pour les fins de la taxe scolaire du reglement municipal qui exempte les immeubles par destination a ete portee devant la Cour supreme dans l'affaire Richmond Pulp & Paper Co. of Canada c. Bromptonville (Town of), [1970] R.C.S. 453. Au nom de la Cour, le juge Pigeon conclut a la p. 463 : <<[c]'est donc en vain que les infimes [les commissaires d'ecoles] soutiennent que le reglement est sans effet a leur egard>>.

(64) Voir Gilbert et Guengant, supra note 20 a la p. 117. Ces economistes francais ecrivent :
   Rationnel du point de vue de la commune isolee, l'allegement des
   charges d'installation ne constitue pas necessairement un choix
   judicieux pour la societe. La concurrence fiscale et financiere
   neglige en effet l'impact des rabais sur les autres collectivites
   territoriales. Pour certains auteurs, les surencheres pour attirer
   des entreprises et/ou des habitants entraineraient une perte globale
   de bien-etre social. A l'inverse, des strategies cooperatives
   permettraient d'ameliorer la situation de tous. Toutefois,
   d'autres auteurs contestent ces resultats. Par consequent, les
   merites respectifs de la competition ou de la concertation fiscale
   intercommunale diviseront longtemps encore les economistes.


(65) L.Q. 1971, c. 50.

(66) C'est par exemple le cas de la ville de Lachine sur l'ile de Montreal. Il est tres interessant de noter que les dispositions d'uniformisation des lois scolaires de l'epoque (voir la partie II.C.2, ci-dessous) ont ete utilisees sur l'ile de Montreal pour nier aux commissions scolaires le benefice du maintien de la taxation des immeubles par destination ; voir aussi Protestant School Board of Greater Montreal c. Jenkins Brothers, [1967] R.C.S. 739, [1967] B.R. 19 [ci-apres Jenkins Brothers]. Voila un autre aspect de la taxe scolaire qui meriterait de plus amples etudes.

(67) Voir par ex. Quebec, Assemblee nationale, Journal des debats (17 decembre 1971) a la p. 5253. On y rapporte la lecture en Chambre d'un telegrarmne des maltes de la Cote Nord (Sept-Iles, BaieComeau, Haute-Rive) dans lequel ils s'expriment comme suit :
   [N]ous nous opposons fortement a l'adoption en vitesse de cette loi
   qui bouleverse la base de la fiscalite municipale en modifiant la Loi
   sur l'evaluation STOP. a la lecture rapide du nouveau texte nous
   constatons que nos revendications au sujet des exemptions
   prevues n'ont pas ete prises en consideration mais au contraire le
   present texte accorde encore plus d'exemptions aux grandes
   corporations STOP. [...] Les pertes de revenus consequentes a
   l'adoption du Bill 48 coincidant avec les charges additionnelles
   imposees aux municipalites par les nouvelles politiques du ministere
   de la Voirie [...] de la reduction de la taxe d'affaires [...]
   risquent de conduire les municipalites a la faillite
   STOP.


(68) Voir ibid.

(69) Voir Loi sur levaluation fonciere, supra note 65, art. 12.

(70) A raison d'une diminution de 6 * % par annee, avec possibilite pour la municipalite, en accord avec la commission scolaire et l'entreprise, d'accelerer la decroissance par reglement : voir ibid., art. 106.

(71) Voir ibid., art. 15.

(72) Voir par ex. Loi des mines (Qc.), 13-14 Eliz. II, c. 34, art. 241 (1965) : <<[e]n faisant l'evaluation des biens imposables dans une municipalite ou il existe des biens-fonds contenant des mines, les estimateurs doivent evaluer ces biens-fonds sans egard a la plus-value provenant de l'existence des mines et minemis, des puits, excavations et tunnels>>.

(73) Apres plus de vingt-cinq ans, le greffier de Roberval se rappelait de l'effet drastique de l'exoneration de l'equipement des deux scieries sur les finances de sa municipalite : voir supra note 45.

(74) L.Q. 1979, c. 72 [ci-apres Loi sur la fiscalite municipale].

(75) par l'abolition du taux normalise de la taxe scolaire et son remplacement par un plafond fixe selon le moindre de 6% des depenses nettes ou de 0,25$ du 100$ d'evaluation.

(76) Par ex. tous les equipements qui sont a demeure directement fixes au sol, les conduites enfouies sous terre, etc.

(77) Voir Saint-Basile, Village Sud (Corporation municipale de) c. Ciment Quebec, [1993] 2 R.C.S. 823, 103 D.L.R. ([4.sup.e]) 449.

(78) La Loi sur la fiscalite municipale, supra note 74, art. 65, utilise le mot abriter : <<une construction [qui est] destinee a loger ou abriter des personnes, des animaux ou des choses>>. Les simples bases de beton sur lesquelles reposent les pieces d'equipement sont ainsi incluses au role.

(79) Voir notamment Code municipal de 1870, supra note 8, art. 719 ; Loi des cites et villes (Qc.), 13 Geo. V, c. 65, art. 477 (1922) : <<[1]a valeur reelle des biens-fonds imposables dans la municipalite comprend la valeur des terrains et celle des constructions, usines et machineries et leurs accessoires qui y sont eriges, et celles dettes les ameliorations qui y ete faites>>.

(80) Au sens de valeur marchande.

(81) Voir Acte pour l'instruction elementaire dans le Bas-Canada (Bas-Canada), 8 Vict., c. 41 (1845). Des cette annee, l'organisation scolaire se separe de r organisation municipale, mais leurs territoires demeurent encore souvent intimement lies; voir par ex. Code de l'instruction publique de la province de Quebec (Qc.), 51-52 Vict., art. 122 (1888), qui prevoit que <<[c]haque municipalite existant lors de la mise en vigueur de la presente loi, ou qui sera etablie plus tard, forme et formera une municipalite scolaire>>.

(82) Voir Loi sur l'instruction publique (Qc.), 62 Vict., c. 28, art. 348 (1899); Loi modifiant la Loi sur l'Instruction publique (Qc.), 17 Geo. V, c. 38, art. 1 (1927), modifiant la Loi sur l'instruction publique, S.R.Q. 1925, c. 133, art. 373: <<[l]es commissions scolaires dont le territoire couvre plus d'une municipalite doivent examiner les roles d'evaluation que leur fournissent les municipalites et les modifier s'ils constatent qu'ils ne sont pas prepares sur la meme base>>.

(83) L'ile de Montreal avait plus tot vecu partiellement cette regionalisation de commissions scolaires, des la creation en 1925 du Bureau central des ecoles protestantes de Montreal. Ce Bureau est devenu plus tard, avec l'extension de son territoire, le Bureau metropolitain des ecoles protestantes de Montreal: voir Loi concernant les ecoles protestantes de la cite de Montreal et de ses environs (Qc.), 15 Geo. V, c. 45 (1925).

(84) Voir par ex. Loi des cites et villes de 1922, supra note 79, art. 488.

(85) Voir Jenkins Brothers, supra note 66.

(86) Sur cet aspect, voir la partie III.A.3, ci-dessous.

(87) La Loi sur la fiscalite municipale, supra note 74, a confirme cet objectif d'evaluation a la valeur reelle, mais en a assoupli le mecanisme. En vertu de l'art. 42, la valeur inscrite au role doit tendre a etre fondee sur une meme base de la valeur reelle. Cette valeur est multipliee par l'inverse de la proportion mediane (le facteur comparatif) pour obtenir la valeur uniformisee qui devrait etre la valeur reelle; voir ibid., art. 263-64.

(88) Je remercie M. Robert Fournier qui, au cours d'un entretien le 17 decembre 1998 a Sainte-Foy, m'a signale cet element determinant. M. Fournier etait Directeur general responsable de l'evaluation fonciere et de la fiscalite locale au ministere des Affaires municipales de 1971 a 1986.

(89) Voir generalement Statistique Canada, Recensement de 1996, en ligne: <http://www.statcan.ca/ francais/census96/list_f.htm>.

(90) Voir Statistique Canada, Profil des secteurs de recensement de Montreal, numero 95-199-XPB, Ottawa, Approvisionnements et Services Canada, 1997.

(91) Voir Roles triennaux, supra note 40, tableau 5.

(92) Quebec, Ministere des Affaires municipales, Previsions budgetaires des organismes municipaux, Quebec, Publications du Quebec, 1998, annexe D a la p. 27.

(93) Les municipalites de l'echantillon doivent presenter une certaine plage commune de caracteristiques quant au poids de la presence de l'entreprise sur leur territoire.

(94) En 1998, les taux calcules par rapport au taux d'imposition de 1,99 de la ville de Montreal etaient de 1,35 a Westmount et 1,375 a Outremont: voir Previsions budgetaires des organismes municipaux, supra note 92.

(95) Voir ibid. En 1998, le taux d'imposition de ville de Saint-Pierre est de 2,01, alors que celui de Baie d'Urfe est de 0,9675.

(96) Voir ibid.; on retrouve deux taux de taxation generaux distincts pour la municipalite de Verdun, selon que ron se situe a l'Ile-des-Soeurs ou sur le territoire situe sur l'Ile de Montreal. L'Ile-des-Soeurs, qui a ete annexee a Verdun, maintient un taux de taxation distinct et plus bas, soit de 1,87 en 1998, que le taux qui prevaut dans le secteur beaucoup plus modeste de Verdun terre-ferme, qui est de 2,03. L'appellation <<terre-ferme>> exprimerait a contrario ou se trouve le offshore (bien que cette portion soit, terre-ferme, situee sur l'Ile de Montreal).

(97) Voir ibid.; le taux de ville Mont-Royal est de 1,29 en 1998.

(98) Par ex. en 1996, la municipalite de Montreal-ouest a un taux de taxation de 2,2557. La valeur moyenne d'une residence unifamiliale est de 207 500$ et le revenu moyen des familles avec couple est de 109 441$: voir Roles triennaux, supra note 40.

(99) Ce cas est illustre par la ville de Lachine, qui a un taux de taxation de 1,43. La valeur moyenne d'une residence unifamiliale est de 116 300$ et le revenu moyen des familles avec couple de 53 817$: voir ibid.

(100) Pour un bel exemple de l'approche basee sur le public choice theory, voir A. Sancton, Merger Mania. The Assault on Local Government, McGill-Queen's University Press, Montreal et Kingston, 2000.

(101) L'histoden P.A. Linteau attribue un role determinant a la reglementation de zonage des municipalites dans la creation de zones de discrimination socio-economique: voir P.-A Linteau, Histoire de Montreal depuis la confederation, Montreal, Boreal, 1992 a la p. 206:
   Des 1900, les municipalites de Westmount et d'Outremont adoptent un
   reglement de zonage definissant, sur leur territoire de leurs
   villes, des zones mutuellement exclusives reservees a l'industrie,
   au commerce et aux residences. Elles vont meme plus loin en
   decretant, dans certains cas, des normes relatives a la construction
   residentielle qui specifient les dimensions de respace habitable par
   rapport a la grandeur du lot, ou meme la valeur minimale des
   constructions. Ces mesures permettent de proteger un environnement
   exclusif et de s'assurer que les futurs residants appartiendront a
   la classe sociale souhaitee pour la municipalite. Ces mesures
   restrictives representent toutefois une exception dans l'espace
   montrealais: on ne les retrouve pas dans la ville de Montreal, ni
   dans la plupart des municipalites de banlieue dont la population est
   surtout ouvriere.


(102) Voir Quebec, Pacte 2000. Rapport abrege de la Commission nationale sur les finances et la fiscalite locales, Quebec, Publications du Quebec, 1999 a la p. 44. Les gouvernements (federal, provincial et municipal) ne sont pas soumis aux impots, mais paient des compensations en lieu d'impots fonciers aux municipalites ou sont situes leurs immeubles. Les pourcentages sont de 73% pour le gouvernement du Canada, 100% pour les edifices de la fonction publique quebecoise, 25% pour les ecoles primaires et secondaires, 80% pour les cegeps et les universites et 80% pour le reseau de la sante et des services sociaux.

(103) Ce pourcentage est conservateur puisqu'il inclut aussi la portion agricole qui est exclue a la se conde serie de donnees: voir Analyse budgetaire des municipalites, supra note 26.

(104) Ces pourcentages sont le resultat du calcul suivant: (taux de taxation * valeur moyenne d'une residence unifamiliale) / revenu moyen d'une famille avec couple. Je remercie Lee Sodestrom du departement de sciences economiques de l'Universite McGill qui m'a suggere de faire ce calcul.

(105) Supra note 1.

(106) En analogie a l'exoneration d'impots beneficiant au clerge et a la noblesse sous l'Ancien regime francais, pendant que le tiers-etat en faisait tous les frais.

(107) Voir Loi sur les impots, L.R.Q. c. I-3; Loi sur le remboursement d'impots fonciers, L.R.Q. c. R-20.1.

(108) Voir Statisfiques fiscales des particuliers 1995, supra note 4 aux pp. 81-98. Les contribuables dont le revenu total est de moins de 50 000$ paient 53% des impots sur le revenu; la tranche de moins de 70 000$ contribue une part de 75% des impots sur le revenu, tandis que la tronche de moins de 100 000$ participe a 86% des sommes percues a titre d'impot sur le revenu.

(109) Voir ibid. a la p. 43.

(110) Quebec, Assemblee nationale, Journal des debats (30 juin 1971) a la p. 2976.

(111) Municipalite de la Paroisse de Saint-Raphael de l'Ile Bizard, Memoire re Bill 48 Loi sur l'evaluation fonciere (septembre 1971).

(112) Ibid. a la p. 5.

(113) Voir ibid. a la p. 6.

(114) Ibid. a la p. 8.

(115) Loi sur la fiscalite municipale, supra note 74, art. 211.

(116) Voir Ville Saint-Laurent, Reglement no 1051-242, Reglement modifiant le reglement no 1051 sur le zonage (9 mai 2000) [ci-apres Reglement 1051-242]. Il faudrait peut-etre aussi ajouter le terrain de golf industriel, pour decrire la situation recemment imaginee a ville Saint-Laurent ou 85 hectares de terrains industriels, propriete de Bombardier, ont ete rezones comme terrain de golf par le Reglement 1051-242, en attendant que le marche de la construction tesidentielle soit de nouveau favorable. Il apparait clairement, a discuter avec les fonctionnaires de la ville, que ce rezonage est essentiellement interimaire.

(117) La valeur imposable des terrains de golf est de 351 056 000$, alors que la valeur non imposable est de 325 363 000$: voir Sommaires de role uniformises, supra note 23.

(118) Voir Organisation et fiscalite, supra note 2. En multipliant le conge de taxe scolaire par le rapport entre les revenus de la taxe fonciere generale pour l'ensemble du Quebec et les revenus de taxes scolaires ([4008 * [10.sup.6] /725 * [10.sup.6]] * 1 138 776$), on obtient un conge de taxes municipales de 6 295 434$.

(119) 3 Vict., c. 18 (1870).

(120) Voir par ex. Loi ratifiant et confirmant un certain reglement de la ville de Magog (Qc.), 62 Vict., c. 70 (1899), ou est adoptee une exemption totale des taxes municipales d'une duree de vingt-cinq ans au profit de la compagnie Dominion Cotton Mills Company, Limited; Loi confirmant le reglement accordant une exemption de taxes municipales a The Canada Steamship Lines, Limited (Qc.), 8 Geo. V, c. 118 (1918), qui accorde une exemption totale de taxes municipales au chantier maritime de Canada Steamship Lines Limited pour une duree de vingt ans.

(121) Voir Loi amendant les Statuts refondus, 1909, les Statuts refondus, 1888, et le Code municipal de Quebec, relativement aux affaires municipales (Qc.), 11 Geo. V, c. 48, art. 14 (1921).

(122) Voir Loi concernant les affaires municipales et amendant en consequence les Statuts refondus, 1909, les Statuts refondus, 1888, et le Code municipal (Qc.), 13 Geo. V, c. 80, art. 3 (1922).

(123) Voir Loi concernant les affaires municipales (Qc.), 16 Geo. V, c. 34, art. 3 (1926).

(124) Voir notamment Loi pour confirmer des resolutions adoptees par le conseil de la cite de Shawinigan Falls relativement a l'imposition de la machinerie de Aluminium Company of Canada, Limited et un reglement adopte par ledit conseil relativement a l'imposition des immeubles de Canadian Resins & Chemicals Limited et pour permettre de payer une pension de retraite a Albert-Joseph Meunier (Qc.), 6 Geo. VI, c. 78 (1942); Loi ratifiant une resolution de la corporation du village de Tadoussac, et une resolution des commissaires d'ecoles de la municipalite de Sainte-Croix de Tadoussac, fixant les sommes payables comme taxes, pour toutes fins municipales et scolaires, par la Canada Steamship Lines Limited (Qc.), 8 Geo. VI, c. 71 (1944).

(125) Voir par ex. Loi accordant certains pouvoirs a la Cite de Saint-Jean (Qc.), 6 Geo. VI, c. 82, art. 1 (1942), qui stipule que: << [l]a cite de Saint-Jean est par les presentes autorisee a accorder une commutation de taxes aux compagnies industrielles suivantes, et pour la periode ci-dessous specifiee, dans la proportion de soixante-quinze pour cent (75%): The Richards Chemical Works Limited et The St. Johns Silk Company Limited du ler janvier 1937 au ler janvier 1947 >>; Loi modifiant la charte de la cite de Lachine (Qc.), 10 Geo. VI, c. 61, art. 9 (1946), qui fixe la valeur imposable de la Northern Eleclric Company Limited, << nonobstant la Loi interdisant l'octroi de certaines subventions municipales >>; Loi modifumt la charte de la cite de Quebec (Qc.), 11 Geo. VI, c. 78, art. 7 (1947), qui fixe la valeur imposable de Anglo Canadian Pulp & Paper Mills, Ltd.

(126) Voir Loi autorisant les procedures necessaires pour etablir l'etendue des exemptions et des com mutations des taxes municipales et scolaires (Qc.), 1 Geo. VI, c. 56 (1937). En vertu de cette loi, le ministre des Affaires municipales, de l'industrie et du commerce doit repertorier les exemptions et les commutations de taxes municipales et scolaires dont jouissent les etablissements industriels et commerciaux, ainsi que la valeur reelle des immeubles en cause. Cette commission etait dirigee par M. Carignan, qui etait maire de Lachine. Son rapport n'a jamais ete rendu public et demeure introuvable a ce jour. J'ai fait faire une recherche a la bibliotheque de l'Assemblee nationale qui n' en a pas trouve trace. Une recherche faite aupres des Archives nationales s'est egalement averee negative.

(127) Voir Loi pour assurer une meilleure repartition des taxes municipales et scolaires (Qc.), 9 Geo. VI, c. 51 (1945). Le gouvernement de Maurice Duplessis mit sur pied une autre commission d'enquete chargee de faire le bilan des commutations et des exonerations de taxes municipales et scolaires au profit de l'entreprise. Une premiere recherche n'avait pas permis de retrouver le rapport de cette commission. Cependant, la bibliotheque de l'Assemblee nationale, apres avoir identifie le decret gouvernemental de la nomination de son president, M. de la Bruyere Fortier, notaire a Quebec, a retrouve un premier rapport traitant de la question scolaire dans ses archives. Voir Quebec, Rapport sur les aspects financiers du probleme scolaire, Quebec, Commission d'enquete sur la repartition des impots municipaux et scolaires, 1946 (President : M. de la Bruyere Fortier) Ici-apres Rapport de la Bruyere Fortier]. Ce rapport n'a jamais ete rendu public, ce que confirment plusieurs documents subsequents. Le dernier paragraphe du Rapport de la Bruyere Fortier souligne que seule la question scolaire est abordee, conformement i la demande qui lui a ete faite, mais que la question municipale fera l'objet d'un rapport subsequent specifique a la question. Ce rapport annonce sur la question municipale n'a jamais ete rendu public et demeure lui aussi introuvable.

(128) S.R.Q. 1964, c. 176.

(129) Voir supra note 65, art. 119, qui prevoit que:
   Les commutations de taxes accordees anterieurement a la date a
   laquelle la presente loi s'applique a une corporation municipale ou
   scolaire, que ce soit sous forme de reduction d'evaluation par
   rapport a la valeur marchande d'un immeuble, que ce soit sous forme
   de reduction de taux de taxes ou que ce soit sous les deux formes a
   la fois, cessent lors de l'entree en vigueur de la presente loi
   quant aux immeubles autres que les batiments et le premier janvier
   1975 quant aux batiments a moins que la periode pour laquelle elles
   ont ete consenties expire plus tot.


(130) Ville Saint-Laurent, Reglement no 1160, Sur l'adoption d'un programme d'aide fiscale favorisant l'implantation et le developpement des entreprises dans Technoparc (9 juillet 1996). Le reglement dit etre adopte en vertu de l'art. 542.1 de la Loi des cites et villes, L.R.Q.c. C-19, qui autorise les municipalites a adopter un pouvoir de revitalisation pour un secteur delimite ou la majorite des immeubles sont construits depuis plus de vingt ans et dont moins de 25% de la superficie est composee de terrains non construits. Le programme de reduction d'impots ne doit pas exceder cinq ans.

(131) L'organisme prive Technoparc Saint-Laurent, qui a beneficie de plus de 26 millions de dollars de fonds publics, demande d'autres exonerations pour lui-meme et pour ses occupants. Voir Quebec, Assemblee nationale, Commission permanente de l'amenagement du territoire, Auditions et etudes detaillee des projets de lois nos 214 et 216, et etude detaillee du projet de loi no 30 dans Journal des debats. Commissions parlementaires (10 juin 1999) aux pp. 4-12, ou le procureur de la ville presse les membres de la Commission de sortir Technoparc de sa situation juridique pour le moins delicate:
   En tout cas, il y aurait une situation juridique assez abominable.
   Donc, on vous demande de nous confirmer que Saint-Laurent a le
   pouvoir de se rendre caution et de subventionner le Technoparc
   Saint-Laurent. On vous le demande pour le futur mais etant donne
   qu'on vient vous le demander pour le futur, c'est presque, jusqu'a
   un certain point, admettre que peut-etre on n'etait pas correct dans
   le passe, donc on vient aussi vous demander de nous dire que dans le
   passe on etait correct, parce qu'on ne veut pas se mettre en
   situation de faiblesse pour le passe en venant vous le demander pour
   l'avenir. Donc, on voudrait s' assurer que 1'avenir est rayonnant et
   plein de soleil et pins qu'on n'a pas de nuages en arriere de nous
   autres. Ca, c'est pour ce qui est de subventionner.


(132) En 1992, la municipalite de Saint-Laurent a demande et obtenu de l'Assemblee nationale un pouvoir d'expropriation pour transferer des terrains, qui sont aujourd'hui partie du patrimoine gere par l'organisme prive Technoparc Saint-Laurent, afin de les ceder a CITEC, corporation privee qui a ete continuee sous le nom de Technoparc Saint-Laurent. Voir Loi concernant la ville de SaintLaurent, L.Q. 1992, c. 69, art. 3, 5, 7.

(133) Loi concernant la ville de Saint-Laurent, L.Q. 1999, c. 95, art. 4.

(134) Voir supra note 127. Le procureur de la ville presente ainsi cet art. 4 aux membres de la Commission sur 1'amenagement du territoire de l'Assemblee nationale:
   L'article 4 vient aussi regler des problemes d'illegalite et
   d'irregularite. C'est que le reglement 1160 [...] on nous dit que,
   a l'epoque, de la facon qu'il etait redige, etait peut etre un petit
   peu, petit peu, petit peu illegal sur certaines choses, parce qu'on
   avait mis sept ans, puis on n'avait peut-etre pas le droit de mettre
   sept ans. [...] Alors, on vous dit que, si vous acceptez le principe
   de nous le donner pour le futur, on voudrait que vous nous
   permettiez aussi d'enlever les nuages en arriere de nous autres et
   de declarer que tout ce qu'on a pu faire avant [...] etait legal.


(135) << Sur la Colline ; aux bills prives >> Le Soleil [de Quebec] (18 mars 1937) 1, 12.

(136) Supra note 131, presentation de Me Francois Tremblay.

(137) Voir par ex. E Cardinal, << Ivanohe profite des largesses de Monreal >> Le Devoir (26 juillet 2000) A1, A8. Cet article relate les exonerations dont profitera la societe << Les Ailes de la Mode >> qui s'apprete a occuper les locaux du magasin Eaton au centre-ville de Montreal et demande pourquoi la maison Simons, qui s'est installee au centre-ville de Montreal l'an dernier, n'aurait pas droit aux memes largesses.

(138) Voir notamment les demieres mesures annoncees au discours du budget 2001-2002 du gouverne ment Landry: Quebec, Budget 2001-2002. Discours sur le budget, Quebec, Ministere des Finances, 2001, en ligne: <http://ftp.budget.finances.gouv.qc.ca/pub/fr/discoursbudget.pdf>. L'ensemble des mesures fiscales favorables a l'entreprise est enonce clairement au site web d'Investissement Quebec: <http://www.invest-quebec.com/>.

(139) Pour une discussion approfondie, voir la partie II.B.3, ci-dessus.

(140) Quebec, Taux de taxe par 100$ d'evaluation, Montreal, Conseil scolaire de l'ile de Montreal, 1997. Ce document fait le sommaire des taux de taxation de 1973-74 a aujourd'hui.

(141) Quebec, Redistribution des revenus provenant de l'application de l'article 100 de la Loi sur l'evaluation fonciere, Quebec, Ministere des Affaires municipales [non date et non publie]. Je remercie le ministere des Affaires municipales du Quebec de m'en avoir remis copie.

(142) Suite a un amendement legislatif de l'art. 101 de la Loi sur la fiscalite municipale, supra note 74.

(143) Voir Budget 2000-2001, supra note 11.

(144) Quebec, Verificateur general du Quebec, Rapport a l'Assemblee nationale pour l'annee 1997-1998, t. 2, Quebec, Publications du Quebec, 1998 aux para. 6.107 a 6.119.

(145) Voir Sommaires de role uniformises, supra note 23. Le total de la valeur agricole non imposable (entierement incluse en zone agricole) a des fins scolaires seulement est de 3 210 899 000$. Au taux moyen de 35 sous, la perte fiscale des commissions scolaires est de 11 238 146$.

(146) Par analogie a la construction d'epicycles multiples servant a defendre la theorie de Ptolemee du geocentrisme qui devait finalement etre remplacee par la theorie de l'heliocentrisme de Copernic.

(147) On se rappelle de ces autres manifestations, tel que le remboursement d'impot foncier aux plus demunis, la captation de la TGE par les seules instances municipales et la perequation.

(148) Faudrait-il faire une analogie avec le don gratuit pratique sous l'Ancien regime par la noblesse et le clerge, qui faisaient ainsi des contributions volontaires au Tresor public afin de repousser toute velleite d'imposition a laquelle n'etait soumise que le Tiers-Etat ?

([dagger]) Je remercie sincerement mes collegues William Smith, OREP, Universite McGill, et Jerry Paquette, Faculte d'education, Universite Western Ontario, avec qui j'ai eu le plaisir de collaborer a la preparation et a la redaction d'un rapport soumis en janvier 1999 a la Commission nationale des finances et de la fiscalite locales du Quebec, intitule Le financement scolaire au Quebec : face a des enjeux fondamentaux. Une premiere version de quelques enonces presentes ici se retrouve au c. 3 de ce rapport de six chapitres. Je remercie aussi le Comite Wainwright et la Faculte de droit de l'Universite McGill, qui m'ont accorde certaines subventions de recherche au cours des trois dernieres annees et qui ont permis a des etudiants de la Faculte de poursuivre des recherches en bibliotheque (Bibliotheque nationale, Archives nationales, etc.) et de depouiller les archives de municipalites (sur le territoire de la CUM: Mike Kandev, Edmund Coates et Proja Filipovich ; en Abitibi: Geeta Narang ; et au Saguenay-Lac-Saint-Jean : Xuan Nguyen). Je remercie ici chaleureusement les etudiants qui ont demontre une grande autonomie, et les fonctionnaires des municipalites qui ont toujours fait preuve d'une excellente collaboration. Ce n'est qu'exceptionnellement que nous avons du rappeler aux instances municipales qu'elles etaient un organisme public au sens de la Loi sur l'acces aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, L.R.Q. c. A-2.1. J'offre toute ma reconnaissance aux collegues qui m'ont genereusement offert leurs commentaires sur des versions precedentes de ce texte : Me Daniel Boyer, bibliothecaire Wainwright de la bibliotheque de droit de l'Universite McGill, Lee Sodestrom, professeur au departement d'economie de l'Universite McGill, Jean-Francois Niort, maitre de conferences de la faculte des sciences juridiques de l'Universite des Antilles-Guyane et Maurice Tancelin, professeur honoraire de la Faculte de droit de l'Universite Laval.

Marie-Claude Premont, Faculte de droit et Institut de droit compare, Universite McGill.

[c] Revue de droit de McGill 2001

McGill Law Journal 2001

Mode de reference: (2001) 46 R.D. McGill 713

To be cited as: (2001) 46 McGill L.J. 713
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Author:Premont, Marie-Claude
Publication:McGill Law Journal
Date:May 1, 2001
Words:27107
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