Gestion budgetaire et depenses publiques : description comparee des processus, evolutions et enjeux budgetaires du Quebec.

Gestion budgetaire et depenses publiques : description comparee des processus, evolutions et enjeux budgetaires du Quebec

De PIERRE CLICHE. Quebec : Presses de l'Universite du Quebec, 2009. Pp. 307.

Peut-etre plus que dans les autres provinces canadiennes, le budget du Quebec dechaine les passions. Le titulaire du ministere des Finances, un personnage souvent haut en couleurs, en mene generalement large au sein du gouvernement du Quebec. II suffit de penser a Jean Lesage (qui combinait cette fonction a celle de premier ministre), Jacques Parizeau (qui insistait pour etre egalement titulaire du Revenu et du Conseil du Tresor), Bernard Landry (qui regnait a la fois sur les Finances et sur l'Economie), ou encore Pauline Marois (qui a vu la Recherche s'ajouter au royaume de son predecesseur).

Le budget du Quebec est certes au coeur de l'ouvrage fort a propos ecrit par Pierre Cliche, un ancien mandarin de la fonction publique quebecoise et aujourd'hui professeur associe a l'ENAP. C'est toutefois a l'ecart de l'atmosphere souvent tres politique du ministere des Finances que M. Cliche a cotoye de pres le processus budgetaire quebecois. A n'en pas douter, les postes qu'il a occupes au Secretariat du Conseil du Tresor ne sont pas etrangers a la facture depolitisee et bureaucratique (au sens noble du terme) de Gestion budgetaire et depenses publiques. Si les revenus du gouvernement et les enjeux plus macroscopiques du budget quebecois sont abordes dans la derniere partie de l'ouvrage, ce dernier est d'abord et avant tout consacre au budget des depenses de l'Etat quebecois et a la << description comparee des processus >> qu'evoque son sous-titre. En nous faisant profiter de sa vaste experience de ces processus, M. Cliche leve en quelque sorte le voile sur un volet nevralgique du fonctionnement de l'Etat qui est bien souvent relegue au second plan par le ceremonial politique entourant le discours sur le budget.

Les trois chapitres formant la premiere partie du livre sont consacres a une assez longue mise en contexte du << budget >> comme objet d'etude. Apres un bref rappel historique general--de la Magna Carta aux 92 resolutions de Quebec--l'accent est mis sur les aspects economiques du processus budgetaire : notion de bien public, fonctions economiques de l'Etat, debats sur le role de l'Etat dans l'economie, politiques economiques. Cette premiere partie se termine par un expose chiffre de l'etat des finances publiques du Quebec et de leurs contextes economique et demographique.

Les deuxieme et troisieme parties forment le coeur de la contribution de l'ouvrage. Elles traitent respectivement de << la procedure budgetaire >> (la facon dont sont prepares et adoptes les budgets) et de << la budgetisation proprement dite >> (la pratique de la gestion budgetaire). C'est ici que se trouve la veritable valeur ajoutee de ce livre. Ces deux parties presentent notamment une analyse comparative internationale qui permet de situer les pratiques quebecoises parmi celles du Royaume-Uni, de la France, des Etats-Unis, de l'Allemagne, de l'Australie et du Canada. Pour le Quebec, le cadre legal et les principes comptables regissant le budget sont decrits, de meme que les etapes du processus budgetaire (le budget des revenus est ici brievement evoque). Six << systemes de gestion budgetaire >> sont ensuite documentes : les budgets (i) de structure, (ii) de productivite, (iii) par programme et (iv) base zero, et la gestion (v) par objectifs et (vi) axee sur les resultats (GAR). C'est a cette derniere que revient la part du lion, un chapitre complet lui etant consacre. A grand renfort de schemas detailles et de survols d'experiences internationales, la GAR et la mesure de la performance qui y est etroitement liee font l'objet d'un expose pedagogique efficace. Depuis 2000, la Loi sur l'administration publique du Quebec met justement en oeuvre la GAR au sein de la fonction publique quebecoise.

Enfin, la quatrieme partie du livre traite de trois enjeux structurels des finances publiques pour le Quebec. S'appuyant sur la litterature existante, M. Cliche synthetise succinctement la croissance des depenses publiques et leur controle (chapitre 8), la dette publique (chapitre 9) et l'impact attendu cause par le vieillissement de la population (chapitre 10). Si ces trois chapitres innovent peu, ils presentent les principaux enjeux de facon claire et efficace.

La structure et le style accessible de ce livre en font un candidat evident pour servir de texte de base dans un cours peu technique d'introduction au management public ou aux finances publiques. Chacun de ses dix chapitres se termine par une bibliographie assez exhaustive permettant au lecteur interesse d'approfondir le sujet. Si l'on peut deplorer un certain nombre de coquilles--dont l'orthographe du nom de famille de l'auteur de ce compte-rendu!--et quelques emprunts de graphiques a divers rapports recents a la place desquels on aurait pu souhaiter une contribution originale, Gestion budgetaire et depenses publiques constitue sans aucun doute une oeuvre utile. Les deuxieme et troisieme parties, consacrees a l'elaboration du budget des depenses, complementent vraiment les ouvrages existants.

Le texte est truffe de references aux dernieres donnees economiques et budgetaires, ce qui confere a l'ouvrage un caractere tres actuel. Le revers de cette medaille constitue toutefois peut-etre aussi la plus grande limite de l'exercice : bien que, comme le remarque l'auteur a la p. 77, les budgets se caracterisent par une << faible amplitude des changements annuels >>, les donnees du livre risquent de mal vieillir. S'appuyant sur les donnees du Budget 2008-2009, c'est dans le contexte d'une economie quebecoise qui << se porte assez bien >> (p. 65) que l'expose de M. Cliche est campe. Alors que nous abordons l'apres-crise financiere, il ne reste qu'a souhaiter rapidement une nouvelle edition mise a jour de cet ouvrage. Il presente neanmoins des enjeux structurels (la GAR, la dette publique, le vieillissement de la population) qui sont plus que jamais en tete de liste des debats de finances publiques au Quebec et ailleurs.

Marcelin Joanis est professeur adjoint au departement d'Economique et chercheur au GREDI (Groupe de recherche en economie et developpement international) de l'Universite de Sherbrooke.